9. Améliorer la connectivité grâce aux investissements dans les infrastructures

Des infrastructures de haute qualité sont essentielles pour assurer une croissance durable et inclusive. Les infrastructures dans les secteurs du transport, de l’énergie et des technologies de l’information et de la communication (TIC) sont indispensables pour créer un contexte propice à l’investissement et favoriser la connectivité, le développement industriel et la diversification économique dans les économies étudiées de la région MENA. Pourtant, plusieurs points faibles persistent dans tous les secteurs des infrastructures. Si ces économies ont accompli des progrès en matière de développement d’infrastructures physiques de base, la performance de leurs infrastructures de transport (routières, portuaires et aéroportuaires notamment) restent faibles, avec pour conséquences des échanges commerciaux ralentis et plus coûteux. En réalité, plus que le manque d’infrastructures, c’est la mauvaise logistique qui nuit au commerce et à l’investissement. En moyenne, 24 % des entreprises manufacturières des économies étudiées de la région MENA identifient les problèmes de transport comme un frein majeur à leurs activités.1

Les économies de la région MENA sont confrontées à des goulets d’étranglement dans les infrastructures de transport, ferroviaires notamment, à une insuffisance du transport multimodal et à la fragmentation du système portuaire. Dans l’ensemble de la région MENA2, au moins 100 milliards USD par an devront être investis au cours des cinq à dix années à venir pour entretenir les infrastructures existantes et en construire de nouvelles (Banque mondiale, 2020[1]). Les déficits de financement sont présents dans tous les secteurs des infrastructures, mais touchent surtout les infrastructures transfrontalières, le transport routier et l’énergie.

Si l’infrastructure des TIC est relativement bien développée dans toute la région MENA, des investissements importants dans le haut débit fixe et mobile sont nécessaires pour stimuler les investissements nationaux et étrangers. Le développement du secteur des TIC est essentiellement limité par l’absence de concurrence effective et de réglementation appropriée (Gelvanovska, Rogy et Rossotto, 2014[2]). De nombreux pays se heurtent encore à des obstacles de taille à l’accessibilité d’Internet, qui entravent les activités des entreprises. Actuellement, seuls 8 % des PME de l’ensemble de la région MENA ont une présence sur Internet (contre 80 % aux États-Unis) et seulement 1.5 % des détaillants de la région pratiquent la vente en ligne (McKenna, 2017[3]).

Les infrastructures sont principalement financées par le secteur public par l’intermédiaire d’entreprises publiques, la participation du secteur privé restant relativement faible. Les partenariats public-privé (PPP), aujourd’hui limités, offrent d’importantes possibilités de tirer parti des ressources et de l’expertise du secteur privé. Ces dernières années, certains gouvernements de la région MENA ont redoublé d’efforts pour instaurer des conditions propices à ces partenariats en mettant à jour leurs lois en la matière et en créant des organismes ou unités spécifiquement consacrés aux PPP au sein d’institutions existantes (par exemple en Jordanie, au Maroc, en Tunisie et en Égypte). Bien que les cadres réglementaires et institutionnels régissant les PPP diffèrent, ces derniers bénéficient d’un soutien politique croissant dans la plupart des pays de la région MENA. Une participation accrue du secteur privé au développement des infrastructures par le biais de PPP aurait pour avantages non seulement d’améliorer l’efficacité des infrastructures et d’apporter de nouvelles technologies et compétences, mais aussi d’alléger le fardeau financier pesant sur les budgets publics.

L’amélioration de la gouvernance des infrastructures permettrait également d’attirer davantage d’investissements privés. Les économies étudiées de la région MENA pourraient améliorer la gestion et l’efficacité des investissements publics, de même que la transparence des procédures de passation des marchés publics et d’évaluation des fournisseurs potentiels. Planifier le développement des infrastructures de manière globale, en appliquant les bonnes pratiques de gouvernance des infrastructures, peut contribuer à aplanir certaines des difficultés de la région tout en y dynamisant les investissements.

Pour les huit économies étudiées de la région MENA, la mise en place d’infrastructures qui améliorent la connectivité constitue un volet essentiel des politiques visant à promouvoir une croissance inclusive et durable. Avec une croissance démographique prévue de 40 % portant le nombre d’habitants à 586 millions d’ici 2030, une accélération de l’urbanisation au cours des prochaines décennies et une classe moyenne en pleine expansion, la région doit s’attendre à une intensification de la tension exercée sur ses infrastructures actuelles (Kandeel, 2019[4]). Par ailleurs, les conséquences économiques de la pandémie de Covid-19 appellent des infrastructures technologiquement évoluées, durables et résilientes, capables de concourir à la reprise économique. Les infrastructures – dans les domaines des transports, de l’énergie et des TIC, mais aussi des services associés – sont essentielles pour favoriser l’investissement tout en stimulant le développement industriel et la diversification économique des économies étudiées de la région MENA. Or, tous les secteurs des infrastructures présentent actuellement plusieurs faiblesses qui limitent le potentiel d’accroissement des investissements et la contribution des infrastructures à une croissance durable et inclusive.

