OECD Multilingual Summaries

Economic Policy Reforms 2017

Going for Growth

Summary in Hebrew

רפורמות במדיניות כלכלית 2017

הולכים על צמיחה

תקציר בעברית

ממשלות אינן יכולות להרשות לעצמן לוותר על רפורמות אם ברצונן להימלט ממלכודת הצמיחה הנמוכה שמולה ניצבות רבות מהן ולהבטיח שהרוב הגדול של האזרחים יפיק תועלת מיתרונות הצמיחה הכלכלית. במהלך השנתיים האחרונות, נותרה הצמיחה הגלובלית קבועה סביב 3%, ברמה נמוכה בהרבה משיעור הצמיחה הממוצע של כ‑4% שאפיין את 10 השנים הקודמות. ההאטה ברפובליקה העממית של סין ובכלכלות מתפתחות אחרות מסבירה את רוב ההבדל, אך שיעורי צמיחה של 2% או פחות היו הנורמה, בממוצע, במדינות OECD בשנים שלאחר המשבר, והתחזית לביקושים ולהשקעות חלשים מושכת מטה את הצמיחה הפוטנציאלית.

בחיפושיהן אחר צמיחה בריאה יותר, ממשלות ניצבות מול אתגרי מדיניות חשובים. משמעותה של הירידה החדה והרווחת בצמיחת הפרודוקטיביות מאז המשבר הייתה קיפאון הכנסות של חלק גדול באוכלוסייה, ששחק את התמיכה העממית ברפורמה מבנית. אף כי במרבית המדינות נרשמת ירידה הדרגתית באבטלה, בכמה מהן סיכוייהם של עובדים צעירים ולא מיומנים למצוא עבודה נמוכים וסיכויים להישאר מובטלים גבוהים. על מנת להתגבר על מכשולים אלה נדרשות אסטרטגיות קוהרנטיות לרפורמות מבניות ופעולה קולקטיבית במגוון רחב של תחומי מדיניות, בתמיכה של מדיניויות מקרו‑כלכליות.

"הולכים על צמיחה" מתבסס על מומחיותו של OECD ברפורמות מדיניות מבניות ובביצועים כלכליים כדי לצייד את קובעי המדיניות בסדרת המלצות קונקרטיות על תחומי רפורמה שזוהו כבעלי עדיפות לצמיחה חזקה וכוללת. הקדימויות כוללות רגולציה של שוק המוצרים והעבודה, חינוך והכשרה, מערכות מיסוי ותשלומי העברה, כללי מסחר והשקעה, וכן מדיניויות בנושא חדשנות. מסגרת "הולכים על צמיחה" סייעה רבות למדינות G20 להתקדם בסדר היום שלהן לרפורמה מבנית, לרבות על ידי מעקב אחר אסטרטגיות הצמיחה שלהן כדי להשיג צמיחה מתמשכת ומאוזנת.

דוח זה בוחן את ההתקדמות ברפורמות המבניות בתחומים הקשורים להמלצות המדיניות של "הולכים על צמיחה" בתקופה 2015 ‑ 2016. כנגד רקע זה, עבור OECD ומבחר מדינות שאינן חברות ב‑OECD, הדוח מזהה תחומי עדיפות חדשים שבהם נחוצות רפורמות מבניות כדי להרים את ההכנסה הריאלית ולוודא שהרווחים יועילו לרוב רובם של האזרחים (פרק 1). כדי לעשות זאת, המסגרת לבחירת קדימויות מדיניות בוחנת בפעם הראשונה את נושא ההכללה הכוללת כיעד עיקרי, לצד פרודוקטיביות ותעסוקה, שהינם הגורמים העיקריים המניעים את צמיחת ההכנסה הממוצעת. לשם כך, נבחרה הגדרה רחבה של הכללה כוללת, שמקיפה ממדים דוגמת אי שוויון ועוני וכמות המשרות ואיכותן, לצד הכללה של קבוצות פגיעות בשוק העבודה, פערים מגדריים ושוויון בחינוך, ותוצאות בריאות. הדוח מציג הערכה מקיפה של אתגרי המדיניות הקשורים בהכללה כוללת ופתרונות אפשריים שמפורטים בקדימויות הרפורמה של "הולכים על צמיחה" (פרק 2). קדימויות ספציפיות למדינה וההמלצות שעומדות בבסיסן מפורטות בהערות אינדיבידואליות למדינה (פרק 3).

התקדמות ברפורמה המבנית מאז 2015

‑ בשנתיים האחרונות נמשכה ההאטה בקצב הרפורמות המבניות, וכיום הוא עומד על רמתו מלפני המשבר. האטה כוללת זו מסתירה הבדלים משמעותיים בין מדינות.

