Résumé
Comme dans d’autres pays de l’OCDE, la pandémie de COVID-19 a causé d’immenses souffrances humaines et provoqué une grave récession. Soutenue par les pouvoirs publics, l’économie se redresse rapidement, mais de grandes incertitudes demeurent quant aux perspectives.
L’activité économique a vigoureusement rebondi après une forte contraction en 2020 (Graphique 1). Cela étant, les branches d’activité durement touchées, notamment le tourisme et le secteur de l’hébergement et de la restauration, affichent toujours un niveau d’activité nettement inférieur à celui d’avant la crise.
Note : L’agrégat « Pays comparables » correspond à la moyenne pondérée de l’Espagne, de la Grèce et de l’Italie.
Source : Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données), et mises à jour.
Les aides directes et indirectes apportées par les pouvoirs publics ont contribué à amortir le choc économique. Les mesures de maintien dans l’emploi ont permis de limiter les destructions en la matière. Avec un chiffre de 6.3 % au troisième trimestre de 2021, le taux de chômage s’établit à un niveau inférieur à ce qu’il était avant la crise (6.5 % en 2019). Une politique monétaire expansionniste dans la zone euro, et un large éventail de mesures, notamment des garanties de prêts de l’État, des subventions, des reports de paiement d'impôts et un moratoire sur les remboursements d’emprunts des entreprises et des ménages affectés par la pandémie, ont empêché une augmentation soudaine des cas d’insolvabilité et de défaut de paiement.
Les perspectives économiques dépendent de manière cruciale de l’évolution de la pandémie, notamment de l’efficacité des vaccins contre les variants du virus. Alors que le taux de vaccination est le plus élevé des pays de l’OCDE, la reprise est entourée d’une incertitude considérable (Tableau 1). La faiblesse persistante de l’activité économique, du fait des perturbations dans les chaînes d’approvisionnement et des mesures de restriction prises pour contenir la pandémie, pourrait provoquer de nouvelles pertes d’emplois et des faillites d’entreprises dans une situation financière vulnérable.
Les politiques budgétaire et monétaire devront rester expansionnistes jusqu’à ce que la reprise soit bien engagée. La réactivité des pouvoirs publics face à l’évolution rapide de la situation économique sera cruciale pour limiter les pertes de capacité productive et les effets d’hystérèse négatifs sur le marché du travail. De nouvelles subventions et des injections de capitaux propres au profit d’entreprises en difficulté, mais viables, pourraient soutenir la reprise. Une mise en œuvre efficace et rapide du plan de relance « Next Generation EU » pourrait étayer l’activité économique, tout en permettant de remédier aux facteurs de vulnérabilité qui caractérisent de longue date l’économie. Il conviendra de donner la priorité aux projets aux retombées économiques et sociales les plus positives.
La crise risque d’accentuer la pauvreté et les inégalités, et exerce d’énormes pressions sur le système de santé. Pour assurer une reprise inclusive, il faudra renforcer les politiques de santé et du marché du travail.
La pandémie a touché de manière disproportionnée les secteurs nécessitant de nombreux contacts, qui emploient une forte proportion de travailleurs sous contrat précaire et ayant un accès limité à la protection sociale (Graphique 2). Les services publics de l’emploi doivent s’adapter aux nouvelles conditions entourant le marché du travail, notamment la hausse du chômage parmi les jeunes. Il faut renforcer leur capacité à toucher les individus éloignés du marché du travail, en particulier les jeunes, sachant que la proportion de demandeurs d’emploi faisant appel aux services publics de l’emploi compte parmi les plus faibles de la zone OCDE. Il serait judicieux à cet égard d’améliorer la couverture des allocations de chômage en assouplissant encore les conditions strictes d’admission au bénéfice de ces prestations. Il sera également essentiel de mener d’autres initiatives pour étoffer les programmes de formation et les adapter aux besoins du marché du travail, afin de favoriser la mobilité de la main-d’œuvre et d’améliorer l’employabilité des travailleurs victimes de suppressions d’emplois. L’intégration dans le plan pour la reprise et la résilience du Portugal de mesures axées sur le chômage des jeunes et l’emploi précaire est donc une bonne chose.