Malgré les progrès accomplis dans la région en matière de développement d’infrastructures physiques de base ces dernières années, les infrastructures des transports (portuaire, routier et aéroportuaire en particulier) demeurent peu performantes, avec pour effets des échanges commerciaux ralentis et plus coûteux. Selon l’Indice de performance logistique de la Banque mondiale, les performances des infrastructures varient considérablement dans les huit économies étudiées (Graphique 9.1). De tous les pays de la région, c’est l’Égypte qui a le plus progressé au cours des dix dernières années grâce à une augmentation des investissements, tandis que le Maroc accuse un recul de ses performances, en partie entravées par des faiblesses au niveau des services des douanes mais aussi du suivi et de la traçabilité des envois (Chauffour, 2018[5]). L’Algérie a également enregistré une amélioration depuis 2010, tandis qu’en Tunisie et au Liban, la marge de progression demeure importante. Dans l’ensemble, la région continue de faire face à d’importants handicaps en matière d’infrastructures, notamment dans les domaines des transports, des TIC et de l’énergie, comme le montrent divers indicateurs internationaux (Annexe 9.A).

La région MENA souffre d’une faible logistique qui nuit davantage aux échanges et à l’investissement que le manque réel d’infrastructures, de sorte que ses économies sont hors normes par rapport à celles d’autres régions en termes de performance logistique. Les problèmes de logistique peuvent être multiples et variés. Le coût des installations portuaires dans les pays d’Afrique du Nord est environ 40 % supérieur à la norme mondiale, en raison d’une longue durée d’entreposage des conteneurs, de longs délais de traitement des documents et de retards dans la délivrance des autorisations de mouvement des navires (AfDB, 2019[6]). En conséquence, 70 % des retards accusés dans le transport de marchandises résultent du temps perdu dans les ports. La région MENA représente moins de 7 % des échanges intrarégionaux du commerce international de marchandises, contre 40 % pour l’Asie de l’Est et 50 % pour l’Europe. Enfin, les monopoles détenus par le secteur public sur les infrastructures de transport dans la plupart des économies de la région MENA sapent les incitations à la réforme (Banque mondiale, 2020[1]).

Le dysfonctionnement de la logistique et des infrastructures de transport dans la région MENA constitue un obstacle majeur à l’accroissement des échanges et des investissements, limitant la croissance des entreprises manufacturières en particulier. Dans plusieurs économies étudiées, les entreprises identifient les problèmes de transport comme un frein important à leurs activités (Graphique 9.2). Selon l’Enquête sur les entreprises de la Banque mondiale, ces difficultés sont particulièrement constatées en Jordanie, au Maroc et en Tunisie. Par ailleurs, les entreprises exportatrices sont souvent confrontées à des problèmes de transport plus importants que les entreprises locales, notamment en Tunisie, en Jordanie et dans l’Autorité palestinienne.

Contrairement aux autres secteurs des transports, celui des infrastructures portuaires a bénéficié d’investissements publics considérables de la part des gouvernments de la région MENA. Si de nombreux pays ont construit des infrastructures portuaires visant à accéder aux marchés européens, il y a matière à renforcer les échanges régionaux. À peine 5 % du trafic de marchandises dans la région méditerranéenne passe par les pays de la région MENA, contre 70 % entre les ports européens et 15 % entre l’Europe et l’Afrique du Nord (IMF, 2019[7]). De fait, le nombre de liaisons portuaires ou de routes reliant deux ports en Méditerranée a diminué, passant de 2 279 en 2009 à 1 532 en 2016. Par exemple, la Tunisie n’a de liaisons directes qu’avec ses partenaires commerciaux européens les plus proches (Arvis et al., 2019[8]). Il existe très peu de lignes directes de transport maritime entre les pays du Maghreb, qui transportent dès lors leurs marchandises intrarégionales via des ports de pays tiers, comme ceux de Marseille, d’Almeria ou même de Rotterdam. Ce parcours occasionne des surcoûts et limite la compétitivité des prix des produits exportés.

