Évaluation et recommandations

De par sa situation géographique et sa taille, le Luxembourg se caractérise par une forte interdépendance internationale et régionale. Son économie est très intégrée à celle des pays voisins et constitue un pôle d’attrait dans la Grande Région1. Disposant de peu de ressources naturelles exploitables à l’exception des forêts, le Luxembourg dépend des marchés extérieurs pour son approvisionnement en énergie et en matières premières. Jusqu’à la crise sanitaire due au COVID-19, la croissance économique était soutenue, tirée par le secteur financier. Les services créent 87% de la valeur ajoutée, comparé à 73% en moyenne dans les pays de l’OCDE (OCDE, 2020). Le Luxembourg est aussi très densément peuplé par rapport à la moyenne de l’OCDE. La population a fortement augmenté depuis 2005 (+28%) et devrait continuer à le faire dans les années à venir. À cela s’ajoutent plus de 200 000 frontaliers qui travaillent au Grand-Duché et qui représentent 44% de la force travail du pays.

Ces caractéristiques influent sur les niveaux et les modes de production et de consommation (énergie, transports, eau, terres, matières, biens de consommation) et sur les besoins en logements et en infrastructures. Les pressions sur l’environnement qui en découlent sont nombreuses et fortes ; certaines représentent un défi, mais aussi des opportunités d’action pour le gouvernement. L’étalement urbain, la fragmentation des paysages et l’importance du trafic routier transfrontalier entrainent des coûts sociaux majeurs, notamment en terme d’émissions de gaz à effet de serre (GES), de pollution atmosphérique et sonore, de congestion du trafic et de dégradation des écosystèmes.

Depuis 2010 des progrès ont été réalisés dans le découplage de plusieurs pressions environnementales de la croissance économique (p.ex. émissions de GES et de polluants atmosphériques; génération de déchets; consommation d’énergie; prélèvements d’eau) et en matière d’épuration des eaux usées. Toutefois, les progrès restent insuffisants pour restaurer un environnement naturel propice à la conservation de la biodiversité et pour atténuer les pressions croissantes dues au développement démographique et à l’urbanisation. Le contexte économique et institutionnel est favorable à des avancées environnementales supplémentaires et devrait permettre au Luxembourg d’adopter un modèle économique plus vert et plus inclusif.

Les politiques climatiques et énergétiques sont étroitement liées. Elles sont soutenues par de nombreux projets et initiatives en accord avec les politiques de l’Union Européenne (UE), des aides financières et des campagnes d’information. Les objectifs sont ambitieux et des progrès ont été réalisés depuis l’examen des performances environnementales (EPE) de l’OCDE de 2010 (OCDE, 2010). Un pacte climat a été mis en place par le gouvernement afin d’offrir aux communes la possibilité de jouer un rôle actif dans le lutte contre les changements climatiques et d’optimiser leur utilisation énergétique contre un soutien financier et une assistance technique. Un projet de plan national intégré pour l’énergie et le climat a été soumis à la Commission européenne (CE) début 2019. Le plan final, incluant les commentaires de la CE, devait être soumis avec un léger délai au mois d’avril 2020. Pour renforcer la gouvernance et l’efficacité de la politique climatique nationale, le Luxembourg prépare aussi une loi-cadre sur le changement climatique. Cette loi, dont le projet a été adopté par le Conseil de gouvernement fin novembre 2019, offre l'occasion d'inscrire dans la législation les objectifs d'atténuation des émissions de GES et les autres engagements de l'Accord de Paris, ainsi que certaines obligations découlant de la législation européenne en matière de climat.

La réduction de la consommation d’énergie, notamment dans les transports et l’industrie suite à la crise financière de 2008, met le pays en bonne voie pour atteindre ses objectifs en matière d’efficacité énergétique au titre de la stratégie Europe 2020. La consommation a baissé de 11% depuis 2005, beaucoup plus que dans l’OCDE en moyenne, et l’intensité énergétique s’est améliorée (Graphique 1). Les politiques mises en place ont permis de réduire la consommation des ménages malgré la croissance démographique du pays. Les transports restent le plus gros consommateur d’énergie, du fait de l’importance des ventes de carburants aux non-résidents (travailleurs frontaliers, habitants des régions frontalières, véhicules de marchandises et voitures particulières en transit). En 2016, la consommation d’énergie est repartie à la hausse, notamment dans les transports (AIE, 2020). Ceci montre que les efforts actuels doivent être maintenus et même renforcés pour pouvoir atteindre les objectifs d’efficacité énergétique de 2030 dans un contexte de croissance économique soutenue et de prix de l’énergie bas associés à un pouvoir d’achat élevé.

Le mix énergétique reste dominé par les énergies fossiles (78%), principalement du pétrole et du gaz naturel. Leur part, qui était de 91% en 2005, a cependant diminué au profit d’importations d’électricité et des énergies renouvelables. Les mesures en place pour promouvoir les renouvelables ont stimulé la production de biogaz à partir de biomasse et de déchets ; celle-ci a doublé entre 2010 et 2018. Malgré cela, la part des renouvelables dans la consommation finale brute reste relativement faible (9.1% en 2018) par rapport à l’objectif 2020 du pays, à savoir 11% (AIE, 2020). Pour pouvoir respecter cet objectif 2020, le pays a recours aux accords de coopération prévus dans la directive européenne sur les énergies renouvelables. Ces « transferts statistiques2 » permettent aux pays ayant déjà atteint leur objectif de transférer tout « surplus » comptable d’énergies renouvelables à d’autres pays déficitaires. Le Luxembourg est également encore loin de l’objectif de 10% d’énergies renouvelables dans les transports en 2020 (6.5% en 2018), ce qui appelle des mesures ciblées dans ce secteur (section 4).

Les émissions de GES ont diminué entre 2005 et 2017, grâce à un changement du mix énergétique vers des combustibles moins émetteurs, et en raison de la baisse des ventes de carburants aux non-résidents. L’intensité carbone de l’économie luxembourgeoise reste cependant élevée et les émissions augmentent à nouveau. Le Luxembourg est le 4ème pays qui émet le plus de GES par habitant dans l’OCDE ; le secteur des transports est responsable de plus de la moitié de ces émissions, notamment en raison de la part élevée du diesel (78% de la consommation d’énergie du secteur). Le secteur résidentiel reste une source importante d’émissions en raison de la croissance démographique continue et de la part des énergies fossiles, notamment du pétrole pour le chauffage. Le secteur commercial est la source qui augmente le plus en raison de la tertiarisation et de la croissance de l’économie (Graphique 1).

Pour atteindre son objectif de réduction des émissions de GES de 2008-12 (- 28% par rapport à 1990), le Luxembourg a dû faire usage des mécanismes de flexibilité prévus dans le Protocole de Kyoto, et ce malgré une baisse importante des émissions dans les années 1990. Les projections indiquent qu’à défaut de politiques et mesures renforcées ces mécanismes pourraient être à nouveau nécessaires pour remplir les objectifs en cours et à venir pour les émissions qui ne sont pas couvertes par le système d’échange des quotas d’émissions (SEQE) de l’UE : une réduction de 20% en 2020 par rapport à 2005, et une réduction de 40% en 2030 par rapport à 2005. Dans le cadre du plan national intégré pour l’énergie et le climat pour 2021-30, le Luxembourg s’est doté d’un objectif national encore plus ambitieux que celui qui lui est assigné par l’UE, à savoir une réduction de 55% des émissions hors SEQE en 2030 par rapport à 2005. À l’horizon 2050, l’objectif est d’atteindre la neutralité climatique. Le niveau élevé de ces ambitions démontre une volonté politique forte qui devra se traduire par des mesures concrètes tout aussi fortes, sans perdre de vue les objectifs en matière d’énergie, de qualité de l’air et de mobilité. Le SEQE-UE3 ne couvrant que 15% des émissions du Luxembourg, les efforts doivent s’appuyer principalement sur les politiques nationales concernant les transports, le secteur résidentiel et commercial et l’agriculture (AIE, 2020).

Le Luxembourg subit l'impact du changement climatique, avec des températures annuelles moyennes plus élevées et des événements climatiques extrêmes plus fréquents. Des crues subites ont causé de nombreux dégâts et des dommages économiques importants en 2016 et 2018; en août 2019, une tornade a causé des dommages dans le sud-ouest du pays et les températures ont atteint 40,8°C. Les prévisions scientifiques indiquent que cette tendance s’intensifiera. La Stratégie Nationale d’Adaptation au Changement Climatique a été révisée et enrichie en 2018. Elle identifie les secteurs affectés par le changement climatique, et présente des actions prioritaires. La stratégie doit être complétée par un cadre de suivi pour superviser la mise en œuvre des mesures d'adaptation. Il faut aussi noter que, malgré un secteur financier très développé, les instruments d'assurance ne tiennent pas compte de l'adaptation pour inciter à investir dans la prévention des risques.

