1. Synthèse
Le présent chapitre contient des conseils relatifs à des priorités de politique structurelle propres à chaque pays, qui visent à renforcer les fondamentaux de la croissance et à ouvrir la voie à une double transition, verte et numérique, réussie. Quatre grands axes d’action ont été identifiés : améliorer la conception des programmes d’aide sociale ; stimuler la croissance potentielle en levant les obstacles à une utilisation efficace des ressources ; accélérer les progrès vers la décarbonation ; et faire de la transformation numérique un moteur de la croissance de la productivité. Les informations spécifiques à chaque pays qui sous-tendent ce chapitre figurent dans les notes par pays (chapitre 3).
Les années qui viennent de s’écouler ont été marquées par des chocs et des crises qui ont profondément modifié nos sociétés et nos économies. Ces chocs ont nécessité, de la part des autorités et dans de nombreux domaines de l’action publique, des réponses inédites qui ont contribué à protéger les vies et les moyens de subsistance. L’enjeu consiste maintenant à aller au-delà de ces réponses immédiates pour s’attaquer aux menaces qui, à long terme, pourraient compromettre une croissance durable et inclusive.
L’édition 2021 d’Objectif croissance soulignait la nécessité, pour les pouvoirs publics, d’agir de façon à promouvoir une double transition, fondée sur une réaffectation des ressources et une convergence vers une économie bas carbone après la pandémie, et en même temps à corriger des faiblesses préexistant de longue date. Ces priorités restent d’actualité. Après la crise liée au COVID-19, la reprise post-pandémie était en bonne voie jusqu’au déclenchement de la guerre d’agression illégale menée par la Russie contre l’Ukraine, qui a entraîné une forte hausse des prix de l’énergie. Les gouvernements ont réagi promptement pour aider les catégories vulnérables, qui risquaient sinon de souffrir de précarité énergétique et de voir baisser leur niveau de vie. Ces événements ont eu un impact sur les priorités immédiates de l’action publique, reléguant au second plan les difficultés antérieures.
Aujourd’hui, s’il est indispensable de revitaliser les économies, il l’est tout autant d’améliorer la qualité de la croissance. Avant la pandémie, nombre d’économies n’enregistraient qu’une faible progression de la productivité, dans un contexte de dynamique des entreprises en déclin. Dans les économies de marché émergentes, les marchés du travail connaissaient souvent des problèmes structurels comme la persistance d’un chômage de longue durée ou une économie informelle importante. L’offre de main-d’œuvre a renoué avec ses niveaux d’avant la pandémie dans la plupart des pays, mais l’inadéquation de la main-d’œuvre et des compétences continue de faire obstacle à une utilisation efficace des ressources et contribue aux tensions enregistrées sur les marchés du travail des pays de l’OCDE. De plus, la durabilité environnementale et les préoccupations plus générales relatives à la résilience étaient auparavant souvent absentes des stratégies en faveur de la croissance.
L’édition 2023 d’Objectif croissance contient des conseils spécifiques devant permettre à chaque pays de jeter les bases d’une croissance plus forte, plus inclusive et plus résiliente. Les grands défis structurels à relever sont recensés dans le cadre d’analyse d’Objectif Croissance (annexe 1.A) et présentés dans les notes par pays (chapitre 3). Les grands défis urgents auxquels sont confrontés les pouvoirs publics sont les suivants :
Améliorer la conception et la gestion des programmes d’aide en période de crise : en dépit des tensions croissantes qui s’exercent sur les finances publiques, les chocs liés à la pandémie et aux prix de l’énergie permettent de tirer des enseignements importants pour la conception de la protection sociale. Cet élément est particulièrement important en cas de mesures fondées sur les prix et non ciblées, qui peuvent malheureusement brouiller les signaux-prix nécessaires à la transition vers une économie bas carbone.
Lever les obstacles à une utilisation efficace des ressources pour stimuler la croissance potentielle : placer la croissance sur une trajectoire plus durable, plus résiliente et plus inclusive suppose, de la part des pouvoirs publics, des mesures structurelles visant à renforcer la mobilité de la main-d’œuvre et à encourager les entreprises à se montrer plus dynamiques, plus innovantes et plus vertes. Cette action prend une importance particulière du fait des évolutions démographiques défavorables observées dans la plupart des pays, qui nécessiteront des gains de productivité pour compenser le ralentissement de la croissance de la main-d’œuvre à un horizon de moyen à long terme.
Accélérer les progrès vers la décarbonation pour atteindre les objectifs climatiques : en mettant en place des mesures et des incitations appropriées, notamment des réformes structurelles fortes associées à une politique climatique cohérente, les pouvoirs publics peuvent assurer la convergence vers des trajectoires de neutralité carbone. Pour cela, il faut agir dans différents domaines de l’action publique, et notamment anticiper les coûts de transition que devront supporter les entreprises comme les travailleurs.
Exploiter au mieux la transformation numérique comme moteur de croissance de la productivité : les technologies numériques sont en train de transformer nos économies et offrent un vaste potentiel d’amélioration de la productivité des entreprises. Améliorer les politiques publiques dans plusieurs domaines peut favoriser l’adoption du numérique et, partant, permettre une hausse sensible de la productivité.
Les priorités énoncées dans Objectif croissance ont été choisies à partir d’analyses quantitatives des performances et des faiblesses de l’action publique et en s’appuyant une expertise-pays spécialisée (annexe 1.A.). Même pour les pays les plus performants, les priorités de réforme ont été définies en partant des défaillances relevées dans certains domaines spécifiques ainsi que des enjeux émergents identifiés. L’objectif principal consiste à définir le programme d’action le plus susceptible d’assurer une amélioration à long terme des résultats dans toutes les dimensions visées (graphique 1.1).
Dans la présente édition, l’atténuation du changement climatique occupe une place importante dans les priorités des économies avancées aussi bien qu’émergentes, soulignant l’urgente nécessité d’une accélération de la transition écologique. Accroître les investissements dans les infrastructures vertes et numériques, renforcer les normes pour permettre une réduction des émissions et élargir la portée des mécanismes de tarification du carbone parallèlement au relèvement de son prix figurent au nombre des recommandations fréquemment formulées. Parmi les priorités identifiées, nombreuses sont aussi celles qui portent sur l’accélération de la transformation numérique, qui a le potentiel de contribuer à découpler l’activité économique de l’utilisation des ressources naturelles et de leur impact sur l’environnement, et sur une relance de la croissance de la productivité à moyen et long terme. Certains obstacles relevant de l’action publique, comme les freins à l’investissement dans les infrastructures numériques et dans le développement des compétences numériques, entravent toujours un déploiement et une utilisation efficaces de ces technologies.
Outre qu’il va falloir relever ces défis à long terme, il est aussi nécessaire de s’intéresser au fonctionnement du marché du travail ainsi qu’à l’accumulation de capital, car ces deux facteurs pèsent sur la productivité à tous les égards. Dans de nombreux pays avancés, la persistance des tensions sur le marché du travail, notamment dans certains secteurs (industrie manufacturière et secteurs à bas salaires) et dans certaines catégories (femmes et jeunes travailleurs) montre qu’il est nécessaire de renforcer le taux d’activité de façon à contribuer à la hausse de la productivité et d’accroître la capacité globale d’innovation de l’économie. Pour stimuler l’offre, il est essentiel que les pays augmentent leurs taux d’investissement, actuellement faibles, tant dans le capital corporel qu’incorporel. À cet égard, les priorités d’action les plus fréquentes portent concernent des réglementations, sectorielles ou applicables à l’ensemble de l’économie, l’accent étant mis sur la simplification des procédures d’autorisation et de délivrance de permis ainsi que sur l’acquisition de compétences, qui pourraient toutes les deux favoriser les pressions concurrentielles et la dynamique des entreprises. Parmi les autres priorités, on peut citer le transfert de la charge fiscale des sources directes (revenus du travail et du capital) vers des sources indirectes (impôts sur la consommation, biens immobiliers et émissions de carbone), parallèlement à des mesures visant à élargir la base d’imposition, à moderniser les infrastructures physiques et à rendre l’administration publique plus efficace. Dans les économies de marché émergentes, les priorités destinées à renforcer la dynamique des entreprises et la diffusion des connaissances représentent une part encore plus importante de l’ensemble des priorités, et visent essentiellement à rationaliser les procédures de délivrance d’autorisations, à abaisser les obstacles aux échanges et à l’investissement, à développer les analyses d’impact de la réglementation, à améliorer la qualité et l’accessibilité des infrastructures et à renforcer l’état de droit.
Note : Poids relatif des domaines de l’action publique, calculé à partir des recommandations formulées dans les notes par pays.
Dans la présente édition, les priorités d’action publique sont également axées sur le soutien aux groupes sociaux vulnérables et sur l’aide à apporter aux travailleurs, actuels ou futurs, pour qu’ils acquièrent ou améliorent leurs compétences de façon à contribuer à une croissance à long terme qui profite à toutes et tous. L’essentiel des priorités concernant les compétences portent sur la nécessité de réformer l’éducation, les plus fréquemment évoquées visant à élargir le soutien aux élèves issus de milieux défavorisés en améliorant la qualité de l’enseignement ainsi que l’éducation et la formation professionnelles (EFP) et en développant l’apprentissage tout au long de la vie. Par ailleurs, les priorités en matière de R-D et d’innovation, par exemple le renforcement de la collaboration entre les universités et les entreprises, sont importantes pour améliorer les compétences nécessaires à la double transition numérique et climatique. Dans les économies de marché émergentes, les recommandations sur l’éducation sont tout aussi importantes, et les priorités en lien avec les compétences portent sur le renforcement de l’EFP ainsi que sur l’enseignement primaire et secondaire.