De nombreux ports de la région offrent des perspectives très intéressantes aux fabricants étrangers en quête de sites à proximité des marchés d’Europe, du Moyen-Orient et d’Afrique, mais ce potentiel n’est pas exploité dans de nombreux pays. Selon le FMI, seuls quelques ports sont compétitifs au regard des normes internationales, le Maroc se classant en tête avec le port de Tanger, devenu une plateforme logistique pour la région et désormais considéré comme le plus grand port à conteneurs d’Afrique en termes de chiffre d’affaires. En Égypte, l’extension du canal de Suez en 2015 et la création de la zone économique du canal de Suez, afin d’offrir des services plus compétitifs aux compagnies de transport maritime et investisseurs du monde entier, devraient également permettre de capter jusqu’à 25 % du commerce méditerranéen conteneurisé de l’Égypte (Arvis et al., 2019[8]).

Les économies étudiées de la région MENA disposent de généreuses sources d’énergies renouvelables, telles que le solaire et l’éolien, mais la part que celles-ci représentent dans le bouquet énergétique varie selon les pays (voir également le chapitre 2 sur les tendances des IDE et les avantages pour le développement). Ces ressources pourraient faire baisser le prix des énergies renouvelables et renforcer considérablement les capacités de production. Cela dit, la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie varie considérablement d’un pays à l’autre : 0.1 % en Algérie, entre 5 et 5.5 % en Égypte et en Jordanie, et entre 10 et 12 % au Maroc et en Tunisie (IEA, 2020[9]). De même, la part qu’elles représentent dans la production d’électricité atteint 35 % au Maroc, mais n’est que de 8.5 % en Égypte.

Certains pays ont montré leur détermination à renforcer l’utilisation des énergies renouvelables. Ainsi, la Jordanie, qui est – avec le Maroc – l’un des plus grands importateurs d’énergie de la région MENA (le pays importe plus de 93 % de son offre énergétique), a lancé un vaste programme en faveur des énergies renouvelables axé sur l’éolien et le solaire (Abu-Rumman, Khdair et Khdair, 2020[10]). Le Maroc, qui lui aussi importe 93 % de son énergie, entend augmenter la part des énergies renouvelables afin de réduire sa vulnérabilité aux chocs de l’offre et autres perturbations causées par sa forte dépendance aux importations (IFC, 2019[11]). Sa Stratégie énergétique nationale, mise en œuvre par l’Agence marocaine pour l’énergie durable, vise à porter la part des énergies renouvelables à 52 % de la capacité totale de production d’énergie installée à l’horizon 2030 (ibid). Le défi commun à relever est de créer un terreau propice aux solutions à faible intensité en carbone et résilientes au dérèglement climatique. Les pays doivent en particulier encourager la concurrence et l’entrée d’investisseurs privés dans le secteur des énergies renouvelables.

L’infrastructure des TIC est relativement bien développée dans l’ensemble de la région MENA, grâce aux investissements des pouvoirs publics et du secteur privé. D’après l’Indice de connectivité mobile de 20193, qui mesure les performances des pays au regard des principaux facteurs d’adoption de l’Internet mobile (infrastructure, accessibilité financière, état de préparation des consommateurs, contenu et services), de nombreuses économies de la région MENA sont en phase de « transition »4. Parmi les économies étudiées, le Liban enregistre le score le plus élevé, suivi de près par la Tunisie et le Maroc ; la Jordanie, l’Égypte et l’Algérie se classent légèrement plus bas dans l’indice (GSMA Intelligence, 2020[12]). Les technologies et services mobiles représentent 4.5 % du PIB de la région MENA, pourvoyant un million d’emplois directs et indirects et rapportant plus de 18 milliards USD d’impôts. Au total, ils ont généré une valeur ajoutée de 191 milliards USD, et celle-ci devrait franchir la barre des 222 milliards d’ici 2023. Par ailleurs, la technologie 4G devrait dépasser la 3G dans la région d’ici 2021 (ibid).

Il n’empêche que pour répondre à la demande croissante, des investissements importants sont nécessaires afin d’augmenter la capacité de transmission des lignes haut débit fixes et mobiles dans les huit économies étudiées. Les principaux freins au développement du secteur des TIC en Algérie, en Égypte, au Maroc, en Libye, en Tunisie et en Jordanie sont l’absence de concurrence effective et de réglementation appropriée (Gelvanovska, Rogy et Rossotto, 2014[2]). En Jordanie, le manque de concurrence s’est traduit par des services de mauvaise qualité et par des prix de l’Internet mobile et fixe qui comptent parmi les plus élevés de la région. Une amélioration de l’infrastructure des TIC pourrait favoriser les investissements, notamment en permettant aux entreprises d’accéder plus facilement aux marchés locaux et internationaux et de communiquer de façon fréquente et ininterrompue avec leur siège (Latif et al., 2018[13]).