Le Luxembourg a réussi à découpler les émissions de presque tous les principaux polluants atmosphériques de la croissance économique : monoxyde de carbone (CO), oxydes de soufre (SOx), oxydes d’azote (NOx), particules fines (PM2.5), composés organiques volatils non méthaniques (COVNM) (Graphique 1). La baisse des émissions s’explique principalement par la crise économique de 2008, mais aussi des normes plus strictes et des technologies plus efficaces dans les transports routiers. Pour respecter les plafonds d’émission établis au niveau européen pour 2020 et 2030, le Luxembourg devra toutefois redoubler d’efforts ; les projections indiquent des émissions de NOx, NMVOC, PM2.5 et ammoniac (NH3) supérieures aux plafonds accordés. Les mesures pour réduire les émissions de NH3 devront se concentrer sur l’agriculture qui génère 96% des émissions et détermine l’évolution des émissions en hausse depuis 2012.

La qualité de l’air s’est généralement améliorée durant la dernière décennie. L’exposition moyenne de la population aux PM2.5 a diminué de 17% depuis 2005 ; elle est en dessous de la valeur limite fixée par la législation de l'UE, mais toujours légèrement au-delà de la valeur maximale de 10 microgrammes par mètre cube (μg/m3) recommandée par l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS) pour une exposition à long-terme. Les moyennes annuelles de concentration de particules (PM10) et NO2 ont baissé et sont en dessous des valeurs limites journalières fixées par l'UE (AEE, 2018). Mais les concentrations de NO2 dépassent encore la valeur annuelle limite à des emplacements critiques à circulation intense (ville de Luxembourg et ses environs). Les valeurs cibles et objectifs à long terme pour les concentrations d'ozone sont dépassés dans la zone rurale du Luxembourg. Cela appelle des efforts supplémentaires de lutte contre la pollution à coordonner avec les actions en faveur d’une mobilité durable et d’une efficacité énergétique accrue (section 4).

Le Luxembourg dispose de peu de ressources naturelles et dépend pour une large part des marchés extérieurs pour son approvisionnement en matières. Seulement 15% des matières consommés dans le pays proviennent des ressources naturelles du pays. Le niveau de vie relativement élevé, la croissance soutenue de l’économie avec la présence quotidienne sur le territoire national de nombreux travailleurs frontaliers, et le développement des infrastructures engendrent une consommation de matières et une production de déchets relativement élevées.

Contrairement à la moyenne OCDE, la consommation intérieure de matières (CIM) augmente depuis 2012. Elle se compose principalement de matériaux de construction, de combustibles fossiles et de biomasse. La productivité matérielle est parmi les plus élevées de l’OCDE. Pour une tonne de matières consommées, le Luxembourg crée environ 3800 USD ou 3400 EUR de richesse économique en terme de PIB, comparé à 2000 EUR en moyenne dans l’UE ou 2600 USD dans l’OCDE. L’intensité matérielle par habitant est élevée, notamment à cause de la consommation au Luxembourg des travailleurs transfrontaliers qui ne sont pas comptabilisés dans les statistiques de la population nationale. Une personne vivant au Luxembourg consomme en moyenne 24 tonnes de matières par an, soit sous forme de biens de consommation, soit sous forme de matières premières ou manufacturées utilisées dans l’industrie ou dans d’autres secteurs de l’économie comme la construction ou la production d’énergie. Ce niveau de consommation est bien supérieur à la moyenne OCDE (15 tonnes/habitant) et est la source de quantités importantes de déchets. En 2016, les déchets produits dans le pays représentaient presque 75% des matières consommées avec un taux par unité de produit intérieur brut (PIB) plus élevé que dans la plupart des pays de l’OCDE.

L’optimisation de l'utilisation de ressources disponibles sur le territoire national et la mise en place d’une économie circulaire sont donc essentielles pour le développement du pays. Le Luxembourg mène depuis de nombreuses années une politique active de gestion des déchets et des matières axée sur la prévention, la valorisation de haute qualité et l’utilisation de matières premières secondaires dans l’économie. Il dispose d’un cadre réglementaire complet et d’un plan de gestion des déchets et des ressources (PNGDR) détaillé et ambitieux (le dernier a été adopté en 2018) qui va être complété par une stratégie zéro déchets et une stratégie pour une économie circulaire. Le PNGDR intègre des objectifs ambitieux en matière de prévention, réemploi et recyclage, et de réduction de la mise en décharge (MDDI, 2018). Il ramène les objectifs des directives européennes prévus pour 2025, 2030 ou 2035 à l’horizon 2022 : taux de recyclage des déchets municipaux (55%), taux de recyclage des déchets d’emballage (au moins 70%), mise en décharge des déchets municipaux (réduite à 10%). Ceci est complété par des programmes de formation, de conseil individuel et de certification pour les entreprises dans le cadre de la SuperDrecksKëscht© et par de nombreuses actions d’information et de sensibilisation. Un premier système de responsabilité élargie du producteur (REP) a été mis en place en 2003. Il a progressivement été étendu et couvre désormais les véhicules hors d’usage, les piles et accumulateurs, les déchets d’équipements électriques et électroniques et les emballages.

Le Luxembourg a continué à progresser dans la mise œuvre de ses politiques de gestion des déchets, et a atteint près de la moitié des objectifs de gestion des déchets qu’il s’était fixé (taux de recyclage et de valorisation des déchets d’emballages, des véhicules hors d’usage et des déchets d’équipement électrique et électronique). D’autres avancées comprennent l’installation d’espaces dédiés au tri sélectif dans les immeubles résidentiels, les supermarchés et les sites de construction, et la mise en place de mesures de prévention des déchets alimentaires et des déchets plastiques (Ecobox, Eco-Sac). On note cependant un ralentissement des progrès depuis le dernier examen de l’OCDE. Les mesures préconisées dans le Plan de gestion des déchets de 2010 n’ont pas toutes été mises en œuvre ; certains objectifs n’ont pas été atteint (réduction des déchets encombrants et des déchets infectieux). L’application du principe du pollueur payeur a peu progressé, partiellement en raison de la réticence de certains syndicats intercommunaux et de municipalités de mettre en place des systèmes de récupération des coûts harmonisés tenant compte de la quantité de déchets à éliminer (pay-as-you-throw). Le taux de valorisation des déchets municipaux (recyclage et compostage) qui avait augmenté dans les années 2000, stagne autour de 50% depuis 2012 (Graphique 1). Cela révèle un potentiel de valorisation inexploité, notamment pour les déchets organiques, les plastiques, les papiers et les cartons qui représentent encore deux tiers des déchets mixtes collectés pour élimination.

Des efforts supplémentaires sont donc nécessaires pour maintenir une performance élevée et réussir la transition vers une économie circulaire. Cela devra comprendre des mesures pour inciter les communes à mieux coordonner leurs actions, des mesures pour mieux exploiter le gisement de matières encore contenues dans les déchets ménagers mixtes, et des incitations économiques aux habitants pour les motiver à utiliser les systèmes de collecte séparée mis à leur disposition. Ceci est essentiel pour atteindre l’objectif d’un taux de recyclage de 55% des déchets municipaux d’ici 2022. L’application de la REP pourrait aussi être d’avantage exploitée en l’étendant, outre les plastiques à usage unique, à d’autres types de déchets tels que les pneus, les meubles ou les capsules de café. La mise en place d’une économie circulaire devra comprendre des mesures plus en amont de la chaîne de valeur des matières. Elle devra aussi tirer profit des synergies avec d’autres mesures, notamment celles concernant le développement des écotechnologies et des marchés publics verts, et s’accompagner de choix d’investissement correspondants. Elle pourrait être soutenue par une plateforme de rencontre permettant aux entreprises, aux banques et aux autres parties prenantes de coopérer plus largement. Le volet « économie circulaire » ajouté récemment au Pacte Climat pourra être utilisé pour encourager les communes à développer des initiatives dans ce domaine en cohérence avec les objectifs déchets et les autres volets du pacte.