Malgré la hausse sensible du soutien public, les vulnérabilités sociales ont sans doute été aggravées par la pandémie et la forte augmentation des prix de l’énergie consécutive au déclenchement de la guerre en Ukraine (graphique 1.2). En moyenne, dans la zone OCDE, le ratio des dépenses publiques sociales rapportées au PIB a augmenté de près de 3 points de pourcentage sur la période 2019-20 pour atteindre quelque 23 %. Si les données provisoires font état, pour l’année 2022, d’une diminution de 2 points de pourcentage principalement attribuable au fort rebond du PIB observé en 2021 et 2022, ce ratio demeure néanmoins supérieur à son niveau d’avant la crise dans la plupart des pays. L’inflation ayant atteint en 2022 des niveaux qui n’avaient plus été observés au cours des quarante dernières années dans la plupart des pays de l’OCDE, ce sont les catégories à faible revenu dont le revenu réel a été le plus durement touché, et les politiques de protection sociale sont mises au défi d’apporter en temps voulu une aide sociale rapide et ciblée.
1. Dernière année connue : 2020 pour le Canada, le Japon et le Costa Rica ; 2021 pour le Chili, la Colombie, les États-Unis, Israël, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni.
Source : OCDE, base de données sur les dépenses sociales.
Dans la plupart des pays de l’OCDE, le problème de l’insuffisance de la couverture des systèmes de protection sociale existait déjà auparavant, les empêchant de répondre correctement aux besoins des groupes sociaux vulnérables confrontés à des chocs économiques négatifs. En effet, souvent, l’aide sociale ne bénéficie pas aux travailleurs ayant les liens les plus ténus avec le marché du travail, notamment les travailleurs indépendants et ceux qui travaillent dans le secteur informel ou sous contrat atypique (OCDE, 2019). Par exemple, les prestations de revenu minimum représentent moins de 40 % du revenu médian, soit moins que le seuil de 60 % généralement utilisé pour mesurer la pauvreté (graphique 1.3). L’une des recommandations principales formulées dans cette édition d’Objectif croissance est d’étendre le bénéfice des allocations de chômage et autres prestations de sécurité sociale aux travailleurs indépendants et aux travailleurs non réguliers, notamment à ceux qui travaillent pour des plateformes, en particulier dans les économies de marché émergentes caractérisées par un ample secteur informel comme la Colombie et le Mexique, notamment pour encourager le passage au secteur formel.
En plus d’avoir une portée limitée, les programmes de protection sociale sont souvent mal ciblés dans de nombreux pays. De fait, les programmes d’aide ne permettent souvent pas d’atteindre les bénéficiaires visés, même lorsqu’ils pourraient y prétendre, et finissent par bénéficier à des catégories sociales qui n’en ont pas forcément un besoin immédiat. En moyenne, dans l’ensemble des pays, la même proportion de transferts en espèces est distribuée au quintile supérieur et au quintile inférieur de la distribution des revenus parmi la population d’âge actif (graphique 1, partie A). Les aides destinées à protéger les ménages et les entreprises des conséquences de la hausse des prix de l’énergie ont elles aussi été pour la plupart non ciblées (graphique 1.4, partie B).
2022 ou dernière année connue2
1. Pour une personne sans emploi et sans enfant.
2. Dernière année connue : 2021 pour le Canada et Israël.
Source : OCDE, modèle impôts-prestations.
1. Tranche des 18-65 ans, 2017 ou dernière année connue avant la pandémie. Tous les transferts sociaux en espèces sont mesurés au niveau des ménages, et comprennent notamment toutes les pensions de vieillesse éventuellement versées dans cette tranche d’âge. Les groupes de revenu sont constitués en référence aux revenus disponibles. Revenu corrigé de la taille du ménage pour toutes les catégories.
Source : Partie A : OCDE, base de données sur la distribution des revenus et la pauvreté, http://oe.cd/idd ; et partie B : Perspectives économiques de l’OCDE, volume 2022, n° 2.
Mieux cibler l’aide sociale constitue en effet une priorité essentielle dans la présente édition d’Objectif croissance (graphique 1.5). Le ciblage pourrait aussi être pris en compte dès la conception des différentes mesures d’aide, comme le montrent de nouvelles données factuelles de l’OCDE sur les mesures prises récemment en lien avec les prix élevés de l’énergie (OCDE, 2023a). Cela étant, chaque méthode de ciblage présente des avantages et des coûts distincts (encadré 1.1).
Le ciblage implique de recentrer l’aide sociale sur des catégories bien identifiées. Différentes méthodes peuvent être mises en œuvre lorsqu’il s’agit de concevoir les transferts et prestations sociaux, mais aussi de proposer des programmes de formation et de mettre en place des politiques actives du marché du travail (PAMT) et d’autres mesures visant à relever le taux d’activité. Pour autant qu’elles soient correctement mises en œuvre, les mesures de ciblage peuvent contribuer efficacement à réduire la pauvreté et à accroître la résilience des ménages vulnérables (Grosh, 2022).
Il existe différentes méthodes pour déterminer si une personne peut prétendre à une aide sociale, et il n’existe pas de stratégie universelle pour les choisir et les appliquer. Le choix doit être guidé par le contexte et les objectifs de l’action publique, et chaque méthode a ses avantages mais aussi ses coûts spécifiques. Par exemple, avec les critères de ressources, l’admissibilité est déterminée en fonction du revenu ou de certains actifs financiers. L’avantage d’une telle approche est qu’elle permet d’identifier directement les plus vulnérables. En revanche, elle peut être lourde sur le plan administratif et entraîner des inexactitudes dans les pays où le secteur informel est important, ou dans lesquels la qualité des données administratives laisse à désirer. À l’inverse, le ciblage catégoriel, où l’admissibilité est définie en fonction de l’appartement à des catégories relativement faciles à observer comme l’âge, la situation au regard de l’emploi, la situation de famille, etc. est plus simple à gérer et présente l’avantage de reposer sur des critères transparents et objectifs. Pourtant, le ciblage permet probablement de réduire moins efficacement la pauvreté, car l’admissibilité n’est pas déterminée en fonction des revenus ou des ressources financières.
On estime généralement que le ciblage entraîne des coûts administratifs plus élevés que les programmes universels. Par ailleurs, le risque d’erreurs d’exclusion ou d’inclusion (à savoir une aide qui ne serait pas accordée à des personnes pouvant y prétendre, ou distribuée à des personnes n’y ayant pas droit) augmente à mesure que l’on passe d’un modèle de soutien universel à des programmes plus sélectifs. Un soutien social ciblé peut aussi créer des incitations à ne pas prendre un emploi, particulièrement lorsque l’admissibilité à l’aide est directement liée au revenu du travail (c’est-à-dire à des critères de ressources traditionnels). Cependant, les contre-incitations au travail peuvent être moins fortes lorsque l’admissibilité n’est pas uniquement, ou pas directement, liée au revenu, comme avec le ciblage catégoriel ou l’utilisation de critères d’évaluation indirecte des ressources (où l’admissibilité est déterminée en fonction de la distance par rapport à un indicateur souvent corrélé à la pauvreté).
Améliorer la qualité des données publiques et des pratiques d’échange de données, et investir dans l’ensemble de la chaîne d’exécution des programmes d’aide sociale, sont autant de mesures qui peuvent contribuer efficacement à réduire les coûts administratifs liés aux pratiques de ciblage et à limiter les erreurs d’exclusion ou d’inclusion, améliorant ainsi leurs retombées globales sur la pauvreté et la résilience des ménages. En Norvège par exemple, l’utilisation de données détaillées sur les ménages et le recours aux systèmes de paiement électronique permettent d’automatiser complètement le système d’allocations familiales prolongées versées aux parents isolés. Les investissements cités plus haut peuvent aussi améliorer l’agilité des systèmes d’aide sociale face aux crises économiques, où la dynamique du bien-être économique peut être considérable. De fait, les pays qui ont su le mieux adapter leurs systèmes de soutien à la crise du COVID-19 sont ceux qui avaient déjà les capacités numériques de réagir en s’appuyant sur des registres de données sociales de large portée permettant d’effectuer des recoupements, sur des systèmes de versement sur des comptes ou sous forme numérique, et sur une législation souple (Grosh, 2020).
La reprise observée après la pandémie a montré qu’il fallait, dès la phase de conception, veiller à intégrer dans les programmes d’aide des incitations appropriées en faveur de l’offre de main-d’œuvre, de façon à éviter d’amplifier les contraintes qui pèsent sur celle-ci. Il s’agit d’une difficulté qui préexistait dans de nombreux pays, mais les sévères pénuries de main-d’œuvre qui sont apparues avec la réouverture des économies après la pandémie ont mis ces considérations sur le devant de la scène. Les incitations financières à ne pas prendre un travail reflètent souvent l’effet combiné des prélèvements et des prestations, en particulier dans les pays à revenu élevé où l’État-providence est comparativement plus développé. En moyenne, dans les pays de l’OCDE, un demandeur d’emploi qui reprend un travail rémunéré au salaire minimum après deux mois de chômage est soumis à un taux d’imposition marginal implicite de 75 %, qui s’explique par l’augmentation des impôts parallèlement à la baisse des prestations. Ce taux est même supérieur à 100 % au Japon et en Corée (graphique 1.6).
