Chapitre 4. Brésil

Principaux instruments d’action

La politique agricole du Brésil s’articule autour de trois éléments principaux : la régulation des prix du marché, le crédit rural et l’assurance récolte. Il existe également d’autres moyens d’action importants, notamment le zonage agricole ainsi que le soutien aux biocarburants et à la production biologique. La politique agricole est définie dans le Plan de gestion de l’agriculture et de l’élevage, administré par le ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement (MAPA), qui traite exclusivement de l’agriculture commerciale. Le Plan de gestion de l’agriculture familiale soutient le développement des petites exploitations agricoles familiales. Il est géré par le Secrétariat spécial pour l’agriculture familiale et le développement agraire (SEAD), qui relève directement de la présidence de la République.

Le SPM repose essentiellement sur des prix minimums garantis fixés à l’échelle régionale, qui s’appliquent à un vaste éventail de cultures et à quelques produits d’élevage comme le lait de vache ou de chèvre et le miel. Dans ce cadre, les pouvoirs publics ont mis en place plusieurs mécanismes de soutien des prix : les achats publics directs (programme AGF) ; les primes versées aux acheteurs commerciaux qui payent les prix minimaux aux producteurs ; les contrats d’option publics ou privés qui s’appuient sur un mécanisme de prime de risque fixée par un opérateur privé. Outre ces programmes, les producteurs bénéficient de divers prêts à la commercialisation à taux bonifiés, qui leur permettent de différer la vente d’un produit en prévision d’une hausse des prix du marché. La Compagnie nationale d’approvisionnement alimentaire (CONAB) pilote ces programmes au nom du MAPA et du SEAD. Plusieurs programmes comportent des paiements compensatoires correspondant à la différence entre le prix du marché et le prix minimum (de référence) (à l’instar du Programme de péréquation des prix – PEPRO, et du Programme de prime aux acheteurs commerciaux – PEP).

Le crédit, qui constitue le principal instrument d’action dans le secteur agricole, est accessible aussi bien aux exploitations commerciales qu’aux petites exploitations familiales. Le Système national de crédit rural (SNCR) accorde aux agriculteurs des crédits faisant l’objet d’une bonification des taux d’intérêt. Par ailleurs, il propose aux exploitations commerciales des crédits à la commercialisation, des crédits de trésorerie et des crédits d’investissement. Le financement des crédits bonifiés provient de ressources « obligatoires », les banques étant tenues soit de détenir une partie de leurs dépôts à vue sous forme de réserves obligatoires auprès de la banque centrale, non rémunérées, soit d’allouer à des activités agricoles la même proportion sous forme de prêts à des taux d’intérêt inférieurs au niveau du marché. Par ailleurs, les institutions dédiées à l’épargne rurale (Poupança Rural) doivent consacrer 74 % de leurs dépôts à vue au financement de prêts au secteur agricole aux taux du marché ou, si le Trésor public décide de compenser la différence, à des taux bonifiés. Une partie des crédits d’investissement dispensés par le SNCR sont financés par la Banque nationale de développement et gérés par le MAPA. Pour ce qui est des exploitations familiales, les crédits leur sont accordés dans le cadre du programme PRONAF-Crédito, administré par le SEAD, et uniquement sous la forme de crédits de trésorerie et d’investissement. Un soutien est aussi assuré aux producteurs par le biais du rééchelonnement des dettes. À la fin des années 90 et au début des années 2000, il a été procédé à un vaste rééchelonnement des dettes des producteurs commerciaux comme des exploitants familiaux.

L’assurance agricole constitue un autre volet important pour les pouvoirs publics. On dénombre quatre programmes principaux dans ce domaine ; ils consistent à subventionner la prime d’assurance ou à indemniser les pertes de production dues à des calamités naturelles. Deux d’entre eux ciblent les producteurs commerciaux et sont gérés par le MAPA : d’une part, le programme de subvention à l’assurance rurale (PSR) octroie des subventions aux producteurs commerciaux qui souscrivent des contrats auprès de compagnies agréées par les pouvoirs publics ; d’autre part, le programme général d’assurance agricole (PROAGRO) indemnise une partie des prêts bancaires souscrits au titre des besoins en fonds de roulement, mais aussi les pertes sur les fonds propres investis dans la production. La plupart des ressources du programme sont affectées au sud du pays et à certaines grandes cultures, principalement le soja. Les petites exploitations familiales peuvent quant à elles bénéficier du dispositif PROAGRO-Mais, du programme d’assurance destiné aux exploitations familiales (SEAF) et du programme d’assurance récolte (Garantía Safra, GS).