Une compétitivité accrue dans le secteur des TIC permettrait aux entreprises de pénétrer de nouveaux marchés et de contribuer au programme de transformation numérique des économies étudiées de la région MENA. Comme beaucoup d’autres, ce secteur est généralement dominé par un certain nombre d’entreprises en place, qu’elles soient privées ou publiques, ce qui rend difficile l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché (Banque mondiale, 2019[14]). Des services haut débit améliorés permettraient à tous les secteurs de tirer parti d’une économie numérique plus moderne (ibid). En outre, ils ouvriraient de nouvelles perspectives commerciales aux PME, leur permettant d’accéder à des marchés inexplorés.

Bon nombre de pays se heurtent encore à d’importants obstacles en matière d’accessibilité d’Internet. Actuellement, seulement 8 % des PME de la région MENA ont une présence en ligne (contre 80 % aux États-Unis) et à peine 1.5 % des détaillants de la région sont actifs sur Internet (McKenna, 2017[3]). Si l’on exclut les pays à revenu élevé de la moyenne, la région MENA compte en moyenne 100 abonnements à la téléphonie mobile pour 100 habitants. Le Maroc et la Tunisie dépassent la moyenne (avec respectivement 128 et 124 abonnements pour 100 habitants), tandis que d’autres pays se situent en dessous de la moyenne : Liban (64) et Jordanie (88) (WEF, 2019[15]).

La région MENA aura besoin de plus de 100 milliards par an (soit 7 % de son PIB annuel) au cours des cinq prochaines années pour entretenir ses infrastructures actuelles et en créer de nouvelles, selon la Banque mondiale5 (Graphique 9.3). Les pays en développement exportateurs de pétrole devront engager l’équivalent de 11 % de leur PIB chaque année. Les pays importateurs de pétrole ainsi que les pays du Conseil de coopération du Golfe (CCG) exportateurs de pétrole devront, quant à eux, consacrer respectivement environ 6 % et 5 % de leur PIB à l’investissement dans les infrastructures. Les déficits existent dans tous les secteurs, mais touchent surtout les infrastructures transfrontalières, le transport routier et l’énergie. Le transport et l’électricité représentent environ 43 % des besoins d’investissement totaux ; viennent ensuite les TIC (9 %), puis l’eau et l’assainissement (5 %). La dépense à consentir pour l’électricité à elle seule équivaut à 3 % du PIB annuel de la région. Les pays importateurs de pétrole devront en outre débourser environ 86 milliards USD pour moderniser leurs réseaux de transport. Il faut non seulement construire de nouvelles infrastructures, mais aussi assurer un entretien adéquat des équipements existants et les contrôles de qualité requis.

Le Global Infrastructure Hub a récemment estimé que l’Égypte, le Maroc et la Tunisie devront investir, à eux trois, 997 milliards USD dans les infrastructures jusqu’en 2040 (GIHub, 2017[16]). L’Égypte accuse le déficit le plus important : dans l’hypothèse d’une croissance de 4 % de son PIB chaque année, elle devra dépenser 675 milliards USD (soit 5 % de son PIB) en moyenne à l’horizon 2040. Compte tenu des niveaux de dépenses actuels, son déficit d’investissement est évalué à 1.7 % de son PIB. Le Maroc devra quant à lui investir 37 milliards USD dans ses infrastructures (soit 0.90 % de son PIB en supposant que celui-ci augmente de 3.6 % par an). D’après des estimations plus récentes, les besoins d’investissement totaux varient entre 11.5 % et 18.3 % selon trois scénarios de croissance, à savoir faible, stable ou élevée (IFC, 2019[11]). De même, la Tunisie devra allouer une enveloppe moyenne de 75 milliards USD (soit 4.4 % de son PIB) à ses infrastructures jusqu’en 2040.