• האטה ברפורמה נרשמה במדינות שהיו רפורמטוריות פעילות במיוחד בשנתיים האחרונות (לדוגמה מקסיקו, יוון, אירלנד, פורטוגל, פולין וספרד) אך גם במספר מדינות אחרות, שבהן פעילות הרפורמה לא הייתה אינטנסיבית באותה מידה בתקופה המוקדמת יותר (לדוגמה אוסטרליה, אינדונזיה וסלובניה).
• אינטנסיביות הרפורמה גדלה במידה בולטת בכמה מדינות שלא נמנו בין הרפורמטוריות הפעילות ביותר בתקופה המוקדמת (לדוגמה בלגיה, צ'ילה, קולומביה, ישראל, איטליה ושבדיה, וכן אוסטריה, ברזיל וצרפת).

‑ האטה בולטת נצפתה בקצב הרפורמה בתחומי מדיניות בעלי השפעה חזקה במיוחד על פרודוקטיביות העובדים, כגון חינוך וחדשנות. האטה זו מהווה מקור לדאגה לאור הירידה העקבית והרווחת בצמיחת הפרודוקטיביות.

‑ בצד החיובי, עלה מספרן של הרפורמות הקשורות להמלצות של "הולכים על צמיחה" ביחס ליעדים, למשל הפחתת המחסומים הניצבים בפני נשים עובדות וטיפוח יצירת משרות באמצעות מס עבודה נמוך יותר, במיוחד לעובדים המשתכרים משכורות נמוכות. בתחומים אלה רפורמות שתומכות בצמיחה מקדמות גם הכללה כוללת רבה יותר.

‑ לרוב יש לממשלות נטייה לרכז את מאמצי הרפורמה בתחומי מדיניות ספציפיים, והן מסתכנות בהפסד רווחים פוטנציאליים שנובעים מסינרגיות מדיניות ומהשלמות של מדיניות. אריזה משופרת של הרפורמות תקל על יישומן, תמקסם את השפעתן על הצמיחה ועל יצירת משרות, ותסייע בצמצום אי שוויון הכנסות.

קדימויות רפורמה חדשות כדי לעודד צמיחה כוללת

‑ נוכח חשיבותם של רווחי הפרודוקטיביות עבור רמות החיים בטווח הרחוק וגודל האתגר הנציב בפני מרבית המדינות, מזוהות קדימויות רפורמה נוספות כדי להמריץ את התפוקה לעובד ולהבטיח חלוקה רחבה יותר של הרווחים בקרב האוכלוסייה. האמצעים בתחום החינוך, התחרות בשוק המוצרים וההשקעה הציבורית מודגשים בצורה חזקה יותר ביחס לדוח "הולכים על צמיחה" הקודם.

‑ בפרט, הקלת כניסתן של חברות חדשניות וצמיחתן, קידום גישה שווה יותר לחינוך איכותי, וכן הכללת נשים ומהגרים בשוק העבודה, עידוד ההשקעות בתשתיות ושיפור הכשרת עובדים ומדיניות הפעלה ‑ כל אלה נמנים עם אתגרי המדיניות השכיחים ביותר שזוהו כדי להשיג צמיחה חזקה וכוללנית יותר.

‑ ייתכנו סינרגיות חזקות בין השאיפה לפרודוקטיביות וצמיחת התעסוקה מחד, ובין ההכללה הכוללת מאידך. למעשה, אם ייושמו בצורה הולמת ומקיפה, קרוב למחצית מקדימויות המדיניות שפורטו בדוח זה יובילו לרווחי הכנסה גבוהים יותר שיהיו מנת חלקם של רבים יותר.

‑ בניסיון להפוך את הצמיחה לכוללת יותר, ממשלות צריכות להתמקד בהבטחת גישה רחבה לחינוך איכותי והוספת מיומנויות, בהגדלת כמות המשרות ושיפור איכותן, ובשיפור האפקטיביות של מערכות המס ותשלומי ההעברה בצמצום האי‑שוויון בהכנסות והעוני.

• בתחום החינוך, הקדימויות כוללות מתן מענה לצורכיהם של צעירים מגיל גן ועד אוניברסיטה על מנת להעניק להם את ההתחלה הטובה ביותר ואת התמיכה הדרושה להם לאורך כל שנות הלימודים שלהם. ההתמקדות היא בשיפור שוויון ההזדמנויות והבטחת יכולת הסתגלות של כוח העבודה לביקוש המשתנה למיומנויות.
• יצירת משרות רבות וטובות יותר דורשת התמודדות עם דואליות וסגמנטציה בשוק העבודה, ובכלל זה עם אי‑פורמליות במקרה של משקים מתפתחים.
• במדינות רבות יש מקום לתכנן תשלומי העברה סוציאליים כדי להגן על יחידים ומשפחות שזקוקים להם הכי הרבה ובד בבד להבטיח שהעבודה תשלם עבור מי שנמצאים בקצה הנמוך של התפלגות ההכנסות, כמו גם להגביל הנחות מס וקצבאות שמועילות באופן לא פרופורציוני למשקי הבית בעלי הכנסה גבוהה.