Chapitre 1. Concurrence dans les industries de réseau et renforcement du marché intérieur

Structure du marché

Les marchés de l’électricité sont très fragmentés au Canada en raison du rôle prépondérant des provinces dans la réglementation de ce secteur. La réglementation fédérale se limite essentiellement à l’examen et à l’approbation des interconnexions internationales avec les États-Unis et à la surveillance de la sécurité et de la sûreté nucléaire. L’intégration entre les marchés provinciaux de l’électricité est généralement faible. Il n’y a pas de grandes interconnexions est-ouest, hormis entre les provinces de l’Ontario, du Québec et de Terre-Neuve-et-Labrador. La majorité des grandes interconnexions suivent l’axe nord-sud jusqu’aux États-Unis et davantage d’électricité est échangée entre le Canada et les États-Unis qu’entre les provinces canadiennes.

La réglementation du secteur de l’électricité est plus stricte au Canada que dans la plupart des autres pays de l’OCDE (graphique 1.3), en raison de la part importante des participations publiques et dans une moindre mesure, de la faible séparation verticale et de la forte concentration du segment de production d’électricité. En vertu des indicateurs RMP de l’OCDE, les gains plus rapides de productivité globale que permettrait la libéralisation de la réglementation canadienne actuelle dans la production et la distribution de l’électricité sont modestes, avec un peu moins de 0.1 % par an à moyen terme pour l’économie dans son ensemble. Outre d’importantes différences entre provinces en ce qui concerne la part relative des différentes sources d’énergie dans la production d’électricité (tableau 1.1, panneau A), les structures de marchés (tableau 1.2) et de propriété (tableau 1.1, panneau B) varient considérablement, l’impact de ces dernières sur les résultats est fortement controversé. Dans la plupart des provinces, la production, le transport et la distribution d’électricité sont contrôlés par un monopole public verticalement intégré, même si en Nouvelle-Écosse et dans l’Île-du-Prince-Édouard les monopoles sont privés et dans l’Alberta la structure du marché est concurrentielle. Dans certaines provinces, il existe une faible séparation comptable entre la production, le transport et la distribution d’électricité. Toutefois, le manque d’économies d’échelle pénalise tant la production et la commercialisation de l’électricité que la distribution et le transport, ce qui laisse à penser qu’il serait possible de renforcer la concurrence entre les producteurs. Il serait possible d’intensifier la concurrence en séparant complètement la production d’électricité du transport et de la distribution, pour autant que les producteurs bénéficient d’un accès non discriminatoire aux lignes de transport à un prix raisonnable. Cela supposerait une nouvelle réglementation et d’importantes cessions de la part des producteurs historiques.

Graphique 1.3. Réglementation sectorielle dans le secteur de l’électricité

Indice variant sur une échelle de 0 à 6 (du degré de restriction le plus faible au plus élevé), 2013

Source : OCDE, base de données sur la réglementation des marchés de produits.

 https://doi.org/10.1787/888933371634

Dans une province seulement, l’Alberta, les marchés de l’électricité de gros et de détail sont pleinement concurrentiels. Les tentatives visant à introduire davantage de concurrence dans d’autres provinces, comme en Ontario et dans le Nouveau-Brunswick, ont été partiellement ou complètement abandonnées. Certaines provinces se sont engagées dans une certaine restructuration des marchés de l’électricité pour accroître la concurrence afin de satisfaire aux exigences de la Commission fédérale de réglementation de l’énergie (FERC) et pouvoir échanger de l’électricité avec les États-Unis. À ce titre, elles ont notamment créé un tarif d’accès au réseau de transport (TART) et dégroupé des services publics en vertu des règles de réciprocité de la FERC. Le TART permet aux tiers de transporter de l’électricité depuis et vers les États-Unis au moyen des réseaux de transport d’électricité d’une province, mais pas de transporter de l’électricité d’une province à une autre.

Favoriser la concurrence dans la production d’électricité et renforcer les signaux prix adressés au marché en créant des marchés de gros concurrentiels pourraient renforcer l’efficience (AIE, 2007), en particulier en matière de décisions d’investissement. L’efficience des investissements pourrait encore être améliorée par la tarification nodale des services de transport (tarification au coût marginal en fonction du site), ce qui permettrait de déterminer plus facilement le site et la capacité de production les plus efficients (OECD, 2005). On ignore l’effet d’une restructuration de la production d’électricité sur les prix au détail. Toutefois, les réformes appliquées aux États-Unis montrent que les prix de l’électricité deviennent davantage sensibles aux prix du gaz naturel, étant donné que les centrales au gaz naturel ont tendance à devenir le producteur marginal (Borenstein et Bushnell, 2015). Par conséquent, l’effet de cette restructuration sur les prix à la consommation dépendrait du moment choisi pour réaliser cette restructuration, en particulier du cycle des prix du gaz naturel et de la part des différentes énergies dans la production d’électricité ainsi que de l’ampleur des dispositions réglementaires qui s’appliquent aux producteurs historiques.

La libéralisation de la production d’électricité pourrait passer soit par la création de « marchés où seule l’énergie est rémunérée », dans lesquels les prix de gros sont déterminés sur la base du seul coût marginal, comme dans l’Alberta, soit par l’adoption de nouvelles redevances de capacité (par le biais d’un marché de capacité), sur le modèle de l’Interconnection PJM aux États-Unis (système régional de transport d’électricité qui coordonne la circulation de l’électricité dans la plupart des États du nord-est). Cette dernière option est actuellement envisagée par la Société indépendante d’exploitation du réseau d’électricité (SIERE) en Ontario. Dans un tel système, les producteurs d’électricité sont rémunérés pour deux services : libérer une certaine capacité de production d’électricité et produire de l’électricité à un certain prix et à une certaine heure. La crainte que les marchés où seule l’énergie est rémunérée n’aboutissent à un bas niveau d’investissement et de faibles marges de réserve, susceptibles de miner la fiabilité du système explique la création de marchés de capacité. À l’opposé, les redevances de capacité pourraient entraîner une augmentation des coûts de l’énergie pour les consommateurs. Les mesures d’accroissement de la concurrence dans le secteur de la production d’électricité devraient s’accompagner d’efforts visant à davantage intégrer les marchés provinciaux et internationaux (voir plus loin), ce qui pourrait renforcer la résilience du système aux pénuries d’électricité. Les pénuries d’électricité et la forte volatilité des prix en Ontario au début des années 2000 ont significativement miné l’adhésion de la population aux réformes concernant l’électricité. Les provinces devraient examiner la structure actuelle du secteur de l’électricité et élaborer une stratégie pour accroître la concurrence sur le marché de gros, notamment par le biais de mesures visant à renforcer la résilience du système aux pénuries d’offre.

Lorsque la production d’électricité a été dérèglementée et que des marchés de gros concurrentiels ont été instaurés, il est essentiel qu’existe une instance de réglementation indépendante pour empêcher les pratiques anticoncurrentielles et plus généralement pour instaurer la confiance dans l’objectivité, l’impartialité et la cohérence des décisions en matière de réglementation (OCDE, 2014c ; OCDE, 2015a). Même dans les marchés de production concurrentiels et non concentrés, l’inélasticité de la demande et de l’offre d’électricité en période de pointe donne aux producteurs un pouvoir de marché. En effet, certains producteurs d’électricité peuvent décider de limiter leurs capacités de production afin de faire augmenter les prix, comme cela s’est récemment produit dans l’Alberta (Henton, 2015). De nombreuses provinces disposent d’instances de réglementation bien établies, en partie pour garantir un accès non discriminatoire aux installations de transport et de distribution. Lorsque la production d’électricité aura été dérèglementée et que des marchés de gros concurrentiels auront été instaurés, de telles instances devront continuer à suivre la fourniture de capacité de production afin de prévenir les pratiques anticoncurrentielles.

L’ouverture à la concurrence du segment de la distribution (au niveau de la vente au détail) permettrait aux consommateurs de choisir leur fournisseur d’électricité. Elle pourrait favoriser l’émergence d’offres mieux adaptées aux besoins des consommateurs (comme des prix moins élevés en heures creuses), mais aussi aboutir à des contrats obscurs et donc réduire le bien-être du consommateur, à moins d’obliger tous les fournisseurs à proposer un contrat de base identique. À l’heure actuelle, la concurrence sur les marchés de détail au Canada est limitée, et les prix de détail de l’électricité sont généralement réglementés en fonction du coût de service (tarification au coût moyen). Toutefois, l’Alberta et dans une moindre mesure, l’Ontario, ont libéralisé leurs marchés. Néanmoins, même sur ces marchés, l’existence de prix de détail réglementés – qui peuvent dissuader un acteur d’entrer sur le marché – et de coûts de recherche élevés pourrait limiter la concurrence. Dans l’Alberta, par exemple, bien qu’ils aient la possibilité de choisir leur fournisseur, la majorité des ménages, des exploitations agricoles et des petites entreprises souscrivent au tarif réglementé proposé par défaut (option réservée aux usagers dont la consommation est inférieure à 250 MWH par an) par leur distributeur local (Kemp, 2014). Davantage de pédagogie, une transparence accrue dans la comparaison des prix, un abandon progressif du tarif réglementé (dont la validité a été prolongée jusqu’en 2018) et la création d’un fournisseur en dernier ressort, comme au Texas, conformément aux recommandations formulées en 2012 par le Retail Market Review Committee de l’Alberta, pourraient renforcer la concurrence de détail.