Depuis le début des années 2000, les investissements privés dans les infrastructures ont augmenté de façon constante dans la plupart des régions, mais pas dans la région MENA. De fait, plusieurs de ses pays ont connu un net déclin des investissements en infrastructures de la part du secteur privé sur la période 2010-2012. Bien que ces investissements aient depuis lors retrouvé leur niveau d’avant 2010, cette hausse est principalement due à quelques grands projets concentrés dans le secteur de l’électricité au Maroc. Les secteurs des transports et de l’eau ont enregistré une activité très limitée au cours des cinq dernières années (Graphique 9.4). Ces trois dernières années, les investissements privés dans les infrastructures ont été très concentrés géographiquement. Les deux tiers des projets ont eu lieu en Jordanie, en partie grâce à son programme national de promotion des énergies renouvelables, visant notamment les centrales solaires photovoltaïques. Toutefois, en termes de dépenses d’investissement, le Maroc a bénéficié d’une part de près de 75 %, grâce à ses grands projets d’énergie solaire concentrée de Ouarzazate Noor I et Noor II ainsi qu’à sa centrale électrique au charbon de Safi d’une capacité de 1 360 MW, située à Safi, dans le sud-ouest du pays (OCDE, 2017[18]).

Le financement des projets d’infrastructure menés dans la région MENA au cours des trois dernières années a essentiellement été assuré par des prêteurs multilatéraux et bilatéraux, la Banque européenne d’investissement (BEI), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et la Banque islamique de développement comptant parmi les investisseurs les plus actifs. Les prêteurs bilatéraux proviennent d’un large éventail de pays, dont l’Allemagne, la France et le Japon, entre autres. L’aide apportée par les prêteurs multilatéraux et bilatéraux a presque exclusivement revêtu la forme de dettes. Les banques internationales ont également participé à un certain nombre de projets, mais toujours en collaboration avec un prêteur multilatéral ou un prêteur bilatéral de premier plan. Les banques commerciales locales n’ont joué qu’un rôle marginal, sauf dans le cas de l’usine de dessalement d’Agadir au Maroc, pour laquelle elles ont été la seule source de financement par l’emprunt (OCDE, 2017[18]).

Pour stimuler la participation du secteur privé aux infrastructures, les pays de la région MENA doivent veiller à ce que les priorités en matière d’infrastructures fassent partie intégrante des stratégies de développement économique et soient étayées par un cadre réglementaire et institutionnel clairement établi. Il arrive souvent que des infrastructures matérielles soient conçues sans que soient menées les réformes appropriées en matière de réglementations du commerce ou du secteur privé, ou qu’elles n’aient pas bénéficié de l’approche multimodale nécessaire pour produire les résultats escomptés. Il est impératif de remédier à pareille fragmentation pour affermir le climat d’investissement et tirer parti des retombées positives de la connectivité régionale.

Dans les pays de la région MENA où les infrastructures sont habituellement financées grâce aux recettes issues des ressources naturelles, la faiblesse des prix du pétrole obligera les pouvoirs publics à revoir leurs plans et leurs stratégies d’investissement pour le long terme (Rice, 2015[19]). Les bouleversements sociaux et politiques de la dernière décennie, associés à la pandémie de Covid-19, ont engendré de nouveaux défis, faisant notamment ressortir la nécessité d’améliorer la gouvernance pour inciter le secteur privé à investir dans les infrastructures en toute confiance.

Le développement des infrastructures constitue une priorité pour la région. Les économies étudiées ont pour beaucoup lancé des stratégies nationales qui soulignent la nécessité de moderniser les infrastructures afin de promouvoir le développement durable. Deux projets en particulier ont conjugué l’investissement en infrastructures et un programme stratégique à vocation industrielle : l’extension du canal de Suez et le développement de la zone économique du canal de Suez et le complexe portuaire marocain Tanger Med (encadré 9.1). L’Égypte a exposé ses projets d’amélioration de la connectivité dans sa stratégie Vision 2030, les objectifs étant d’augmenter la capacité du secteur des transports et d’accroître la part du pays dans les volumes de transport aux niveaux international et régional. Le pilier de développement économique de la Vision 2030 comprend des projets de très grande envergure, tels ceux du canal de Suez et de la zone économique du canal de Suez. Au niveau sectoriel, le schéma directeur 2027 pour les transports vise à mettre en place des chaînes de transport multimodales entre les centres nationaux, régionaux et de transit, mais aussi à renforcer le rôle tenu par le secteur privé dans les projets liés aux transports, en termes d’investissement et de participation.

Au Maroc, tous les secteurs des infrastructures ont élaboré des plans d’investissement associant des objectifs ambitieux et des échéances à long terme pour augmenter à la fois les stocks et leur qualité. Par exemple, la stratégie ferroviaire à l’horizon 2040 (Plan Rail Maroc) vise à développer le réseau de chemin de fer et ses différentes composantes sur l’ensemble du territoire d’ici 2040 et à favoriser le développement territorial (ONCF, 2020[20]). La stratégie portuaire nationale à l’horizon 2030 a pour but de consolider les ports du Maroc afin d’augmenter les volumes de fret et la capacité portuaire, pour un investissement total de 6 milliards USD, provenant principalement du secteur public (Rensma et Hamoumi, 2018[21]).

