Chapter 5. Agir pour la prospérité de la classe moyenne

5.2.1. Garantir des salaires équitables aux travailleurs à faible et à moyen revenu

Le découplage entre la productivité du travail et les salaires, et la lente croissance des salaires qui en résulte dans le bas et au milieu de la distribution, montrent que la croissance de la productivité à elle seule ne suffit pas à assurer aux ménages à revenu intermédiaire un meilleur niveau de vie. En plus d’accroître le potentiel de gains des travailleurs à revenu moyen par le biais de politiques en matière d’éducation et de compétences (voir section 5.4) les pouvoirs publics doivent concevoir des institutions du marché du travail garantissant que les gains de productivité sont largement partagés et se traduisent par des hausses de salaires et des meilleures conditions de travail (OCDE, 2018[2]).

La négociation collective et le dialogue social peuvent jouer un rôle central dans la garantie de salaires et de conditions de travail corrects. En effet, dans le débat public, l’affaiblissement des syndicats au cours des dernières décennies est présenté comme un facteur déterminant de la faible croissance des salaires des ménages à revenu intermédiaire. Le renforcement de la négociation collective est donc l’un des moyens proposés pour soutenir les revenus de la classe moyenne (Atkinson, 2015[7]).

Toutefois, les preuves empiriques du lien entre le recul de la couverture conventionnelle des travailleurs à revenu intermédiaire et la faible croissance des salaires sont étonnamment rares4. Ce qui est clair, c’est que les effectifs syndicaux ont presque diminué de moitié depuis le milieu des années 1980 à l’échelle de l’OCDE. Dans la plupart des pays, les conventions collectives couvrent aujourd’hui moins de la moitié de la population active et, dans certains, bien moins de la moitié (OCDE, 2017[8] ; Marcadent, 2018[9]). Dans plusieurs pays de l’OCDE, la baisse globale des effectifs syndicaux a largement coïncidé avec le déclin de la part des ménages à revenu intermédiaire dans la population. En outre, les taux de syndicalisation étaient habituellement maximaux dans des secteurs comme l’extraction des ressources et l’industrie manufacturière, qui ont longtemps fourni des emplois « caractéristiques » de la classe moyenne et souffrent aujourd’hui d’un déclin structurel. Aux États-Unis, une étude récente donne à penser que des taux de syndicalisation supérieurs avaient un effet positif sur le revenu des ménages à revenu intermédiaire, et que la baisse de ce taux sur le long terme a contribué à accroître les inégalités de revenu (Farber et al., 2018[10]). D’une manière générale, dans les pays où la couverture conventionnelle est plus importante, la dispersion des salaires est moindre, et les travailleurs couverts par des conventions collectives bénéficient d’avantages salariaux (OCDE, 2019[3])5.

Étant donné que la structure institutionnelle et la couverture des systèmes de négociation collective varient considérablement d’un pays à l’autre (OCDE, 2017[8]), les mesures visant à les renforcer dépendent des contextes nationaux6. À mesure que le monde du travail évolue, les efforts visant à étendre la couverture conventionnelle aux travailleurs exerçant des emplois atypiques revêtent une importance particulière pour les ménages à revenu intermédiaire. Les emplois atypiques sont largement caractérisés par des salaires inférieurs et une moindre sécurité de l’emploi, et risquent de se généraliser à mesure de la disparition des emplois classiques de la classe moyenne (OCDE, 2018[11]). Les syndicats peuvent tendre la main aux travailleurs occupant ces emplois, et le font, et le dialogue social a un rôle à jouer pour aider à réglementer les nouvelles formes de travail (OCDE, à paraître[12]). Citons par exemple le syndicat danois 3F, qui a récemment signé une convention collective avec une entreprise exploitant une plateforme en ligne de services de ménage à domicile. La convention instaure une nouvelle catégorie d’employés de maison au sein de l’entreprise, et leur confère le statut de salarié. Dans le même temps, elle maintient les accords existants avec les travailleurs indépendants (De Stefano, 2018[13])7. Les règlements antitrust peuvent exclure certains types de travailleurs non salariés de la négociation collective (OCDE, à paraître[12]). Dans ce cas, les règlements existants devront peut-être être modifiés pour mettre en place des dérogations pour certaines formes de travail indépendant, et certains secteurs ou professions. Souvent, les acteurs et artistes indépendants bénéficient déjà de telles dérogations. D’autres formes d’organisation de travailleurs peuvent compléter ces efforts, comme les worker centres à but non lucratif aux États-Unis, ou la coopérative Smart, qui vient en aide aux travailleurs indépendants en Belgique et dans huit autres pays européens (OCDE, 2018[14] ; à paraître[12]).

Dans les pays ou secteurs où il n’existe pas de conventions collectives, ou dans lesquels la couverture conventionnelle est faible, des salaires minimums légaux peuvent contribuer à garantir une rémunération équitable et à élever les salaires dans la distribution. Il existe un consensus relativement large quant au fait que les salaires minimums ne sont pas très efficaces pour réduire la pauvreté, parce que les membres des ménages pauvres n’exercent généralement pas d’emploi, alors que de nombreux travailleurs rémunérés au salaire minimum vivent dans des ménages non pauvres (OCDE, 2018[2]). Toutefois, cela signifie également que les ménages à revenu intermédiaire, en particulier ceux qui perçoivent un revenu intermédiaire inférieur, bénéficient directement des hausses du salaire minimum8. En outre, dans certains pays, il a été démontré que le salaire minimum a un effet dit « de propagation » ou « d’entraînement », les entreprises augmentant l’ensemble des salaires afin de maintenir les écarts de rémunération entre les travailleurs les moins et les mieux payés (OCDE, 2015[15] ; 2015[16])9.

Le salaire minimum brut varie considérablement d’un pays à l’autre au sein de l’OCDE10. Les possibilités de hausse dépendent d’une série de facteurs propres à chaque pays, comme le niveau relatif initial du salaire minimum, la réaction des employeurs, le degré de concurrence sur les marchés des produits et du travail, et la manière dont le salaire minimum interagit avec d’autres mesures, en particulier les impôts et les prestations (OCDE, 2018[2]). En Australie, des réglementations à l’échelon des secteurs ou des professions, nommées Modern Awards, définissent des planchers salariaux sectoriels variant selon le niveau de qualification. Si quelque 36 % des salariés sont directement couverts par des conventions collectives, 23 % ne le sont que par ces réglementations. Ces Awards sont établis par un tribunal fédéral, la Fair Work Commission, dont les membres sont choisis par le gouvernement parmi des organismes patronaux, des syndicats, des juristes et des responsables publics (OCDE, 2019[3]).

Dans certains pays, les entreprises versent des salaires dits « vitaux ». Ils sont supérieurs au salaire minimum et sont calculés pour couvrir le coût de la vie d’un travailleur à temps plein, ou par rapport au seuil de pauvreté. Les entreprises peuvent verser un salaire vital dans le cadre d’un engagement volontaire (au Canada, en Irlande, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni11, par exemple) ou pour pouvoir remporter des marchés publics, comme dans certaines villes et certains comtés des États-Unis (Eurofound, 2018[17]).

5.2.2. Accroître le taux d’activité et les revenus des femmes

Du fait de la hausse du taux d’emploi des femmes – et de la hausse connexe du revenu disponible d’un bout à l’autre de la distribution – de nombreux couples qui perpétuent l’ancien modèle traditionnel à un seul apporteur de revenu ne parviennent pas à dépasser le milieu de la distribution des revenus (graphique 3.7). En revanche, les couples à un revenu et demi représentent une part croissante des ménages à revenu intermédiaire (inférieur), la femme cumulant souvent un travail à temps partiel rémunéré, et des tâches ménagères et/ou des soins non rémunérés. Quant aux couples à deux apporteurs de revenu, ils représentent une part disproportionnée des ménages à revenu intermédiaire supérieur et à haut revenu. De toute évidence, il est possible d’accroître les revenus de la classe moyenne en continuant d’augmenter le taux d’activité des femmes, le temps de travail et la rémunération.

Les mesures visant à abaisser les taux d’imposition effectifs des seconds apporteurs de revenu méritent une attention particulière, car ces derniers sont très sensibles aux incitations au travail (OCDE, 2011[18] ; 2012[19])12. Dans 24 pays de l’OCDE sur 34, à revenu égal, le taux moyen d’imposition des seconds apporteurs de revenu est supérieur à celui des salariés célibataires. Ce nombre passe à 32 pays si le ménage a des enfants (Thomas et O’Reilly, 2016[20]). L’écart entre les taux d’imposition moyens des premiers et des seconds apporteurs de revenu est souvent très important dans les pays qui ont recours à des systèmes d’imposition du revenu du travail par foyer fiscal, comme l’Allemagne, la France, le Luxembourg et la Suisse13. Dans le cadre des systèmes d’imposition individualisée, les taux d’imposition effectifs des seconds apporteurs de revenu qui commencent à travailler ou augmentent leur temps de travail (taux d’imposition dits « marginaux ») peuvent être élevés si les abattements fiscaux et les crédits d’impôt sont déduits sur la base du revenu familial, comme en Italie, s’il existe des abattements au titre du conjoint à charge pour les premiers apporteurs de revenus, comme en République slovaque et en Slovénie, ou si un transfert des crédits de base entre un conjoint sans emploi et un conjoint actif est possible, comme au Canada et aux Pays-Bas). Ces dernières années, un certain nombre de pays ont tenté de réduire l’écart entre les salaires avant et après impôt des seconds apporteurs de revenu – ce qu’on appelle le « coin fiscal ». C’est le cas, par exemple, de l’Australie, qui a aboli la déduction fiscale pour conjoint à charge (Dependent Spouse Tax Offset), et des Pays-Bas, qui ont réformé leur système de crédit d’impôt (OCDE, 2016[21]).

Outre la politique fiscale, les mesures qui aident les familles à revenu intermédiaire à mieux concilier vie professionnelle et vie privée, notamment en répartissant plus équitablement la responsabilité des tâches ménagères entre hommes et femmes, ont un rôle important à jouer14.