Le renforcement de la concurrence sur les marchés de détail bénéficierait probablement davantage aux gros consommateurs qu’aux petits, étant donné que les possibilités de réaliser des économies augmentent avec la consommation. La libéralisation opérée en Amérique du Nord a montré que les entreprises commerciales et industrielles représentaient en général une part plus importante des nouveaux clients. À l’inverse, les particuliers, qui ont tendance à choisir des prix fixes réglementés, n’en constituent qu’une part relativement faible (Brennan, 2008). Dans l’Alberta, par exemple, parmi les entreprises commerciales et industrielles, 96 % des gros consommateurs et 71 % des petits consommateurs obtenaient leur électricité à un tarif concurrentiel (autre que le tarif réglementé) auprès d’un fournisseur non historique en 2014 contre 43 % des particuliers (DEFG, 2015). Cela étant, les ménages profiteraient indirectement de cette libéralisation du fait de la baisse des prix des biens et services des entreprises commerciales et industrielles qui, dans un marché concurrentiel, répercuteraient sur les prix les économies réalisées sur leur facture d’électricité.

Tarifs de l’électricité

Les tarifs de l’électricité pour les particuliers et les entreprises sont bas au Canada par rapport aux autres pays de l’OCDE (graphique 1.4, panneau A). Toutefois, ils varient considérablement au sein du pays principalement en raison de différences en matière de dotations en ressources. Ainsi les tarifs sont les plus faibles dans les provinces où les ressources hydrauliques sont importantes, mais les politiques provinciales jouent également un rôle (panneaux B et C). Dans les provinces où l’hydroélectricité est dominante, les garanties implicites octroyées par les provinces réduisent les coûts d’emprunt, et l’absence de rendement sur actions dans les entreprises de services publics détenues par les provinces, les recettes d’exportations et les contrats patrimoniaux pourraient également maintenir les tarifs à un niveau bas. Ainsi, l’entreprise Manitoba Hydro n’est pas autorisée à facturer un rendement sur son coût de service (seules les charges financières et d’exploitation peuvent être facturées) et elle verse rarement des dividendes (Pineau, 2013), ce qui réduit les tarifs pour les consommateurs. Pourtant, il n’y a aucun signe de sous-investissement car les rendements inférieurs du marché ne sont pas sanctionnés par le propriétaire, à savoir la province (et non une entreprise privée), puisque cette situation est voulue.

Graphique 1.4. Tarifs de l’électricité

Source : AIE, base de données Energy Prices and Taxes ; A.J. Goulding et M. Atanasov (2014), Power Prices in Context : Comparing Alberta Delivered Electricity Prices to other Canadian Provinces on a Level Playing Field, London Economics International.

Comment lire ce graphique : Le panneau C montre une estimation des tarifs en 2013 pour chaque province si certaines différences entre les marchés provinciaux de l’énergie avaient été supprimées. Les barres bleues correspondent aux tarifs effectifs, tandis que les autres couleurs représentent, à des fins de comparaison, l’effet marginal de l’élimination de ces différences ou de l’instauration de politiques plus proches à celles en vigueur dans l’Alberta.

 https://doi.org/10.1787/888933371645

La moindre exposition au risque et des signaux prix procurant moins d’informations, en raison des faibles coûts d’emprunt, des impôts et des aides implicites apportées aux monopoles publics, peuvent se traduire par une mauvaise allocation des ressources, au détriment d’autres programmes et d’autres infrastructures publics où les rendements pourraient être plus élevés. En outre, ce sont les contribuables qui supportent le risque de surinvestissement dans les capacités de production, que pourraient renforcer les contrats à prix fixe, alors que dans une entreprise privée, ce risque serait assumé par les actionnaires.

Des efforts ont été accomplis pour mettre en place des incitations par les prix afin de réduire la consommation en période de pointe dans certaines provinces et, ce faisant, tenter de limiter le volume d’investissements nécessaires pour répondre aux pics de consommation. Ces politiques axées sur la demande, comme la tarification temporelle, pourraient également permettre d’accroître l’élasticité-prix de la demande d’électricité en encourageant les consommateurs à privilégier les périodes où la demande est faible plutôt que de payer un prix moyen constant, ce qui réduirait la flambée des prix et par là-même le pouvoir de marché des producteurs (OCDE, 2005). L’Ontario a investi dans des compteurs intelligents pour pouvoir proposer des tarifs en fonction de la période d’utilisation aux ménages, aux exploitations agricoles et aux petites entreprises dont la consommation est inférieure à 250 MWH par an, et il a mis en place un programme d’économies d’énergie destiné aux entreprises industrielles, l’Initiative de conservation industrielle (programme visant à réduire les pics de demande durant les cinq plus importantes périodes de pointe de l’année, High-5 programme) pour encourager les grandes entreprises industrielles à réduire leur pic de consommation. Toutefois, ce programme entraîne des distorsions en raison de subventions croisées des frais d’électricité (encadré 1.1). Pour assurer des conditions de concurrence équitables, l’Ontario devrait s’employer à faire en sorte que la portion réglementée des tarifs de l’électricité (« le rajustement global ») soit une fonction de la consommation d’énergie pour l’ensemble des consommateurs, comme c’est déjà le cas pour les petites entreprises industrielles et commerciales et les ménages (catégorie B, voir encadré 1.1) et continuer de généraliser l’utilisation d’outils de gestion de la demande.

Encadré 1.1. Les tarifs de l’électricité en Ontario et le rajustement global

Les tarifs de l’électricité en Ontario se sont éloignés des signaux des marchés concurrentiels, en raison des garanties de prix dont disposent les producteurs grâce à leurs contrats avec la Commission de l’énergie de l’Ontario (CEO) et des tarifs réglementés des installations nucléaires et hydroélectriques contrôlées par l’État. En Ontario, 91 % de l’énergie est produite dans le cadre d’un contrat (d’une durée pouvant atteindre 20 ans) avec la CEO ou à un prix fixe, réglementé (Goulding, 2013). Le prix de gros de l’électricité au comptant (tarif horaire de l’électricité en Ontario) a tendance à baisser depuis le milieu des années 2000, et la différence entre les prix garantis aux producteurs les plus élevés et les prix d’équilibre du marché les plus faibles a été facturée aux consommateurs par le biais du « rajustement global ». Le rajustement global représente désormais la majorité du prix de détail moyen de l’électricité pour les consommateurs (graphique 1.5).

D’après McKitrick et Adams (2014), l’augmentation du rajustement global pourrait s’expliquer par la progression des énergies renouvelables dans la production d’électricité. En particulier, le programme de tarifs de rachat garantis de l’Ontario constitue une aide implicite pour les producteurs d’énergies renouvelables et pousse probablement le rajustement global à la hausse. Or, ces coûts devraient augmenter à l’avenir (Goulding, 2013; CEO, 2015). Le passage progressif à une tarification sur la base des prix du marché ou éventuellement l’instauration d’un marché de capacité pourraient rendre le système plus dynamique, notamment en matière d’innovation technologique, aboutir à un mix énergétique plus économique et permettre d’adopter une réponse conforme au marché aux objectifs environnementaux des pouvoirs publics, étant donné l’instauration imminente d’un système de plafonnement et d’échange d’émissions de gaz à effet de serre en Ontario.

Graphique 1.5. Tarifs de l’électricité en Ontario

1. Déflaté par l’indice de prix à la consommation de l’Ontario.

2. Prix de 2012 corrigés de l’inflation, tarifs de l’électricité de la Prestation ontarienne pour l’énergie propre (POEP).