Les tendances montrent une bonne gestion quantitative des ressources en eau. Le Luxembourg dispose d’un niveau d’eau douce renouvelable par habitant inférieur à la plupart des pays de l’OCDE. Mais il ne se trouve pas en situation de stress hydrique. Les prélèvements par habitant sont relativement faibles, mais sont projetés d’augmenter du fait de l’augmentation de la population, de la croissance économique continue, et de l’augmentation attendue de l’irrigation. Cela pourrait s’avérer critique durant les périodes de forte consommation. Ceci est d’autant plus important que la recharge naturelle des eaux souterraines a été largement déficitaire dans les années 2016-18, ce qui se traduit par des niveaux des nappes d’aquifères assez faibles. Le pays est également sujet aux crues. Afin d’assurer la sécurité d’approvisionnement en eau potable, le gouvernement lance des projets d’économie d’eau pour les grands projets d’infrastructure. Il entend aussi renforcer la protection des ressources et des points de captage, et évaluer le potentiel d’utilisation des eaux de surface combinées aux eaux souterraines.

En ce qui concerne la gestion qualitative de l’eau, le Luxembourg a rattrapé le retard pris dans l’assainissement des eaux usées, ceci après avoir été au bout de la procédure d’infraction lancée par la CE auprès de la Cour de Justice Européenne pour manquement aux exigences fixées par la directive européenne correspondante. D’importants investissements dans la modernisation et l’extension du réseau de stations d’épuration ont été réalisés depuis 2014. Aujourd’hui tous les résidents sont raccordés ; 77% bénéficient d’un traitement avancé de leurs eaux usées, et il est prévu d’équiper d’ici 2023 les principales stations d’épuration du pays d’un quatrième niveau de traitement permettant le traitement des micropolluants et l’élimination des micro-plastiques. La taxe de rejet des eaux usées reste relativement faible et n'encourage pas suffisamment à réduire la charge polluante des eaux rejetées.

Les évaluations montrent que la qualité écologique des eaux de surface s’est améliorée en moyenne depuis 2009, mais reste en-deçà des résultats obtenus dans d’autres pays. Ceci est notamment dû à une pauvre qualité hydro-morphologique que des efforts de renaturation visent à restaurer (section 5). En 2015, seulement 3% des masses d’eau de surface naturelles étaient classées en « bon état écologique » (contre plus de 35% en moyenne dans l’UE). Aucune des masses d'eau de surface évaluées n’était en bon état chimique, notamment à cause des substances ubiquistes. L’atteinte des objectifs de qualité fixés dans directive cadre sur l’eau de l’UE pour 2015 a été reportée à 2027. Ces résultats s’expliquent par les retards de mise en œuvre des mesures prévues dans les plans de gestion de l’eau ainsi que d’un manque de cohérence entre les politiques de l’eau et les politiques agricoles. Les excédents d’éléments nutritifs (azote et phosphore) et les pesticides d’origine agricole indiquent un risque de pollution des sols, de l’eau et de l’air (section 5). Malgré une baisse des excédents en phosphore, des excédents en azote stables et une amélioration générale de la pollution par les nitrates, cette dernière reste problématique dans des endroits d’élevage intensif du bétail et des exploitations laitières intensives (CE, 2018). Afin de responsabiliser la profession agricole à la gestion des intrants, de l’eau et de la biodiversité, le Luxembourg devrait revoir l’efficacité environnementale des différents instruments économiques qui s’appliquent à l’agriculture et préparer des guides pour aider les agriculteurs à adopter des pratiques plus durables.

Les surfaces bâties et celles occupées par les infrastructures ont augmenté pour répondre à la croissance démographie et économique. Ce développement inhibe les fonctions naturelles des sols, contribue à la fragmentation et la dégradation des habitats naturels, et accentue la pression sur la biodiversité qui est en déclin depuis plus de quarante ans (section 5). Le plan national pour la protection de la nature (2007-11 puis 2017-21) définit les priorités nationales et établi une collaboration entre le gouvernement national et les communes dans certains secteurs. Les résultats mitigés du premier plan ont conduit le gouvernement à adapter la stratégie nationale et d’adopter des mesures plus ciblées et mesurables, en adéquation avec les ressources budgétaires et humaines, et de renforcer la coopération interdépartementale.

Des progrès ont été réalisés dans l’identification et la désignation des zones appartenant au réseau Natura 2000, ce qui a ouvert la voie à la création de plans de gestion spécifiques. Toutefois les efforts n’ont pas été suffisants pour améliorer l’état de conservation des habitats et des espèces. Une espèce connue sur quatre est menacée (section 5).

Le Luxembourg a fait du progrès dans la mise en œuvre des recommandations de l'examen environnemental de l’OCDE de 2010 en matière de gestion de l’environnement. Il a amélioré la coordination entre les gouvernements central et locaux, et a renforcé l’éducation environnementale. Cependant, il reste davantage à faire en ce qui concerne l’accès à l’information environnementale, la mise en œuvre de l'EES et l’évaluation des politiques.

Trois administrations (de l’environnement, de la gestion de l'eau, et de la nature et les forêts) sous l’autorité du ministère de l'environnement, du climat et du développement durable (MECDD) exercent les fonctions de réglementation et de surveillance. Ils ont une structure organisationnelle moderne, organisée par tâche, ce qui augmente leur efficacité. La mise en œuvre de chaque loi environnementale majeure est surveillée par un comité interministériel de coordination. Cependant, l’approche pangouvernementale au développement durable pourrait être renforcée, car les intérêts sectoriels empêchent une meilleure collaboration interministérielle.

Les autorités locales (communes) jouissent d’une grande autonomie en matière de l’aménagement du territoire et des services environnementaux, ce qui, malgré la petite taille du pays, conduit à des pratiques différentes à travers le pays. De nombreuses communes sont membres de syndicats de gestion de l'eau et/ou des déchets, qui sont des interlocuteurs essentiels du gouvernement central sur les questions environnementales locales. La coordination entre le gouvernement central et les communes est un défi, mais elle s'améliore. Outre les consultations de routine sur les projets de réglementations et de plans stratégiques, le ministère de l’environnement a publié des guides à l'intention des communes sur plusieurs sujets afin de promouvoir les bonnes pratiques. Le gouvernement soutient également des initiatives locales, comme dans le cadre du « Pacte climat ».

La législation luxembourgeoise en matière d’environnement est pleinement alignée sur les directives de l’UE et a continué à évoluer dans des domaines aussi importants que la gestion des déchets et la protection de la nature. Toutefois, l’évaluation d’impact réglementaire de projets de lois et de règlements non environnementaux ne tient pas compte des impacts et des avantages pour l’environnement. Le « check durabilité » développé comme un outil de telle analyse n’a pas encore été mis en œuvre. L'analyse coûts-bénéfices n'est pas utilisée pour évaluer les politiques, plans et programmes environnementaux. L’EES est entreprise pour plusieurs plans d’aménagement du territoire et sectoriels, mais est souvent superficielle et ne fait pas l’objet d’un suivi lors de leur mise en œuvre. L’évaluation ex post n’est pas systématiquement utilisée comme outil de gestion.

Le système d’aménagement du territoire est assez complexe, combinant le programme directeur, des plans sectoriels et des plans d’occupation du sol au niveau national, ainsi que deux catégories de plans communaux. Les plans communaux ne sont pas toujours alignés sur les plans nationaux et n'intègrent pas suffisamment les considérations environnementales – ils sont rarement soumis à l’EES dans leur totalité.

Très peu de cas de non-conformité environnementale grave sont détectés. Cependant, peu d’inspections sont menées en raison des faibles ressources que le gouvernement consacre à la surveillance de la conformité. Cela signifie que la conformité des établissements classés peut être surestimée. Un meilleur équilibre est nécessaire entre la réaction aux plaintes (actuellement le principal déclencheur des inspections) et la planification proactive d’inspections en fonction des risques. En outre, la collaboration dans les activités de surveillance de la conformité entre les administrations responsables de l'environnement, de l’eau et de la protection de la nature pourrait être améliorée. Il existe des initiatives volontaires des entreprises et de petites incitations à la certification en gestion environnementale, mais il reste encore beaucoup à faire pour promouvoir la conformité et les pratiques écologiques.

Conformément à la tendance mondiale, le Luxembourg vient d’introduire les amendes administratives pour des infractions environnementales moins graves. Cependant, leur utilisation reste minime. La disponibilité accrue d’amendes administratives permettrait aux inspecteurs de recourir davantage à des sanctions pécuniaires sans recourir à des sanctions pénales. En plus, les taux des amendes administratives et pénales sont trop bas pour avoir un effet dissuasif.