Des dispositions bien conçues en matière de congés payés peuvent accroître le taux d’activité des femmes et avoir des effets positifs sur la santé et le bien-être maternels, voire sur la santé et le développement des enfants (Adema, Clarke et Frey, 2015[22]). Elles récompensent les femmes qui travaillent et accumulent des droits à congé avant de donner naissance à un enfant, en leur garantissant la sécurité de l’emploi et en facilitant leur retour au travail après l’accouchement. Et si les pères prennent une bonne partie des congés auxquels ils ont droit, les congés payés aident également les parents à partager plus équitablement les responsabilités familiales (OCDE, 2018[23]). Outre la durée des congés payés, les taux de rémunération sont un déterminant important de l’attractivité des congés payés pour les familles à revenu intermédiaire, ainsi que de la situation économique après la naissance d’un enfant15. Les revenus nets des ménages diminuent généralement de 19 % en moyenne dans l’ensemble de l’OCDE pour un couple percevant des revenus moyens lorsque les parents prennent un congé de maternité ou de paternité (OCDE, 2017[24]). Toutefois, les taux de remplacement dont bénéficient les travailleurs à revenu intermédiaire et élevé sont généralement très inférieurs lorsque les prestations versées sont forfaitaires, comme c’est le cas dans de nombreux pays anglophones16. En outre, les versements diminuent souvent bien plus considérablement au cours des mois suivants lorsque les parents prennent un congé parental17. En Belgique, par exemple, le revenu net équivalent d’une famille à deux revenus intermédiaires passe de 88 % au cours du premier mois suivant la naissance à seulement 60 % au sixième mois. Une hausse des taux de remplacement dans les pays où ils sont faibles – qu’elle soit générale ou concerne spécifiquement les travailleurs à revenu intermédiaire et élevé – inciterait davantage les femmes à travailler avant d’avoir des enfants, et augmenterait les revenus familiaux, avant comme après la naissance de l’enfant.

Pour encourager les hommes à passer plus de temps à la maison pour s’occuper de leurs enfants, un nombre croissant de pays ont mis en place des congés payés « réservés aux pères », par exemple des congés de paternité et des congés parentaux individuels qui sont perdus s’ils ne sont pas utilisés. Les plus courants sont les quotas maternel et paternel, qui consistent à réserver exclusivement à la mère ou au père une certaine fraction de la durée globale du congé parental, comme c’est le cas dans les pays nordiques. D’autres options prévoient des « périodes bonus » – le couple peut bénéficier de semaines supplémentaires de congés payés si les deux parents utilisent une certaine quantité de congés partageables, comme en Allemagne – ou l’octroi d’un congé parental individuel rémunéré à chaque parent (OCDE, 2018[23] ; 2017[25]). La Corée et le Japon accordent aux mères comme aux pères environ un an de congé parental rémunéré non transférable, bien que le taux d’utilisation de ce congé par les pères soit généralement très faible. En Corée, seuls 8.5 % des personnes ayant pris un congé parental rémunéré en 2016 étaient des hommes (OCDE, 2019[26]). Encore une fois, des taux de rémunération supérieurs pourraient contribuer à améliorer la situation et encourager les couples à partager les congés de façon plus équitable. À l’heure actuelle, il est probablement plus avantageux pour un couple d’un point de vue économique d’accepter que la mère prenne davantage de congés parentaux rémunérés, car c’est généralement le père qui gagne le plus. Si les prestations de congé remplaçaient la majeure partie des gains, les couples seraient peut-être plus disposés à partager le congé parental.

L’accès à des services de garde d’enfants abordables et de bonne qualité est important pour que les mères puissent reprendre le travail après leur congé. En effet, l’expansion des services de garde d’enfants publics ou subventionnés a été l’un des moteurs de la hausse du taux d’activité des femmes (Thévenon, 2013[27]). De fait, une part relativement importante des enfants des familles à revenu intermédiaire fréquente des structures d’éducation et d’accueil des jeunes enfants (EAJE). Toutefois, le taux de fréquentation des moins de 3 ans pourrait être encore amélioré : en moyenne à l’échelle de l’OCDE, quelque 37 % des enfants se situant dans le tertile intermédiaire de la distribution des revenus fréquentaient des structures d’EAJE en 2016, contre 27 % dans le tertile inférieur et 44 % dans le tertile supérieur (OCDE, 2018[28]). La Corée et l’Allemagne sont deux pays qui ont fait des progrès significatifs à cet égard, et ont fortement augmenté les dépenses publiques au titre de l’EAJE. La Corée a augmenté les subventions pour la garde d’enfants, alors que l’Allemagne a instauré un droit légal à la garde d’enfants pour tous les enfants de plus d’un an18.

La qualité des services de garde est aussi importante que leur coût (voir la section 5.3 pour les familles à revenu intermédiaire. Pour que la garde d’enfants par des prestataires agréés soit attractive, elle doit être de qualité équivalente à celle des solutions informelles, comme l’éducation et l’accueil assurés par la famille. Des enseignants formés et qualifiés bénéficiant de conditions de travail correctes, et un faible nombre d’enfants par membre du personnel sont des critères essentiels pour une prise en charge de haute qualité (OCDE, 2012[29] ; 2018[30]). Bien qu’il ait été démontré à maintes reprises que des services de garde d’enfants de bonne qualité ont un impact positif sur les enfants issus de familles à faible revenu en termes de résultats cognitifs et non cognitifs, la croissance rapide des services de garde donne plus généralement des résultats mitigés. Au Québec, par exemple, l’expansion trop rapide de l’éducation obligatoire des jeunes enfants a accru le taux d’activité des femmes, mais semble avoir des effets négatifs durables sur le développement non cognitif des enfants (Baker, Gruber et Milligan, 2008[31] ; 2015[32]).

5.2.3. Réduire la charge fiscale supportée par les ménages à revenu intermédiaire

La réduction des impôts ou la hausse des prestations accroît immédiatement le revenu disponible de la classe moyenne, et peut aider à atténuer le sentiment ressenti par les ménages à revenu intermédiaire de payer trop d’impôts, surtout par rapport aux prestations dont ils bénéficient.

Après plusieurs années d’alourdissement de la fiscalité de l’emploi dans le sillage de la crise économique, un certain nombre de pays de l’OCDE ont revu à la baisse les taux de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) pour les travailleurs à revenu faible et intermédiaire. Citons par exemple la suppression de la deuxième tranche de l’IRPP en Belgique, l’instauration de deux nouvelles tranches d’imposition au Portugal, la réduction des taux de base de la Universal Social Charge en Irlande, et des baisses des taux d’imposition des travailleurs à revenu intermédiaire au Canada, au Luxembourg et en Slovénie. Plusieurs pays, dont l’Allemagne, la Belgique, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Slovénie, ont augmenté les abattements de base et les crédits d’impôt à visée générale (OCDE, 2017[33] ; 2018[34])19. La réduction des taux d’IRPP dans les tranches inférieures du barème d’imposition et les dispositions de base plus généreuses en matière d’IRPP profitent principalement aux ménages à revenu intermédiaire (inférieur), car les ménages à très faible revenu ne gagnent souvent pas suffisamment pour payer l’IRPP.

La réduction des cotisations de sécurité sociale peut également être un moyen efficace d’augmenter le revenu net des ménages à revenu intermédiaire. En effet, dans la grande majorité des pays de l’OCDE, ce sont les cotisations de sécurité sociale, plutôt que les impôts sur le revenu, qui représentent l’essentiel de la charge fiscale directe pesant sur les salariés moyens. Par conséquent, les cotisations de sécurité sociale ont peu d’effet redistributif dans un certain nombre de pays de l’OCDE, et peuvent même être régressives (Causa et Hermansen, 2017[35] ; Immervoll et Richardson, 2013[36]). Une solution pourrait consister à délaisser partiellement le financement des systèmes de protection sociale par les cotisations de sécurité sociale au profit d’un financement par l’IRPP, notamment pour les prestations qui ne sont que faiblement liées au comportement sur le marché du travail – comme l’assurance maladie, certains types de pensions et les allocations familiales (OCDE, 2018[2]).

Une cause récurrente de frustration pour les contribuables de la classe moyenne dans certains pays (comme l’Allemagne et l’Autriche) est la hausse progressive des taux d’imposition induite par l’inflation, les règles fiscales étant définies en termes nominaux. Elle est désignée sous le nom de « dérive fiscale », et touche particulièrement les personnes à revenu faible ou intermédiaire, pour lesquelles les taux marginaux d’imposition augmentent le plus rapidement en cas de hausse de revenu, si le barème d’imposition est progressif. Les simulations montrent qu’elle peut avoir un impact considérable sur les recettes de l’impôt sur le revenu, même en présence de taux d’inflation relativement faibles, à moins que les tranches d’imposition ne soient fréquemment ajustées en fonction de l’inflation (Immervoll, 2005[37] ; OCDE, 2008[38] ; Parlament der Republik Österreich (Parlement autrichien), 2018[39]). Bien que ce problème puisse être facilement résolu, en indexant par exemple les taux d’imposition et les abattements sur l’inflation (comme en Suisse) ou sur la croissance des salaires nominaux (comme en Suède), les pouvoirs publics sont susceptibles d’apprécier la flexibilité budgétaire dont ils bénéficient en ayant la possibilité de corriger l’inflation comme ils l’entendent (Bach, 2012[40]).

Toutefois, toute mesure visant à réduire la charge fiscale des ménages à revenu intermédiaire compromet la pérennité des finances publiques. Il est quasi certain que l’octroi d’importantes réductions d’impôt aux catégories de population à revenu intermédiaire entraînerait des pertes importantes de recettes publiques, puisque les catégories à revenu intermédiaire génèrent près des deux tiers de l’ensemble des recettes fiscales directes (voir chapitre 2). Le financement des systèmes de protection sociale et des services publics, dont les ménages de la classe moyenne sont les principaux bénéficiaires, serait sans aucun doute affecté.