Source : Statistics Portugal (INE).
La pandémie a mis au jour d’importants facteurs de vulnérabilité dans le secteur des soins de santé. Au cours de la troisième vague épidémique, vers la fin de 2020, les hôpitaux publics ont quasiment atteint les limites de leurs capacités, ce qui a retardé l’accès aux soins. Les pénuries de personnel de soins infirmiers et de soins de longue durée sont considérables, et la charge de travail des professionnels de santé s’est sensiblement alourdie. La pandémie a accentué les problèmes de santé mentale, ce qui exige un renforcement rapide des politiques publiques dans ce domaine.
Les pouvoirs publics doivent s’attaquer aux nouveaux risques financiers et budgétaires. Il faudrait redoubler d’efforts pour poser les fondations d’une économie plus verte.
Les cas d’insolvabilité des entreprises risquent de se multiplier après le démantèlement progressif des dispositifs d’aide publique. Une forte proportion d’entreprises portugaises sont des petites entreprises, sous-capitalisées et vulnérables face aux chocs économiques. Jusqu’à sa suppression en septembre 2021, le moratoire sur les remboursements d’emprunts couvrait environ un tiers des prêts bancaires aux sociétés non financières. Des instruments de quasi-fonds propres ou l’octroi d’aides financières non remboursables pourraient réduire le risque d’une multiplication des cas de défaillance et de surendettement. La réforme antérieure du régime d’insolvabilité a amélioré son efficacité et devrait faciliter les restructurations d’entreprises. Le recours aux procédures extrajudiciaires est cependant resté limité, et l’accumulation des affaires en souffrance risque plus tard d’engorger les tribunaux.
Une augmentation des défauts de remboursement de prêts peut peser sur la rentabilité des banques et réduire la distribution des crédits nécessaires au financement des investissements. L’autorité de régulation et l’autorité de surveillance du secteur ont renforcé les incitations des banques à limiter l’accumulation de prêts non performants (PNP) dans leur bilan. Des mesures favorisant le développement des marchés secondaires de PNP contribueraient également à faciliter la cession des actifs dépréciés. Une société nationale de gestion d'actifs pourrait être une solution envisageable.
Une fois que la reprise sera bien installée, le Portugal devra annoncer une stratégie d’assainissement budgétaire à moyen terme crédible et transparente. Le niveau de la dette publique est supérieur à 130 % du PIB et figure parmi les plus élevés de la zone OCDE. Le vieillissement rapide de la population pèse sur la viabilité des finances publiques et les risques menaçant leur viabilité se sont accentués avec l’augmentation des éléments de passif éventuel. Le système des retraites devra être adapté pour contenir les augmentations à venir des dépenses liées à l’âge.
La modernisation du cadre budgétaire, notamment la mise en œuvre d’une budgétisation axée sur les résultats, est cruciale pour garantir une utilisation efficiente des fonds publics, notamment de ceux fournis par l’Union européenne (UE). L’application de la loi-cadre budgétaire de 2015, qui est l’un des objectifs du plan pour la reprise et la résilience, doit s’accélérer, et les autorités doivent améliorer leurs capacités en matière de suivi et d’évaluation des politiques publiques pour améliorer la réaffectation des dépenses à des usages plus productifs.
Le plan de relance « Next Generation EU » offre une occasion exceptionnelle de placer la croissance sur une trajectoire durable d’un point de vue environnemental. Réduire les prélèvements d'eau reste une priorité essentielle, qui exige des investissements complémentaires dans la modernisation des infrastructures hydriques existantes. Pour atteindre l’objectif ambitieux consistant à assurer la neutralité carbone de l’économie d’ici à 2050, ainsi qu’il est envisagé dans le Plan national 2030 pour l’énergie et le climat, il va falloir accélérer sensiblement la réduction des émissions, notamment en augmentant encore la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables et en verdissant le secteur des transports. L’action publique doit conjuguer des incitations à réduire les atteintes à l'environnement, des aides à l’investissement dans des activités moins polluantes, et des mesures de compensation en faveur des ménages à faibles revenus affectés par les mesures prises.