Source : Independent Electricity System Operator (IESO) ; R. McKitrick et T. Adams (2014), What Goes Up – Ontario’s Soaring Electricity Prices and How to Get Them Down, Fraser Institute.

 https://doi.org/10.1787/888933371658

La répartition du rajustement global entre les usagers, notamment entre les petites entreprises industrielles et les autres entreprises, a pu introduire des distorsions. Depuis la mise en place de l’Initiative de conservation industrielle (programme d’économie d’énergie destiné aux entreprises industrielles et visant à réduire les pics de demande durant les cinq plus importantes périodes de pointe de l’année, High-5 programme) en 2011, les consommateurs ont été classés en deux catégories selon leur consommation d’électricité en période de pointe et leur secteur à des fins de calcul du rajustement global. Pour les grandes entreprises industrielles (catégorie A, qui, depuis 2014, correspond à celles qui consomment plus de 3 MW), les frais de rajustement global sont définis en fonction de la part de la consommation durant les cinq heures de la période de pointe de l’ensemble des consommateurs de la catégorie A. Cette partie des frais de rajustement global est ensuite divisée entre les consommateurs de la catégorie A en fonction de leur consommation lors des périodes de pointe dans l’année. Le reste des frais de rajustement global est facturé aux autres usagers, dont les petites entreprises industrielles et commerciales et les ménages (catégorie B, consommation < 3 MW) en fonction de leur consommation par rapport à la consommation totale d’électricité durant la période de facturation.

La mise en place de différents tarifs avait pour but d’encourager les grandes entreprises industrielles qui consomment beaucoup d’électricité à réduire leur demande en période de pointe, et donc de diminuer les capacités de production requises. Même si certaines données montrent que les grandes entreprises industrielles sont capables d’anticiper les périodes de pointe (Sen, 2015), elles n’y parviennent que de façon imprécise. En effet, les cinq plus importantes périodes de pointe de l’année ne sont pas connues en avance. En outre, cette politique s’est traduite par la subvention croisée des frais d’électricité des grandes entreprises industrielles par des petites entreprises industrielles et d’autres consommateurs (McKitrick et Adams, 2014; panneau B). Le High-5 programme devrait représenter jusqu’à un quart de l’augmentation des frais d’électricité des ménages prévue pour 2016 (Sen, 2015).

En outre, il serait équitable de donner plus de poids à la consommation d’énergie en période de pointe qu’à celle en période creuse lors de la répartition de la portion réglementée du rajustement global, étant donné que ceux qui consomment de l’électricité de façon disproportionnée en période de pointe contribuent davantage à rendre nécessaires les coûteux investissements dans de nouvelles capacités.

Intégration des marchés de l’électricité

Poursuivre le développement des interconnexions entre provinces et entre le pays et les États-Unis pourrait améliorer la concurrence, renforcer la fiabilité du système (et ainsi faciliter la dérégulation du marché de l’électricité) et fluidifier l’utilisation des énergies renouvelables intermittentes. L’augmentation de la taille géographique des marchés qui en résulterait contribuerait également à réduire le pouvoir de marché des producteurs (OCDE, 2005) et la volatilité des prix. Celle-ci a affaibli le soutien de la population envers le renforcement d’une structure de marché plus concurrentielle, à la suite des réformes engagées en Ontario en 2002. Une meilleure intégration entre provinces et avec les États-Unis pourrait permettre de limiter cette volatilité, car la base serait plus étendue et le système serait donc plus résilient en cas de pénuries d’offres ou de brusques augmentations de la demande.

Une meilleure interconnectivité pourrait également accroître l’efficience du système en tirant parti des différents mix électriques du pays. Les systèmes hydroélectriques sont tributaires des réserves d’eau, ils sont donc sensibles aux variations de précipitations, tandis que les systèmes de production d’électricité à partir de combustibles (gaz naturel, charbon ou uranium) dépendent de combustibles dont les prix sont élevés. Avec une faible intégration interprovinciale de ces deux systèmes, la production d’électricité permettant d’assurer une offre adéquate peut excéder les besoins de la province. Il serait possible de réduire cet excédent en ayant accès à davantage de sources d’électricité grâce aux interconnexions, ce qui accroîtrait l’efficience de l’utilisation des infrastructures. Une intégration accrue permettrait également de mieux tirer parti des capacités de stockage des installations hydroélectriques : la production d’électricité à partir de combustibles (dont l’uranium) pourrait être importée en période creuse lorsqu’elle est excédentaire (et servir à reconstituer les réservoirs), ce qui permettrait d’économiser l’énergie produite par les centrales hydroélectriques pour les périodes de pointe.

Renforcer l’intégration du marché de l’électricité pourrait également faciliter la transition vers des ressources renouvelables, bien qu’intermittentes, comme l’énergie solaire et éolienne. Lisser les variations en matière de production entre de grandes aires géographiques, par le biais de l’interconnectivité, pourrait accroître la viabilité de ces sources d’énergie. Les provinces atlantiques du Canada ont accompli les plus grands efforts d’intégration, efforts aisément récompensés en raison de l’isolement et de la concentration d’offres intermittentes (comme l’énergie éolienne sur l’Île-du-Prince-Édouard). L’administration fédérale a apporté son soutien à la Porte d’entrée de l’énergie de l’Atlantique (PEEA), programme associant les administrations provinciales et fédérales et les entreprises de services collectifs dans le but de renforcer la coopération régionale. Les modélisations et les travaux de recherche menés dans le cadre de la PEEA ont montré qu’une meilleure collaboration régionale (notamment en matière de planification des interconnexions et des infrastructures) pouvait déboucher sur d’importantes retombées : économies de coûts d’exploitation par le biais de la planification conjointe d’infrastructures et du rééquilibrage régional de l’offre et de la demande, mais aussi diversité accrue des sources d’énergie propre et renouvelable, meilleure stabilité des tarifs pour les consommateurs et réduction des émissions de gaz à effet de serre. Dans le même temps, la justification économique de la construction d’un réseau est-ouest au Canada peut ne pas apparaître clairement. L’électricité s’est toujours écoulée dans l’axe nord-sud à cause des distances, et le coût du transport entre l’offre canadienne et les clients aux États-Unis peut être inférieur à ce qu’il est d’une province à une autre. Compte tenu du coût afférent au transport d’électricité dans de vastes régions non peuplées, la logique économique d’un réseau national peut ne pas être nécessairement favorable. Toutefois, favoriser les opportunités commerciales entre des provinces adjacentes, où les coûts d’opportunité et les coûts marginaux sont mutuellement intéressants, pourraient être bénéfiques.

L’administration fédérale pourrait continuer à soutenir le processus d’intégration des marchés provinciaux de l’électricité en étendant des initiatives comme la Porte d’entrée de l’énergie de l’Atlantique à d’autres régions et en encourageant le développement de nouvelles interconnexions, notamment avec les États-Unis. Les provinces devraient œuvrer ensemble à la réduction des obstacles aux échanges d’électricité et mettre en place de nouvelles interconnexions et des structures de marché plus concurrentielles dans leurs régions. Elles pourraient notamment prévoir un chapitre consacré à l’énergie (dont l’électricité) dans l’Accord sur le commerce intérieur (ACI), principal accord visant à réduire les obstacles aux échanges interprovinciaux par le biais du Conseil de la fédération (voir plus bas). La Conférence des ministres de l’Énergie et des Mines et son Groupe de travail sur l’électricité fédéral-provincial-territorial constituent d’autres possibilités de collaboration. En outre, resserrer la collaboration des instances de réglementation provinciales, comme dans le Conseil des régulateurs européens de l’énergie, pourrait permettre l’échange de bonnes pratiques et favoriser le développement d’un marché intérieur de l’énergie unique. Ces initiatives participeront à la création d’un environnement plus propice à l’investissement et à la coopération, mais dans certains cas, l’administration fédérale est intervenue pour subventionner des investissements, ce qui pourrait affaiblir la discipline de marché. En particulier, l’administration fédérale a soutenu certains grands projets de production et de transport d’énergie au moyen de garanties de dettes, réduisant ainsi les coûts d’emprunt. Ainsi, en décembre 2013, elle a octroyé une garantie globale de 5 milliards CAD sous forme de dette au projet hydroélectrique de Muskrat Falls, aux installations de transport du Labrador et à la ligne de transport entre le Labrador et Terre-Neuve, et en mars 2014, 1.36 milliard CAD pour le lien maritime. Ces garanties devraient faire baisser les taux d’intérêt sur toute la durée des projets de respectivement 1 milliard CAD et 325 millions CAD (Gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador, 2013; Emera, 2014).

Compte tenu des coûts de l’électricité, des questions d’offre et des évolutions des mix énergétiques, certaines provinces étudient les possibilités de créer de nouvelles interconnexions provinciales ou d’utiliser plus régulièrement les interconnexions existantes. Le Québec et l’Ontario ont, par exemple, signé un protocole d’accord à la fin de l’année 2014, permettant un échange de capacité de 500 MW (au moyen des interconnexions existantes). Cet accord renforce la fiabilité des systèmes électriques de chacune des provinces en tirant parti de la complémentarité de leurs pics saisonniers d’offre et de besoins en électricité. Plusieurs autres interconnexions transfrontières entre le Canada et les États-Unis et dans les provinces atlantiques du Canada sont également prévues ou en construction.