Des réductions plus importantes de la charge fiscale pesant sur la classe moyenne peuvent donc nécessiter des modifications de la structure fiscale. En particulier, l’octroi de réductions d’impôt à la catégorie de population à revenu intermédiaire inférieur exigerait probablement que les ménages plus aisés – et notamment peut-être les ménages à revenu intermédiaire supérieur – contribuent davantage au financement des dépenses publiques :

• Une taxation plus efficace des revenus du capital des personnes physiques pourrait permettre de réduire la charge fiscale pesant sur le travail, d’accorder des allègements fiscaux aux ménages à revenu intermédiaire inférieur, et d’encourager l’emploi. La propriété du capital est plus concentrée que les revenus et, dans un certain nombre de pays de l’OCDE, les plus riches bénéficient souvent de taux d’imposition effectifs inférieurs à ceux de la classe moyenne. En effet, une part plus importante de leurs revenus provient du rendement de leurs actifs financiers ou non financiers, et les plus-values réalisées sur ces actifs sont imposées à des taux considérablement inférieurs par rapport aux revenus du travail20. En effet, la baisse de l’imposition des revenus du capital a été l’un des facteurs déterminants de la diminution de l’efficacité des politiques de redistribution des revenus à travers l’OCDE depuis le milieu des années 1990 (Causa, Vindics et Akgun, 2018[41]). Plus récemment, l’Islande a relevé son taux d’imposition des revenus du capital de 20 à 22 % en 2018, afin de réduire l’écart entre l’imposition du travail et celle du capital, tandis qu’aux Pays-Bas, le gouvernement a annoncé une hausse du taux d’imposition des revenus découlant de participations importantes de 25 à 28.5 % à compter de 2021.

• Des droits de succession et de donation bien conçus pourraient également faire partie de la solution. Les impôts sur les successions et les donations, payés par les héritiers et les bénéficiaires, sont encore appliqués relativement largement au sein de l’OCDE. Toutefois, depuis le milieu des années 1990, de nombreux pays ont réduit leur assiette fiscale en instaurant de nombreuses exonérations et déductions, augmentant ainsi les possibilités d’évasion fiscale grâce à des montages fiscaux presque exclusivement accessibles aux catégories de population à haut revenu. En Belgique et en France, toutefois, les droits de succession sont une source importante de recettes – en 2016, ils représentaient 0.7 % et 0.6 % du PIB, respectivement. Les sommes collectées donnent à penser que d’autres pays pourraient, eux aussi, tirer davantage parti de l’impact distributif des impôts sur les successions et les donations (OCDE, 2018[42]). Le Japon, par exemple, a réformé efficacement la fiscalité des biens reçus en héritage et des donations entre vifs en 2015, en abaissant de 40 % le seuil d’exonération de l’impôt sur les successions pour certaines catégories de population à haut revenu. Des abattements appropriés pour les ménages disposant d’un patrimoine faible à moyen permettraient de garantir que les droits de succession ne découragent pas les classes moyennes de se constituer un patrimoine.

• Des taux marginaux d’imposition plus élevés pour les hauts revenus pourraient contribuer à financer une partie de la réduction de la charge fiscale pesant sur les ménages à revenu intermédiaire inférieur. Les partisans d’une hausse de ces taux soulignent qu’ils ont peu voire pas d’effet négatif sur la croissance économique, et qu’ils ont déjà été beaucoup plus élevés par le passé. Jusqu’aux années 1980, le taux légal maximal d’imposition dans les pays de l’OCDE était supérieur à 65 % en moyenne, contre un peu plus de 43 % en 2016 (OCDE, 2018[34]). La Corée, Israël, le Luxembourg et la Norvège ont tous augmenté leur taux maximal d’IRPP en 2017, la Corée enregistrant la plus forte hausse, de 40 à 42 %. Toutefois, la capacité à générer d’importantes recettes fiscales supplémentaires auprès des hauts revenus est limitée si l’on souhaite éviter d’alourdir également la charge fiscale pesant sur les revenus intermédiaires – les taux marginaux supérieurs d’imposition que cela supposerait devraient sinon être très élevés.

• Une meilleure coordination internationale en matière de suppression des niches fiscales et de lutte contre la fraude fiscale des particuliers et des sociétés peut aider les gouvernements à élargir leur assiette fiscale et, partant, à augmenter leurs recettes. Selon des estimations, plus de 70 % de la richesse mondiale détenue dans les paradis fiscaux provient des ménages les plus riches des pays de l’OCDE (Alstadsæter, Johannesen et Zucman, 2018[43] ; 2017[44]). La mise en œuvre à l’échelle nationale du vaste Projet G20/OCDE sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) a déjà un impact sur la réduction de l’évasion fiscale des entreprises, et il apparaît que certaines multinationales ont déjà modifié leurs conventions fiscales afin qu’elles soient plus conformes à leurs activités commerciales21. L’adoption généralisée de la norme OCDE/G20 pour l’échange automatique d’informations sur les comptes financiers en matière fiscale a également permis d’accroître sensiblement la coopération entre les pays en ce qui concerne les comptes financiers détenus par des particuliers dans les juridictions fiscales où ils ne sont pas résidents22.

L’impôt sur la fortune a également été récemment présenté comme un moyen d’accroître les recettes fiscales. Toutefois, des recherches récentes de l’OCDE montrent que lorsque des impôts à large assiette sur les revenus individuels du capital et des droits de succession et de donation bien conçus sont en place, il existe peu d’arguments en faveur d’un impôt sur la fortune, tant du point de vue de l’efficacité que de l’équité (OCDE, 2018[42])23.

En ce qui concerne les prestations, celles liées à l’exercice d’un emploi peuvent contribuer à accroître le revenu disponible à un niveau inférieur de la distribution des revenus, en complétant les faibles revenus du travail et en encourageant l’emploi (OCDE, 2018[2] ; Immervoll et Pearson, 2009[45]). Le programme le plus connu de soutien du revenu lié à l’exercice d’un emploi est probablement le Earned Income Tax Credit (EITC) des États-Unis, instauré en 1975 pour venir en aide aux familles des travailleurs à faible revenu. Ceux dont la charge fiscale sur les revenus est inférieure au crédit auquel ils auraient droit peuvent recevoir la différence en espèces – le crédit d’impôt est « récupérable ». Des effets positifs de l’EITC sur l’emploi et les revenus ont été mis en évidence à plusieurs reprises, notamment pour les parents isolés. Bien qu’il s’agisse avant tout d’une mesure de lutte contre la pauvreté, son effet étant le plus marqué chez les ménages dont le revenu est compris entre 75 % et 150 % du seuil de pauvreté fédéral, les ménages dont le revenu atteint 250 % du seuil de pauvreté ont tout de même droit à des prestations plus modestes (Hoynes et Patel, 2015[46]). En France, la prime d’activité est une prestation directe en espèces réservée aux ménages actifs dont les revenus ne dépassent pas certains seuils. Ce dispositif rapporte jusqu’à 300 euros par mois à un salarié ou un travailleur indépendant célibataire gagnant environ la moitié du salaire minimum à temps plein. Après avoir été revue à la hausse en 2018 et début 2019, la prime d’activité est désormais versée aux ménages unipersonnels gagnant jusqu’à 1.5 fois le salaire minimum (Carcillo, Hijzen et Thewissen, à paraître[47])24.

Le coût de l’extension des prestations liées à l’exercice d’un emploi aux ménages à revenu intermédiaire inférieur varie d’un pays à l’autre. D’après des données récentes des États-Unis, l’EITC s’autofinance en grande partie, 87 % des coûts du programme étant récupérés grâce aux prestations d’aide sociale économisées et à la hausse des recettes fiscales (Bastian et Jones, 2018[48]). Toutefois, la conception et le financement de prestations liées à l’exercice d’un emploi sont généralement plus difficiles dans les pays où les revenus au bas de la distribution sont comprimés. Ils doivent accélérer la suppression progressive des prestations à mesure que les gains augmentent. Par conséquent, il est difficile de cibler précisément les ménages actifs ayant droit à des prestations, et il existe un risque accru que les bénéficiaires réduisent délibérément leurs revenus pour avoir droit à ces mêmes prestations (OCDE, 2018[2]).

5.2.4. Assurer une protection efficace du revenu des travailleurs dont les perspectives d’évolution de carrière et de rémunération sont instables

La mondialisation et la numérisation transforment profondément les marchés du travail de l’OCDE. Elles accroissent la nécessité de systèmes de protection sociale bien conçus, mais compliquent également leur conception. La polarisation accrue du marché du travail augmente le risque de licenciement des travailleurs à revenu intermédiaire, et renforce la nécessité d’une aide efficace hors emploi pour augmenter les revenus en cas de perte d’emploi, et favoriser le retour à l’emploi. Nombre d’emplois créés récemment sont de qualité médiocre – instables et mal rémunérés – ce qui suscite des inquiétudes quant à l’insuffisance de la couverture et du financement des systèmes de sécurité sociale existants. En effet, la plupart de ces systèmes ont été initialement conçus sur la base de contrats réguliers, à temps plein et à durée indéterminée avec un employeur unique (OCDE, 2017[8]). Aujourd’hui, moins d’un demandeur d’emploi sur trois dans l’ensemble de l’OCDE touche des allocations de chômage (OCDE, 2019[3]).

L’une des approches permettant d’étendre la couverture de la protection sociale consiste à lier les droits aux personnes plutôt qu’aux emplois (OCDE, 2017[8] ; OCDE, 2018[49]). Dans la plupart des pays de l’OCDE, les salariés cumulent des droits à prestations de chômage et à pension indépendamment de l’employeur pour lequel ils travaillent. En revanche, les droits à une indemnité de départ en cas de licenciement sont généralement rattachés à un employeur spécifique, un changement d’employeur entraînant la perte de ces droits. Dans certains cas, la couverture d’assurance maladie est également liée au contrat de travail, de sorte que les salariés qui perdent leur emploi ou s’installent à leur compte risquent également de perdre leur couverture.