La responsabilité en cas de dommages causés à l’environnement est stricte, mais des garanties financières ne sont systématiquement requises que pour les établissements couverts par la directive sur les émissions industrielles, les entreprises qui traitent des déchets et les établissements qui stockent de grandes quantités de substances dangereuses. Dans le cadre de la mise en œuvre du régime de responsabilité, la nouvelle loi très nécessaire sur la protection des sols et la gestion des sites contaminés obligerait le gouvernement à élaborer un programme de réhabilitation et de dépollution qui était recommandé dans l’examen environnemental de l’OCDE de 2010, mais qui fait toujours défaut. L’adoption de la loi a toutefois été retardée.

Le pays est assez avancé en matière de démocratie environnementale. La participation du public fait partie de l’EIE et du processus d’autorisation ainsi que des plans stratégiques sectoriels, ce qui est une bonne pratique, et le système de justice administrative est accessible. Des efforts importants ont été déployés au cours de la dernière décennie pour améliorer l’éducation relative à l’environnement et au développement durable.

L’accès aux informations environnementales est garanti par la loi, mais l’information n’est pas toujours facilement disponible ou utilisable. Le Luxembourg n’a pas publié de rapport sur l’état de l’environnement depuis 2003.

Le Luxembourg est l'une des économies les plus dynamiques de l'OCDE et sa population croissante jouit d'une qualité de vie élevée. Le modèle économique du pays a toutefois commencé à montrer ses limites environnementales et sociales. Le Luxembourg doit accélérer les efforts en cours pour diversifier son économie vers un modèle plus vert et plus inclusif qui place le bien-être des personnes et le respect de l’environnement naturel au cœur de la décision politique. L'étude stratégique " Troisième révolution industrielle " de 2016 est une bonne base pour continuer sur la voie de la diversification économique. Elle fournit un fondement pour exploiter les synergies entre environnement et innovation, numérisation, économie circulaire, énergies renouvelables et efficacité énergétique, comme recommandé par l'EPE de 2010. Cela est d'autant plus nécessaire pour assurer une reprise écologiquement et socialement durable après l'impact économique de la pandémie de COVID-19. À cette fin, le Luxembourg devrait fournir des signaux de prix forts et cohérents, supprimer les incitations potentiellement dommageables (en particulier dans le secteur des transports) et continuer à promouvoir l'innovation.

Le Luxembourg dispose d'un cadre juridique et institutionnel solide pour coordonner la politique nationale de développement durable et suivre sa mise en œuvre. En 2017, il a présenté l'examen volontaire de la mise en œuvre des objectifs de développement durable (ODD) au Forum politique de haut niveau des Nations Unies (ONU) sur le développement durable. En décembre 2019, le gouvernement a adopté le troisième Plan national de développement durable (PNDD), élaboré dans le cadre d'un vaste processus participatif. Le plan s'inspire de l'Agenda 2030 des Nations Unies et englobe les ODD. Toutefois, comme dans tous les pays de l'OCDE, assurer la cohérence des politiques et l'intégration effective des considérations environnementales dans les politiques sectorielles reste un défi. L’insuffisance de la coordination des politiques est plus évidente dans les secteurs des transports, du logement et de l'agriculture, et dans la politique fiscale. L’application systématique et approfondie du "check de durabilité" des propositions de lois et de règlements (section 2), comme le prévoit le PNDD, pourrait aider à améliorer la cohérence des politiques.

Le Luxembourg a peu utilisé son système fiscal pour atteindre des objectifs environnementaux. Des taxes liées à l'environnement sont prélevées sur les produits énergétiques, les véhicules, les prélèvements d'eau et les rejets polluants. Les taxes sur les produits énergétiques, principalement les carburants routiers, représentent plus de 90 % des recettes fiscales liées à l'environnement. Elles ont traditionnellement été une source importante de revenu au Luxembourg. Cela reflète les volumes importants de carburants vendus aux non-résidents (poids lourds en transit, navetteurs transfrontaliers quotidiens et, dans une moindre mesure, tourisme à la pompe) en raison des taux d'imposition plus faibles que dans les pays voisins. Si l'on considère les recettes fiscales, l'emploi et les revenus générés par les stations-service et les services connexes, les bénéfices économiques des ventes de carburants sont estimés à 2 milliards d'euros par an. Mais les coûts environnementaux et sanitaires sont estimés être beaucoup plus élevés ; 3,5 milliards d'euros par an, dont les trois quarts proviennent des ventes aux non-résidents (Ewringmann, 2016).

La baisse des prix mondiaux du pétrole en 2012-16 a partiellement érodé l'avantage du Luxembourg en matière de prix des carburants et l'incitation à parcourir le temps et la distance supplémentaires rien que pour faire le plein dans le pays. Cette situation, conjuguée à des ajustements fiscaux dans les pays voisins, a entraîné une baisse des ventes de carburants aux non-résidents et des recettes fiscales connexes au cours de la même période (Ewringmann, 2016). Les ventes de carburant et les recettes fiscales connexes ont de nouveau augmenté depuis 2017. Les recettes provenant des taxes liées à l'environnement sont cependant tombées à 4,5 % des recettes fiscales en 2018, ce qui est inférieur à la moyenne de 6,3 % des pays de l'OCDE Europe. Il s'agit là d'une baisse prononcée comparé à la deuxième moitié des années 2000, quand les recettes provenant de ces taxes représentaient une part plus importante des recettes fiscales que dans la plupart des pays de l'OCDE Europe.

L’expérience montre que les recettes fiscales provenant des ventes de carburants aux non-résidents ne sont pas une source de revenus stable, en plus d'être contestables sur le plan environnemental. Il est nécessaire d'augmenter progressivement les taux de taxation des carburants pour les rapprocher de ceux des pays voisins. Cela apporterait des avantages en termes de réduction de la consommation de carburants, des émissions de GES, de la pollution atmosphérique et des encombrements, mais pourrait entraîner des pertes de recettes substantielles. La résistance du Luxembourg à la baisse des recettes de la taxe sur les carburants en 2012-16 suggère que de telles pertes pourraient être assez facilement traitées. Comme indiqué dans l'EPE de 2010, le Luxembourg aurait intérêt à mettre en œuvre une réforme fiscale plus large pour rendre son système de taxes et prestations plus cohérent avec l'ambition de développement durable du pays. Une telle réforme devrait prendre en compte de manière cohérente les taxes sur l'énergie et la tarification du carbone, la taxation des véhicules et de l'utilisation des routes (section 4) et les prélèvements visant directement à réduire la pollution de l'air, de l'eau et des sols (section 1).

Le Luxembourg met un prix sur les émissions de gaz à effet de serre par le biais de taxes sur l'énergie et la participation au système communautaire d'échange de quotas d'émission (SEQE). Comme l'économie du pays est basée sur les services, l'électricité largement importée et la part des émissions provenant des transports importante, le SEQE ne couvre qu'environ 15 % des émissions nationales (section 1). La plupart des émissions de CO2 font l’objet d’une tarification par le biais de taxes sur l'énergie, qui sont peu élevées et font l'objet de plusieurs exonérations (voir ci-dessous). Les taux effectifs sur les émissions de CO2 provenant de l’énergie sont parmi les plus bas de l'OCDE Europe (Graphique 2 ; OCDE, 2019a). De plus, le taux moyen sur les émissions de CO2 hors transport routier est légèrement supérieur à 2 EUR la tonne de CO2. Ce taux est bien inférieur à 30 EUR la tonne de CO2, la valeur de référence basse des coûts climatiques imputables aux émissions de CO2, qui est insuffisante pour permettre d’atteindre les objectifs de l’Accord de Paris (OCDE, 2019a). Le plan national pour l'énergie et le climat de 2019 prévoit l'introduction d'une tarification spécifique du carbone à partir de 2021. Le prix initial de 20 EUR la tonne de CO2 serait progressivement augmenté. Il s'agit là d'une annonce bienvenue.

Le faible coût de l'énergie n'incite guère à investir dans les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique (AIE, 2020), et à s'acheminer vers une mobilité durable. Le gouvernement s'est engagé à augmenter les taux d'imposition sur les carburants routiers. Après près de sept ans de taux stables, les droits d'accise sur les carburants routiers ont augmenté en mai 2019. De nouvelles hausses ont été annoncées à partir du premier semestre 2020, avec des augmentations plus élevées pour le diesel que pour l'essence. Ceci est un pas dans la bonne direction, mais ces augmentations ne semblent pas suffisantes pour décourager les non-résidents, et en premier lieu les poids lourds en transit, à faire le plein au Luxembourg. Les taxes sur l'énergie devraient être augmentées davantage. Le Luxembourg devrait en particulier envisager de relever le taux d’accise sur le diesel au niveau de celui de l'essence. Plus généralement, le Luxembourg devrait revoir le mix de taxes et redevances dans le secteur des transports, notamment les taxes sur les carburants, les taxes et subventions sur les véhicules, la taxation des voitures de société et les indemnités de déplacement domicile-travail, et les redevances routières, afin de le rendre compatible avec l'objectif de mobilité durable (section 4).