L’intégration des marchés pourrait contribuer à réduire les tarifs de l’électricité dans les provinces où l’électricité est majoritairement produite à partir de combustibles. Toutefois, dans les provinces où l’hydroélectricité représente une part substantielle de la production d’électricité (Colombie-Britannique, Québec, Terre-Neuve et Manitoba), le prix de l’électricité est généralement inférieur au coût d’opportunité (calculé en fonction des recettes d’exportations possibles (voir graphique 1.4 plus haut ; Pineau, 2008). Cela a constitué une aide implicite pour les entreprises et les ménages, qui tend à être plus généreuse pour les ménages disposant des plus hauts revenus car ils consomment généralement plus d’électricité (graphique 1.6, panneau A ; Pineau, 2008). De façon générale, le fait que les prix soient inférieurs aux prix du marché a fait augmenter la consommation d’énergie (panneau B) et a abouti à des taux de rendement sur investissement faibles. Une part de l’augmentation de la consommation par habitant s’explique par le passage au chauffage électrique dans les provinces où les tarifs sont bas. Une meilleure intégration entraînerait probablement une hausse des tarifs de l’électricité dans ces provinces et pourrait se heurter à des résistances, en particulier de la part des ménages et des secteurs gourmands en énergie (comme les mines). Dans un marché plus concurrentiel et plus intégré, l’accroissement des recettes tirées de la vente d’électricité pourrait être utilisé pour réduire les impôts ayant un effet de distorsion, diminuer l’impôt sur les sociétés, financer des programmes d’infrastructure ou programmes sociaux présentant des rendements plus élevés, compenser les impôts sur les bas revenus et lutter contre la pauvreté. Toutefois, un renchérissement des prix pourrait conduire à une perte de compétitivité de certaines industries à forte intensité énergétique, compte tenu du fait que les prix de l’électricité sont plus bas dans certains États des États-Unis. Comme il est possible que la demande extérieure d’électricité des provinces productrices d’hydroélectricité augmente, les autorités doivent s’assurer que les futurs projets internalisent leur impact environnemental et faire en sorte que les communautés des Autochtones canadiennes participent au processus de planification afin de limiter au maximum les dégâts sur les territoires traditionnels de chasse et de pêche.

Graphique 1.6. Ventes d’électricité aux particuliers

1. La taille des bulles correspond au volume total des ventes d’électricité aux particuliers dans la province.

Source : Statistique Canada, tableaux 127-0008 et 051-0001, http://www.statcan.gc.ca/pub/11-526-s/2013002/t010-eng.htm ; A.J. Goulding et M. Atanasov (2014), Power Prices in Context : Comparing Alberta Delivered Electricity Prices to other Canadian Provinces on a Level Playing Field, London Economics International ; et calculs de l’OCDE.

 https://doi.org/10.1787/888933371664

Transport aérien

Le secteur du transport aérien au Canada a été déréglementé en 1987 avec l’adoption de la Loi sur les transports nationaux. Cette loi prévoyait l’obligation que tout transporteur offrant un service intérieur devait être détenu et contrôlé par des intérêts canadiens. Compte tenu de l’étendue géographique du Canada, les transporteurs aériens jouent un rôle important dans le déplacement à la fois des personnes et du fret et des marchandises exigeant un transport rapide vers les régions septentrionales et reculées du pays, et dans nombre de cas, il n’existe que peu d’autres options de transport, sauf pour les courtes distances. Le transport aérien de passagers est donc généralement considéré comme un marché distinct des autres modes de transport (OCDE, 2014b). Ainsi, l’insolvabilité d’un des deux grands transporteurs aériens nationaux (Lignes aériennes Canadien International [« LACI »]) et sa fusion avec Air Canada en 2001 ont suscité des inquiétudes quant à la situation de la concurrence. Diverses mesures ont été préconisées par le Bureau de la concurrence pour limiter les pratiques anticoncurrentielles après l’acquisition de ce transporteur par Air Canada. Ces mesures traitaient surtout de l’éviction dans l’industrie du transport aérien et de l’utilisation préférentielle d’installations et d’autres pratiques d’exclusion. Des modifications législatives ont aussi conféré au Commissaire le pouvoir de rendre des ordonnances temporaires interdisant à des compagnies aériennes locales de se livrer à des pratiques qui pourraient constituer un comportement anticoncurrentiel (OCDE, 2014b). Depuis lors, une deuxième compagnie aérienne nationale, WestJet, qui assure des services intérieurs et des vols internationaux, a vu le jour. D’autres compagnies de petite taille, mais néanmoins importantes, sont également entrés en lice (parmi lesquelles Porter, Transat et Sunwing), qui offrent des vols internationaux et intérieurs, mais aussi d’autres, qui ne proposent que des vols intérieurs. Plusieurs tentatives ont également eu lieu pour créer d’autres compagnies, mais elles ont échoué.

Pendant la période initiale de déréglementation, c’est-à-dire avant 2000, les tarifs canadiens du transport aérien intérieur sont restés relativement constants en termes réels (OCDE, 2004 ; FRBSF, 2002). Mais, depuis 2000, les tarifs aériens intérieurs réels ont baissé davantage au Canada qu’aux États-Unis (graphique 1.13). Malgré tout, les prix des billets d’avion pour des itinéraires similaires au départ d’aéroports des États-Unis proches de la frontière sont demeurés en général plus faibles que ceux pratiqués au départ d’aéroports canadiens (Gill, 2012). Les coûts de transport élevés pénalisent les déplacements et peuvent nuire à la compétitivité commerciale et réduire l’attrait du Canada en tant que destination touristique. Ils amènent à s’interroger sur les conditions de la concurrence, notamment l’existence d’importantes barrières à l’entrée et le rôle des taxes et des redevances ainsi que des chiffres de fréquentation plus faibles au Canada, dans l’érosion de la compétitivité-coûts. Les études menées par le passé ont montré que la concurrence des transporteurs aériens à bas coûts a conduit à une baisse des prix au Canada (CELTC, 2001), suggérant que la réduction des barrières à l’entrée entraîne une baisse des prix pour les consommateurs et contribue à une meilleure compétitivité des entreprises canadiennes.

Graphique 1.13. Tarifs aériens intérieurs moyens en termes réels1

← 1. Abstraction faite des éventuels changements dans la durée moyenne du vol. Les tarifs aériens intérieurs moyens ont été déflatés par les indices totaux des prix à la consommation respectifs.

Source : Statistique Canada, tableaux 401-0004 et 326-0021 ; US Bureau of Transportation Statistics ; calculs de l’OCDE.

 https://doi.org/10.1787/888933371723

Des obstacles structurels à l’entrée dans le transport aérien (compagnies aériennes et aéroports) (par exemple, les dépenses à engager pour acheter ou louer un aéronef, les systèmes de réservation, les créneaux, l’accès aux installations aéroportuaires, notamment les comptoirs d’enregistrement et les portes d’embarquement, etc.) limitent probablement l’ampleur de la concurrence dans un marché libéralisé (OCDE, 2014a). L’incidence de ces obstacles a probablement été amplifiée par l’existence d’autres obstacles réglementaires et stratégiques. La réglementation sectorielle dans le secteur des transports n’est que légèrement plus restrictive que la moyenne de l’OCDE (graphique 1.14), car le Canada est moins impliqué dans les accords régionaux, comme l’Espace aérien commun de l’Union européenne, lesquels facilitent les transports aériens et la concurrence dans ce secteur. Cependant, le Canada a été très actif dans la négociation des accords sur les services aériens et des accords de type « ciel ouvert ».