Dans un certain nombre de programmes, le soutien dépend du respect de critères environnementaux. Ainsi, le zonage agricole est un dispositif important qui tient compte de la viabilité écologique de l’activité agricole. Le respect des règles de zonage constitue l’un des prérequis pour bénéficier de crédits bonifiés et de subventions à l’assurance. Depuis 2008, les crédits à taux préférentiel pour la production agricole dans le biome amazonien ne sont accordés qu’aux cultivateurs ou éleveurs inscrits au cadastre environnemental rural, sous réserve qu’ils fournissent des informations sur le respect de la réglementation environnementale, en particulier des règles d’utilisation des terres définies dans le Code forestier.

En outre, plusieurs programmes spécifiques encouragent des pratiques agricoles durables, et comprennent des programmes de crédit pour la mise en culture de sols improductifs et dégradés, pour le boisement et pour la modernisation des systèmes de production et la préservation des ressources naturelles. Ces programmes s’adressent aux exploitations aussi bien commerciales que familiales.

Évolution des mesures internes, 2017-18

Le Plan de gestion de l’agriculture et de l’élevage pour 2017/18 a été annoncé par le ministère de l’Agriculture le 6 juin. Il fixe le montant maximal des ressources budgétaires affectées au crédit rural (188.4 milliards BRL ou 59.1 milliards USD), aux programmes axés sur la commercialisation – dont les interventions sur le marché et les paiements compensatoires – (1.4 milliard BRL ou 439 millions USD), et au soutien à l’assurance (550 millions BRL ou 172 millions USD).

L’inflation a connu un ralentissement entre 2016 et 2017 (de 8.7 % à 3.4 %), et dans le plan 2017/18, plusieurs prix minimums garantis à l’échelle nationale n’ont pas été modifiés ou ont été minorés en valeur nominale par rapport à la période 2016/17. Le prix garanti du soja est resté le même dans la plupart des régions, comme celui du riz long. Les produits dont le prix minimum garanti a baissé sont les suivants : le coton (6 %), les graines de coton (3 %), le blé (4 %), certaines variétés de haricots (« preto », 19 % et « cores », 2 %) et le maïs dans la plupart des régions du nord (3 %). Le prix minimum garanti du maïs est resté inchangé dans les régions du nord-est, mais a augmenté de 1 % dans les régions du sud et du sud-est, ainsi que dans les États de Matto Grosso et de Rondônia. Les autres prix minimums ayant été majorés pendant la période 2017/18 sont ceux du café arabica (1 %), du riz long (3 %), du lait (4 %) et du cacao (7 % ou 12 % selon la région).

En 2017, la Compagnie nationale d’approvisionnement alimentaire (CONAB) a été autorisée à intervenir en vendant des stocks publics et en achetant différents produits de base, en particulier du maïs. Les ministères de l’Agriculture et des Finances ont négocié un contrat d’option – devant être mis en œuvre par la CONAB – pour un volume maximal de 3 millions de tonnes de maïs, en vertu duquel les agriculteurs et leurs coopératives étaient autorisés à vendre du maïs aux pouvoirs publics à une date ultérieure et à un prix fixé d’avance (AMIS, mars 2017). Une première enchère, de 200 000 tonnes, a été organisée en mai (AMIS, juin 2017). En mars et avril, le ministère de l’Agriculture a conclu des contrats de fret pour le transport de respectivement 34 000 et 250 000 tonnes de maïs issu des stocks publics, afin de satisfaire la demande des producteurs de viande (AMIS, avril et mai 2017).

Dans le cadre des contrats PEP et PEPRO, des paiements compensatoires sont versés à concurrence d’un prix minimum garanti au producteur de 275 BRL (86.2 USD) par tonne (AMIS, juin 2017). Des contrats ont été mis aux enchères pour, respectivement, 300 000 tonnes et 500 000 tonnes de maïs. Des enchères pour 170 000 tonnes de riz ont été organisées en 2017 dans les États de Rio Grande do Sul et de Santa Catarina.