Peu de progrès ont été réalisés pour donner suite à la recommandation de l'OCDE d’identifier et supprimer les subventions et les dispositions fiscales préjudiciables à l'environnement (OCDE, 2010). Les produits énergétiques utilisés dans des secteurs tels que l'agriculture, la production d'électricité et le chauffage bénéficient toujours d'exonérations totales ou partielles des droits d'accise, ainsi que d'un taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Cela affaiblit encore plus le signal-prix du carbone et freine les efforts du gouvernement pour améliorer l'efficacité énergétique et réduire les émissions de CO2 dans toute l'économie.

Le gouvernement a commandé une étude pour identifier et quantifier les subventions dommageables à l'environnement. L'étude de 2018 a identifié sept types de telles subventions au Luxembourg, comprenant les droits d'accises et de TVA réduits sur les produits énergétiques, la disparité fiscale entre le diesel et l'essence, et le traitement fiscal avantageux des voitures de société et des frais de déplacement domicile-travail. Le coût annuel de ces subventions est estimé au total entre 750 millions et 1 milliard d'euros (Ewringmann et Deloitte Tax & Consulting, 2018). Le Luxembourg devrait s'appuyer sur cette étude pour établir un processus d'examen et de dépistage systématiques des subventions potentiellement dommageables à l'environnement.

L’étude sur la troisième révolution industrielle de 2016 et la stratégie en matière de recherche et d'innovation « Smart specialisation strategy » de 2017 font des technologies propres et de l'économie circulaire l'une des principales priorités politiques sur la voie de la diversification économique du pays. L'éco-innovation et l'économie circulaire sont intégrées dans les programmes de promotion de l'innovation, tels que le programme Fit4Circularity.

Avec un financement public accru pour la recherche et le développement (R&D), le Luxembourg a acquis ces dernières années une spécialisation dans les technologies de l'environnement. Il consacre 3,6 % du budget public de R&D à la R&D liée à l'environnement, ce qui le place parmi les dix premiers pays de l'OCDE. Les demandes de brevets pour les technologies liées à l'environnement ont atteint 12 % de l'ensemble des demandes de brevets en 2014-16. Le secteur des technologies propres reste cependant relativement modeste. Sa contribution à l'avenir de l'économie luxembourgeoise est difficile à évaluer (ODC, 2018). Le Luxembourg devrait continuer à soutenir la R&D liée à l'environnement, mais il devrait évaluer systématiquement l'efficience et l'efficacité environnementale de ses programmes de soutien.

Par rapport à la moyenne de l'UE, un nombre légèrement plus élevé de petites et moyennes entreprises (PME) conçoivent et fabriquent des produits plus « verts » au Luxembourg. Toutefois, les PME du pays ont une propension plus faible à investir dans l'amélioration de leur performance environnementale que la moyenne de l'UE, à l'exception des investissements dans le recyclage et les énergies renouvelables. Le secteur des biens et services environnementaux reste peu développé. Il représentait environ 2 % de la valeur ajoutée brute en 2008-16.

Les principaux obstacles à l'éco-innovation sont le marché intérieur restreint et la demande encore faible pour les technologies, produits et services plus écologiques. Des mesures telles que les subventions en faveur des voitures et des vélos électriques (section 4) et l’obligation que tous les nouveaux bâtiments soient à consommation d’énergie quasi nulle contribuent à stimuler la demande pour des solutions de transport et de construction plus propres. La campagne et le label « Clever akafen » (acheter malin) sont une bonne pratique pour encourager les choix de consommation respectueux de l'environnement. Cependant, des efforts supplémentaires sont nécessaires du côté de la demande, principalement pour s'assurer que les prix de l'énergie et des services de l'eau et des déchets reflètent de manière adéquate les coûts environnementaux et sociaux de l'utilisation des ressources et de la pollution. Une politique plus claire en matière de marchés publics écologiques (MPE) serait également utile. Bien que la loi sur les marchés publics encourage les acheteurs publics à tenir compte de critères environnementaux, ceux-ci ne sont pas obligatoires et il n'y a pas d'objectifs en matière de marchés publics écologiques (CE, 2019).

Le Luxembourg fournit divers types de soutien financier aux investissements liés à l'environnement des collectivités locales, des entreprises et des particuliers. Certaines aides d'État ont été augmentées dans le cadre de la relance budgétaire pour aider l'économie à se remettre des conséquences de la pandémie de COVID-19. Le MECDD gère trois fonds d'investissement pour le climat et l'énergie, la protection de l'environnement et la gestion de l'eau. Toutefois, l'efficacité environnementale des projets financés par ces fonds n'est pas évaluée ex post. Il existe un risque que des fonds publics financent des projets qui n'apportent que peu, voire pas de bénéfices environnementaux supplémentaires.

L'accent mis par le Luxembourg sur la politique d'atténuation des changements climatiques a entraîné une augmentation des subventions aux investissements dans les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique. Les tarifs d’injection, les primes de marché et les aides à l'investissement ont contribué à augmenter la production d'électricité à partir de sources renouvelables (section 1). En 2015-19, quelque 20 millions d'euros ont été dépensés pour financer des rénovations énergétiques des habitations dans le cadre du programme d’aide phare « PRIMe House ». En 2017, le Luxembourg a lancé le programme « KlimaBank » (banque climat), qui accorde des prêts à taux zéro ou réduit aux ménages et aux entreprises pour des rénovations visant à améliorer l'efficacité énergétique. Toutes les municipalités ont signé le Pacte Climat, un accord de coopération par lequel les collectivités locales s'engagent à mettre en œuvre certaines mesures liées à l'environnement et au climat parmi un catalogue de 79 mesures. En retour, elles reçoivent une assistance financière et technique de l'État, ainsi qu'une certification environnementale.

Il n'est pas clair si cette aide financière publique permet de réaliser les économies d'énergie et les avantages environnementaux d’une envergure souhaitée. Le taux de rénovation des bâtiments au Luxembourg est faible, moins de 1% en 2017 (AIE, 2020). Il y a un manque d'intérêt pour la rénovation énergétique, principalement en raison du coût élevé de ces projets, de la pression générale sur le marché de l’immobilier, de la complexité des procédures administratives et des nuisances causées par les travaux de rénovation. Les prix de l'énergie sont trop bas pour encourager les investissements dans la rénovation, surtout si l'on considère le revenu moyen élevé des ménages. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour sensibiliser le public aux programmes de soutien et pour faciliter l'accès à ces derniers.

Le secteur financier est un pilier de l'économie luxembourgeoise. Depuis que la toute première obligation verte a été cotée à la Bourse de Luxembourg en 2007, le pays s'est développé en tant que centre de la finance verte. Il a créé la Bourse Verte du Luxembourg en 2016, qui cote près de 200 milliards d'euros d'obligations vertes, durables et sociales, soit la moitié du marché mondial. LuxFLAG, l'agence de labellisation luxembourgeoise, a lancé le label « Climate Finance » en 2016 et le label « Green Bond » en 2017. Ces labels visent à améliorer la transparence des instruments d'investissement climatiques et verts et assurer la confiance des investisseurs dans ce marché. En 2018, le Luxembourg a adopté un cadre légal pour des obligations sécurisées sur les énergies renouvelables (lettres de gage). La loi budgétaire pour l’année 2020 fournit la base juridique pour l'émission d'emprunts d'État durables.

Le gouvernement s'est engagé à mettre en œuvre les recommandations de la Feuille de route pour la finance durable au Luxembourg de 2018, élaborée en partenariat avec le Programme des Nations Unies pour l'Environnement. Sous la direction conjointe des ministres de l'Environnement et des Finances, il a mis en place un groupe de travail dédié à la finance durable (« Luxembourg Sustainable Finance Initiative ») pour élaborer une stratégie nationale de finance verte. À terme, la stratégie vise à fournir un cadre pour accélérer le développement d'une finance verte et durable afin d'atteindre les objectifs de l'Accord de Paris et, plus largement, des ODD. Cela fournirait un cadre cohérent pour la multiplicité des initiatives.