Graphique 1.14. Réglementation dans le secteur du transport aérien

Source : OCDE, base de données sur la réglementation des marchés de produits et base de données de l’indice de restrictivité des échanges de services.

 https://doi.org/10.1787/888933371736

La politique Ciel bleu, adoptée par le Canada en novembre 2006, appelle notamment une approche proactive de la négociation des accords sur les services aériens, entre autres, la négociation d’accords réciproques de type « ciel ouvert » (semblables à celui négocié avec les États-Unis en 2005), lorsque cela est jugé conforme à l’intérêt global du pays. Lorsqu’il définit ses priorités de négociations, le Canada consulte un large éventail de parties prenantes parmi lesquelles les transporteurs aériens, les autorités aéroportuaires, les administrations des provinces et des territoires et autres (fédérations d’entreprises, fédérations du tourisme, etc.). Sont examinées dans le cadre de ce processus diverses questions telles que la probabilité pour que la libéralisation conduise à l’apparition de nouveaux services de transporteurs canadiens et étrangers, la taille et le degré de maturité des marchés de transport aérien examinés et leur potentiel de développement futur, les objectifs canadiens en matière d’échanges internationaux, la sûreté et la sécurité, les demandes des gouvernements étrangers et les relations extérieures, les points d’accrochage et les différends au niveau bilatéral. Le Canada a négocié des accords de services aériens nouveaux ou élargis avec plus de 80 pays, couvrant 71 % du trafic international de passagers au Canada et 94 % de l’ensemble du commerce international bilatéral de marchandises (Transports Canada, 2015). Toutefois, l’attribution de « droits de sixième liberté modifiés », actuellement exclus des accords « ciel ouvert » au Canada, élargirait la concurrence et l’éventail des choix, un transporteur aérien des États-Unis (pour des raisons géographiques, les États-Unis seraient le seul partenaire avec lequel des droits de sixième liberté seraient techniquement envisageables) étant alors autorisé à assurer une liaison entre un aéroport canadien et un autre, en faisant escale aux États-Unis. En outre, la concurrence pourrait être améliorée en renforçant l’intégration continentale au moyen d’un espace aérien commun, comme c’est le cas au sein de l’Union européenne, et en accordant une plus grande priorité aux intérêts des consommateurs et des entreprises des autres secteurs dans la négociation des accords de services aériens.

Les échanges de services dans le transport aérien au Canada font l’objet de restrictions relativement importantes, imputables aux plafonds imposés à la participation étrangère au capital (graphique 1.14, panneau B). Les contraintes de financement qui en résultent peuvent décourager l’entrée, augmenter les coûts de financement pour les opérateurs en place et ralentir l’adoption des meilleures pratiques et des nouvelles technologies. Pour exploiter des services aériens intérieurs, les transporteurs ne doivent pas compter plus de 25 % de leurs actions à droit de vote aux mains d’intérêts étrangers. Toutefois, les investisseurs étrangers peuvent détenir des actions sans droit de vote. Un assouplissement de ces restrictions, qui consisterait à porter à 49 % le plafond des actions avec droit de vote pouvant être détenues par des transporteurs aériens opérant des services internationaux, pourrait contribuer à réduire les coûts de financement pour les compagnies aériennes et à renforcer la concurrence. Sur le marché intérieur, l’élimination complète des restrictions à la participation étrangère et l’octroi de droits d’établissement (de façon à permettre aux transporteurs aériens étrangers de mettre en place leur propre compagnie aérienne au Canada), comme cela a été fait en Australie et en Nouvelle-Zélande, pourraient renforcer la concurrence au niveau national et élargir les choix des consommateurs. À plus long terme, cette mesure de libéralisation, si elle était appliquée aux itinéraires internationaux, comme au Chili, pourrait aussi favoriser la concurrence. Néanmoins, l’assouplissement des réglementations en question pourrait entraîner une réduction des majorations de salaires dans le secteur et une augmentation du taux d’érosion des effectifs (Denk, 2016), ce qui risque d’amplifier la résistance politique à la réforme.

Les obstacles structurels, tels que l’accès aux créneaux de décollage et d’atterrissage, peuvent également limiter l’entrée. Ces obstacles peuvent être amplifiés si la capacité de l’aéroport est tendue, bien que les aéroports canadiens ne soient pas particulièrement surchargés à l’exception de Toronto Pearson et de Vancouver International aux heures de pointe. Ces deux aéroports-pivots jouent un rôle clé dans le réseau en étoile du Canada et l’efficacité de leurs opérations influe sur l’ensemble du système. Comme dans de nombreux pays, les créneaux dans les aéroports canadiens soumis à des contraintes de capacité sont généralement attribués en fonction des droits historiques, les nouveaux arrivants bénéficiant d’une attribution prioritaire à hauteur de 50 % de l’ensemble et les transporteurs aériens ayant des « droits historiques » voyant leurs créneaux horaires reconduits sur la base du principe « use-it or lose it » (utilisation obligatoire sous peine de perte définitive), conformément aux directives de l’Association internationale du transport aérien. Afin de favoriser l’entrée, les autorités pourraient également envisager de mettre en place un marché secondaire, sur lequel les créneaux pourraient être échangés librement (loués ou vendus) entre les compagnies aériennes, moyennant un contrôle public du mécanisme de négociation pour assurer un accès équitable. Une autre option pour l’attribution des créneaux serait d’élargir les stratégies de tarification de la congestion, ce qui pourrait améliorer l’efficacité de l’utilisation des aéroports (Madas et Zografos, 2010).

Des obstacles stratégiques à l’entrée ont également été mis en place par les compagnies aériennes, y compris les programmes de fidélisation, les systèmes de rabais pour les entreprises et les accords passés avec les agences de voyage. Les programmes de fidélisation peuvent décourager la concurrence, car ils réduisent la volonté des passagers de changer de transporteurs, même lorsque les tarifs sont plus élevés ou les services de moins bonne qualité, permettant ainsi aux compagnies concernées d’accroître leurs marges. L’impact sur la concurrence de ces programmes peut également être amplifié par la participation à des alliances. La Norvège, par exemple, a interdit en 2002 le programme de fidélisation de la compagnie SAS sur les vols intérieurs, compte tenu de ses effets anticoncurrentiels, ce qui a facilité l’entrée sur le marché d’un nouveau transporteur à bas coût. Au début des années 2000, Air Canada a également été tenue pendant une période de cinq ans de vendre l’accès à son programme de fidélisation à d’autres transporteurs canadiens dont les recettes au titre du transport intérieur de passagers étaient inférieures à 250 millions CAD. Au final, Air Canada a cédé Groupe Aeroplan, qui a pris ultérieurement le nom d’Aimia, société dont Air Canada n’est pas actionnaire et dans laquelle la compagnie ne possède aucun droit de contrôle. L’administration fédérale devrait évaluer la portée de l’effet dissuasif de ces programmes de fidélisation et systèmes de rabais sur l’entrée. Si leurs effets anticoncurrentiels sont importants, elle devrait envisager de limiter l’acquisition de points sur certains itinéraires ou de permettre aux passagers optant pour de nouvelles compagnies d’accumuler des points sur les programmes des transporteurs en place, moyennant compensation par la compagnie concernée.

La structure actuelle du système aéroportuaire canadien et les redevances correspondantes pourraient nuire à la compétitivité-coûts (graphique 1.15). En application de la politique nationale des aéroports de 1994, l’État a transféré la responsabilité des petits aéroports locaux à des entités régionales, mais a conservé la propriété des 26 aéroports les plus fréquentés, par lesquels transitent 94 % du trafic de passagers et de fret (CSPTC, 2012), en louant la plupart d’entre eux à des administrations aéroportuaires canadiennes locales à but non lucratif qui se chargent de leur administration et de leur exploitation. Bien qu’exonérées d’impôts fédéraux, ces autorités doivent acquitter à l’administration fédérale un loyer foncier, qui peut représenter jusqu’à 30 % de leur budget de fonctionnement (CTARS, 2015). Ce loyer était destiné à faire en sorte que l’État n’ait pas à pâtir financièrement de ces transferts. Depuis 2005, la formule de détermination du loyer est de plus en plus indexée sur le chiffre d’affaires de l’aéroport, ce qui a sans doute dissuadé l’expansion des installations, cette indexation sur les recettes et non sur les bénéfices (comme cela serait possible dans une structure aéroportuaire à but lucratif) pourrait avoir réduit les activités à faible marge. Dachis (2014) fait valoir qu’en conséquence, les recettes autres que celles liées aux services aéronautiques sont plus faibles dans les aéroports canadiens que dans ceux de nombreux autres pays. Dans un rapport de 2012, le Sénat a exhorté le Gouvernement canadien à cesser de facturer des loyers et à transférer les principaux aéroports du Canada aux autorités qui en assurent déjà l’exploitation (CSPTC, 2012). L’administration fédérale devrait évaluer l’incidence de la structure actuelle de participation au capital des grands aéroports canadiens sur l’efficacité et la compétitivité-coûts. Elle devrait envisager de dissoudre les autorités existantes et de vendre ses participations restantes dans les aéroports à une société ou à des sociétés privées ou à un groupe d’investisseurs. Elle pourrait aussi, comme recommandé dans l’Examen de la loi sur les transports au Canada de 2014-15, transformer les autorités aéroportuaires existantes en sociétés par actions à but lucratif et leur vendre les terrains où sont situés les aéroports. Il faudrait au moins indexer les loyers des aéroports sur les bénéfices dans le cadre d’une structure à but lucratif ou bien sur les valeurs foncières, et non sur les recettes (en éliminant en outre la progressivité de l’impôt) afin d’encourager les aéroports à rechercher d’autres sources de recettes et à diminuer ainsi les redevances d’atterrissage.