Les ressources affectées au crédit rural dans le plan 2017/18 sont supérieures de 2.5 % à celles de 2016/17. Une grande partie de cette hausse est due aux crédits d’investissement, qui devraient augmenter de 12 % par rapport à l’année précédente. Cela dit, les crédits d’investissement ne représentent que 20 % de l’ensemble des ressources affectées au crédit rural, le reste étant des prêts à la commercialisation et des crédits de trésorerie. Les taux d’intérêt des programmes gouvernementaux de crédits d’investissement ont été ramenés de 8.5 % à 7.5 % pour les exploitations de taille moyenne (PRONAMP), et de 9.5 % à 8.5 % pour les grandes exploitations. Ceux des prêts à la commercialisation et des crédits de trésorerie accordés aux producteurs et aux coopératives ont été fixés à 8.5 % ou 9 %. Le taux directeur (SELIC) diminué progressivement, passant de 14 % en 2016 à 7 % en décembre 2017. Les taux d’intérêt bonifiés se maintiennent légèrement au-dessous du taux directeur, même si l’écart entre eux s’est réduit. La proportion des dépôts que les banques sont tenues de réserver aux crédits bonifiés est passée de 13 % à 15 % pour les exploitations de taille moyenne (PRONAMP) et de 10 % à 20 % pour les petits producteurs (PRONAF). En août 2017, le volume des crédits accordés aux agriculteurs s’était accru de 29 % par rapport à la même période de l’année précédente.

Selon une étude du ministère de l’Agriculture sur la mise en œuvre des programmes d’assurance, les producteurs ont reçu au total presque 3 milliards BRL (1.3 milliard USD) d’indemnités au titre des aléas climatiques en 2006-151. Le montant des subventions à l’assurance effectivement versées a été de 399 millions BRL (125.1 millions USD) en 2016, soit presque un tiers de plus qu’en 2015, mais nettement moins que le record de 693 millions BRL (294.4 millions USD) en 2014. Le ministère a par ailleurs pris des initiatives pour améliorer les outils de gestion des risques. L’un d’eux est par exemple un outil en ligne permettant d’évaluer le niveau des risques climatiques en fonction du lieu et de la zone agroclimatique2. Cet outil est conçu pour être facile à utiliser et pour que les informations qu’il procure soient faciles à interpréter.

En tant que participant à la 21^e Conférence des Parties (COP21) à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), le Brésil a soumis le 21 septembre 2016 sa contribution prévue déterminée au niveau national (CPDN). Cette contribution prévoit notamment la réduction, d’ici à 2025, des émissions de gaz à effet de serre de 37 % par rapport à leur niveau de 2005. Le 27 décembre 2017, le pays a adopté une politique nationale relative aux biocarburants (n° 13.576/2017) – baptisée RenovaBio – pour favoriser le respect des engagements pris au titre de l’Accord de Paris sur le climat. Cette politique a pour but d’accroître la production de biocarburants et d’améliorer la prédictibilité des marchés de l’énergie en établissant des obligations en ce qui concerne la certification des biocarburants et l’échange des crédits de décarbonation (AMIS, février 2018). L’objectif est de parvenir à une meilleure efficacité énergétique dans le domaine de la production et de l’utilisation des biocarburants, étant admis que les différents biocarburants ne peuvent contribuer de la même façon aux objectifs d’atténuation des émissions fixés à la COP21. En août 2017, la première usine brésilienne de transformation du maïs en éthanol a été inaugurée dans l’État du Mato Grosso. Le nombre de crédits octroyés dans le cadre du Plan ABC pour les technologies agricoles émettant peu de carbone avait augmenté de 225 % en juillet-août 2017 par rapport à la même période en 20163. Le Plan ABC octroie des prêts à faible taux d'intérêt aux agriculteurs désireux d’adopter des pratiques d’agriculture durable, notamment l’absence de travail du sol, la remise en état des pâturages dégradés, la plantation de forêts de production, la fixation biologique de l’azote, le traitement des effluents d’élevage et l’intégration des cultures, de l’élevage et de l’exploitation forestière.

Après avoir réalisé l’inspection de 600 abattoirs sur les 5 000 autorisés par l’État4, le ministère de l’Agriculture a lancé la modernisation de l’ensemble du système de contrôle vétérinaire. Des pratiques expérimentées aux États-Unis et dans l’Union européenne sont en cours de mise en œuvre et nécessiteront l’embauche de 600 professionnels du domaine sanitaire et phytosanitaire, dont 300 vétérinaires. Le Service de contrôle des produits d’origine animale (SIPOA) a en outre été réorganisé en mars 2018, avec le regroupement et l’autonomisation accrue des organes qui relevaient auparavant des ministères de l’Agriculture des États5.