Le Luxembourg a adopté une approche multipartite de la finance verte, en mettant l'accent sur les initiatives et les partenariats public-privé de finance verte. La grande majorité des initiatives se concentrent sur des investissements visant à atténuer le changement climatique. Les exemples comprennent le « Forestry and Climate Change Fund », l’Accélérateur international du financement climatique ou la Plateforme conjointe du Luxembourg et de la Banque européenne d’investissement pour le financement climatique. D’autres questions environnementales, comme la biodiversité, l’eau, la pollution et l’économie circulaire, méritent une plus grande attention. Le Luxembourg pourrait exploiter davantage les synergies entre les technologies financières (FinTech) et le financement vert.

Il est difficile de mesurer l'impact réel sur l’environnement des investissements financés par des instruments de finance verte. Il y a un manque d'indicateurs et de mesures de suivi qui permettraient d'assurer la crédibilité des produits financiers, de mesurer leur impact environnemental et d'éviter l’écoblanchiment (« greenwashing »). Il est également nécessaire d'élaborer un cadre juridique pour prendre en compte les risques et les impacts environnementaux dans les décisions d'investissement. Les gestionnaires d'actifs et les investisseurs institutionnels ne sont pas tenus de divulguer leur exposition aux risques climatiques. Les autorités de réglementation des marchés financiers et des assurances n'ont pas de mandat d’évaluer les effets des risques liés aux changements climatiques sur la stabilité financière, ni pour prendre des mesures pour les atténuer.

La loi-cadre sur le climat (en cours de discussion au moment de la rédaction du présent document) offre l'occasion d’ancrer dans la législation l'engagement pris dans le cadre de l'Accord de Paris de rendre « les flux financiers compatibles avec un profil d'évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques » (article 2.1c). Conformément à cet engagement, le gouvernement et les communes pourraient montrer l'exemple. Ils pourraient par exemple s'engager à mesurer, signaler et réduire l'impact environnemental et social des investissements publics, des fonds souverains et des pensions publiques.

Le Luxembourg consacre 1% de son revenu national brut (RNB) à l'aide publique au développement (APD), l'un des rares membres du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE à dépasser l'objectif de 0,7 % du RNB fixé par les Nations Unies. Aider les pays en développement à atténuer le changement climatique et à s'y adapter est une priorité, ce qui se traduit par un niveau élevé d'engagement financier. Le Luxembourg s'est engagé pour 120 millions d'euros en 2014-2020 et 200 millions d'euros pour la période 2020-25, afin de soutenir les actions des pays en développement dans le domaine du climat. Ces fonds s'ajoutent à l'APD. En excluant le financement climatique international, un tiers environ de l'aide bilatérale a pour objectif principal ou significatif la protection de l'environnement, ce qui est relativement faible par rapport à d’autres donateurs. Le Luxembourg a initié une révision de sa base de données sur l’aide axée sur la protection de l’environnement, afin de pouvoir mieux évaluer l’affectation de l’aide bilatérale en la matière et faire des comparaisons plus précises entre pays. Il reste également de la marge pour exploiter davantage le potentiel de la solide place financière du Luxembourg pour mobiliser des financements privés en faveur du développement (OCDE, 2017).

La stratégie de coopération au développement pour 2018 est conforme aux ODD. En 2012, l'Agence luxembourgeoise de développement a élaboré un guide pour prendre en compte la durabilité environnementale, ainsi que des autres dimensions transversales (droits de l'homme et égalité de genre), dans ses activités de développement. Les questions environnementales sont systématiquement évaluées une fois que les projets ont été identifiés. Cependant, les opportunités et les menaces environnementales ne sont pas prises en compte de manière stratégique lors de l'élaboration des programmes de développement spécifiques à chaque pays, et les orientations données pour la mise en œuvre ne sont pas suffisantes (OCDE, 2017). L'Agence prévoit de compléter ses orientations par des garanties environnementales et sociales. Il est également nécessaire de renforcer la capacité des autorités à intégrer les dimensions environnementales et autres dimensions transversales dans les activités de développement.

Le Luxembourg est confronté depuis plusieurs années à une augmentation constante du trafic routier national, transfrontalier et international, des problèmes de saturation du réseau routier et un besoin croissant de mobilité à des fins professionnelles et privées. De par sa situation géographique, le Luxembourg est un carrefour pour le trafic de marchandises et un pôle d’attractivité pour l’emploi dans la Grande Région. Plus de 44% des emplois sont occupés par des frontaliers résidant dans les pays voisins et qui font quotidiennement la navette. À cela s’ajoute une fiscalité de l’énergie qui maintient les prix des carburants routiers à un niveau inférieur à ceux des pays voisins et qui est à l’origine d’exportations importantes de carburants (section 3). Environ 70% des carburants routiers sont vendus pour des véhicules non immatriculés au Luxembourg. Dans les années à venir, le Luxembourg continuera d’attirer des habitants et des travailleurs frontaliers ce qui risque d’exacerber encore les problèmes d’étalement urbain et de congestion, et les coûts environnementaux qui en découlent.

Ces évolutions représentent un défi particulier pour le gouvernement qui œuvre depuis de nombreuses années pour réduire les émissions atmosphériques et améliorer les transports en commun. Les transports en commun de la ville de Luxembourg sont peu chers comparés à ceux pratiqués dans des villes de taille similaire dans d’autres pays et, depuis plusieurs années, gratuits certains week-ends. Des investissements importants ont été consacrés au développement des infrastructures ferroviaires, à la création de parkings relais et de plateformes multimodales, ainsi qu’à l’achat de bus à faibles émissions. Malgré cela la grande majorité des déplacements personnels se font en voiture, 67% contre seulement 17% en transports en commun. Le taux de motorisation est le plus élevé d’Europe (avec plus de 600 voitures particulières immatriculées pour 1000 habitants). La flotte automobile est relativement jeune mais avec une cylindrée moyenne supérieure à celle d’autres pays.

Depuis 2010, le Luxembourg a progressé dans la réduction des émissions de polluants atmosphériques. Mais il devra redoubler d’efforts pour pouvoir satisfaire aux objectifs de réduction fixés par les directives européennes. Les émissions provenant des transports routiers ont baissé plus fortement que les émissions d’autres sources entre 2005 et 2017 (de 76 % pour les NOx ; de 71 % pour les PM2.5). Ces baisses sont principalement dues aux réductions des émissions issues de la combustion des carburants. Elles s’expliquent en partie par les effets de la crise économique de 2008 qui se sont répercutés sur le trafic de marchandises et par le renouvellement de la flotte automobile avec des véhicules répondant à des normes d’émissions plus strictes, et en partie par la baisse des prix internationaux du pétrole et une légère hausse des taxes sur les carburants routiers qui a conduit à une baisse des ventes de carburants aux non-résidents (section 3). Ceci dit, la part des émissions provenant de non-résidents reste élevée comparée à d’autres pays. L’augmentation des prix internationaux du pétrole a entraîné une nouvelle hausse des ventes à l’exportation en 2017 qui va à son tour tirer les émissions vers le haut (Graphique 3). Les transports routiers restent la première source d’émissions de NOx (58 %) et une importante source d’émissions de PM2.5 (32 %), PM10 (34 %) et de CO (38 %).

Les émissions de PM2.5 dues à l’usure des pneus et des couches de roulement des routes méritent une attention particulière. Contrairement aux émissions dues à la combustion, elles sont en hausse. Elles pourraient augmenter d’avantage, au fur et à mesure que la flotte automobile comprendra plus de véhicules hybrides et électriques dont certains sont plus lourds que d’autres véhicules.

En ce qui concerne le CO et les particules, la part des transports routiers est maintenant inférieure à celle de l’ensemble de sources d’émission fixes. Pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de ces polluants, une plus grande attention devra être accordée à des mesures portant sur les sources fixes. Une source à ne pas négliger est le secteur du logement qui joue aussi un rôle important dans la réalisation des objectifs en matière d’efficacité énergétique et d’énergies renouvelables (section 1). Comme d’autres pays, le Luxembourg encourage depuis plusieurs années l’utilisation de la biomasse en tant que source d’énergie renouvelable pour le chauffage individuel et pour réduire les émissions de GES. Or la combustion de biomasse pour le chauffage résidentiel est actuellement à l’origine de près de 40% des émissions de PM2.5. Il y a donc un arbitrage à faire entre la promotion de la biomasse en vue d’atteindre les objectifs en matière d’énergie renouvelable et d’émissions de GES et l’objectif de réduction des émissions de PM2.5. La biomasse serait mieux utilisée dans de grandes installations de cogénération où les émissions peuvent être contrôlées et réduites à moindre coût.