Graphique 1.15. Taxes sur les billets et redevances aéroportuaires

Indice du coût relatif d’accès aux services de transport aérien international de 0 (plus faible) à 100 (plus élevé)1

← 1. Série inversée, c’est-à-dire 100 moins série initiale.

Source : Forum économique mondial (2015), Travel and Tourism Competitiveness Report 2015.

 https://doi.org/10.1787/888933371747

Dans l’ensemble, les redevances aéroportuaires et les taxes sur les billets relativement élevées au Canada pourraient éroder la compétitivité-coûts des transporteurs canadiens dans la mesure où ils sont en concurrence avec des opérateurs étrangers utilisant des aéroports situés dans d’autres pays, notamment aux États-Unis. Alors que les différentes redevances peuvent être mineures considérées individuellement, leur combinaison peut conduire à un gros écart entre les tarifs aériens canadiens et américains. Une étude (Gill, 2012) a montré que la différence entre les coûts supportés par les transporteurs au Canada et aux États-Unis, qui sont pris en compte dans les tarifs de base, peut être imputée pour 50 % environ aux redevances, aux carburants et aux taxes. Qui plus est, cette différence s’explique aussi par l’application du principe de l’utilisateur-payeur au Canada, alors qu’aux États-Unis, les infrastructures ne sont pas intégralement autofinancées et que les aéroports bénéficient d’importantes subventions. Le niveau plus élevé des tarifs a contribué à un repli des voyageurs canadiens sur les aéroports américains proches. Si la récente dépréciation du dollar canadien a probablement réduit les effectifs concernés en valeur brute au cours des deux dernières années (les chiffres correspondants ne sont pas disponibles en valeur nette), on estime que plus de 2.5 millions de Canadiens ont traversé la frontière pour décoller d’un aéroport américain en 2011 (Gill, 2012), réduisant ainsi la production et l’emploi dans le secteur. Le tableau 1.3 ci-après récapitule les diverses taxes et redevances, en les comparant avec celles des États-Unis.

Transport ferroviaire

Dans le secteur ferroviaire, les pays ont opté pour différentes combinaisons de formes de propriété, privée ou publique, structures sectorielles (dégroupage, octroi de licences ou intégration verticale) et mesures réglementaires, et font appel à différentes sources concurrentielles pour limiter le pouvoir de marché (transport intramodal par rapport au transport intermodal) (OCDE, 2013). La structure du marché qui en résulte dépend dans une large mesure du réseau ferré préexistant et de la géographie du pays, ainsi que des interventions réglementaires et politiques. Dans les pays d’Amérique du Nord, le transport ferroviaire concerne essentiellement le fret, il couvre de grandes distances et est le fait de grandes entreprises à intégration verticale. Dans les pays de l’Union européenne, en revanche, le transport ferroviaire tend à être dominé par le trafic de passagers (surtout en Europe occidentale) et la séparation verticale a été introduite avec plus ou moins de succès. Si une plus grande séparation peut limiter le comportement anticoncurrentiel, la réduction des incitations à investir dans l’infrastructure ferroviaire, les pertes d’économies d’échelle et d’autres inefficiences peuvent accroître les dépenses de fonctionnement (OCDE, 2013).

Le secteur ferroviaire canadien est dominé par deux grands opérateurs privés intégrés verticalement : le Canadian National (CN), privatisé en 1995, et le Canadian Pacific (CP), qui a toujours été une société privée, encore que certains petits acteurs régionaux soient aussi présents sur le marché. En 2013, ces deux principaux opérateurs représentaient 90 % de l’ensemble des recettes du secteur du transport ferroviaire (Transports Canada, 2014). Le transport ferroviaire de passagers ne joue qu’un petit rôle au Canada, compte tenu de la dimension géographique du pays (même s’il est plus important dans le corridor Québec-Windsor que dans les autres régions). Le CN et le CP exploitent commercialement des lignes transnationales sauf à l’Est du Québec pour CP, où l’opérateur ne dispose pas de voies ferrées. Des dispositions législatives et réglementaires ont été prises pour promouvoir la concurrence ferroviaire, telles que celles qui ont trait aux droits de circulation réglementés (qui autorisent des opérateurs à accéder au réseau ferroviaire d’un autre opérateur) et aux manœuvres inter-réseaux (remise de véhicules ferroviaires au réseau le plus proche à un tarif réglementé). La performance du secteur ferroviaire canadien se reflète dans une baisse des taux de fret en termes réels, l’augmentation du nombre de tonnes-kilomètres (une mesure des marchandises expédiées) dépassant la hausse totale des recettes depuis la déréglementation des années 80 et 90 (graphique 1.16, panneau A). Les marges d’exploitation réelles se sont améliorées depuis la fin des années 90 grâce à la limitation des coûts (panneau B) et la productivité de la main-d’œuvre a également enregistré une progression constante (CPCS, 2014 ; ITF, 2014). Dans l’ensemble, les taux de fret du Canada sont faibles par rapport aux niveaux enregistrés dans la zone OCDE (panneau C).

Graphique 1.16. Performance et tarifs du secteur ferroviaire

1. Y compris la compagnie Canadian National et la Canadian Pacific.

2. Déflatés par l’indice des prix à la consommation.

3. Les données couvrent les activités de fret et les autres activités des compagnies Canadian National, Canadian Pacific et VIA Rail.

4. La marge d’exploitation correspond à la part des bénéfices d’exploitation ferroviaire nets dans les recettes d’exploitation.

Source : Statistique Canada ; calculs de l’OCDE ; L. S. Thompson (2014), « What is Rail Efficiency and How Can It Be Changed? », ITF Discussion Paper 2014-23, établi pour la Table ronde Efficiency in Railway Operations and Infrastructure Management, 18-19 novembre 2014.

 https://doi.org/10.1787/888933371751

D’importants chevauchements existent entre les réseaux du CN et du CP. Les compagnies ferroviaires sont en concurrence pour plus de 40% du trafic ferroviaire du point d’origine au point de livraison, tandis qu’environ 61% des expéditeurs (à l’exclusion des céréaliers) interrogés dans le cadre de l’Examen de la loi de 2001 sur les transports au Canada ont indiqué faire appel à d’autres compagnies ferroviaires (InterVISTAS Consulting, 2003). Ces évaluations ne prennent pas en compte l’incidence de l’augmentation de la distance de manœuvre inter-réseaux, passée de 30 kilomètres à 160 kilomètres pour les expéditions de produits de base (y compris les céréales) dans les trois provinces des Prairies, mise en place en 2014 (voir plus loin). Une concurrence intermodale est envisageable sur de courtes distances, y compris la concurrence du transport routier, mais sur de longues distances, il existe peu d’options rentables. L’absence de tarification routière, associée aux conditions commerciales de l’expédition de fret (notamment le fait que les expéditeurs sont implicitement facturés pour le coût total de l’infrastructure ferroviaire), peut fausser la comparaison des systèmes de transport de marchandises, défavorisant le rail par rapport au camionnage sur des distances plus courtes.

Comme le secteur ferroviaire est très concentré, plusieurs mesures législatives et réglementaires ont été mises en place pour encourager la concurrence et assurer la qualité des services (tableau 1.4). Bien que plusieurs de ces dispositions aient été peu utilisées, on considère que leur existence même encourage la concurrence et l’efficacité des négociations. L’expansion du libre accès ou la séparation verticale devraient être envisagés avec prudence, compte tenu de leurs probables effets négatifs sur l’efficacité, les coûts et les incitations à l’investissement. Par exemple, Ivaldi et McCullough (2004) ont estimé que le ferroutage aux États-Unis pourrait avoir un avantage de coût de 20-40 % par rapport à un autre mode de transport à séparation verticale.