L’Autriche propose un enseignement intéressant avec une mesure visant à accroître la « transférabilité » des droits. En 2003, le pays a remplacé son régime d’indemnités de départ par des comptes de pension personnels, gérés par l’entreprise, sur lesquels les employeurs versent une part fixe de la rémunération individuelle. En cas de licenciement, les salariés totalisant au moins trois ans d’ancienneté peuvent choisir entre percevoir leur indemnité de départ, ou l’épargner pour accroître leurs futurs droits à pension. Les salariés qui quittent volontairement leur emploi ou le perdent alors qu’ils ont moins de trois ans d’ancienneté n’ont pas droit à une indemnité de départ, mais peuvent transférer leurs droits chez leur employeur suivant (OCDE, 2013[50] ; OCDE, 2018[49]). Le dispositif a été étendu aux travailleurs indépendants en 2008, et il a été démontré qu’il accroît la mobilité professionnelle des travailleurs dans les entreprises en difficulté (Kettemann, Kramarz et Zweimüller, 2016[51]). La France a mis en place le compte personnel de formation en 2015. Il permet aux salariés d’accumuler et d’utiliser des crédits de formation, qu’ils conservent en cas de changement d’employeur ou de licenciement. L’Islande a également mis en place un compte personnel de formation (Brandt, 2015[52] ; OCDE, 2019[53] ; 2019[54] ; à paraître[55]).

Dans la plupart des pays de l’OCDE, il existe une importante marge d’amélioration de la couverture des travailleurs indépendants, qui ont un accès plus limité, voire inexistant, aux prestations d’assurance (OCDE, 2015[56] ; Spasova et al., 2017[57]). D’après une étude récente de l’UE, 55 % des travailleurs indépendants n’avaient vraisemblablement pas droit à des allocations de chômage en 2014, et ce taux atteignait près de 40 % en ce qui concerne les prestations de maladie (Matsaganis et al., 2016[58]). Parmi les ménages dont le premier apporteur de revenu exerce une activité indépendante, on compte actuellement moins de ménages à revenu intermédiaire – environ 10 % à l’échelle de l’OCDE – que de ménages à revenu faible ou élevé (graphique 3.11). Toutefois, le recul prévu de l’emploi régulier au milieu de la distribution des compétences pourrait donner lieu à une augmentation du travail indépendant au sein des ménages à revenu intermédiaire.

Un effet secondaire positif de l’élargissement de la couverture des allocations de chômage est que les demandeurs d’emploi restent en contact avec les services publics de l’emploi, et bénéficient ainsi d’un soutien actif sur le marché du travail. Un certain nombre de pays ont instauré des régimes volontaires pour les travailleurs indépendants, comme l’assurance chômage en Autriche et en Espagne, et les prestations familiales et de maladie au Canada. L’un des points faibles de ces régimes volontaires, toutefois, est qu’ils ont tendance à attirer les personnes les plus à risque, ce qui peut compromettre leur pérennité financière (OCDE, 2018[49] ; à paraître[12]).

Une autre approche permettant d’éviter des insuffisances dans la couverture de protection sociale pourrait consister à la dissocier davantage de la relation de travail. L’octroi de prestations en fonction de critères de résidence ou d’une évaluation des besoins, plutôt qu’en fonction des antécédents professionnels, pourrait être une solution. Les prestations peuvent être soit financées par des cotisations – comme le régime de retraite de base néerlandais et le régime public suisse de retraite lié à la rémunération – soit entièrement financées par l’impôt, à l’instar de la plupart des régimes d’aide sociale. En effet, certaines prestations sociales – comme l’assurance maladie et le congé maternité ou parental – sont déjà universelles dans un certain nombre de pays de l’OCDE. Le modèle australien peut guider utilement la fourniture de prestations sociales. La plupart des prestations publiques australiennes prennent la forme de droits forfaitaires financés par les recettes publiques, dont l’octroi n’est pas explicitement soumis au versement préalable de cotisations de sécurité sociale. Les prestations d’aide au revenu sont soumises à condition de ressources, bien que les critères appliqués soient généralement plus généreux que ceux qui s’appliquent aux régimes d’aide sociale de nombreux pays de l’OCDE (OCDE, 2018[11] ; OCDE, 2018[11]).

Les travailleurs licenciés à mi-carrière en raison de mutations structurelles de l’économie et forcés de changer de secteur ou de profession vont être de plus en plus nombreux parmi les ménages à revenu intermédiaire menacés par une perte de revenu. Des études de cas récentes de l’OCDE (OCDE, 2018[11] ; 2019[3]) mettent en évidence les obstacles au retour à l’emploi auxquels ces ménages sont confrontés – par exemple, des compétences obsolètes, l’absence d’expérience récente en matière de recherche d’emploi et des aspirations salariales peut-être irréalistes. Toutefois, ces études soulignent également leurs points forts – comme des antécédents d’emploi stable, des liens forts avec le marché du travail et une grande motivation. Des conseils précoces en ce qui concerne le processus d’adaptation, et l’élaboration de stratégies réalistes de retour à l’emploi peuvent s’avérer très utiles. Les « conseils de sécurité de l’emploi » suédois offrent un exemple intéressant à cet égard. Ils sont établis par le biais de conventions collectives et financés par les employeurs, et viennent en aide tant aux employeurs qu’aux salariés licenciés en cas de restructuration (OCDE, 2015[59]).

Certains demandeurs d’emploi sont difficiles à réemployer. Il faudrait surtout veiller à ce qu’ils utilisent efficacement leurs périodes d’inactivité pour développer les compétences requises sur les marchés du travail en mutation (section 5.4). Les dispositifs d’assurance-salaire préservent le niveau de revenu des travailleurs licenciés qui acceptent un nouvel emploi moins rémunéré en prenant en charge une partie de la différence de salaire pendant une période donnée. Toutefois, à ce jour, on ne dispose que de peu d’éléments d’information sur l’efficacité de ces dispositifs. Les évaluations de deux programmes de petite envergure déployés au Canada et aux États-Unis révèlent qu’ils ont effectivement réduit la perte de revenu net des travailleurs licenciés. Ils n’ont toutefois pas eu d’effet significatif sur la rapidité du retour à l’emploi ou le salaire après licenciement (Bloom et al., 2001[60] ; Wandner, 2016[61] ; OCDE, 2019[3]).

5.2.5. Permettre aux ménages de la classe moyenne d’accumuler de la richesse, et les y encourager

Les moyens d’action décrits dans les sous-sections précédentes peuvent contribuer à accroître le revenu disponible des ménages de la classe moyenne et, partant, leur capacité d’épargne. Toutefois, pour que les ménages épargnent, il faut leur proposer des possibilités de placement et mettre en place des incitations. L’une des difficultés auxquelles sont confrontés les ménages à revenu faible et intermédiaire est que la plupart des instruments financiers mis à disposition des petits épargnants offrent des rendements inférieurs à ceux proposés aux gros épargnants (Atkinson, 2015[7]).

Une solution simple pourrait consister à émettre des bons au Trésor assortis d’un taux d’intérêt réel positif garanti et d’en limiter le nombre par personne, ce qui permettrait aux ménages possédant une capacité d’épargne limitée de se constituer un patrimoine sans trop de risques. Le Royaume-Uni, par exemple, émet régulièrement des certificats d’épargne indexés (Index-linked Savings Certificates) garantis par le gouvernement, à un taux d’intérêt réel annuel de 1 % dernièrement25. Chaque émission est assortie d’un plafond d’investissement de 15 000 GBP (16 700 EUR) par personne. Les rendements sont exonérés d’impôt sur le revenu, ce qui les rend également attractifs pour les hauts revenus. L’Irlande dispose d’un instrument similaire, les bons et certificats d’épargne (Savings Bonds and Certificates), qui ne sont toutefois pas protégés contre l’inflation (Atkinson, 2015[7]).

Une approche plus ambitieuse consisterait à verser à tous les jeunes adultes une dotation en capital – ou « héritage minimum »26. Ils pourraient y avoir accès dès l’âge de 18 ou 21 ans et l’utiliser pour financer leurs études, comme apport personnel pour un emprunt immobilier, ou comme capital de départ pour créer une entreprise. Les défenseurs de l’héritage minimum suggèrent de le financer au moyen d’un impôt annuel sur la fortune des particuliers ou d’un impôt à vie sur le capital, et de le rembourser au décès du bénéficiaire.

Les comptes pour le développement de l’enfant (Child Development Accounts) pourraient servir des objectifs similaires. Des chercheurs aux États-Unis invitent actuellement les gouvernements et les associations caritatives à effectuer des versements sur des « baby bonds » – des fonds détenus en fiducie – pour tous les enfants de familles dont les actifs nets sont inférieurs à la médiane nationale. Les enfants auraient accès à ces fonds dès l’âge de 18 ans (Hamilton et Darity Jr., 2010[62])27.

La Royaume-Uni a effectué un petit pas dans cette direction avec le Child Trust Fund, un compte d’épargne à long terme exonéré d’impôt destiné aux enfants, instauré en 2005 puis supprimé en 201128. Ce dispositif visait à ce que tous les enfants britanniques aient de l’argent de côté à l’âge de 18 ans, et à favoriser de bonnes habitudes d’épargne. Selon des évaluations, le nombre de personnes mettant de l’argent de côté tous les mois pour leurs enfants a triplé au cours des six années qu’a duré le programme, tandis que l’épargne totale a augmenté de 60 % au cours de la même période (United Kingdom Parliament, 2010[63]). Des mesures similaires sont proposées pour encourager la constitution d’un patrimoine à plus petite échelle à des fins spécifiques. Par exemple, les comptes d’épargne pour enfants (CSA) sont préconisés comme un moyen d’accumuler suffisamment d’actifs pour financer des études supérieures. Aux États-Unis, Elliott et Lewis (2018[64]) proposent d’encourager les institutions publiques ou les sources philanthropiques à effectuer des dépôts sur les CSA à la naissance, tandis que les familles à faible revenu seraient incitées à épargner régulièrement29.