Les options de réforme visant à améliorer la protection sociale devraient également prévoir la mise en œuvre de politiques actives du marché du travail (PAMT). Si une aide au revenu adéquate doit être fournie pendant les périodes de chômage, il faudrait encourager le retour à l’emploi par une mise en adéquation efficace des offres et des demandes. Il faut pour cela adopter des stratégies ciblées, par exemple une approche plus active et plus personnalisée de la gestion des dossiers individuels (comme des entretiens réguliers en personne et l’élaboration de plans d’action individuels), et prendre des mesures permettant d’identifier des possibilités d’emploi propices à l’acquisition de compétences et à l’enrichissement de l’expérience professionnelle. L’importance des PAMT à cet égard est bien documentée, mais des réformes sont encore nécessaires, par exemple au Japon, au Luxembourg ou au Portugal (graphique 1.5).
1. Cas d’une personne avec deux enfants dont le partenaire travaille à temps plein à 67 % du salaire moyen. Dernière année disponible : 2021 pour l’Autriche, le Canada et Israël.
Source : OCDE (2023), Incitation financière à ne pas retourner au travail (indicateur), https://doi.org/10.1787/303c3b4e-fr (consulté le 16 mai 2023).
La reprise de l’utilisation de la main-d’œuvre après la pandémie a été inégale
Les marchés du travail restent de manière générale tendus dans les économies avancées. Leur redressement a été vigoureux, même s’il a été inégal selon les pays et les secteurs (OCDE, 2022a). En effet, les taux d’emploi ont été relativement stables en Europe et au Japon en raison du recours généralisé aux dispositifs de maintien dans l’emploi, et ont rebondi rapidement au Canada et aux États-Unis grâce à l’octroi de généreuses aides en espèces. De manière plus générale, les tensions sur les marchés du travail ont fait tomber les taux de chômage à leurs plus bas niveaux depuis vingt ans, et les taux d’emplois vacants sont exceptionnellement élevés (graphique 1.7). Cela dit, en Islande, en Suisse, aux États-Unis, au Royaume-Uni, ainsi qu’en Colombie, au Costa Rica et au Chili, les taux d’activité demeurent en deçà de leur niveau antérieur à la pandémie. Plusieurs pays ont en outre fait état de pénuries de main-d’œuvre généralisées, en particulier dans le secteur manufacturier et la construction, ainsi que dans des secteurs à faible rémunération comme les activités d’hébergement et de restauration (OCDE, 2022a).
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, volume 2022, n° 2 ; et OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données).
Malgré la vigueur des marchés du travail, certains groupes vulnérables restent à l’écart de la reprise, et la situation défavorable dans laquelle les jeunes travailleurs se trouvent toujours dans certains pays s’avère particulièrement préoccupante étant donné que ceux-ci sont davantage susceptibles de subir des effets de stigmate (OCDE, 2021a). Qui plus est, le taux d’emploi des femmes demeure nettement inférieur à celui des hommes dans de nombreux de pays (voir plus bas). D’autres groupes de population, tels que les seniors, affichent aussi un faible taux d’activité (OCDE, 2021a). Ces résultats affaiblissent la capacité de production des économies et font ressortir le besoin urgent d’adopter des politiques permettant de renforcer le taux d’activité dans l’ensemble des groupes de population et dans tous les pays.
L’utilisation de la main-d’œuvre et ses facteurs varient considérablement d’un pays à l’autre
Dans de nombreux pays européens, tels que l’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, la Finlande, l’Islande, la Norvège et le Royaume-Uni, mais aussi, dans une moindre mesure, en France et au Luxembourg, l’écart de taux d’utilisation de la main-d’œuvre par rapport aux pays de l’OCDE les mieux classés à cet égard est largement imputable au faible nombre moyen d’heures travaillées par personne occupée (graphique 1.8). Cette faiblesse du nombre d’heures travaillées s’explique souvent par des obstacles liés à des politiques publiques ou par des contre-incitations à travailler à temps plein, notamment pour les parents isolés et les deuxièmes apporteurs de revenu dans les ménages. En revanche, en Belgique, en Italie, en Lettonie, en Roumanie, en Espagne, en Slovaquie, mais également en Türkiye, au Chili, en Colombie, au Costa Rica et en Afrique du Sud, l’écart de taux d’utilisation de la main-d’œuvre peut s’expliquer par un taux d’emploi assez faible, le nombre moyen d’heures travaillées par personne occupée étant relativement élevé.
Source : OCDE, Productivité et Statistiques de la population active (bases de données).
Il est impératif de favoriser l’inclusivité et la souplesse sur les marchés du travail afin de renforcer la concurrence, d’atténuer les pénuries du côté de l’offre et de tirer davantage parti de la transformation numérique. La faiblesse des taux d’emploi global tient souvent au taux d’emploi peu élevé de certains groupes en particulier, notamment les jeunes, les seniors, les femmes, les minorités et les travailleurs peu qualifiés. L’une des raisons principales est le dualisme du marché du travail, c’est-à-dire à la segmentation de ce marché entre les actifs qui disposent d’un contrat de travail régulier, assorti d’une forte protection de l’emploi, et ceux dont le contrat est peu protecteur et dont les possibilités de formation en cours d’emploi sont limitées. Parmi les autres éléments déterminants, on peut citer les mesures qui incitent à la retraite anticipée et l’inadéquation des compétences, qui sont deux facteurs très observés dans les pays de l’OCDE.
Réformes visant à lever les obstacles à l’activité féminine
Les investissements en faveur de l’égalité des genres peuvent permettre d’accroître le taux d’activité, l’emploi et la production (OCDE, 2018a). Bien que le taux d’activité des femmes se soit considérablement amélioré, leur taux d’emploi reste nettement inférieur à celui des hommes, et les écarts de rémunération entre les genres demeurent importants dans de nombreux pays de l’OCDE (graphique 1.9).
1. L’écart d’emploi est la différence entre les taux d’emploi des hommes et des femmes âgés de 15 à 64 ans. La dernière année connue est 2019 pour l’Indonésie et 2020 pour l’Inde (données de 2010 remplacées par celles de 2011 pour l’Inde).
2. L’écart de rémunération est la différence entre le salaire médian des hommes et celui des femmes, exprimée en pourcentage du salaire médian des hommes. Les estimations de rémunération correspondent au revenu d’activité brut des salariés à plein temps. La dernière année connue est 2022 pour l’Australie, 2020 pour l’Allemagne, la Belgique, le Chili, la Colombie, le Danemark, la Finlande, la Hongrie, l’Italie, la Lettonie, la Pologne, le Portugal et la Suisse ; 2019 pour le Costa Rica, la France, la Grèce et Israël ; et 2018 pour l’Irlande, l’Islande, la Slovénie et la Türkiye.
Source : OCDE, Statistiques de la population active et Égalité des genres (bases de données).
Les écarts de taux d’activité entre les genres tiennent souvent à des obstacles ou à des mesures d’incitation liés à l’offre de services de garde d’enfants et aux dispositifs de congé parental, ainsi qu’à la conception des systèmes de prélèvements et de prestations. Améliorer l’accès aux services de garde non parentaux et abaisser leur coût font partie des priorités d’action recensées dans la présente édition d’Objectif croissance (graphique 1.10). En effet, le coût démesurément élevé de ces services est l’un des principaux facteurs qui contribuent aux disparités observées en matière de recours aux services de garde entre les différentes catégories de revenu (OCDE, 2020a). Fournir un accès à des services de garde d’enfants abordables peut non seulement accroître le taux d’emploi des mères mais aussi améliorer les résultats scolaires des enfants, en particulier ceux issus de ménages à bas revenu.
L’amélioration du congé parental constitue une autre recommandation cruciale. Il a été démontré que l’offre d’un congé maternité suffisant avait des retombées favorables sur la société, en entraînant notamment une baisse du taux de mortalité infantile et des effets positifs sur la santé des mères (Khan, 2020). Un tel dispositif stimule en outre l’activité féminine, en aidant les femmes à concilier activité professionnelle et vie de famille, et en renforçant leurs liens avec le marché du travail. En revanche, afin d’éviter les congés de longue durée favorisant un éloignement du marché du travail, la durée du congé parental pourrait être réduite en Corée, aux Pays-Bas, en République slovaque, en République tchèque et au Royaume-Uni. Il est également possible de réformer les dispositifs de congé parental de façon à offrir un soutien supplémentaire aux mères qui souhaitent réintégrer la population active. Alors qu’un grand nombre pays de l’OCDE offrent un congé parental aux pères, ceux-ci sont peu nombreux à avoir recours à un tel dispositif.
Dans certains cas, les pays auraient tout intérêt à réformer leur système de prélèvements et de prestations pour supprimer les freins à l’activité féminine. Il s’agirait notamment de veiller à la neutralité fiscale à l’égard des premiers et des deuxièmes apporteurs de revenu, ainsi qu’il est recommandé de faire en Espagne et en Italie. Il serait en outre possible de s’attaquer à certains coûts fixes, tels que la garde d’enfants, via le système fiscal, notamment en accordant des aides ciblées ou crédits d’impôt pour enfant à charge, ou en permettant de déduire les dépenses de garde d’enfants.