Le développement des infrastructures figure également au rang des grandes priorités stratégiques de l’Algérie. Le plan d’investissement 2015-2019 a été élaboré pour soutenir le développement de divers projets de connectivité, concernant notamment les systèmes ferroviaires, les routes, la modernisation des aéroports et les ports (Oxford Business Group, 2017[25]). Comme la grande majorité des échanges du pays passe par ses 11 ports commerciaux (95 % des importations arrivent par voie maritime), l’un des objectifs prioritaires consiste à moderniser les ports afin d’augmenter leur capacité d’accueil des grands navires et de faire de l’Algérie une plaque tournante en Méditerranée (ITA, 2019[26]). Parmi les autres priorités figure l’extension du réseau de chemin de fer, en vue de réduire l’encombrement des routes et d’augmenter le transport ferroviaire de marchandises au sein du pays et avec les pays voisins. Les efforts déployés en faveur de la connectivité régionale sont également soutenus par l’ouverture d’une ligne ferroviaire reliant Annaba à la Tunisie (Oxford Business Group, 2017[25]).

Le plan Jordanie 2025  met l’accent sur le rôle des infrastructures pour faire du développement des exportations un moteur efficace de transformation économique (Harake, 2019[27]). Les priorités en matière d’infrastructures sont définies dans le plan de croissance économique de la Jordanie 2018-2022 pour chaque secteur. Ce plan établit plusieurs objectifs pour le secteur des transports, notamment achever et moderniser les réseaux de transport (aéroportuaire et portuaire notamment), accroître la capacité du système de fret terrestre et développer un système de transport multimodal. En particulier, les pouvoirs publics aspirent à mettre en place un réseau ferroviaire spécialement conçu pour le transport de marchandises qui relie les principales villes industrielles et les centres logistiques au niveau national, mais également la Jordanie à ses pays voisins et à l’Europe (Jordan Economic Policy Council, 2018[28]). L’investissement requis pour construire un tel réseau est estimé à 2.1 milliards USD, que les autorités espèrent allouer grâce à des partenariats avec le secteur privé (ibid).

La mobilisation des ressources nécessaires aux investissements en infrastructures dans la région MENA exige une planification et une hiérarchisation efficaces des projets. Dans les divers pays, de nombreux projets sont élaborés dans le cadre de différentes stratégies relatives aux infrastructures. Souvent, l’allocation du budget s’effectue sur une base annuelle. Pour accroître la fiabilité des projets d’infrastructure, les pays de la région MENA doivent privilégier le moyen terme lors de la définition des plans et de l’affectation des fonds. Jusqu’à présent, l’Algérie et la Jordanie ont adopté un cadre budgétaire à moyen terme (Banque mondiale, 2013[29]) offrant la possibilité d’une planification sectorielle pluriannuelle afin que les dépenses d’investissement soient motivées par les priorités stratégiques et les objectifs budgétaires. Une meilleure coordination entre les différents ministères permettrait également de mieux hiérarchiser les projets d’investissement.

Pour que le secteur privé participe aux projets d’infrastructure, il faut un cadre réglementaire adéquat, ce qui exige d’éliminer les lourdeurs administratives et d’améliorer la réglementation (voir chapitre 3). Ces dernières années, certains pays de la région MENA ont redoublé d’efforts afin de créer un contexte fiable pour les partenariats public-privé (PPP). Pour ce faire, ils ont mis à jour leurs lois en la matière et créé des organismes ou unités spécifiquement consacrés aux PPP au sein d’institutions existantes. Ces améliorations ont donné lieu à une multiplication des PPP ces dernières années. Une participation accrue du secteur privé aux infrastructures pourrait non seulement renforcer l’efficacité de ces investissements et apporter de nouvelles technologies et compétences, mais aussi réduire la charge qui grève les budgets publics.