La règlementation du secteur ferroviaire au Canada est assez libérale par rapport à celle des autres pays de l’OCDE (graphique 1.17). Toutefois, plusieurs mesures ont été mises en place pour faciliter l’accès et protéger les expéditeurs captifs, en particulier les expéditeurs de céréales des provinces de l’Ouest. L’administration canadienne a plafonné les recettes que le CN et le CP peuvent tirer de l’expédition de céréales depuis l’ouest au cours d’une campagne agricole vers des destinations hors États-Unis ou hors provinces canadiennes des Prairies, en se fondant sur le volume et la longueur du transport (moyennant un ajustement pour tenir compte de la hausse des prix des intrants) depuis 2000 (revenu maximal admissible). Cette procédure risque d’entraîner des distorsions, elle peut inciter les entreprises ferroviaires à répercuter leurs coûts sur d’autres biens ou marchandises et peut amener ces entreprises à répugner à transporter des céréales. En outre, certaines cultures, comme les pois chiches et le soja, dont la production s’est accrue dans l’ouest du Canada, ne relèvent pas de la disposition relative au revenu admissible maximal, ce qui peut avoir une incidence sur les types de production. Ce plafonnement des recettes induit également des pertes d’efficacité, notamment en décourageant les compagnies ferroviaires de faire usage de leur capacité de transport de conteneurs pour les grains de spécialité, dont le transport est plus coûteux et pour lesquels le revenu maximal admissible serait atteint plus rapidement (Prentice et Parsons, 2015). Il réduit également les incitations à investir dans le réseau, entre autres l’acquisition de wagons plus performants pour remplacer le parc vieillissant (voir ci-dessous).

Graphique 1.17. Réglementation sectorielle dans le secteur ferroviaire

Indice variant sur une échelle de 0 à 6 (du degré de restriction le plus faible au plus élevé), 2013

Source : OCDE, base de données sur la réglementation des marchés de produits.

 https://doi.org/10.1787/888933371764

En 2014, la loi sur le transport ferroviaire équitable pour les producteurs de grain a élargi à 160 kilomètres (contre 30 initialement) le rayon d’interconnexion, expressément pour les produits de base en provenance des trois provinces des Prairies, en partie pour améliorer l’accès du réseau ferroviaire aux producteurs de céréales. L’OTC estime que l’élargissement du rayon d’interconnexion a fait passer le nombre de céréaliculteurs ayant accès à plusieurs opérateurs ferroviaires de 48 à 261 (OTC, 2014 ; Schulman, 2014). Ces dispositions viendront à expiration en août 2016, à moins qu’elles soient renouvelées d’ici cette date. L’expansion des tarifs réglementés au moyen de l’élargissement de la zone d’interconnexion accroît l’accès (non réciproque) aux entreprises ferroviaires des États-Unis et peut limiter les incitations à investir. Afin de prendre une décision en connaissance de cause en août, il importe d’évaluer les avantages nets de cette politique, notamment de déterminer quelle est son incidence sur l’efficacité et les résultats en matière d’investissement, y compris si ces dispositions sont nécessaires pour l’ensemble des produits de base et si elles doivent couvrir uniquement les provinces des Prairies. En outre, afin d’assurer que tous les tarifs d’interconnexion reflètent les coûts effectifs, l’OTC devrait fixer les tarifs chaque année et pas seulement lorsque le Règlement sur l’interconnexion du trafic ferroviaire est examiné, comme recommandé dans le rapport de l’Examen de la loi sur les transports de 2014-15.

En outre, dans le cadre de la loi sur le transport ferroviaire équitable pour les producteurs de grain, l’administration fédérale maintient la possibilité d’imposer des obligations de volume si la chaîne d’approvisionnement de céréales menace les moyens de subsistance des agriculteurs, ou l’économie ou la réputation internationale du Canada en tant que fournisseur fiable. Ces obligations de volume étaient en vigueur au cours de l’année qui s’est terminée en mars 2015. L’État conserve également la propriété de certains wagons-trémies céréaliers, qui ont été achetés dans les années 70 et 80 pour expédier des grains réglementés. Alors que les compagnies de chemin de fer ont financé la mise à niveau de ces wagons et la prolongation de leur durée de vie utile, la majorité d’entre eux devront être remplacés au cours des 10-15 prochaines années. Le passage à une structure plus concurrentielle pour le transport du grain permettrait aux entreprises ferroviaires d’investir commercialement dans un parc amélioré et d’éviter les problèmes associés à la faiblesse des taux d’investissement et à la nécessité du recours à l’aide publique.

Il existe un écart considérable entre le taux de fret moyen appliqué aux expéditions de céréales et aux expéditions autres que les céréales par le CP et le CN (graphique 1.18). En outre, les tarifs moyens appliqués par le CP pour l’expédition de céréales entre 2012 et 2014 au Canada étaient de 8 % inférieurs à ceux appliqués par les compagnies des États-Unis. De fait, la comparaison des tarifs moyens de transport de grains appliqués par le CP en Saskatchewan et de ceux en vigueur de l’autre côté de la frontière, dans le Dakota du Nord (qui peuvent représenter des conditions semblables à celles en vigueur au Canada, mais sans revenu maximal admissible), donne à penser que les tarifs canadiens de transport de céréales pourraient être de 14 % inférieurs aux niveaux commerciaux (Cairns, 2015). Globalement, pour réduire les distorsions et encourager une amélioration de l’investissement, du renouvellement et de l’efficacité dans le réseau ferroviaire, le plafonnement des recettes au titre des expéditions de céréales devrait être supprimé.

Graphique 1.18. Tarifs du fret pour les céréales et autres produits

1. Les données pour la compagnie CN couvrent également les transports d’engrais, mais ces transports sont faibles par rapport à ceux de céréales (18% des recettes totales pour les céréales et engrais en 2014).

Source : Canadian Pacific et Canadian National Railways, Annual Reports, diverses années ; calculs de l’OCDE.

 https://doi.org/10.1787/888933371774

Agriculture

Malgré les efforts déployés pour développer le commerce interprovincial, de multiples obstacles techniques et non techniques perdurent, y compris le recours à un système de gestion de l’offre pour les produits agricoles. L’agriculture fait l’objet du chapitre 9 de l’ACI, qui a, toutefois, une portée limitée. En novembre 2005, les parties prenantes sont convenues d’élargir la couverture de ce chapitre pour couvrir toutes les mesures techniques. En outre, certains provinces et territoires, souhaitant aller de l’avant, ont opté pour les arrangements d’accroissement du commerce prévus par l’article 1800 de l’ACI. En 2006, la Colombie-Britannique, l’Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba, l’Île-du-Prince-Édouard et le Yukon ont signé l’« Accord provisoire sur le commerce intérieur des produits agricoles et des produits alimentaires » afin d’étendre, pour tous les signataires, la portée et la couverture de l’ACI à toutes les mesures techniques affectant le commerce interprovincial de produits agricoles et de produits alimentaires, y compris les réglementations en matière de santé, de sécurité, de qualité et d’étiquetage. S’agissant de l’application des règles de l’ACI au chapitre 9, l’article 902 de l’ACI limite le recours non justifié à des mesures techniques (règlementations techniques, normes, etc.) en tant qu’obstacles au commerce intérieur de l’ensemble des produits agricoles et alimentaires – y compris les produits dont l’offre est gérée – et pour ne pas empêcher les signataires d’adopter ou de maintenir en place des mesures concernant le fonctionnement du système de gestion de l’offre, telles que les mécanismes de répartition de la production ou de tarification. Pour plus de précisions sur les coûts de ces systèmes, voir Jarrett et Kobayakawa (2008).

Les mesures de soutien au secteur agricole faussant la production et le commerce ont été plus importantes au Canada qu’en moyenne dans la zone OCDE ces dernières années, principalement en raison des actions engagées pour stabiliser les revenus agricoles à court terme (OCDE, 2016). Par exemple, le système de quotas laitiers représente un soutien aux producteurs supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE (graphique 1.19, panneau A). Ces quotas sont fixés pour limiter la quantité de lait produite au niveau escompté de la consommation intérieure, et ont probablement conduit à une hausse des prix des produits laitiers nationaux, en particulier par rapport aux États-Unis (Li, 2014). L’élimination de ces quotas pourrait contribuer à réduire les prix canadiens, qui sont élevés par rapport aux autres pays de l’OCDE (panneau B), et pourrait également promouvoir une croissance plus inclusive et l’innovation.

Graphique 1.19. Soutien à la production et prix des produits laitiers

Source : OCDE, bases de données des Indicateurs de la politique agricole – estimations des soutiens à la production et à la consommation et Statistiques sur les parités de pouvoir d’achat.

 https://doi.org/10.1787/888933371789

Le système de gestion de l’offre est régressif : il ampute de 2.3 % le revenu des 20 % des Canadiens les plus pauvres, contre 0.5 % pour les 20 % les plus riches (Cardwell et al., 2015). Il conduit également à une fragmentation du système de production, réduisant les économies d’échelle et la part de la production assurée par les producteurs les plus efficaces. La progression annuelle de la productivité des facteurs dans le secteur agricole du Canada est tombée à 1.5 % en moyenne en 2002-11, alors qu’elle se situait à 2.6 % la décennie précédente et que la moyenne de l’OCDE est restée relativement stable autour de 2 % au cours de cette période (OCDE, 2016), ce qui est probablement dû aux moindres incitations résultant des politiques de gestion de l’offre. Alors qu’une légère augmentation des importations de produits laitiers découlera vraisemblablement de la mise en œuvre du Partenariat transpacifique, une suppression progressive plus large des politiques de gestion de l’offre conduirait à des améliorations plus importantes de la croissance inclusive.