Accroître l’investissement dans divers types de capital afin de redynamiser la croissance de la productivité
La croissance de la productivité avait déjà ralenti avant la pandémie
Alors que l’amélioration de la croissance constitue un enjeu de longue date dans la plupart des pays, le ralentissement qui se prolonge actuellement et l’affaiblissement des perspectives de croissance sous-jacente dans un contexte de faibles gains de productivité montrent bien le caractère essentiel de réformes structurelles propres à stimuler l’offre. La décennie précédente a été marquée par une baisse spectaculaire de la croissance de la production potentielle, qui est principalement imputable à un ralentissement de la croissance tendancielle de la productivité du travail. De fait, alors que la croissance de la productivité du travail continue de s’orienter à la baisse depuis la fin des années 1990 dans la plupart des pays de l’OCDE, coïncidant avec une accélération de l’intégration commerciale et financière, on observe un ralentissement généralisé des gains de productivité depuis la crise financière mondiale dans la plupart des économies avancées et des économies de marché émergentes (Andrews et al., 2016 ; graphique 1.11). L’adhésion à la mondialisation s’est en outre érodée au cours de la même période, ce qui risque d’accentuer la fragmentation de l’ordre économique et, partant, de peser lourdement sur les gains de productivité futurs. Le chapitre 2 traite expressément de certaines caractéristiques de l’intégration commerciale et de leurs conséquences et présente des stratégies générales envisageables pour mieux cerner et circonscrire les risques liés aux chaînes de valeur mondiales.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 113 (base de données).
La productivité varie selon les pays
Les écarts de productivité du travail observés entre certains pays tiennent à la fois aux écarts de stock de capital et à ceux de productivité totale des facteurs (PTF) (graphique 1.12). Dans les économies de marché émergentes, les écarts de PTF sont plus marqués, tandis que dans d’autres pays, tels que l’Autriche, la Corée, le Japon et la République tchèque, la PTF est relativement faible mais le stock de capital par travailleurs est assez élevé.
1. Les écarts de renforcement de l’intensité capitalistique et de productivité totale des facteurs sont mesurés par rapport à la moyenne pondérée par la population des 19 pays de l’OCDE où la production du travail était la plus élevée en 2021 (et où le PIB par habitant était le plus élevé en 2021 pour le calcul de l’écart de productivité du travail).
2. Le renforcement de l’intensité capitalistique désigne le ratio stock de capital productif/PIB (en volume).
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Accroître l’investissement
La faiblesse des gains de productivité observée depuis le milieu des années 2000, et plus particulièrement depuis la crise financière mondiale, peut s’expliquer par la lenteur de l’accumulation de capital, malgré une baisse progressive du coût du capital. Il s’agit aussi bien des actifs corporels, tels que les équipements, les machines et les bâtiments, que des actifs incorporels, qui comprennent, entre autres, les actifs numériques (logiciels, données), la propriété intellectuelle (R-D et brevets) et le capital organisationnel (Andrews et Criscuolo, 2013). Le recul des investissements dans ces domaines indique que les entreprises ne consacrent pas suffisamment de ressources à la modernisation de leurs technologies et de leurs modes de production et, plus généralement, à l’amélioration de leurs pratiques commerciales, ce qui se traduit par une baisse des gains de productivité.
Pour tirer le meilleur parti de ces investissements, des investissements complémentaires dans les compétences à la fois techniques et managériales sont indispensables. En effet, environ un tiers de l’écart de productivité du travail constaté entre les entreprises qui se situent à la « frontière » de la productivité et celles du même secteur qui affichent une productivité moyenne type s’explique par des déficits de compétences (Criscuolo et al., 2021a). Les compétences managériales jouent en outre un rôle particulièrement important, également au travers des complémentarités avec les compétences des travailleurs. La diversité des genres et des cultures parmi les cadres — et dans une moindre mesure, parmi les travailleurs — est aussi corrélée positivement avec la productivité des entreprises. Par ailleurs, le recours accru au télétravail induit par la pandémie souligne la nécessité d’améliorer les compétences de la population active, notamment dans les domaines numérique et managérial, pour s’adapter à un nouvel environnement de travail hybride (Criscuolo et al, 2021). Autrement dit, les politiques publiques ont un rôle essentiel à jouer pour renforcer les gains de productivité des travailleurs et des cadres en accroissant la qualité du capital humain et sa quantité (l’offre), en favorisant la montée en compétences (la formation) et en facilitant l’adéquation productive des travailleurs et des emplois.
Afin d’accroître l’investissement des entreprises dans le capital physique, incorporel et humain, celles-ci doivent disposer non seulement des capacités nécessaires mais aussi des incitations appropriées. La concurrence est l’un des principaux domaines dans lesquels les politiques publiques peuvent jouer un rôle crucial pour faire en sorte que les entreprises aient la volonté de continuer à s’améliorer. Cela vaut non seulement pour les entreprises les plus innovantes qui affichent les meilleurs taux de productivité, mais aussi pour celles qui dépendent de l’adoption des technologies les plus récentes ou des meilleures pratiques des entreprises de pointe. Un large corpus de données fait toutefois apparaître un affaiblissement de la concurrence dans plusieurs grandes économies de l’OCDE. La concentration et les marges sectorielles se sont notamment amplifiées (De Loecker et al., 2020) ; les taux d’entrée et de sortie des entreprises reculent (Akcigit et al., 2021 ; Calvino et al., 2020) ; et l’écart entre les entreprises les plus productives (à la « frontière » de la productivité) et les autres ne cesse de se creuser (Andrews et al., 2016).
La réglementation des marchés de produits, du travail et des capitaux devrait donc viser à continuer de promouvoir la concurrence et s’adapter au caractère évolutif des marchés, notamment du fait de l’accélération de la transformation numérique. Une réglementation des marchés de produits propice à la concurrence peut inciter davantage les entreprises en place à adopter les toutes dernières technologies. De plus, en permettant de réduire les obstacles à l’entrée, une réglementation propice à la concurrence peut favoriser l’entrepreneuriat et l’expérimentation de nouveaux modèles d’affaires et de nouvelles technologies, ce qui pourrait contribuer à combler les écarts de productivité (graphique 1.13). Les régimes d’insolvabilité qui ne pénalisent pas de manière excessive les débiteurs peuvent aussi avoir des effets bénéfiques en facilitant la sortie des entreprises les moins productives et en libérant des ressources pour celles qui le sont plus ou pour celles qui entrent sur le marché, en stimulant la productivité dans son ensemble, en particulier dans les secteurs caractérisés par un niveau élevé de capital incorporel (graphique 1.14). La réglementation du marché du travail ne devrait en outre pas entraver la mobilité professionnelle des travailleurs souhaitant se déplacer, en limitant les disparités inutiles qui existent entre les critères d’octroi des autorisations professionnelles pour certains métiers, afin que les travailleurs soient dûment incités à trouver des emplois dans lesquels ils seront plus productifs (Bambalaite et al., 2020).
1. Le graphique montre la variation annuelle de l’écart de productivité multifactorielle entre les entreprises à la frontière et celles qui sont à la traîne, ainsi que la part de cet écart qui s’explique par une déréglementation plus lente que celle observée dans le secteur qui connaît la déréglementation la plus rapide (soit les télécommunications).
Source : Andrews, D., C. Criscuolo et P. Gal (2016), « The Best versus the Rest: The Global Productivity Slowdown, Divergence across Firms and the Role of Public Policy », OECD Productivity Working Papers, n° 5, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/63629cc9-en.
1. Le graphique montre l’écart de gains de productivité entre les secteurs à forte intensité d’actifs incorporels et les secteurs traditionnels à la suite d’un renforcement de la solidité du régime d’insolvabilité correspondant au plus haut niveau de l’indicateur le plus récent de la Banque mondiale (2019). L’estimation porte sur la période 2007-15 du fait de la disponibilité des données et couvre jusqu’à 28 pays.
Source : Demmou, L. et G. Franco (2021), « Mind the financing gap: Enhancing the contribution of intangible assets to productivity », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1681, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/7aefd0d9-en.
Réformes des réglementations sectorielles ou applicables à l’ensemble de l’économie
La réduction des obstacles réglementaires, qu’ils concernent l’ensemble de l’économie ou qu’ils soient sectoriels, demeure essentielle pour relancer la croissance de la productivité dans de nombreux pays. Certaines recommandations sont fréquemment regroupées et consistent notamment à rationaliser la réglementation tout en facilitant l’entrée des entreprises par une simplification et une amélioration de la transparence des procédures d’octroi des permis et autorisations, à réduire l’ampleur du secteur des entreprises publiques tout en améliorant leur gouvernance, et à renforcer les cadres de la concurrence (graphique 1.15). Il conviendrait aussi en priorité de réduire les obstacles réglementaires sectoriels, en particulier dans les secteurs non manufacturiers, tels que le commerce de détail et les services professionnels ainsi que les industries de réseau, en vue de stimuler la productivité et de promouvoir l’efficience allocative (Bambalaite et al., 2020).
Ainsi qu’il a été évoqué, un environnement réglementaire qui favorise l’entrée de nouvelles entreprises sur le marché et qui leur permet de se développer, tout en encourageant les entreprises en situation d’échec à réduire leurs activités ou à fermer leurs portes, peut également renforcer la dynamique des entreprises et leur productivité. De fait, les politiques qui favorisent une entrée et une sortie plus efficientes des entreprises figurent régulièrement dans Objectif croissance. Concrètement, il convient de faire en sorte que la législation sur les faillites ne pénalise pas excessivement l’échec, réforme qui reste prioritaire en Hongrie, en Norvège, au Portugal et en Roumanie (graphique 1.15).