La réduction des divergences en matière de régime fiscal applicable aux différents actifs physiques pourrait également contribuer à encourager les ménages à revenu intermédiaire inférieur à se constituer un patrimoine, tout en améliorant l’équité fiscale. D’après des recherches récentes de l’OCDE, les importantes disparités en termes de régime fiscal appliqué aux différents actifs au sein des pays jouent un rôle déterminant dans le choix des placements (OCDE, 2018[65]), et favorisent généralement les épargnants plus aisés. Les fonds de pension privés constituent généralement la forme d’épargne la plus avantageuse sur le plan fiscal, les biens résidentiels occupés par leur propriétaire bénéficiant également d’avantages fiscaux considérables. En revanche, la propriété locative est souvent soumise à des taux d’imposition effectifs marginaux relativement élevés, à l’instar des comptes bancaires. La réduction des divergences en matière de régime fiscal applicable aux différents actifs – en d’autres termes, l’amélioration de la « neutralité fiscale » – en réduisant par exemple les exonérations d’impôt sur les plus-values, pourrait contribuer à accroître le rendement de l’épargne plus modeste (Aghion et al., 2017[66]). Le traitement fiscal préférentiel des pensions privées demeure important pour la classe moyenne, étant donné la nécessité d’encourager les ménages à revenu intermédiaire à se constituer un patrimoine pour leur retraite.

Une part importante du patrimoine des ménages, y compris de la classe moyenne, provient des héritages (Balestra et Tonkin, 2018[6]). En effet, une proportion considérable de la catégorie de population à revenu intermédiaire inférieur détient un patrimoine relativement important malgré ses faibles revenus, souvent parce que ses membres ont hérité de leur logement. Les droits de succession peuvent générer des recettes importantes (voir ci-dessus) et favoriser l’égalité des chances en réduisant les inégalités globales de patrimoine (OCDE, à paraître[67]), mais doivent être soigneusement conçus afin de ne pas peser trop lourdement sur la classe moyenne. Par exemple, une facture fiscale salée pour les ménages à revenu intermédiaire inférieur pourrait les obliger à vendre la propriété héritée pour payer l’impôt dû. Les droits de succession doivent être progressifs et augmenter proportionnellement au niveau de revenu et à la valeur de l’héritage (Causa et Woloszko, à paraître[68]). Les abattements permettent de préserver les petits héritages. Dans le cas des ménages à revenu intermédiaire inférieur confrontés à des contraintes de liquidité, les droits sur les héritages plus importants pourraient être remboursés de manière échelonnée ou, pour ceux qui occupent les biens hérités, le paiement de l’impôt pourrait être différé jusqu’à la vente du bien.

5.3.1. Garantir des logements abordables

Les réformes visant à rendre les logements plus abordables peuvent réduire considérablement la pression exercée sur les budgets des ménages à revenu intermédiaire. Pour améliorer durablement le coût du logement, les responsables politiques doivent remédier aux pénuries d’offre, tout en apportant un soutien du côté de la demande afin que les ménages aient les moyens de se loger. Alors que nombre de politiques du logement dans les pays de l’OCDE favorisent généralement les propriétaires occupants, il faudrait aller plus loin afin de promouvoir un marché locatif solide et abordable.

Une première série de solutions vise à faciliter la construction privée afin de rendre l’offre de logements plus sensible aux prix du marché – en d’autres termes, accroître son élasticité par rapport au prix. Une évaluation critique des politiques foncières existantes pourrait constituer une première étape dans les nombreux pays où des réglementations inutilement strictes empêchent ou ralentissent la construction, ce qui fait monter les prix et les loyers dans les zones à forte densité de population (Kok, Monkkonen et Quigley, 2014[72] ; Saks, 2008[73] ; Quigley et Rosenthal, 2005[74]). Citons par exemple les réglementations relatives à la taille minimale des lots, les exigences en matière de stationnement en dehors de la voie publique, les règles relatives aux logements individuels, les procédures de demande de permis excessivement longues et les restrictions relatives aux logements accessoires.

L’assouplissement de la réglementation foncière pourrait également faciliter la construction de projets immobiliers à plus forte densité, abordables pour les catégories de population à revenu faible et intermédiaire, ce qui réduirait la ségrégation résidentielle et l’étalement urbain (Reeves, 2017[75]). Tokyo a utilisé cette approche au début des années 2000, en autorisant la construction de nouvelles grappes de logements afin d’accroître l’offre de logements abordables, et a atteint l’un des plus faibles niveaux de ségrégation sociale pour une ville de cette taille en assouplissant les restrictions d’urbanisme 33. On craint toutefois que les projets de logements à forte densité n’encouragent la construction d’immeubles luxueux de grande hauteur plutôt que de logements abordables. Une solution possible est le zonage intégré, qui exige que les promoteurs immobiliers réservent une certaine part des unités qu’ils construisent pour en faire des logements abordables inférieurs au prix du marché destinés aux ménages à revenu faible et intermédiaire34. Toutefois, les politiques visant à abaisser le prix des logements peuvent se heurter à l’opposition des propriétaires actuels – souvent des ménages plus aisés à revenu intermédiaire.

En complément de l’offre de logements privés, certains pays de l’OCDE mettent en œuvre des programmes de logements sociaux (subventionnés) qui s’adressent non seulement aux ménages à faible revenu, mais aussi à ceux dont les revenus sont plus élevés. L’Australie, l’Autriche et la Corée, par exemple, mettent en œuvre des programmes de logements sociaux locatifs à grande échelle, dans lesquels elles investissent entre 0.3 % et 0.6 % du PIB (Salvi del Pero et al., 2016[76]). En France, près d’une personne sur six vivait dans un logement social en 2016 (Delance, 2018[77]). L’exemple le plus remarquable est celui de l’Autriche, où le programme subsidiaire de logements municipaux de Vienne finance 80 % des logements construits dans la ville, répondant ainsi à la demande d’une partie de la classe moyenne. L’offre abondante de logements qui en résulte, associée aux mesures de contrôle des loyers qui s’appliquent à tous les bâtiments subventionnés, maintient généralement les loyers à un bas niveau, améliore la qualité des logements et réduit la ségrégation par les revenus (Ville de Vienne, 2017[78] ; Institute for Urban Strategies, 2018[79]). Au sein de l’OCDE, 22 pays sur 29 pour lesquels des données sont disponibles soutiennent le logement subventionné, qui est un moyen de promouvoir l’accessibilité financière et l’inclusivité. Ces logements sont destinés principalement – mais pas exclusivement – aux ménages à faible revenu (OCDE, 2016[80]).

Les délais nécessaires pour que les immeubles neufs – qu’ils soient construits par le secteur privé ou public – entrent concrètement dans le parc de logements abordables ont conduit de nombreux pays à contrôler ou à plafonner les loyers. Le contrôle des loyers consiste généralement à déterminer, dans un premier temps, le loyer initial le plus élevé admissible pour un contrat de bail et, dans un deuxième temps, le taux de revalorisation des loyers acceptable pendant la durée du contrat. Les Pays-Bas et l’Allemagne protègent de plus en plus activement les locataires contre les hausses de loyer (Davies et al., 2017[81])35. Au total, 15 pays de l’OCDE pratiquent le contrôle des loyers (OCDE, 2016[82]), bien que son intérêt soit actuellement fortement débattu.

Ses détracteurs soutiennent qu’il peut être contre-productif, dissuader les propriétaires d’investir dans l’immobilier ou de proposer leur logement à la location, limiter l’offre et faire monter les prix et les loyers. En effet, une étude récente menée à San Francisco a révélé que le contrôle des loyers avait réduit l’offre de logements locatifs de 15 % et, à long terme, favorisait la gentrification (Diamond, Mcquade et Qian, 2018[83])36. Les partisans du contrôle des loyers mettent en avant les disparités entre les pays qui le pratiquent et ceux qui ne le pratiquent pas en termes de part des loyers dans le budget des ménages. Par exemple, un ménage moyen consacre 25 % de son revenu au loyer en Allemagne, qui pratique le contrôle des loyers, contre 40 % en Angleterre, qui ne le pratique pas (Davies et al., 2017[81]).

La plupart des pays de l’OCDE offrent également un soutien du côté de la demande aux ménages qui achètent ou louent un logement. Au moins 29 pays de l’OCDE facilitent l’accession à la propriété au moyen de subventions, d’une aide à l’emprunt, et d’allégements fiscaux pour les acquéreurs37. Bien qu’elle soit un peu moins fréquente que le logement social et les allocations de logement liées au revenu, l’aide financière aux acquéreurs représente généralement une part beaucoup plus importante des dépenses publiques au titre du logement (Salvi del Pero et al., 2016[76]), et elle est particulièrement pertinente pour les ménages de la classe moyenne. Dans un pays caractéristique de l’OCDE, une réduction sensible de l’apport personnel requis pour accéder à un emprunt immobilier accroît la probabilité de devenir propriétaire de son logement pour les ménages à revenu intermédiaire (Andrews et Sánchez, 2011[84])38.