Les cadres réglementaires et juridiques varient considérablement d’un pays à l’autre : certains pays séparent clairement les PPP des autres formes de passation de marchés publics, tandis que d’autres les inscrivent dans une politique de passation de marchés plus large. Un certain nombre de pays de la région, dont la Jordanie, le Maroc, la Tunisie et l’Égypte, ont récemment actualisé leurs lois sur les PPP et constitué un organisme ou une unité spécifiquement dédié à ces partenariats pour apporter davantage de clarté et de transparence à leurs régimes de PPP, conformément aux bonnes pratiques (tableau 9.1) (OCDE, 2019[30]). En Jordanie, les investissements des PPP se sont chiffrés à 2 % du PIB annuel au cours des cinq dernières années et une loi révisée sur les PPP a été soumise au Parlement. La loi égyptienne révisée sur les PPP a permis de simplifier les contrats de PPP, notamment en réduisant le délai de publication des appels d’offres pour les projets de PPP et en introduisant de nouveaux mécanismes pour la sous-traitance au secteur privé (Enterprise, 2019[31]).

Cela dit, une grande partie des investissements privés dans la région ont été réalisés dans des secteurs où la viabilité financière est plus facile à atteindre, dans le cadre de projets de production d’électricité par exemple. Dans les secteurs autres que l’énergie, comme l’eau, il est plus difficile d’attirer les investissements car les projets sont généralement moins susceptibles de rapporter de l’argent et offrent moins de perspectives de liquidités futures. En Jordanie, la plupart des investissements en PPP sont allés aux énergies renouvelables. Un cadre de PPP remanié s’impose pour promouvoir les projets dans des domaines où une aide plus importante des pouvoirs publics est nécessaire pour attirer les investissements privés, comme la construction de routes à péage. L’Égypte dispose d’un cadre général relatif aux PPP parallèlement à d’autres formes de passation de marchés pour les projets d’infrastructure, dont le système des entités économiques publiques, la législation sur les services publics et un certain nombre de lois s’appliquant à un secteur ou projet particulier (EBRD, 2018[32]).

Au Maroc, si la loi sur les PPP (loi n° 86-12) offre un cadre pour ces partenariats, elle n’a pas remplacé d’autres lois spécifiques, ce qui crée un chevauchement de la législation relative aux investissements privés dans les infrastructures et engendre une certaine confusion quant aux lois applicables à tel ou tel contrat. Les lois sectorielles prévoient la possibilité de conclure des contrats de sous-traitance avec des parties privées dans un certain nombre de secteurs, tels que les ports, les énergies renouvelables, la production d’électricité, le dessalement et les aéroports. Cela s’est traduit par un déphasage dans la sélection des projets, l’évaluation préalable des projets, les clauses minimales et les garanties. En outre, souvent subventionnées (à hauteur de 0.5 % du PIB environ) grâce au budget public pour les besoins d’investissement et d’activité, les entreprises publiques chargées des infrastructures peuvent sélectionner directement des partenaires privés pour constituer des coentreprises en vertu du droit commercial et investir dans des opérateurs privés, et ce même lorsqu’ils sont en concurrence avec eux sur le marché. En vue de remédier à ces carences, le ministère des Finances a pris des mesures pour rationaliser la participation au marché des entreprises publiques, obtenant toutefois des résultats mitigés, tandis que le ministère de l’Économie prépare actuellement un amendement à la loi sur les PPP.

Les PPP bénéficient d’un soutien politique croissant dans la plupart des économies de la région MENA. Les lois et règlements qui les régissent pourraient créer un environnement qui protège à la fois le secteur public et le secteur privé. Lorsque des PPP sont utilisés, il est important que, entre autres principes, le processus soit transparent et prévisible, et qu’il garantisse des conditions équitables à tous les soumissionnaires (encadré 9.2). L’adoption des PPP n’est pas chose aisée. Il faut du temps aux pouvoirs publics pour développer les capacités nécessaires à la mise en œuvre de programmes de PPP fiables. Toutefois, il y a un véritable engagement, et un soutien multilatéral, pour aider les pays à mettre en place et gérer les PPP, pouvant aboutir à une multiplication des infrastructures qui améliorent la connectivité régionale.

Même si certaines économies de la région MENA sont ouvertes aux investissements étrangers, ceux-ci font encore l’objet de restrictions relativement élevées par rapport à la moyenne de l’OCDE, notamment dans le domaine des services d’infrastructure et le secteur de la construction. Selon l’indice de restrictivité de la réglementation de l’IDE établi par l’OCDE (voir chapitre 4), les économies étudiées de la région MENA appliquent un régime plus strict aux secteurs des transports maritime et aérien et de la construction que la moyenne des pays de l’OCDE (Graphique 9.5). C’est l’Algérie qui est la plus restrictive pour tous les secteurs concernés (à l’exception du transport de surface). La Jordanie impose également des restrictions relativement sévères dans le secteur des transports. Au Maroc, plusieurs secteurs, y compris celui des transports maritime et aérien, sont soumis à des restrictions en matière de propriété étrangère. Par exemple, la participation d’investisseurs étrangers dans une compagnie de transport aérien ne peut dépasser 49 % de son capital, tandis que dans le transport maritime, pour qu’un navire puisse battre pavillon marocain, soit il doit être détenu à 75 % par des Marocains, soit la majorité des membres de son conseil d’administration ou de son conseil de surveillance doivent être de nationalité marocaine (OCDE, 2017a).