Réformes visant à améliorer les infrastructures matérielles et juridique
L’investissement public en infrastructures contribue de manière à la fois directe et indirecte au stock de capital de l’ensemble de l’économie, notamment en jouant un rôle de catalyseur de l’investissement privé. De fait, le renforcement des capacités des infrastructures et de leur réglementation constitue une priorité dans plusieurs pays avancés (graphique 1.16), l’objectif étant surtout de remédier aux pénuries d’infrastructures dans le secteur des transports ou dans celui de l’énergie, ou dans les deux, de manière économiquement efficiente, comme au Canada et en France. L’offre d’infrastructures laisse aussi à désirer (en termes tant quantitatifs que qualitatifs) dans de nombreuses économies de marché émergentes, et il faudrait accompagner toute augmentation de l’investissement public de réformes de l’environnement réglementaire afin d’attirer les investissements privés et d’optimiser leur utilisation. La suppression des goulets d’étranglement liés aux infrastructures, notamment dans les transports, peut favoriser une hausse de l’emploi dans des pays comme l’Estonie, l’Indonésie et le Pérou, en facilitant l’adéquation entre travailleurs et emplois. De manière générale, des infrastructures de qualité sont indispensables pour assurer la mobilité des biens et des personnes, ainsi que pour améliorer la dynamique des entreprises.
Outre des infrastructures matérielles bien développées, l’existence d’un cadre juridique solide s’avère aussi essentielle pour lever les obstacles à la croissance. Le rapport Objectif croissance présente des mesures qui peuvent être envisagées par les pouvoirs publics pour renforcer l’état de droit et l’efficience du système judiciaire, et contient des recommandations portant généralement sur la sécurité des personnes et des biens, sur l’exécution des contrats et la lutte contre la corruption, ainsi que sur l’amélioration de la gestion des ressources et de l’évaluation des résultats dans les administrations publiques. Les recommandations formulées à cet égard sont destinées surtout aux pays en transition vers une économie de marché, tels que la Bulgarie, la Croatie, la Lettonie, la Lituanie et l’Estonie.
Réformes visant à rendre le système fiscal plus efficient
Il est en outre possible de rendre les systèmes d’imposition plus propices à la croissance et à l’équité en effectuant un transfert de charge fiscale vers la propriété immobilière, en élargissant la base d’imposition et en réduisant la fragmentation de la fiscalité. Une augmentation du poids relatif des taxes environnementales peut aussi permettre d’améliorer la durabilité de la croissance économique et le bien-être, à condition que des mesures soient prises pour garantir qu’elle n’ait pas des répercussions disproportionnées sur les ménages à faible revenu (voir plus bas). Bien que les pays présentent encore une grande marge d’amélioration à cet égard et qu’une réforme de la fiscalité figure fréquemment parmi leurs priorités, les recommandations formulées varient en fonction des résultats de chaque pays et des faiblesses des politiques nationales (graphique 1.17). Il est généralement recommandé de réduire les impôts sur le travail ou sur les sociétés et de relever en parallèle divers impôts indirects en fonction des sources de distorsions propres à chaque pays. Ainsi, en Argentine, en Colombie, en Lituanie et en Slovénie, il est possible de renforcer encore le poids des impôts indirects dans la structure fiscale.
Réformes visant à accélérer l’amélioration des compétences et des capacités d’innovation
Les politiques de recyclage professionnel et de renforcement des compétences jouent un rôle crucial dans la mesure où les connaissances sont un moteur essentiel de la croissance. L’amélioration de l’éducation et des compétences a été maintes fois présentée comme une priorité pour une grande majorité d’économies avancées et d’économies de marché émergentes, et des recommandations spécifiques ont été formulées en fonction des facteurs à l’origine des faiblesses des politiques (graphique 1.18). Malgré les réformes importantes et de grande envergure qui ont été engagées dans ce domaine, des problèmes subsistent. L’éducation et les compétences sont également des moteurs essentiels de l’innovation. Un solide réseau de transmission des connaissances passant par une collaboration en matière de R-D non seulement entre les entreprises, mais aussi entre les établissements d’enseignement supérieur et les entreprises, est de nature à favoriser une croissance tirée par l’innovation.
Le caractère fécond des liens entre enseignement et innovation dépend d’un plus large éventail d’actifs (essentiellement incorporels), tels que les compétences des travailleurs, le savoir-faire organisationnel, les bases de données, la conception, les marques et différentes formes de propriété intellectuelle. Les politiques qui favorisent l’investissement dans ces actifs devraient être renforcées par des conditions-cadres appropriées, comme il est indiqué plus haut, notamment par des politiques des marchés de produits et du travail qui encouragent le redéploiement du capital et des emplois entre les entreprises, ainsi que par une législation efficace de l’insolvabilité qui ne pénalise pas l’expérimentation entrepreneuriale. L’enjeu de l’innovation recouvre ainsi la plupart des domaines d’action traités dans Objectif croissance.
Priorités d’action pour améliorer l’efficacité des systèmes éducatifs
Un enseignement de qualité aux niveaux primaire et secondaire devrait faire l’objet de dotations prioritaires car il s’agit d’une condition essentielle pour relever le niveau des compétences et favoriser l’accès à l’enseignement supérieur. Il importe d’améliorer la qualité de l’enseignement aux niveaux inférieurs du système éducatif pour de larges pans de la population non seulement pour garantir une meilleure productivité, mais aussi pour favoriser l’inclusivité, notamment en obtenant un nombre croissant d’étudiants dans l’enseignement supérieur.
S’agissant de l’enseignement primaire et secondaire, les recommandations de réforme visent principalement à améliorer les qualifications des enseignants, à lutter contre les inégalités face à l’éducation et à renforcer le ciblage et l’efficacité des ressources consacrées aux établissements scolaires et aux élèves défavorisés (graphique 1.18). En ce qui concerne l’enseignement supérieur, des recommandations sont plus souvent adressées aux pays à revenu élevé, qui doivent relever le même défi, c’est-à-dire améliorer l’aptitude des universités à s’adapter aux besoins du marché du travail (graphique 1.18). De même, les recommandations formulées dans le domaine de l’enseignement et de la formation professionnels (EFP) ont également pour objet de relever le défi consistant à mettre en adéquation l’offre de compétences et les besoins du marché du travail. Le développement ou l’amélioration de l’efficacité de l’EFP permettra d’établir une meilleure passerelle entre l’enseignement et le marché du travail, recommandation qui est formulée à l’intention de plusieurs économies de marché émergentes et économies avancées.
Réformes en faveur du développement des compétences et du recyclage professionnel
Le renforcement de la croissance et de l’égalité des chances par l’éducation et d’autres dispositifs de développement des compétences dans l’ensemble de la population, notamment parmi les travailleurs peu qualifiés, constitue une priorité d’action publique recensée dans de nombreux pays de l’OCDE. Les personnes ayant un niveau de formation faible ou moyen sont confrontées à des difficultés qui leur sont propres, car elles sont surreprésentées dans le secteur informel, sont exposées à un risque plus élevé de perte d’emploi et à des périodes de chômage plus longues, et bénéficient souvent d’une couverture de sécurité sociale plus limitée (OCDE, 2019). L’accélération de la transformation numérique, conjuguée au renforcement des politiques d’atténuation du changement climatique, peut accentuer ces difficultés, dans la mesure où les travailleurs peu qualifiés et faiblement rémunérés sont surreprésentés dans les emplois polluants et plus susceptibles de subir des baisses de salaire et des pertes d’emploi dans le contexte de la transition écologique (D’Arcangelo, 2022a). D’après des données récentes, on estime que le train de mesures nécessaire pour parvenir à la neutralité en gaz à effet de serre d’ici à 2050 conduirait environ 2 % de la main-d’œuvre mondiale à changer de secteur d’activité au cours des 30 prochaines années, les travailleurs quittant les secteurs polluants fortement émetteurs pour d’autres secteurs plus propres et moins émetteurs (FMI, 2022).
Les politiques publiques doivent apporter un soutien adéquat pour faciliter les ajustements du marché du travail et favoriser un redéploiement efficace des travailleurs, en particulier ceux appartenant aux groupes vulnérables. Pour ce faire, il convient de doter les individus des compétences nécessaires, d’accompagner la réintégration dans la population active et de renforcer les filets de protection sociale. L’un des moyens les plus efficaces de préserver les niveaux de vie est de faire en sorte de maintenir ou reconstruire les liens des groupes vulnérables avec le marché du travail (OCDE, 2022a). Les mesures de reconversion professionnelle devraient être ciblées sur les groupes les plus vulnérables, qui sont plus exposés aux ajustements du marché du travail mais moins susceptibles de prendre part à des formations (OCDE, 2019). Les principales priorités d’action dans ce domaine consistent notamment à lever les contraintes temporelles et financières qui limitent la participation à des formations, à remédier aux inégalités d’accès à la formation selon la situation au regard de l’emploi, et à assurer la portabilité des droits à la formation en cas de changement d’emploi.
Priorités d’action pour améliorer les capacités d’innovation
Les pouvoirs publics peuvent prendre des mesures supplémentaires pour renforcer les capacités d’innovation. Des aides publiques à la recherche-développement (R-D) sont généralement de mise, étant donné qu’une incertitude considérable va de pair avec l’investissement dans l’innovation, et que ses résultats revêtent souvent les caractéristiques de biens publics — puisqu’ils sont largement partagés au sein de l’économie et même à l’étranger. Dans les économies avancées comme dans les économies de marché émergentes, les recommandations relatives à l’innovation portent en outre sur le renforcement de la collaboration entre les établissements de recherche ou les universités et les entreprises. On estime que la meilleure approche consiste à combiner des incitations fiscales progressives en faveur de la R-D et des subventions directes sélectives ; les recommandations formulées font ressortir l’importance d’assurer un meilleur équilibre entre ces deux types de mesures de soutien, notamment en Norvège et en Slovaquie, et de mener une évaluation rigoureuse des dispositifs de subventions (graphique 1.19).