La baisse des émissions va de pair avec une amélioration générale de la qualité de l’air, mais des points noirs préoccupants persistent. Les moyennes annuelles des concentrations de PM10 et NO2 ont baissé et sont en dessous des valeurs limites journalières fixées par la législation de l'UE. L’exposition moyenne de la population aux PM2.5 a diminué depuis 2005. 73% de la population reste encore exposée à des concentrations légèrement supérieures à la valeur maximale de 10 μg/m3 recommandée par l’OMS pour une exposition à long terme, mais plus personne n’est exposée à des concentrations supérieures à 15 μg/m3 (OCDE, 2019b). Le taux de mortalité dû à l’exposition aux particules fines est estimé être relativement faible en comparaison internationale, mais représente tout de même près de 150 décès prématurés chaque année (OECD, 2019b). Les coûts sociaux estimés de la pollution de l’air sont élevés, partiellement en raison du revenu moyen élevé dans le pays. Les concentrations de NO2 continuent à dépasser la valeur limite à Luxembourg-ville en des endroits où la circulation est intense. La baisse des niveaux de pollution suite à la mise en circulation de bus à faibles émission n’a pas été suffisante pour éliminer ces points noirs (« hot-spots »). Des efforts supplémentaires seront nécessaires.

Les mesures prises pour réduire les émissions et améliorer la qualité de l’air comprennent à la fois des mesures liées à l’efficacité énergétique et aux énergies renouvelables (rénovation et construction de bâtiments ; systèmes de chauffage ; isolation ; procédés industriels), et des mesures liées à la mobilité et aux transports. Des efforts significatifs sont en cours pour améliorer la mobilité au sein du pays et dans la Grande Région, rééquilibrer la répartition modale et encourager les modes de déplacement actifs (marche à pied, vélo) dans le cadre d’un plan ambitieux de mobilité durable (Modu). Le plan actuel adopté en 2018 (Modu 2.0) définit les objectifs pour 2025 et propose un large éventail de mesures pour les atteindre. Le Luxembourg a du retard à rattraper, surtout hors Luxembourg-ville, dans les connections entre villages et petites villes rurales et entre le Luxembourg et ses pays voisins.

Des investissements majeurs continuent à être faits dans les infrastructures de transports et les transports en commun avec la construction de plusieurs lignes de tramways dans la ville de Luxembourg et une amélioration progressive de l’offre ferroviaire d’ici 2023, voire 2028. Cela s’accompagne d’une application de co-voiturage qui est à la disposition des habitants de la Grande Région et d’une augmentation des parking-relais dans le pays et les régions frontalières. Des efforts sont aussi faits pour intégrer le vélo comme mode de déplacement dans toutes les infrastructures et offres de transport et mettre en place un réseau cyclable national.

La promotion des transports collectifs passe aussi par la gratuité de tous les transports publics financés par l’État et par la Ville de Luxembourg sur le territoire luxembourgeois à partir de mars 2020 (seule la 1re classe restera payante), mesure dont profiteront aussi les navetteurs transfrontaliers. Cette gratuité totale des transports en commun soulève des questions quant à la pertinence économique et environnementale de cette mesure qui se veut un signal fort et un catalyseur pour induire des changements dans le choix des modes de transport. Elle s’accompagnera de mesures fortes pour améliorer la qualité du service et la gestion du stationnement, principaux facteurs dans le choix entre voiture privée et transports en commun. Elle devra aussi s’accompagner d’une évaluation ex-post des effets réels du paquet de mesures, y compris la gratuité des transports publics, en faveur d’une mobilité durable sur la répartition modale des transports, la qualité de l’air et la qualité de vie des habitants. Bien que la vente des billets de transports en commun ne couvre plus que 10% des coûts, la gratuité totale entraînera une hausse des frais d'exploitation et représentera une perte de revenu d’environ 40-45 millions EUR par an pour l’État.

Le Luxembourg a aussi lancé une initiative d’e-mobilité dans le but d’électrifier le secteur des transports et ainsi réduire les émissions de GES et de polluants atmosphériques. Il est prévu qu’à l’horizon 2030, la flotte de bus de transport en commun soit entièrement électrique. Un réseau de bornes de recharge électriques est en cours d’installation et l’utilisation de véhicules électriques et de type plug-in hybrides est encouragée. À partir de 2017, l’État a encouragé financièrement l’achat et l’utilisation de véhicules à faibles ou zéro émissions de roulement par des réductions d’impôts sur le revenu pour l’achat de véhicules électriques ou hybrides et par le traitement fiscal des véhicules d’entreprise. Ces incitations étaient toutefois trop faibles pour avoir un vrai impact sur le choix du type de véhicule. Depuis janvier 2019, un nouveau système d’aides est en place. Le Luxembourg subventionne maintenant directement l’achat de véhicules électriques neufs par les particuliers et les entreprises sous la forme d’une prime. Elle varie en fonction du type de véhicule (5 000 EUR pour les véhicules 100% électriques; 2 500 EUR pour les véhicules de type plug-in hybride; jusqu’à 500 EUR pour les motos électriques et jusqu’à 300 EUR pour les vélos classiques ou électriques).

Les mesures proposées et les objectifs que le Luxembourg s’est donné sont ambitieux. Leur réalisation dépendra du niveau d’engagement de tous les acteurs (État, communes, employeurs, citoyens, transfrontaliers), de la coordination entre le niveau national et local et de la coopération avec les pays voisins au sein de la Grande Région. La cohérence des politiques et la capacité du Luxembourg à exploiter les synergies entre les mesures concernant les transports et la mobilité, le logement (construction, chauffage), l’aménagement du territoire, la qualité de l’air, le climat, et l’efficacité énergétique seront cruciales.

La transition vers une mobilité durable devra se fonder sur une bonne coordination avec les communes et les entreprises, notamment en ce qui concerne la réévaluation nécessaire des besoins en places de stationnement pour voitures, la mise en place de systèmes de co-voiturage ou l’aménagement des heures de travail. L’engagement des communes est particulièrement important pour intégrer les questions de mobilité et de qualité de l’air dans les plans d’aménagement local, et pour garantir la cohérence avec les autres outils d’aménagement du territoire (programme directeur d'aménagement du territoire, plans directeurs sectoriels) et avec les mesures en faveur du climat et de l’efficacité énergétique. Cela peut être soutenu par le Pacte Climat qui comprend des mesures concernant la mobilité et depuis 2017 un volet « qualité de l’air », et récompense l’action des communes dans ces domaines.

La combinaison des différentes incitations financières en place dans le secteur des transports n'est toujours pas propice à une mobilité durable et à l’internalisation des coûts externes environnementaux. Malgré l'augmentation des taux d'accises en 2019, les prix de l'essence et du diesel restent trop faibles pour réduire les émissions dues aux ventes de carburant aux non-résidents et encourager le passage à d'autres modes de transport que l'automobile. Il conviendrait donc d’accroître encore les taxes sur les carburants, en particulier celles sur le diesel (section 3).

La taxe annuelle sur les véhicules ne fournit pas d’incitation forte pour influencer le choix du type de véhicule et inciter à l’achat de véhicules électriques ou à faibles émissions. Le traitement fiscal des véhicules d’entreprise favorise les véhicules à essence, mais l’usage d’un véhicule d’entreprise est toujours une source d’avantages fiscaux pour les employés. Cela encourage le recours à la voiture au détriment des transports en commun et des modes de déplacement actifs (vélo, marche), surtout aux heures de pointe quand les niveaux de congestion sont les plus élevés. Ces bénéfices pourraient être plus taxés avec une différentiation en fonction de la distance parcourue. À cela s’ajoute la possibilité de déduire les frais de déplacement domicile-travail du revenu imposable qui incite à vivre plus loin de son lieu de travail et crée ainsi une demande de mobilité supplémentaire.

De manière générale, le Luxembourg devra poursuivre ses efforts d’internalisation des coûts externes environnementaux et réexaminer les coûts et les bénéfices des différentes aides financières (primes, subventions), taxes (sur les carburants, les voitures, les véhicules de service) et autres incitations financières pour s’assurer qu’elles contribuent bien aux objectifs de mobilité durable fixés par le gouvernement. Il devrait renforcer la tarification du stationnement afin de décongestionner le réseau routier et inciter au co-voiturage. Il pourrait aussi considérer de mettre en place un système de péage routier.