Boissons alcooliques

Bien que le chapitre 10 de l’ACI couvre les boissons alcooliques, ce chapitre ne contient que des dispositions sur les frais et une liste discriminatoire de produits. De plus, alors que les modifications apportées à la loi sur l’importation des boissons enivrantes ont supprimé les restrictions fédérales sur l’expédition entre les provinces du vin en 2012 et de la bière et les spiritueux en 2014, des obstacles importants continuent d’exister au niveau des provinces et des territoires. Ainsi, les viticulteurs et les brasseurs qui cherchent à développer leur activité dans d’autres provinces et territoires rencontrent quelques obstacles, étant donné que l’alcool ne peut généralement pas y être vendu directement aux consommateurs. Cette situation limite le choix des consommateurs et réduit les recettes des établissements viticoles et des brasseries canadiennes. À ce jour, seule la Colombie-Britannique, le Manitoba et la Nouvelle-Écosse ont levé certaines de leurs restrictions sur les mouvements interprovinciaux de l’alcool.

La vente d’alcool au détail dans certaines provinces est soumise à un faible niveau de concurrence en raison d’une réglementation stricte. Si l’Alberta a privatisé la vente d’alcool au détail depuis 1993, les régies des alcools continuent de jouer un rôle important dans le commerce de détail dans de nombreuses autres provinces. En Ontario, par exemple, la régie provinciale des alcools, qui est la propriété de l’administration, a des droits quasi exclusifs sur la vente de vins et de spiritueux, alors que The Beer Store, qui appartient à trois grandes brasseries, réalise la majeure partie des ventes au détail de bière dans la province. Les deux principaux vignobles ont également le droit de vendre leurs vins dans les grandes caves à vins, mais un tel accès n’est pas prévu pour la plupart des autres établissements viticoles. Les réformes récentes ont assoupli les restrictions sur la vente de bière, certains supermarchés étant désormais autorisés à vendre de la bière à des prix réglementés, à condition qu’au moins 20 % des rayonnages soient réservés aux petits brasseurs afin de favoriser l’accès au marché des petits acteurs. Le manque de concurrence dans le système de l’Ontario, auquel les réformes récentes n’ont pas mis fin, augmente les coûts pour les consommateurs et les distributeurs secondaires, comme les restaurants (compte tenu de la discrimination de prix pour la revente à des établissements commerciaux) et peut réduire les recettes publiques, en particulier par rapport aux provinces plus libéralisées (Masson et Sen, 2014). Dans les autres provinces, les actions menées pour promouvoir la concurrence sont généralement plus avancées. Par exemple, depuis 2002, la Colombie-Britannique permet la coexistence des points de vente privés et des magasins d’État, et le Québec permet la vente de vin et de bière dans les épiceries et les commerces de proximité, tandis que la Société des alcools du Québec, société d’État, reste présente dans la vente au détail du vin et des spiritueux.

Réglementation des valeurs mobilières

Le Canada est le seul pays de l’OCDE qui ne dispose pas d’organisme de réglementation des valeurs mobilières. Alors que l’administration fédérale soutient de longue date la création d’un tel organisme, la Cour suprême a rejeté à l’unanimité en 2011 une proposition fédérale, au motif qu’elle outrepassait les dispositions de la Constitution relatives au commerce, en vertu desquelles la réglementation des valeurs mobilières fait partie des prérogatives des provinces en matière de propriété et de droits civils. La structure fragmentée actuelle des organismes provinciaux de réglementation conduit à des doubles emplois et à des chevauchements, se traduisant probablement par une mauvaise répartition des ressources, rendant difficile pour ces organismes une réaction rapide et décisive aux évolutions intervenant sur les marchés des capitaux (EPSR, 2009). En outre, les acteurs du marché peuvent souffrir de coûts de conformité excessifs lorsqu’ils doivent acquitter des frais à pas moins de 13 administrations distinctes.

Des progrès ont été réalisés dans l’harmonisation de la réglementation des marchés des capitaux à travers toutes les provinces, et ce malgré l’absence d’un organisme de réglementation national. La Colombie-Britannique, le Nouveau-Brunswick, l’Ontario, l’Île-du-Prince-Édouard, la Saskatchewan, le Yukon et l’administration fédérale ont convenu d’établir le Régime coopératif de réglementation des marchés des capitaux afin d’harmoniser et de moderniser cette réglementation dans leurs juridictions. Le suivi de la mise en œuvre des lois provinciales et fédérales qui en résulteront sera confié à un organisme commun de réglementation, l’Autorité de réglementation des marchés financiers. L’administration fédérale devrait continuer de collaborer avec les provinces et les territoires afin d’encourager une participation plus large à ce système et de favoriser une réglementation plus efficace des valeurs mobilières, tout en maintenant une forte présence réglementaire régionale dans l’ensemble du Canada.

Enregistrement des entreprises

Le régime d’enregistrement et de communication d’informations est également décentralisé au Canada, et les différentes approches adoptées par les provinces en la matière augmentent les coûts pour les entreprises, en particulier pour les PME. Malgré l’engagement pris dans l’ACI (annexe 606) d’adopter une déclaration type d’enregistrement, d’assurer un partage des informations entre les provinces (à partir de la province d’origine) et de simplifier les rapports annuels, de nouveaux progrès réalisés à cet égard à l’échelle nationale seraient bénéfiques. Harmoniser et rationaliser les obligations de communication d’informations et créer un guichet unique pour l’enregistrement pourraient faciliter l’expansion des entreprises et accroître leur compétitivité en réduisant les coûts. Alors que les coûts directs du système fragmenté actuel sont probablement modérés, représentant en moyenne basse des dizaines de millions de dollars canadiens par an (Schwanen et Chatur, 2014), ces obligations peuvent constituer des obstacles supplémentaires pour les petites entreprises qui cherchent à développer leur activité dans plusieurs provinces, et pour lesquelles ces coûts peuvent être d’autant plus importants que leurs recettes sont faibles, faisant ainsi baisser la productivité du fait de la réduction de l’échelle d’activité. Le développement de la taille des petites entreprises est un défi majeur au Canada, qui est examiné plus en détail dans le chapitre 2.

Malgré tout, des progrès ont été faits pour simplifier les obligations en question dans certaines régions, notamment en Nouvelle-Écosse et dans le Nouveau-Brunswick, qui ont accepté en 1994 la reconnaissance mutuelle, permettant ainsi aux sociétés enregistrées dans une province de mener des activités dans l’autre. Grâce aux modifications apportées en 2013 à la NWPTA, les divergences ont également été aplanies entre la Colombie-Britannique, l’Alberta et la Saskatchewan, où une aide est désormais fournie aux sociétés enregistrées dans une province pour s’enregistrer dans les provinces partenaires, les rapports annuels devant être déposés et les frais d’enregistrement acquittés dans une province seulement. En 2004, le Canada a également mis en place un système commun d’enregistrement en ligne, reconnu en Terre-Neuve, en Nouvelle-Écosse, en Ontario et dans la Saskatchewan et fournissant aux entreprises constituées en sociétés au niveau fédéral et enregistrées dans l’une de ces provinces une assistance technique pour s’enregistrer dans les autres. Bien que ces initiatives aient contribué à se rapprocher des objectifs initiaux de l’ACI, elles restent fragmentées au niveau régional et certaines souffrent de l’insuffisance du partage de l’information (accord entre la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick) et du manque d’harmonisation des obligations en matière de communication d’informations (NWPTA et Système commun d’enregistrement en ligne).

Le Canada est également à la traîne par rapport aux meilleures pratiques internationales dans ce domaine. L’Australie et la Suisse, par exemple, ont progressé vers l’harmonisation ou l’intégration de leurs registres des entreprises afin d’améliorer le fonctionnement de leur marché intérieur. En Australie, par exemple, un registre national (Australian Business Register) existe depuis 2012, alors qu’en Suisse l’enregistrement n’est requis que dans un seul canton pour pouvoir faire des affaires dans les autres. Pour améliorer la compétitivité et réduire les coûts administratifs, les administrations provinciales devraient harmoniser les obligations de communication et de partage de l’information, appliquer le principe de la reconnaissance mutuelle des rapports annuels, comme prévu dans l’ACI et examiner les coûts et les avantages de la mise en place d’un registre national.