Des objectifs ambitieux ont été fixés après la signature de l’Accord de Paris en 2015 aux termes duquel un grand nombre de pays s’est engagé à atteindre des objectifs de neutralité carbone d’ici à 2050 pour maintenir l’augmentation de la température mondiale « bien en dessous de 2°C au-dessus des niveaux préindustriels » et poursuivre les efforts « pour limiter l’augmentation de la température à 1.5°C au-dessus des niveaux préindustriels ». Les pays ont également fixé des objectifs intermédiaires pour 2030, mais une action des pouvoirs publics s’impose pour s’assurer qu’ils sont atteints (graphique 1.20). Au niveau mondial, les mesures mises en place à l’heure actuelle ne suffiront probablement pas à placer les émissions de gaz à effet de serre sur une trajectoire descendante avant 2030 (AIE, 2022), si bien que l’objectif de neutralité carbone d’ici le milieu du siècle sera difficile à atteindre.
1. Les émissions de GES telles que définies dans l’objectif de CDN 2030 ont été recalculées pour correspondre à la contribution déterminée au niveau national (CDN) de chaque pays. Les objectifs de CDN 2030 et les émissions de GES de chaque pays, telles que définies dans la contribution, sont estimés selon la méthodologie abordée dans le documents de l’OCDE intitulé « GHG Emissions Trends and Targets (GETT) Indicators: Harmonised Quantification of 2030 NDC GHG Emissions Targets » (à paraître).
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur la base de données de l’OCDE sur l’environnement et OCDE, IPAC, https://www.oecd.org/climate-action/ipac/dashboard.
Pour atteindre l’objectif de décarbonation d’ici au milieu du siècle, il faut apporter des changements structurels à l’économie, qui passeront par un redéploiement substantiel de la main-d’œuvre et du capital des activités à forte intensité d’émission vers des activités plus vertes. Dans ce contexte, les recommandations formulées dans cette édition d’Objectif croissance peuvent être classées dans trois catégories : i) élargir la portée des mécanismes de tarification du carbone et relever le prix de celui-ci ; ii) accroître les investissements verts ; et iii) renforcer les instruments de réglementation, les institutions et les normes visant à permettre une réduction des émissions. Pour la plupart des pays, des recommandations ont été formulées qui relèvent de ces trois catégories (graphique 1.21).
Plusieurs pays ont introduit des réformes de grande ampleur pour soutenir la transition. Parmi les initiatives récentes figure la loi sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act) adoptée aux États-Unis, qui devrait permettre de multiplier par 2.5 la croissance des capacités éoliennes et solaires par rapport à celle enregistrée en 2022, comblant ainsi une partie du retard pris par le pays en matière de pénétration des énergies renouvelables. En Europe, la Facilité pour la reprise et la résilience vise à soutenir la réalisation de l’objectif de neutralité climatique de l’UE à l’horizon 2050, en encourageant les investissements dans la transformation numérique, la croissance de la productivité et la création d’emplois. En Chine, les nouveaux objectifs de développement des capacités de production d’énergies propres devraient permettre d’atteindre le pic de consommation de pétrole et de charbon avant 2030. Fin 2022, le Japon a annoncé le lancement d’un plan de transformation verte qui prévoit la remise en services de certaines de ses centrales nucléaires dans le cadre de l’application d’un train de mesures visant à atteindre la neutralité carbone d’ici à 2050. Dans le même temps, le recours à la tarification du carbone a continué de progresser, et les nouvelles mesures adoptées en 2022 sur les principaux marchés de l’énergie devraient accroître les investissements annuels dans les énergies propres de 50 % par rapport à leur niveau actuel d’ici à 2030 (AIE, 2022).
Si les politiques d’atténuation du changement climatique sont judicieusement conçues et mises en œuvre, elles auront des répercussions sur la productivité des différentes entreprises et des différents secteurs. La restructuration de l’économie qu'elles engendreront aura des effets variables. Par exemple, les entreprises plus productives qui sont confrontées à des politiques environnementales plus strictes peuvent être mieux placées pour tirer parti des opportunités nouvelles à mesure que la demande se tourne vers des produits plus écologiques. Ces entreprises peuvent également tirer profit de la possibilité d’exploiter les retombées technologiques et les coûts d’emprunt moindres pour réduire leurs coûts de croissance (Dechezleprêtre et al., 2019). En revanche, des politiques environnementales strictes peuvent entraîner une augmentation des coûts et obliger les entreprises moins productives à réduire leurs effectifs ou à quitter le marché. Ces dynamiques donnent aux entreprises plus productives la possibilité de se développer (Dechezleprêtre et al., 2020), ce qui stimule la productivité globale.
Les difficultés posées par la restructuration de l’économie seront exacerbées si l’évolution future de l’action politique est incertaine. Si des incertitudes entourent l’action publique future, les entreprises réduiront leurs investissements, en particulier dans les secteurs à forte intensité de capital (Berestycki et al., 2022). Ainsi, pour réduire au minimum les coûts de la transition, il faudra non seulement faciliter la réaffectation des ressources vers des activités plus productives et plus vertes, mais aussi répondre aux attentes concernant l’évolution future de l’action publique.
Un deuxième enjeu majeur de la transition est la gestion des effets associés en termes de redistribution. D’importants coûts liés à la transition vont apparaître ou augmenter dans certains secteurs les plus vulnérables à la transition climatique, comme les industries extractives et les combustibles fossiles ainsi que dans les secteurs très énergivores, en raison de la hausse des coûts des intrants ou de l’évolution de la configuration de la demande. Cette évolution aura également des répercussions sur les entreprises fortement dépendantes de ces secteurs. Les travailleurs qui n’ont pas les qualifications requises dans les activités vertes en plein essor sont les plus exposés au risque de perte d’emploi.
Il est possible d’améliorer l’acceptabilité par la population des politiques d’atténuation du changement climatique, principalement en protégeant les groupes sociaux vulnérables contre les effets préjudiciables de la transition (graphique 1.5). En outre, les individus sont plus susceptibles d’accepter des réformes dans ce domaine lorsqu’on a mis à leur disposition suffisamment d’informations de référence pour qu’ils puissent faire des choix plus éclairés. Une attention particulière doit être accordée à la mise en œuvre progressive de ces réformes, de sorte que les ménages et les entreprises aient le temps de s’adapter, en particulier lorsque des investissements substantiels sont nécessaires. Des données factuelles internationales récentes donnent également à penser que la population est plus susceptible d’accepter des politiques d’atténuation du changement climatique lorsqu’un certain degré de recyclage des recettes est inclus dans le train de réformes (Dechezleprêtre et al., 2022). C’est la raison pour laquelle d’autres recommandations dans ce domaine préconisent d’utiliser les recettes issues des nouvelles taxes pour réduire les taxes existantes ou d’opérer des transferts et d’affecter les recettes à des mesures liées à l’environnement, notamment pour contrer les effets redistributifs néfastes de certaines politiques (voir la section ci-dessus).
L’accélération de l’adoption des technologies numériques peut renforcer la transition climatique. En effet, les technologies numériques peuvent favoriser une amélioration de l’efficience des flux d’énergie et accroître l’interconnexion entre les marchés. Elles peuvent également fournir les données nécessaires pour faire correspondre l’offre et la demande à un niveau plus désagrégé et quasiment en temps réel. Les prévisions en matière de production et de demande d’énergie peuvent être améliorées par les technologies numériques, notamment les capteurs, les compteurs intelligents et les dispositifs de géolocalisation. Celles-ci permettent aux réseaux intelligents d’adapter la consommation aux conditions météorologiques qui influent sur la production des énergies renouvelables intermittentes et réduisent les coûts associés à l’intégration de ces énergies dans les systèmes existants et d’assurer leur gestion et leur distribution de manière efficace, de faciliter les échanges transfrontières et de prévenir les interruptions de service. La transformation numérique permet également aux personnes et aux entreprises de se tourner vers des sources d’énergie vertes, d’adapter leur consommation aux signaux de prix, voire d’échanger de l’énergie. Si les transitions énergétique et numérique sont différentes par nature et font chacune face à des défis stratégiques spécifiques (voir ci-dessous), les politiques nécessaires pour les mener à bien peuvent se renforcer mutuellement.
Les changements profonds en matière d’approvisionnement énergétique qui devront intervenir pendant la transition exigeront des pouvoirs publics qu’ils agissent pour assurer la sécurité de l’approvisionnement en électricité. À titre d’exemple, en raison du caractère intermittent des énergies renouvelables, les systèmes électriques continueront de dépendre des centrales électriques au gaz naturel et au gaz en période de forte demande (AIE, 2022). Dans le même temps que le gaz naturel est progressivement abandonné, les infrastructures existantes qui exploitent cette ressource peuvent soutenir le déploiement de gaz bas carbone, comme le biométhane, l’hydrogène et le méthane synthétique, moyennant des coûts d’adaptation généralement peu élevés. Pour ce faire, il faudra néanmoins élaborer de nouvelles réglementations pour les marchés du gaz bas carbone.
La tarification des émissions est un instrument d’atténuation du changement climatique très efficace
Pour accélérer le rythme de la décarbonation, il faudra mettre en place d’ambitieux trains de mesures, dont la tarification des émissions constitue un élément clé. La tarification des émissions décourage la production et la consommation de biens dont le contenu en carbone est élevé. Par ailleurs, elle fournit aux investisseurs un signal clair quant à l’intérêt d’investir dans les technologies bas carbone (OCDE, 2021b). L’expérience récente montre que la fixation d’un prix du carbone élevé peut contribuer efficacement à réduire les émissions de carbone. Par exemple, au Royaume-Uni, après l’ajout en 2013 d’un prix plancher du carbone aux prix déterminés par le système d’échange de quotas d’émission de l’UE dans le secteur de l’électricité, les émissions de carbone avaient diminué de 53 % en 2018 et la part du charbon dans la production d’électricité avait chuté de 37 % à 2 %, un point bas record (Hirst et Keep, 2018). Il importe tout particulièrement d’uniformiser les prix du carbone entre les sources d’énergie et les secteurs : ainsi, l’instrument est technologiquement neutre et ne requiert pas de supervision pour déterminer ou anticiper quelle technologie ou quel processus est le plus efficace, ce qui laisse le champ libre aux entreprises pour innover et identifier l’approche la plus adaptée à leur environnement et aux contraintes auxquelles elles sont soumises (D’arcangelo et al., 2022b).