Toutefois, ces mesures comportent des inconvénients importants. Le traitement fiscal préférentiel de la propriété résidentielle, en particulier la déduction des intérêts immobiliers et les taux d’imposition réduits pour les logements occupés par leur propriétaire, peut avoir des effets fortement régressifs, bénéficiant de façon disproportionnée aux propriétaires à revenu intermédiaire supérieur et à haut revenu (Salvi del Pero et al., 2016[76]). L’aide à l’accession à la propriété peut également encourager l’acquisition en plus grand nombre de propriétés plus vastes par ceux qui ont déjà les moyens d’acheter, détourner les investissements vers le logement au détriment d’autres actifs d’épargne, et réduire l’offre de logements disponibles à la location. Par conséquent, les possibilités d’augmenter le nombre de logements à haute densité sont réduites et les prix des logements subissent de nouvelles pressions à la hausse, ce qui limite l’accès à la propriété pour les primo-accédants (Andrews et Sánchez, 2011[84]). Pourtant, la suppression de tous les avantages fiscaux générateurs de distorsions dont bénéficie l’immobilier résidentiel alourdirait considérablement la charge fiscale des propriétaires de la classe moyenne, qui par rapport aux autres catégories de revenu placent une part très supérieure de leurs actifs totaux dans le logement (Balestra et Tonkin, 2018[6]). L’application d’un barème d’imposition progressif aux impôts périodiques sur les biens immobiliers fait partie des recommandations visant renforcer l’efficacité de la taxation des actifs immobiliers. Elle nécessiterait de se fonder sur les prix actuels de l’immobilier, ce qui n’est souvent pas le cas dans de nombreux pays de l’OCDE. Tout impôt devrait également tenir compte des problèmes de liquidité pour son règlement, par exemple en permettant aux ménages de payer par acomptes provisionnels. Au Danemark, une réforme de l’impôt foncier a été approuvée en 2017 et entrera pleinement en vigueur en 2021. Elle prévoit un nouveau système d’évaluation des logements et remplace un gel nominal des impôts fonciers par une taxation proportionnelle, en maintenant un élément de progressivité pour les logements les plus coûteux (OCDE, à paraître[67]).

Les programmes d’aide à l’accession à la propriété sous condition de ressources sont une des solutions envisageables. Le Chili, par exemple, investit près de 0.5 % de son PIB dans l’aide aux acquéreurs à revenu faible ou intermédiaire par le biais du Fonds de solidarité pour le choix d’un logement et du Système intégré de subventions au logement (OCDE, 2016[85]). Par ailleurs, les déductions des intérêts d’emprunt, telles qu’elles existent aux États-Unis, pourraient être progressivement remplacées par des crédits d’impôt uniques remboursables réservés aux primo-accédants, dont les propriétés redistributives sont beaucoup plus favorables (Gale, 2019[86]). Un certain nombre de pays viennent en aide aux jeunes primo-accédants disposant de l’apport nécessaire pour accéder à un emprunt immobilier, sous la forme de garanties publiques (garantie de prêt immobilier en Estonie, par exemple), de bonifications d’intérêts (système d’épargne et de prêt ASP en Finlande) ou de subventions et de plans d’épargne (« Un logement pour les jeunes » en Pologne).

Ces mesures peuvent apporter une aide précieuse aux ménages à revenu intermédiaire dont l’épargne est limitée et qui ont été frappés de manière disproportionnée par le durcissement des obligations en matière d’apport, qui visaient principalement à renforcer la réglementation hypothécaire dans le sillage de la crise financière de 2008 (Whitehead et Williams, 2017[87])39. Dans les pays où la dette liée au logement est très élevée, des mesures d’allègement de l’emprunt peuvent aider les ménages surendettés à se remettre sur les rails40. Il s’agit généralement de refinancer les emprunts immobiliers en reportant ou en subventionnant les remboursements et les dettes. C’est le cas, par exemple, des prêts de démarrage en Norvège, du Service hongrois de gestion de la dette et du dispositif irlandais Mortgage to Rent (OCDE, 2016[85]).

5.3.2. Aider les familles à financer l’éducation de leurs enfants

L’EAJE subventionnée par l’État, dont le coût est réglementé, est un moyen efficace de limiter les coûts pour les ménages ayant de jeunes enfants à charge, sans transiger sur la qualité. Les services d’EAJE proposés dans certains pays nordiques, qui n’imposent pas aux parents une participation financière trop importante, sont un exemple typique. Le Danemark, par exemple, applique des conditions de ressources, et met des services d’EAJE gratuitement à disposition des familles à faible revenu, et à un coût réduit pour les familles à revenu modéré41. En Islande et en Suède, les taux de fréquentation sont élevés et varient peu en fonction du revenu des ménages. Dans ces pays, le coût des services d’EAJE largement subventionné et sous condition de ressources, conjugué à une offre suffisante, signifie que les très jeunes enfants sont susceptibles de fréquenter les services formels d’EAJE quel que soit le revenu familial (OCDE, 2018[23])42.

Une autre façon de venir en aide aux familles dont la participation financière est élevée consiste à les rembourser par l’entremise du système prélèvements-prestations. Cette aide peut consister à les rembourser directement sous la forme de prestations en espèces, comme c’est le cas aux Pays-Bas avec les allocations de garde d’enfants, qui sont déterminées par le prix des services d’EAJE et les revenus des parents. D’autres pays accordent des crédits d’impôt ou des déductions fiscales aux parents qui ont recours aux services formels d’EAJE. Au Portugal, par exemple, 30 % du coût de ces services sont déductibles des impôts, dans la limite de 160 % du salaire minimum national (Adema, Clarke et Thévenon, 2016[88]).

Toutefois, l’aide à la garde d’enfants sous condition de ressources doit être soigneusement conçue. Un ciblage trop étroit peut laisser les parents à revenu intermédiaire et intermédiaire inférieur quelque peu démunis, bien qu’ils aient besoin d’aide. En revanche, un ciblage trop large peut s’avérer très coûteux, en particulier lorsque la distribution des revenus est étroite, ce qui peut priver de ressources des familles à faible revenu en situation d’urgence. L’aide financière peut être progressivement supprimée à mesure que les revenus augmentent afin d’éviter que les services d’EAJE ne deviennent inabordables pour les familles à revenu intermédiaire inférieur, et d’inciter les parents à gagner plus. Une réglementation des prix peut également être souhaitable dans une certaine mesure pour empêcher les prestataires de services de garde d’enfants de capter une partie de l’aide financière en augmentant leurs tarifs (Rodgers, 2018[89]).

Il existe d’importantes disparités entre les pays de l’OCDE en termes d’offre et de financement de l’enseignement supérieur. Par conséquent, les mesures visant à réduire le coût de l’enseignement supérieur devraient également varier en fonction des besoins locaux. Certains pays où les droits d’inscription sont élevés sont dotés de systèmes d’aide financière qui permettent à tous les étudiants de bénéficier de prêts remboursables en fonction du revenu, associés à des bourses sous condition de ressources. Cette approche peut constituer un moyen efficace d’élargir l’accès et de promouvoir l’équité, tout en répartissant les coûts de l’éducation entre les contribuables et les étudiants (OCDE, 2016[90]). Afin de compenser la hausse des droits d’inscription à l’université en 2006 et 2012, l’Angleterre et le Pays de Galles ont mis en œuvre des réformes qui ont permis à tous les étudiants, quelle que soit leur situation financière, d’accéder à des prêts pour financer leurs frais de scolarité, accordés par la Student Loans Company, un organisme public garanti par l’État. Ces réformes ont également instauré des subventions et des prêts sous condition de ressources, outre des prêts d’entretien. Les prêts visant à financer les droits d’inscription ne sont remboursables que lorsque le salaire annuel d’un diplômé dépasse un certain seuil, actuellement légèrement inférieur au revenu médian. Une fois que les revenus d’un diplômé dépassent un deuxième seuil de revenu environ deux fois supérieur au revenu médian, le taux d’intérêt réel maximum exigé est le taux d’inflation plus 3 %.

Toutefois, des droits d’inscription élevés sont une source de préoccupations, tant en termes d’effet incitatif que de viabilité, en particulier lorsqu’ils sont financés dans le cadre de systèmes de prêt de type hypothécaire. Un endettement trop important peut dissuader les enfants des familles à revenu intermédiaire inférieur de s’inscrire dans l’enseignement supérieur (Callender et Mason, 2017[91] ; Perna, 2008[92]), et rendre ces jeunes adultes réticents à contracter des emprunts plus tard au cours de leur vie – pour acheter une maison, par exemple – ce qui risque de freiner leur mobilité sociale (Whitehead et Williams, 2017[87]). Aux États-Unis, certains États ont désormais aboli les droits d’inscription pour les familles dont le revenu est inférieur à un certain seuil. New York, par exemple, a supprimé les droits d’inscription dans les universités d’État pour les ménages gagnant moins de 125 000 USD, soit un peu plus que le revenu brut moyen des ménages à revenu intermédiaire supérieur.

Dans les pays où les droits d’inscription sont bas – comme l’Autriche, la Belgique, la France, l’Italie et la Suisse – il est crucial de garantir une prise en charge financière des coûts non directement liés aux droits d’inscription. L’aide sous condition de ressources accordée pour la prise en charge des coûts autres que les droits d’inscription sert mieux les objectifs redistributifs lorsqu’elle est accordée en fonction des besoins financiers plutôt que des résultats scolaires (Heller et Marin, 2002[93]) et permet également de garantir un niveau de coût raisonnable aux gouvernements. Les prêts et subventions peuvent couvrir les droits d’inscription, mais si nécessaire, ils peuvent également servir à couvrir les frais de participation, c’est-à-dire les achats de livres, le frais de logement et de transport (Marcucci, 2013[94]). Il est particulièrement important d’aider les étudiants à se loger et à se déplacer compte tenu de la hausse rapide des prix, car les coûts de logement et de transport peuvent dissuader de nombreux enfants issus de familles à revenu intermédiaire inférieur de faire des études supérieures (Broton et Goldrick-Rab, 2016[95]). La Pologne a recours à des droits d’inscription peu élevés, des bourses d’études et des prêts pour s’assurer que les jeunes ont largement accès à l’enseignement supérieur. En 2011, elle a élargi son système de subventions en les accordant en fonction du revenu plutôt que du mérite, comme c’était le cas auparavant. Elle a également relevé de 30 % le seuil de revenu ouvrant droit à des subventions afin de prendre en charge les frais de participation, comme les frais d’hébergement et de transport.

5.3.3. Venir en aide aux ménages dont les coûts de santé et de soins de longue durée sont élevés

Une participation financière importante aux soins de santé et aux soins de longue durée peut peser lourdement sur le budget des familles à revenu moyen. Le montant et la fréquence de ces dépenses, et donc les inégalités d’accès et d’utilisation des services, sont étroitement liés au modèle de financement des soins en vigueur (Devaux et de Looper, 2012[96]). Des réformes majeures des systèmes de santé et de soins de longue durée sont difficiles à mettre en œuvre, pour plusieurs raisons : la diversité des intervenants concernés, la dimension des systèmes, la nécessité de maintenir le niveau d’activité, le coût et les délais nécessaires. Toutefois, des améliorations même limitées des systèmes existants peuvent avoir des effets positifs importants.