L’intensification de la lutte contre la corruption pourrait stimuler la croissance inclusive. La prévention de la criminalité économique figure en bonne place parmi les priorités d’action du gouvernement et il convient de saluer le déploiement en cours de la nouvelle stratégie nationale de lutte contre la corruption. L’amélioration des mécanismes de poursuites et le renforcement des obligations de responsabilité et d’intégrité des hauts fonctionnaires sont une priorité.
Une adoption plus large des technologies du numérique - grâce à de meilleures infrastructures et au développement des compétences - pourrait doper la croissance potentielle. Un soutien de l’UE pourrait accélérer cette évolution.
Les technologies numériques peuvent aider à une montée en régime de la reprise, en stimulant la productivité et en offrant des solutions innovantes pour s’adapter aux changements de comportement induits par la pandémie. Le Portugal a accompli des progrès impressionnants dans sa transition au numérique, mais d’amples disparités subsistent parmi les entreprises et les particuliers dans l’adoption de ces technologies. Il convient de saluer le Plan d’action 2020 pour la transition numérique, dont le but est de s’attaquer à la fracture numérique, car les retards dans la diffusion de ces technologies, en particulier dans les petites entreprises, nuisent à la croissance de la productivité et à l’inclusivité.
Les infrastructures de communication sont de qualité, mais il faudrait améliorer le déploiement de la fibre et sa couverture dans les zones rurales. Si les chiffres d’abonnement au très haut débit figurent parmi les plus élevés de l’OCDE, l’utilisation du haut débit mobile pourrait être développée. Les prix du haut débit sont élevés par rapport aux prix pratiqués ailleurs, y compris pour les services de base, ce qui s’explique par le manque de pression concurrentielle entre les prestataires de services. La levée des obstacles à la mobilité des consommateurs d’un fournisseur à l’autre pourrait permettre d’améliorer la contestabilité du marché.
Doter la population de compétences en numérique et de compétences de base est primordial pour que la transformation numérique s’étende. Une fraction relativement importante de la population est peu diplômée et un tiers seulement des Portugais possèdent des compétences en numérique supérieures au niveau élémentaire (Graphique 3). Le manque de compétences en numérique est particulièrement marquant parmi la main-d'œuvre plus âgée et les peu diplômés. En dépit de certains progrès, les femmes pourraient être plus nombreuses à être diplômées en informatique. Le périmètre de l’initiative « Incode2030 », un projet complet et ambitieux visant à développer ces compétences, est appelé à s’élargir avec la mise en œuvre du Plan d’action 2020 pour la transition numérique.
Il faut accélérer la réforme des systèmes d’éducation et de formation. Une large proportion des établissements scolaires et des enseignants ne sont pas suffisamment équipés pour utiliser et enseigner les technologies de l’information et de la communication (TIC). Les questions d’inégalité face à l’éducation se sont exacerbées avec la pandémie. Il conviendrait de poursuivre les efforts pour développer la formation des enseignants et équiper les établissements scolaires. Malgré des mesures ambitieuses pour développer l’éducation des adultes, la participation est restée relativement modeste, indiquant qu’il faudrait multiplier les incitations à s’inscrire dans des formations, notamment auprès de la main-d'œuvre plus fortement touchée par la transformation numérique. Les pistes possibles pour favoriser l’éducation des adultes passent par des comptes personnels de formation, assortis de chèques-formation plus généreux pour les peu qualifiés, et par le développement de l’offre de formations en continuant de proposer des cours en ligne et des passerelles souples entre les programmes de qualification.
Source : Eurostat.
Dans les petites entreprises, il y aurait largement matière à augmenter les investissements dans les technologies numériques et dans de nouveaux actifs incorporels. Diverses mesures sont en place pour faciliter l’adoption des technologies de l’information et de la communication et promouvoir les partenariats entre entreprises et instituts de recherche pour stimuler l’innovation. Leur périmètre devrait s’élargir avec le déploiement du plan pour la reprise et la résilience La multiplication des initiatives entraîne un risque de dispersion et de perte d’efficacité, imposant une évaluation complète de chacune d’entre elles.