Des signaux de prix forts et stables sont nécessaires, mais font encore défaut dans la plupart des pays (graphique 1.22). De plus, une trajectoire crédible d’augmentation des prix sera indispensable pour soutenir la progression vers la neutralité carbone. À l’heure actuelle, dans les 44 pays de l’OCDE et du G20, qui sont responsables de 80 % des émissions mondiales, 80 % des émissions font l’objet d’un tarif inférieur à 60 EUR par tonne de CO2. La hausse de la tarification du carbone est l’une des grandes priorités de réforme en Afrique du Sud, en Australie, au Brésil, au Canada, en Irlande, en Islande, en Lettonie et en République tchèque.
1. Le score de tarification du carbone indique dans quelle mesure les pays tarifient le carbone à un niveau correspondant à son coût. La valeur de 60 EUR constitue une estimation médiane du coût du carbone en 2020, et une estimation basse du coût du carbone en 2030. Une tarification de l’ensemble des émissions à au moins 60 EUR en 2020 indique qu’un pays est en bonne voie pour atteindre les objectifs de l’Accord de Paris et décarboner son économie de manière économiquement efficiente d’ici au milieu du 21e siècle. Y compris les émissions provenant de la combustion de biomasse.
Source : OCDE, base de données de 2021 sur les taux effectifs sur le carbone.
La tarification des émissions n’impliquera pas nécessairement d’entraver la croissance économique. Les données récentes provenant de pays européens montrent que les augmentations de la tarification du carbone intervenues au cours des trois dernières décennies ont eu des effets négatifs limités sur la croissance globale du PIB (Metcalf et Stock, 2020). Néanmoins, les effets ont été variables d’un secteur à l’autre (Dechezleprêtre et al., 2022). Par ailleurs, le recyclage des recettes permet aux pouvoirs publics de réduire les effets de distorsion dus à la fiscalité, ce qui favorise l’investissement ainsi que la création d’emplois et renforce l’acceptabilité des mesures prises aux yeux du public, étant donné que les recettes publiques sont généralement importantes dans la phase initiale qui suit l’instauration de la tarification (D’arcangelo et al., 2022a). Néanmoins, la tarification du carbone est susceptible de réduire l’activité des secteurs et des entreprises qui génèrent de grandes quantités d’émissions. Ces données montrent que la tarification du carbone fait des gagnants et des perdants, et qu’elle doit faire l’objet d’un soutien qui peut être financé par le surplus de recettes et la mise en place de mesures de réaffectation visant à contrer les effets redistributifs défavorables.
La tarification devrait être accompagnée d’autres mesures
Les instruments de réglementation peuvent compléter la tarification du carbone lorsque la demande de combustibles fossiles ne réagit pas aux signaux de prix. En outre, ce sont des outils puissants propres à renforcer l’efficacité énergétique et à favoriser l’innovation pouvant mener à la mise au point et à l’adoption de technologies plus vertes susceptibles de faire baisser les coûts de réduction des émissions pendant la transition. À titre d’exemple, plus d’un tiers des véhicules et des installations industrielles lourdes qui seront utilisés en 2050 devraient être mis en service au cours des deux décennies à venir (graphique 1.23). Veiller à ce que ces actifs soient conformes aux dernières normes d’efficacité énergétique contribuera à réduire leur intensité énergétique et les émissions générées.
Le logement, qui représente près de 30 % des émissions mondiales liées à l’énergie, à la fois du fait de l’utilisation directe d’énergie et de la production d’électricité, est un autre secteur dans lequel les pouvoirs publics doivent intervenir de manière résolue. Par ailleurs, la forme urbaine peut avoir une incidence sur les émissions imputables aux transports. La mise en œuvre de réglementations énergétiques appropriées dans le secteur des bâtiments contribuera à accroître l’efficacité énergétique et à réduire les émissions (AIE, 2021). Il est néanmoins possible de concilier accessibilité financière des logements et préoccupations environnementales. Par exemple, la révision de la réglementation relative à l’occupation des sols pourrait permettre une densification accrue, une augmentation de l’offre de logements et une réduction des émissions (OCDE, 2021c).
Source : Agence internationale de l’énergie (AIE), IEA World Energy Outlook 2022.
En faisant de l’efficacité énergétique un élément fondamental des nouveaux investissements, la demande d’énergie sera réduite, toutes choses égales par ailleurs, tout comme le risque de futures perturbations liées aux combustibles fossiles. Une approche de ce genre pourrait également réduire la charge que le choix de la technologie appropriée représente pour les ménages et les entreprises. Il est essentiel d’améliorer l’efficacité énergétique des actifs existants, en particulier dans le secteur du logement, un enjeu qui concerne notamment les pays d’Europe orientale. L’une des solutions pour y parvenir consiste à réaffecter les recettes fiscales générées par la tarification des émissions au subventionnement de programmes d’innovation visant à améliorer l’efficacité énergétique.
Les investissements dans les énergies propres devront s’accélérer pour que soient atteints les objectifs de réduction des émissions, et des recommandations clés concernant ce domaine ont été formulées pour un grand nombre de pays (graphique 1.21). Soutenir les investissements publics et privés dans ces technologies favorisera la transition et complétera les dispositifs de tarification du carbone et les instruments de réglementation. Le niveau élevé auquel s’établissent actuellement les prix des combustibles fossiles constitue une incitation supplémentaire à agir dans ce sens ; toutefois, les incertitudes entourant la sécurité énergétique pourraient également relancer les investissements dans l’approvisionnement en combustibles fossiles. Sur le long terme, l’accroissement des investissements dans les combustibles fossiles prolongera la dépendance vis-à-vis de cette source d’énergie, ralentira la trajectoire de réduction des émissions et retardera le recul de la demande. Dans l’avenir, il entraînera également une augmentation du nombre d’actifs échoués. Il est possible d’éviter un ralentissement de la transition énergétique, tout en conservant des objectifs de sécurité énergétique, en coordonnant les investissements dans les énergies propres avec la réduction des investissements dans les combustibles fossiles. En effet, il ne faudrait pas que la diminution des investissements dans les combustibles fossiles soit plus rapide que l’augmentation des investissements dans les énergies propres, et ces deux flux ne devraient pas être considérés par les pouvoirs publics comme relevant d’objectifs distincts (AIE, 2022). Cette situation, si elle devait se produire, entraînerait non seulement un accroissement du mécontentement social, mais aussi une hausse des prix et de leur volatilité. À ce titre, la coordination de ces deux éléments constituera une composante essentielle de toute stratégie d’investissement future, de manière à obtenir des résultats tant sur le front de l’atténuation du changement climatique que sur celui de la sécurité énergétique.
Selon les estimations de l’Agence internationale de l’énergie (AIE), il faudra plus que doubler les investissements dans les technologies énergétiques propres pour les porter de 2 000 milliards USD, leur niveau récent, à 5 000 milliards USD d’ici 2030 (AIE, 2021). Une large part de ces investissements doit être consacrée à l’électrification et à la mise à niveau et la modernisation des réseaux électriques. Les besoins d’investissements diminueront ensuite progressivement, dans la mesure où les coûts des technologies liées aux énergies renouvelables devraient continuer de baisser. Si les investissements dans l’énergie se sont accrus depuis peu (de quelque 8 % en 2022), cette évolution s’explique en partie par la hausse des coûts d’investissement (AIE, 2022), ce qui tend à indiquer que des risques pèsent sur les investissements qu’il est nécessaire de réaliser.
Dans ce contexte, l’accélération des investissements dans les énergies propres apportera des solutions durables et cruciales pour l’action climatique. Les pouvoirs publics peuvent soutenir cette accélération en soutenant l’investissement privé, ainsi que par le biais d’instruments de réglementation et d’investissements publics directs Toutefois, suite aux différentes crises qui se sont succédé, à la hausse des taux d’intérêt et en raison des pressions sous-jacentes qui pèsent sur les dépenses, les dettes publiques pourraient entraver l’investissement public. La participation des investisseurs institutionnels (fonds de pension et compagnies d’assurance, par exemple) dans des domaines tels que le financement des infrastructures vertes pourrait être renforcée. De récents travaux de recherche de l’OCDE ont montré que la valeur totale des actifs gérés par ces investisseurs dans les pays de l’OCDE et du G20 s’élève au moins à 64 800 milliards USD (OCDE, 2020b). Une fois prises en compte la diversification des risques assumés par les investisseurs institutionnels et leurs obligations réglementaires, jusqu’à 11 400 USD pourraient être consacrés aux actifs liés à l’infrastructure. À l’heure actuelle, seuls 1000 milliards USD sont alloués aux actifs liés à l’infrastructure, dont un tiers sont des actifs d’infrastructure verte.