La grande majorité des pays membres de l’OCDE offrent une couverture universelle des soins de santé. Elle peut être financée par l’impôt et fournie par l’État, comme au Royaume-Uni, ou par une assurance maladie obligatoire publique ou privée, souvent assortie de primes réglementées, comme en France et aux Pays-Bas. Dans le cas de services spécifiques, la part du coût prise en charge – on parle de « hauteur » de la couverture – peut toutefois varier considérablement. Certains soins ambulatoires spécialisés, comme les services dentaires et optiques, et l’achat de produits pharmaceutiques (Pearson et al., 2016[97]) sont beaucoup moins couverts. Le reste à charge peut donc être très important, quel que soit le modèle de financement des soins de santé (OCDE, 2018[98]).

Une hausse de la part du coût des soins prise en charge pourrait soulager considérablement les ménages à revenu moyen43. Les pays dotés de systèmes de ticket modérateur pourraient plafonner la participation des patients au coût des soins, pour des services spécifiques ou pour tous les soins confondus. Cet outil est en place dans de nombreux pays de l’UE, le plafond étant fixé soit sous la forme d’un montant nominal, comme au Danemark et en Suède, soit d’une part du revenu annuel, comme en Allemagne, en Autriche et au Luxembourg (Paris et al., 2016[80]). L’assurance maladie volontaire peut également contribuer à réduire l’impact des versements directs sur l’accès aux soins et les difficultés financières, comme c’est le cas en France et en Slovénie, mais cela nécessite un accès généralisé à une couverture privée et, en particulier, des mesures visant à garantir l’accès des groupes à faible revenu. Plus spécifiquement, une meilleure couverture des dépenses pharmaceutiques contribuerait à réduire les difficultés financières engendrées par la participation des patients au coût des soins (OCDE, à paraître[99])44. Dans le cadre de systèmes de financement basés sur l’assurance, les pouvoirs publics disposent d’un certain nombre d’options pour soutenir les ménages à revenu intermédiaire inférieur, notamment en subventionnant le paiement des primes, et en veillant à ce que la couverture ne soit pas perdue en cas de défaut de paiement des primes.

Dans les pays à revenu intermédiaire non dotés d’une couverture universelle de santé, la meilleure solution pour réduire les inégalités en matière de santé et alléger les contraintes qui pèsent sur le budget des ménages consisterait à s’orienter vers une couverture généralisée, indépendamment du statut professionnel ou du revenu. En effet, dans certains de ces pays, les ménages à revenu intermédiaire consacrent une part plus importante de leur budget aux soins de santé que les ménages pauvres et plus aisés (Eurostat, 2018[70] ; Komisar, 2013[100])45. L’extension des subventions d’assurance maladie aux ménages à revenu moyen inférieur, en particulier ceux dont les revenus sont légèrement supérieurs aux critères d’octroi actuels, pourrait contribuer à réduire les pressions sur le budget des ménages. En outre, il est possible de réduire les disparités en termes de couverture afin d’éviter que l’accessibilité financière de l’assurance ne soit déterminée par l’emplacement géographique ou la situation au regard de l’emploi.

Le vieillissement démographique et d’autres évolutions sociétales ont accru la demande de SLD des personnes dépendantes dans les pays de l’OCDE46. La plupart des gouvernements des pays de l’OCDE ont mis en place une forme ou une autre de financement collectif des soins à la personne et des soins infirmiers, bien que les prestations soient souvent étroitement liées aux ressources ou au revenu, afin de maîtriser les coûts47. Les coûts des SLD sont susceptibles d’absorber la majeure partie des ressources de la plupart des ménages à revenu intermédiaire si ces derniers ne bénéficient d’aucune aide. Certains peuvent être amenés à vendre leurs biens, comme leur logement, pour payer les coûts des soins, au lieu de les transmettre à leurs enfants.

Étant donné qu’il est difficile de prédire à quel moment et pendant combien de temps des services de SLD seront nécessaires, le moyen le plus efficace d’éviter que les patients, les personnes âgées et leurs familles ne paient de leur poche des sommes importantes est de mutualiser les risques financiers liés aux SLD par l’intermédiaire d’une couverture universelle ciblée (Colombo et al., 2011[101])48. En d’autres termes, dans le cadre de systèmes de santé universels, les aides peuvent être orientées là où les besoins sont les plus importants, ce qui garantit à la fois l’équité et l’optimisation des ressources. Toutefois, un tiers seulement des pays de l’OCDE offrent une forme de couverture universelle ciblée, que ce soit par le biais de systèmes de protection sociale financés par l’impôt (comme dans les pays nordiques), de dispositifs d’assurance sociale spéciaux (en Allemagne, en Corée, au Japon, au Luxembourg et aux Pays-Bas) ou via le système de santé général (en Belgique).

En l’absence de couverture ciblée des SLD, une aide bien structurée peut être très utile aux aidants informels, qui sont dans la plupart des cas des femmes s’occupant d’un membre de leur famille ou d’un ami. Un cinquième des pays de l’OCDE n’apportent aucun soutien financier aux aidants (Colombo et al., 2011[101]), tandis que d’autres, qui appliquent des critères de ressources, pourraient se montrer plus généreux. Dans certains pays nordiques – Danemark, Finlande et Norvège – ce sont les municipalités qui gèrent les SLD et paient directement les aidants. Les sommes versées aux soignants varient d’une municipalité à l’autre et dépendent des besoins du bénéficiaire des soins, mais certains pays appliquent un seuil minimum pour garantir que les aidants soient quelque peu indemnisés. Les coûts d’administration de ces programmes de SLD peuvent être importants, mais ils soulagent les établissements de soins locaux, où l’accès aux soins est souvent très limité.

Outre les prestations en espèces, les pays déploient tout un éventail de mesures pour soutenir les aidants informels – par exemple, une formation, un placement temporaire, des droits à pension et des mises en disponibilité. L’accès à ces aides peut être déterminé par le biais d’évaluations des besoins des bénéficiaires des soins et des aidants, comme c’est souvent le cas en Australie, au Royaume-Uni et en Suède. Toutefois, ces évaluations sont souvent compliquées du fait de la difficulté à déterminer qui peut être considéré comme un aidant informel. Un certain nombre de pays donnent la priorité à l’indemnisation financière des aidants qui ont dû renoncer à leur emploi ou réduire leur activité (Ansah et al., 2016[102])49. Parmi les autres mesures de soutien possibles, citons une formation de base aux soins pour les membres de la famille concernés, des mesures de conciliation de la vie professionnelle et des soins, comme des aménagements flexibles du temps de travail et des placements temporaires. Lorsqu’elles sont mises en œuvre de manière concomitante, ces mesures peuvent former collectivement des plans holistiques de SLD.

5.4.1. Proposer des parcours de formation attractifs

Si les programmes professionnels doivent orienter les apprenants vers des emplois de la classe moyenne nécessitant des compétences croissantes, ils doivent bien définir les parcours au-delà du deuxième cycle de l’enseignement secondaire, jusqu’à l’enseignement post-secondaire et supérieur. L’une des raisons fréquentes pour lesquelles, dans de nombreux pays de l’OCDE, l’enseignement professionnel semble peu attractif pour les apprenants plus aptes ou ambitieux est que les qualifications professionnelles sont souvent considérées comme des impasses, n’offrant que peu de possibilités d’approfondir et de mettre à niveau ses compétences, ou d’intégrer des programmes universitaires (OCDE, à paraître[109]). Ce n’est toutefois pas nécessairement le cas, et un certain nombre de pays de l’OCDE ont mis en place des parcours vers des qualifications professionnelles de niveau supérieur, à la fois attractives pour les apprenants et demandées par les employeurs.

• En Autriche, les écoles supérieures de formation professionnelle (Berufsbildende höhere Schulen, BHS) proposent des programmes très prisés du deuxième cycle de l’enseignement secondaire et de l’enseignement postsecondaire d’une durée de cinq ans, qui allient enseignement professionnel et enseignement général. Les étudiants acquièrent une qualification professionnelle supérieure et peuvent choisir de passer une maturité professionnelle, c’est-à-dire un certificat de fin d’études secondaires qui leur donne accès à l’enseignement universitaire. Les diplômés des BHS titulaires d’une maturité professionnelle ont un niveau de compétences de base comparables à celui des diplômés de l’enseignement secondaire général (OCDE, 2014[110]), et ils sont plus nombreux à poursuivre des études supérieures qu’à travailler (Statistik Austria, 2018[111] ; 2019[112]).

• Les kōsen, les prestigieux collèges japonais de technologie, dispensent trois années d’enseignement secondaire spécialisé de deuxième cycle, suivies de deux années de formation post-secondaire dans des matières techniques, comme l’ingénierie (OCDE, 2017[113]). Depuis leur création dans les années 1960, les kōsen se sont montrés très prompts à s’adapter aux besoins de l’industrie japonaise en matière de compétences. Ils ont également acquis la réputation de dispenser une excellente formation professionnelle aux étudiants issus de milieux socioéconomiques défavorisés. Les diplômés des kōsen peuvent entrer dans l’enseignement supérieur, et près de 40 % d’entre eux poursuivent effectivement leurs études à l’université.

S’il est probable que ces programmes professionnels postsecondaires joueront un rôle de plus en plus important dans l’accès aux professions hautement qualifiées, les pays sont encore trop peu nombreux à intégrer systématiquement l’apprentissage en milieu professionnel à leurs programmes en tant qu’élément soumis à l’assurance qualité et donnant droit à l’attribution d’unités de valeur (OCDE, 2015[114]). L’apprentissage en milieu professionnel devrait être placé au cœur des programmes professionnels de qualité, car il offre aux élèves un environnement d’apprentissage attractif, et permet aux employeurs d’avoir voix au chapitre quant à la qualité et au contenu de la formation. Au Danemark, tous les programmes de formation professionnelle en école incluent au minimum trois mois d’apprentissage en milieu professionnel. Les résultats du stage professionnel des élèves sont systématiquement évalués, et les liens entre les programmes professionnels et les employeurs font partie intégrante du processus d’accréditation. En Suède, la formation obligatoire en milieu professionnel représente jusqu’à un quart des programmes professionnels de deux ans.