Dans les années à venir, il sera important de bien suivre l’évolution des besoins de mobilité et d’évaluer les impacts en terme de coûts et de bénéfices des différentes mesures mises en place, y compris la gratuité des transports en commun. Cela devra se fonder sur une base d’information solide et fiable avec des données précises, complètes et actualisées, y compris des données sur les niveaux d'activité dans les différents modes de transport. Dans le passé de telles informations ont fait défaut. Mais des efforts sont faits pour développer de nouveaux outils d’évaluation afin de guider les choix encore à faire en matière de mobilité durable. Cela devra s’accompagner de ressources suffisantes pour pouvoir assurer un suivi régulier, notamment par l’observatoire de la mobilité qui est en train d’être mis en place.

Le Luxembourg mène une politique active de protection et de conservation de la nature et a progressé dans la mise en œuvre des recommandations du dernier examen de l’OCDE. Mais malgré l’existence d’un cadre institutionnel, législatif, financier et stratégique approprié, les progrès ont été lents et du retard a été pris dans la mise en œuvre concrète des plans d’action sur le terrain ou dans la restauration d’écosystèmes.

L’état de la biodiversité du Luxembourg est conditionné d’une part par une population et une économie en forte croissance et d’autre part par les pressions environnementales des régions avoisinantes qui sont les plus peuplées et les plus développées du continent. Les pressions sur la biodiversité sont fortes, avec une artificialisation des sols et une fragmentation des habitats élevées. L’état de conservation des espèces est majoritairement défavorable. On observe aussi une dégradation continue depuis quatre décennies des habitats riches en biodiversité tels que les zones humides, les prairies sèches et les vergers utilisés de manière extensive. Le déclin observé suit la tendance à l’homogénéisation des paysages en raison de l’intensification des pratiques agricoles, du développement et de l’étalement urbain et une densité accrue des infrastructures de transport (MDDI, 2017). Le Luxembourg est le pays le plus fragmenté d’Europe ; la surface bâtie a doublé entre 1960 et aujourd’hui.

L’objectif du Plan national pour la protection de la nature pour 2007-11 (PNPN1) d’enrayer le déclin de la biodiversité était ambitieux; il n’a pas été atteint. Compte tenu des tendances actuelles, l’évaluation finale du second plan national (PNPN2, 2017-21) devrait donner le même résultat. Il importe de souligner le délai de 6 ans entre la fin du PNPN1 et l’adoption et la mise en œuvre du PNPN2. Ce délai a fait en sorte que plusieurs actions inscrites au deuxième plan ont été retardées. Le PNPN2 est plus complet que le premier; il démontre une meilleure connaissance des enjeux et des solutions possibles et inclut des indicateurs de mesure des résultats plus précis (MDDI, 2017).

Lorsqu’on fait face à un déclin soutenu depuis quatre décennies, il importe de ne pas perdre de temps. Le Luxembourg doit accélérer la mise en œuvre des interventions à un rythme plus rapide que le déclin; tout retard rend encore plus difficile la stabilisation voire l’amélioration de l’état de la biodiversité. À cela s’ajoutent de nouveaux enjeux: les changements climatiques et l’apparition d’espèces exotiques envahissantes qui engendrent une perte du capital naturel et une réduction de ses dividendes, les services écosystémiques essentiels à la qualité de vie humaine. Conscient qu’il faut accélérer les efforts, le gouvernement a renforcé le cadre législatif en 2018 et a majoré les ressources budgétaires pour la mise en œuvre du PNPN2.

Le Luxembourg a renouvelé son cadre stratégique concernant la biodiversité avec le développement et l’adoption du PNPN2. Depuis le dernier examen de l’OCDE, il a fait des avancées notables. Le réseau Natura 2000 a été complété avec 66 sites qui couvrent 27 % du territoire. Leurs plans de gestion sont presque finalisés, et comprendront des mesures spécifiques pour les espèces et les habitats concernés. Ils contribueront ainsi au rétablissement d’un environnement naturel favorable à la conservation de la biodiversité. La démarche adoptée est mixte. Elle comprend une approche contractuelle pour dédommager les propriétaires pour leur participation au programme Natura 2000, une approche administrative par l’achat ou la gestion de terrains à haute valeur écologique, et une approche réglementaire par le classement de certaines zones Natura 2000.

En plus de la conservation de sites spécifiques, des avancées sont remarquées dans l’établissement et dans la restauration de corridors écologiques. Ceux-ci qui facilitent les migrations des espèces de faune et de flore et accroissent la valeur des espaces protégés individuellement. Par ailleurs des progrès sont à souligner dans la restauration de certains écosystèmes terrestres et aquatiques dégradés afin d’accroitre leur contribution à la sauvegarde de la biodiversité.

Des progrès sont notés aussi dans le monitoring et le rapportage des données par le l’Institut des Sciences et de la Technologie du Luxembourg et par l’Observatoire de l’environnement naturel. Ces progrès sont indispensables pour évaluer les mesures de conservation et préparer les rapports nationaux sur la mise en œuvre des directives européennes.

Afin de promouvoir de bonnes pratiques et d’assurer la réalisation des mesures de conservation, des comités de pilotage, composés de représentants de diverses institutions publiques et communales ainsi que d’organisations non gouvernementales et privées, sont mis en place, de même que des stations biologiques dans lesquelles participent les communes. La mise en place d’un PACTE biodiversité récompensant les communes pour leur action en faveur de la biodiversité et des habitats naturels, inspiré du PACTE Climat, est envisagée. Parmi d’autres initiatives intéressantes se trouvent les contrats de biodiversité avec les agriculteurs et d’autres propriétaires privés ; ces contrats sont cependant à modifier et à renforcer, leur efficacité en termes de biodiversité étant insuffisante. Une mesure plus récente est l’introduction d’un système de quantification et de compensation pour la destruction d’habitats lors de la réalisation de projets d’infrastructures et de logements reposant sur un chiffrage par éco-points. Ce système permet une compensation en amont plus ciblée en concordance avec les objectifs du PNPN2 via des pools compensatoires.

Malgré ces avancées, l’état de conservation des espèces et des habitats demeure défavorable (Graphique 4). Dans les années à venir, les pressions sur la biodiversité risquent de croître encore avec l’augmentation attendue du nombre d’habitants et des travailleurs transfrontaliers et le développement continu des infrastructures de transports et de logements. Le retard dans la finalisation du réseau Natura 2000, du réseau de corridors écologiques, mais surtout dans la mise en œuvre concrète des plans d’action sur le terrain ou de restauration d’écosystèmes fait en sorte que les retours positifs de ces investissements tardent à se concrétiser. Le défi de renverser la tendance au déclin de la biodiversité est exacerbé par les changements climatiques accompagnés de la venue d’espèces exotiques envahissantes pouvant nuire à la survie d’espèces indigènes et l’intensification toujours croissante de l’agriculture.

Pour relever ce défi, le Luxembourg devra progresse dans trois domaines-clé. Il devra accélérer la mise en œuvre du PNPN2. Il devra terminer la mise en œuvre des plans de gestion pour les sites Natura 2000 et les espèces menacées. Enfin il devra faire fonctionner efficacement les comités de pilotage et leur fournir des ressources adéquates avant la fin de PNPN2. Il faudra aussi sans retard initier la préparation du troisième PNPN pour 2022-27. Ce 3e plan devrait se baser sur les évaluations des directives nature soumises à la CE en 2019 et sur des scénarios prospectifs d’impact des changements climatiques et du déclin de la biodiversité sur les services écologiques. Il faudra aussi veiller à ce que les questions de biodiversité soient pleinement intégrés dans les politiques agricoles, d’aménagement du territoire et les autres politiques sectorielles (climat, logement, transports, etc.) avec une bonne coordination entre le niveau national et local et un engagement fort des communes. Cela devra aller de pair avec un réexamen des coûts et des bénéfices des différents instruments économiques utilisés dans la gestion de la biodiversité et dans les activités sectorielles qui ont un impact sur la biodiversité (contrats de biodiversité, éco-points, aides agricoles et forestières, etc.

Références

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Notes

← 1. La Grande Région est l’unité géographique comprenant le Luxembourg, la Région wallonne en Belgique, la Lorraine en France et deux Länder allemands (la Sarre et la Rhénanie-Palatinat).

← 2. La directive européenne sur les énergies renouvelables permet aux états membres ayant un gisement abondant et rentable en énergies renouvelables d’aider les autres pays à atteindre leurs objectifs. Ces accords stipulent que l’Estonie et la Lituanie transféreront chacune une certaine quantité d’énergies renouvelables excédentaires entre 2018 et 2020.

← 3. Le SEQE-UE repose sur un principe de plafonnement et d’échange des droits d’émission. Un plafond (qui diminue progressivement) est fixé pour limiter le niveau total de certains GES pouvant être émis par les installations couvertes par le système

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