En Égypte, les investissements étrangers dans le secteur maritime ne sont autorisés que sous la forme de coentreprises dans lesquelles la part de capital détenue par des investisseurs étrangers n’excède pas 49 % (OCDE, 2017a). Dans les transports, l’offre reste dominée par le secteur public, avec quelques concessions privées dans les ports et les aéroports. La loi sur la construction (1992) limite également les investissements étrangers aux coentreprises dans lesquelles les apports étrangers n’excèdent pas 49 %. En ce qui concerne les câblages électriques et autres services d’achèvement et de finition des bâtiments, la participation étrangère n’est autorisée que pour les projets d’un montant supérieur à 10 millions USD (ibid). Ces restrictions nuisent à la concurrence sur le marché et limitent la qualité de la prestation de services.

Une bonne gouvernance et une vision stratégique peuvent améliorer la gestion des projets d’infrastructure et assurer l’assise nécessaire pour renforcer la participation du secteur privé à leur financement, leur réalisation et leur exploitation. Dans un certain nombre de pays de la région, la mise en place d’infrastructures s’est accompagnée de dépenses d’investissement élevées, alors qu’il aurait été possible d’accroître l’efficacité des investissements publics. Une meilleure gestion des affaires publiques passe notamment par le renforcement des procédures de passation des marchés, d’évaluation et de sélection, et par l’amélioration de leur transparence. Une approche globale de la planification du développement des infrastructures, conforme aux grands principes de l’OCDE en matière de gouvernance des infrastructures (encadré 9.3), peut contribuer à garantir une utilisation et une affectation efficaces des ressources.

En Algérie, si l’efficacité de l’investissement public pour les grands projets s’est améliorée au cours des dix dernières années, réduisant les retards dans l’achèvement des chantiers et les dépassements de coûts, elle reste inférieure à celle des autres pays exportateurs de pétrole de la région et bien en deçà de la moyenne mondiale (IMF, 2018[34]). Ce manque d’efficience s’est traduit par des projets d’investissement public coûteux. De fait, le coût unitaire des projets de construction de routes en Algérie est environ 34 % plus élevé que dans la plupart des pays de la région. D’après une estimation, avec un dispositif institutionnel plus solide pour la gestion des investissements publics, le même montant d’investissement aurait permis de financer 60 % de projets d’infrastructure supplémentaires (ibid).

Références

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Notes

← 1. D’après les réponses aux Enquêtes sur les entreprises de la Banque mondiale ; la moyenne ne tient pas compte de l’Algérie et de la Libye en raison de l’absence de données pour ces pays.

← 2. Sauf indication contraire, l’expression « ensemble de la région MENA » est utilisée dans ce chapitre pour désigner les huit économies étudiées ainsi que l’Arabie saoudite, Bahreïn, Djibouti, les Émirats arabes unis, l’Iran, l’Irak, le Koweït, Oman, le Qatar, la Syrie et le Yémen.

← 3. L’Indice de connectivité mobile est un indice axé sur les ressources (intrants) qui mesure les performances de 163 pays (représentant 99 % de la population mondiale) en utilisant comme indicateurs une série de facteurs essentiels à la création d’un environnement propice à l’adoption de l’Internet mobile. La mesure des résultats (extrants) correspondante serait le nombre de personnes qui accèdent à l’Internet via un appareil mobile. La GSMA inclut les économies suivantes dans la moyenne de la région MENA : États arabes du CCG (Qatar, Émirats arabes unis, Bahreïn, Koweït, Libye, Liban et Arabie saoudite), Afrique du Nord (Tunisie, Maroc, Israël, Iran et Algérie), autres États arabes (Égypte, Oman, Turquie, Jordanie et Mauritanie) et autres (Syrie, Irak, Soudan, Autorité palestinienne, Yémen, Somalie, Comores et Djibouti).

← 4. Les pays en transition (score supérieur à 50) obtiennent de bons résultats pour au moins deux facteurs et ont généralement un taux de pénétration de l’Internet mobile compris entre 30 et 50 %.

← 5. Ces estimations reposent sur une étude d’Estache et. al de 2013, toujours considérée comme valable à l’heure actuelle.

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