De nombreux pays mettent en œuvre des procédures d’évaluation et d’anticipation des compétences afin d’aligner les politiques d’EFP et les actions des partenaires sociaux sur les besoins des marchés du travail en rapide mutation (OCDE, 2016[115]). Ces procédures peuvent éclairer l’élaboration des programmes d’études et l’orientation professionnelle, et aider à déterminer le nombre de places dans les cursus :

• L’Institut fédéral allemand pour l’enseignement et la formation professionnels (BIBB) établit des prévisions économétriques à court terme de l’offre et de la demande de places d’apprentissage pour l’année suivante.

• L’Australie et l’Irlande du Nord utilisent les évaluations des besoins en compétences pour promouvoir l’apprentissage dans les professions et les secteurs où la demande de main-d’œuvre qualifiée est plus forte. L’Australie s’appuie sur ces informations pour orienter les financements vers les organismes de formation proposant des programmes adaptés pour répondre aux besoins de compétences identifiés. L’Irlande du Nord étend les financements disponibles pour l’apprentissage dans ces secteurs aux candidats de tous âges, et pas seulement aux jeunes.

• Le gouvernement autrichien met en œuvre des procédures d’évaluation et d’anticipation des compétences afin de déterminer l’offre d’enseignement post-secondaire. Pour que les nouveaux programmes soient accrédités, la législation autrichienne exige que les hautes écoles spécialisées (Fachhochschulen) répondent à une enquête relative aux demandes et aux admissions, qui évalue la demande prévue pour chaque diplôme en attente d’accréditation.

Toutefois, un nombre relativement restreint de pays ont recours à des procédures d’anticipation des compétences pour prévoir spécifiquement les déséquilibres de compétences qui pourraient résulter de la numérisation de l’économie, et ceux qui le font ne les utilisent généralement pas systématiquement pour modifier la conception des politiques et programmes en matière de compétences (OCDE, 2016[115]).

Les carrières des travailleurs étant plus fragmentées, il est de plus en plus crucial de doter les personnes de compétences transférables d’un poste, d’une profession ou d’un type d’emploi à un autre. Les programmes d’EFP doivent permettre l’acquisition de compétences spécialisées suffisamment générales pour être transférables d’un employeur à un autre. Plus important encore, ils doivent permettre l’acquisition d’un ensemble de compétences cognitives plus générales (littératie, numératie, résolution de problèmes) et de compétences sociales et émotionnelles (travail en équipe, communication, souplesse et capacité à acquérir de nouvelles compétences) qui seront de plus en plus demandées. Plus précisément, ces compétences sont nécessaires dans la mesure où les diplômés exerçant des professions intermédiaires vont être confrontés à des tâches de plus en plus complexes (OCDE, 2015[116]). Elles sont également plus malléables, ce qui laisse aux apprentis plus de latitude dans le choix de leur emploi, et des outils pour poursuivre leur apprentissage. Les résultats de l’enquête de l’OCDE sur les compétences des adultes indiquent qu’à l’heure actuelle, les élèves diplômés de programmes de formation professionnelle de courte durée (c’est-à-dire d’un niveau inférieur au baccalauréat), qui accèdent ensuite à des emplois nécessitant des compétences techniques et professionnelles de niveau supérieur, manquent partiellement de compétences de base, notamment en calcul (OCDE, 2015[114]).

Il est nécessaire de renforcer les financements pour rendre l’enseignement professionnel plus attractif. Dans la quasi-totalité des pays, les dépenses par élève au titre de l’éducation augmentent avec le niveau d’enseignement. La seule exception est l’enseignement post-secondaire non supérieur, les dépenses moyennes par élève étant à peu près équivalentes à celles de l’enseignement primaire (OCDE, 2018[108]).

5.4.2. Promouvoir l’éducation et la formation des adultes – en milieu professionnel et hors emploi

Les programmes d’éducation et de formation des adultes ciblant la classe moyenne devraient principalement viser à doter les personnes qui risquent de perdre leur emploi des compétences nécessaires à l’économie de demain. Une offre d’éducation et de formation des adultes efficace et adaptée aux besoins du marché du travail est un enjeu de taille. Il s’agit de répondre à l’évolution des exigences et de coordonner les besoins des différents acteurs, notamment des entreprises, des gouvernements et des partenaires sociaux, afin de concevoir des programmes cohérents. Néanmoins, les politiques devraient mettre l’accent sur une offre de formation adaptée aux seniors et aux personnes moins instruites et encourager leur participation, étant donné que ces catégories de population enregistrent généralement de faibles taux de participation.

Pour s’assurer que l’éducation et la formation des adultes sont bien adaptées aux besoins de l’économie en matière de compétences, de nombreux pays de l’OCDE s’appuient sur les procédures d’évaluation et d’anticipation des compétences décrites ci-dessus pour orienter les investissements dans l’éducation des adultes vers des programmes mettant l’accent sur les compétences demandées (OCDE, 2017[117]). La stratégie nationale norvégienne en matière de politique des compétences, par exemple, a été élaborée conjointement par une quinzaine de partenaires différents52. La coordination nécessaire à sa mise en place a permis d’harmoniser les priorités des acteurs en ce qui concerne les programmes d’éducation et de formation des adultes, à savoir les secteurs, les compétences et les personnes qu’il convient de cibler (OCDE, 2014[118]). Si les systèmes d’éducation et de formation des adultes ont besoin d’être développés à l’avenir, la coopération financière entre les acteurs est censée leur garantir des ressources suffisantes.

Les résultats des procédures d’évaluation et d’anticipation des compétences peuvent également permettre d’identifier les personnes qui ne possèdent pas les compétences requises sur le marché du travail, et les aider à se recycler. Les incitations à la formation peuvent cibler les travailleurs et les entreprises dans des secteurs où la demande est en baisse, à haut risque d’automatisation ou de délocalisation, ou aux prises avec une restructuration importante des modalités d’organisation du travail. L’Australie et l’Autriche ont toutes deux mis en œuvre des programmes de recyclage en réponse à ces évolutions :

• L’Australie cible les salariés dans les secteurs où les perspectives d’emploi sont mauvaises, ou des fermetures à grande échelle sont susceptibles d’affecter le marché du travail local. En 2018, elle a instauré le Stronger Transitions Package afin d’aider les populations de cinq régions touchées par les mutations structurelles à intégrer de nouveaux emplois et se former pour l’avenir. La première étape consiste à mener une évaluation complète des compétences. Les résultats obtenus permettent de mettre en place un soutien personnalisé dans les domaines suivants : préparation à la recherche d’emploi, formation à la résilience, soutien linguistique, soutien en littératie et numératie, formation aux outils numériques, information sur la gestion financière, exploration des possibilités de travail indépendant, soutien en matière de santé et de bien-être et sensibilisation au secteur (OCDE, 2019[53]).

• En Autriche, les partenaires sociaux ont mis en place des fondations de reclassement (Outplacement-Arbeitsstiftungen) afin de soutenir les travailleurs des secteurs en pleine mutation structurelle. Ces fondations versent des financements afin de couvrir les coûts de formation et les dépenses connexes, l’aide à la recherche active d’emploi et l’orientation professionnelle. Les employeurs peuvent constituer une fondation individuellement ou dans le cadre d’un groupe d’entreprises – un phénomène constaté à l’échelle régionale et sectorielle dans le sillage de licenciements massifs. Les fondations sont cofinancées par des acteurs locaux du monde du travail, dont le service public de l’emploi et les employeurs concernés (OCDE, 2019[3]).

Pour encourager les travailleurs à se recycler, les possibilités d’apprentissage doivent souvent être plus accessibles et plus souples, et inclure des conseils et une orientation professionnels ciblés pour aider les personnes à prendre des décisions éclairées en matière d’investissement et d’engagement en faveur de la poursuite du développement des compétences. Une façon d’améliorer l’accès à la formation consiste à la rendre accessible à tous, et pas seulement à ceux qui ont un emploi : la France, par exemple, a mis en place en 2015 des comptes individuels de formation, qui permettent aux individus d’accumuler des heures de formation. Les droits cumulés sont transférables en cas de changement de poste ou de situation. L’Islande a recours à un modèle similaire de compte individuel de formation. La conception de programmes de formation sous la forme de modules offre la souplesse nécessaire pour que la formation s’adapte aux horaires de travail chargés et aux responsabilités familiales (OCDE, à paraître[12]). Et pour alléger la formation, notamment pour les travailleurs âgés, il conviendrait de renforcer la reconnaissance formelle des compétences acquises par l’expérience.

Afin d’encourager la participation et renforcer l’offre, une aide financière publique à la formation devrait être mise en place. Cela réduirait les coûts de formation à la charge des employeurs et les inciterait donc à investir davantage dans la formation des travailleurs à risque. Aux Pays-Bas, les travailleurs âgés de 45 ans et plus peuvent bénéficier d’une orientation professionnelle subventionnée (Ontwikkeladvies), tandis qu’en Allemagne, le service public de l’emploi finance la formation des travailleurs peu qualifiés et âgés dans les petites et moyennes entreprises par le biais du programme WeGebAU. Ce programme accorde aux entreprises une subvention équivalente à 75 % du coût de la formation des travailleurs âgés de 45 ans et plus (Dauth, 2017[119]). Autre exemple, l’Autriche, où le service public de l’emploi prend en charge les frais liés à la formation (par exemple, matériel pédagogique, vêtements spéciaux et logement) pour les demandeurs d’emploi et les employés à faible revenu, afin que les obstacles financiers ne dissuadent pas les demandeurs d’emploi et les employés à faible revenu de suivre une formation.