Une consultation publique visant à simplifier l’ensemble des obligations minimales de contrôle qualité des fruits et des légumes a été lancée en août 2017 et en décembre, le Brésil a adhéré au Régime de l’OCDE pour l’application de normes internationales aux fruits et légumes. Un plan d’action a été conçu pour que le dispositif brésilien soit aligné intégralement sur le régime de l’OCDE dans un délai de trois ans.

En 2017, l’organisme de recherche du ministère de l’Agriculture (Embrapa) a élargi ses partenariats avec les secteurs public et privé. Un accord entre Embrapa et l’Association des producteurs de coton (Abrapa) mobilise 18 millions BRL (5.6 millions USD) pour accélérer la recherche en vue de mettre au point une variété de coton résistante au « bicudo », l’un des principaux ravageurs du coton au Brésil6. Embrapa et le fonds privé Cedro Capital ont réuni des ressources pour financer l’adoption des innovations technologiques d’Embrapa. Des entreprises privées et des start-ups peuvent ainsi recevoir jusqu’à 5 millions BRL (1.6 million USD)7. Un partenariat entre le ministère de l’Agriculture et l’Institut de recherche technologique (IPT) de Sao Paulo vise à amener les nouvelles technologies agricoles jusqu’au stade de l’adoption8.

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

En 2016, tous les droits de douane NPF (nation la plus favorisée) appliqués aux produits agricoles au Brésil étaient calculés ad valorem, avec des taux compris entre 0 et 50 %. En 2016 également, la moyenne simple des droits NPF appliqués s’élevait à 10 %, contre 14.1 % pour les produits non agricoles. La moyenne pondérée en fonction des échanges était quant à elle de 12.3 %, contre 10.3 % pour les produits non agricoles. Plus de la moitié des produits importés se sont vu appliquer des droits de douane inférieurs à 10 %, ce qui correspond à pratiquement 57 % des lignes tarifaires agricoles (OMC, 2018).

Les négociations concernant l’élaboration d’un accord de libre-échange (ALE) UE-Mercosur se sont poursuivies entre les quatre pays du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay) et l’Union européenne. Démarrées en 1999, mais elles avaient été suspendues en 2004 puis en mai 2010. En mai 2016, les deux parties ont soumis des propositions qui sont en cours de négociation. En décembre 2017, le gouvernement brésilien a engagé une consultation ouverte avec les entreprises et les institutions brésiliennes au sujet de la liste des indications géographiques de l’UE, afin de disposer d’éléments complémentaires dans les négociations en cours.

Des évolutions positives ont eu lieu en 2017 en ce qui concerne le statut des épizooties au Brésil. En mai, l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE) a déclaré le pays indemne de pleuropneumonie contagieuse bovine (PPCB). En décembre, le gouvernement a reconnu les deux derniers États où la fièvre aphteuse sévissait encore (l’Amazonie et l’Amapá) indemnes avec vaccination, mais l’OIE n’a toujours pas décidé d’accorder ce statut au Brésil. Le plan stratégique d’éradication et de prévention de la fièvre aphteuse, approuvé par le gouvernement en octobre 2017, prévoit la fin de la vaccination à l’horizon 2023.

En août 2017, le gouvernement et la Chambre de commerce (CAMEX) brésiliens ont établi des contingents tarifaires pour les importations d’éthanol. Ainsi, 600 millions de litres peuvent être importés en franchise de droits ; au-delà, un droit de douane de 20 % est prévu. Les États-Unis demeurent le principal fournisseur du Brésil en éthanol. Au Brésil, la teneur obligatoire en éthanol de l’essence est toujours de 27 % (E27), alors que la concentration obligatoire de biogazole dans le gazole a été portée à 8 % (B8) en mars 2017 (GAIN, 2017b), puis à 10 % en mars 2018.

Un nouveau protocole visant à faciliter les importations d’intrants agricoles a été approuvé en octobre 20179. Son objectif est de réduire les lourdeurs administratives et les coûts d’exploitation des producteurs et des négociants. Il sera mis en œuvre sans délai dans les terminaux portuaires de Paranaguá et Rio de Janeiro.