Il est tout à fait possible de mobiliser des capitaux auprès des investisseurs institutionnels (D’Arcangelo et al., 2022b). En outre, les technologies numériques émergentes pourraient notamment contribuer à la mobilisation de ces capitaux. Toutefois, il faudrait pour cela promouvoir les instruments de financement direct par emprunt des infrastructures, une catégorie d’actifs en pleine expansion dans laquelle les obligations vertes, bien que de plus en plus utilisées, sont encore relativement sous-exploitées dans la plupart des pays (graphique 1.24). Outre les obstacles propres au secteur financier, tels que les notes de crédit médiocres dont font l’objet les émetteurs potentiels d’obligations vertes et les projets verts, ou l’absence de mécanismes de titrisation et d’agrégation appropriés, en particulier dans les économies de marché émergentes, des défis structurels doivent encore être relevés pour accélérer leur développement. À titre d’exemple, dans de nombreux pays, une réserve de projets d’infrastructure reflétant un engagement à long terme des pouvoirs publics en faveur d’un développement sobre en carbone doit encore être constituée.
Source : D’Arcangelo, F., et al. (2022), A framework to decarbonise the economy, Documents d'orientation du Département des affaires économiques de l'OCDE, n° 31.
Les instruments de réglementation devraient intégrer la sécurité énergétique dès leur conception
Un environnement réglementaire clair et prévisible, permettant de réduire directement les émissions mais aussi de renforcer l’effet des mesures de tarification et de favoriser la fourniture de solutions bas carbone, peut apporter d’importants avantages en termes d’atténuation du changement climatique. Il faudrait renforcer les instruments de réglementation tels que les prescriptions relatives à la rénovation énergétique, au suivi des émissions et à la certification verte, qui font l’objet des recommandations principales formulées à l’intention de plusieurs pays, afin de favoriser l’atténuation tout en réduisant les coûts au minimum. Toutefois, des instruments de réglementation plus stricts doivent faire l’objet d’une conception rigoureuse. La mise en conformité avec des normes et des règles nouvelles plus strictes peut entraîner des coûts substantiels, ainsi que le démantèlement et la réaffectation d’actifs, ce qui risque de provoquer des perturbations pendant la transition. Les instruments de réglementation peuvent également avoir des effets négatifs cachés sur le plan redistributif, dès lors que les coûts de mise en conformité sont supportés de manière disproportionnée par les ménages et les entreprises vulnérables. En conséquence, les autorités de réglementation devraient compléter les analyses coûts-avantages relatives aux projets de nouvelles dispositions par une évaluation de la sécurité énergétique, pour réduire au minimum les perturbations des approvisionnements.
Dans certains pays, il faut également réduire ou lever les obstacles réglementaires pour favoriser le développement des énergies renouvelables. En Estonie, par exemple, plusieurs restrictions réglementaires entravent le développement de l’éolien (OCDE, 2022b). En France, des contraintes administratives pesant sur l’énergie solaire semblent avoir entravé le développement de cette énergie (OCDE, 2021d).
Les technologies numériques ont renforcé la résilience des économies et des sociétés pendant la pandémie, à la faveur de l’essor du télétravail et de l’enseignement à distance ainsi que d’un recours accru aux services publics numériques et au commerce électronique. Ces transformations peuvent apporter leur contribution à la transition verte et, plus largement, à la redynamisation de la croissance de la productivité à moyen et long terme, en ouvrant de nouvelles perspectives aux entreprises et en stimulant l’innovation. Pourtant, certains facteurs freinent encore le déploiement et l’utilisation effective des technologies numériques dans toutes les couches de la société. Pour continuer de mettre à profit la transformation numérique, il convient de combler des déficits importants en termes d’accès aux technologies numériques et d'utilisation de ces technologies (graphique 1.25). Les pouvoirs publics devraient veiller à ce que les entreprises comme les ménages aient accès à une connexion haut débit, faire en sorte que les travailleurs acquièrent les compétences nécessaires pour prospérer dans une économie numérique, et mettre en place un environnement propice au développement aux innovations numériques. En outre, la pandémie ayant à la fois permis de réinventer et d’ancrer plus solidement dans son rôle l’administration numérique, tant pour la prestation de services numériques traditionnels qu’à l’appui de l’effort de gestion des crises, la présente édition contient des recommandations visant à accélérer le développement des services publics numériques dans près de la moitié des pays étudiés (graphique 1.26).
1. Le haut débit recouvre les connexions fixes et mobiles offrant des débits de téléchargement annoncés de 256 Kbit/s. Les achats et les ventes en ligne désignent les achats et les ventes de biens ou de services effectués sur des réseaux informatiques selon des méthodes spécifiquement conçues pour passer et recevoir des commandes. Les services infonuagiques désignent les services TIC utilisés sur internet pour accéder à des serveurs, des capacités de stockage, des composants de réseaux et des applications logicielles. L’identification par radiofréquence (RFID) est une technologie qui permet la transmission d’informations sans contact via des ondes radio.
Source : OCDE, Accès et utilisation des TIC par les entreprises (base de données).
Lever les obstacles réglementaires pour améliorer l’accès aux technologies
L’accès à une connectivité fiable est un paramètre essentiel de la transformation numérique qui facilite les interactions entre les individus, les entreprises et les organisations. La pénétration du haut débit fixe, pilier de la connectivité, accuse toujours un retard dans certains pays et les écarts sont encore plus marqués si l'on compare les débits (graphique 1.27, Parties A et B). Le déploiement de réseaux fixes à très haut débit est important non seulement pour l’accroissement de la pénétration du haut débit fixe, mais aussi pour la nouvelle génération de réseaux mobiles. Étendre l’accès à un haut débit de qualité aux zones rurales et reculées reste également un défi essentiel sachant que les différences, en termes de couverture entre les zones urbaines et rurales, sont notables (graphique 1.27, Partie C).
1. La dernière année connue est 2019 pour le Royaume-Uni ; et 2017 pour le Chili.
Source : Parties A et B : OCDE, portail sur le haut débit, www.oecd.org/sti/broadband/oecdbroadbandportal.htm ; Partie C : OCDE, Accès et utilisation des TIC par les ménages et les individus (base de données).
Améliorer les cadres juridique et réglementaire et les cadres de gouvernance pour favoriser l’investissement dans des réseaux très haut débit est l’une des clés de la transformation numérique. Le déploiement de la technologie 5G par exemple, qui peut jouer le rôle de « raccourci technologique » et est souvent annoncée comme nécessaire pour accélérer et approfondir la transformation numérique (OECD, 2021e), exigera des investissements massifs dans l’infrastructure passant par le déploiement de la fibre et de nouvelles solutions en matière de connectivité du dernier kilomètre pour faire en sorte que les citoyens aient potentiellement accès à des réseaux plus rapides et de meilleure qualité. Les barrières à l’entrée demeurent élevées dans plusieurs pays (graphique 1.28) et les abaisser seraient un moyen de faciliter le déploiement des réseaux fixes et mobiles ainsi que d’élargir l’accès et le recours aux services à des prix compétitifs.
Source : OCDE, base de données sur la réglementation des marchés de produits de 2018.
Concrétiser le potentiel de productivité de l’adoption du numérique
Les technologies numériques offrent de nouveaux outils pour concevoir, produire et commercialiser des biens et des services et pour interagir avec d’autres entreprises, d’autres travailleurs, d’autres consommateurs et d’autres administrations. Les technologies telles que l’infonuagique, les logiciels permettant d’automatiser les relations entre fournisseurs et clients, les plateformes en ligne et l’intelligence artificielle offrent de vastes possibilités pour dynamiser la productivité et améliorer les niveaux de vie. On peut toutefois supposer que ce potentiel varie selon les entreprises, ce qui pose des défis aux pouvoirs publics. De fait, les analyses de l’OCDE montrent que les gains de productivité des entreprises les plus performantes ont excédé ceux de la plupart des autres entreprises, ce qui a pesé sur la croissance globale de la productivité (Andrews et al., 2016). L’adoption des technologies numériques a été un moteur essentiel de la disparité des résultats, d’autant plus prononcée dans les secteurs exposés au numérique (Sorbe et al., 2019). Il est donc tout à fait possible d’accroître la productivité globale via l’adoption et la diffusion des technologies numériques (graphique 1.29).
Si elles peuvent certes promouvoir l’accès aux infrastructures absolument indispensables à cet effet, les politiques publiques peuvent également privilégier la mise en place d’incitations appropriées, visant notamment à instaurer un environnement économique concurrentiel, et le renforcement des capacités, notamment à l’aide de mesures destinées à encourager l’accumulation de compétences numériques et managériales. Les mesures axées sur les dimensions « incitations et capacités » présentent également de fortes complémentarités à l’appui d’une généralisation de l’adoption des outils numériques (Andrews et al., 2018) et appellent une stratégie clairement définie et cohérente de la part des pouvoirs publics, les incitations de marché venant renforcer les effets positifs de l’amélioration de l’aptitude des entreprises à adopter des technologies numériques.
1. Entreprises comptant au moins 10 employés. 2017 ou dernière année connue.
Source : Sorbe, S., et al. (2019), « Digital Dividend: Policies to Harness the Productivity Potential of Digital Technologies », OECD Economic Policy Papers, n° 26, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/273176bc-en.
La suppression de certains obstacles à l’entrée de nouvelles entreprises sur le marché, qui a donné lieu à des recommandations adressées à plusieurs pays, renforcerait probablement les incitations à l’adoption des technologies numériques étant donné que les jeunes entreprises possèdent un avantage comparatif pour la commercialisation des nouvelles technologies, ce qui met indirectement les entreprises en place en demeure de les adopter. Le rattrapage technologique est particulièrement difficile dans certains secteurs, comme celui des services, où les réformes des marchés de produits favorisant la concurrence ont été moins abouties et où la levée des entraves à la concurrence pourrait encourager l’adoption des nouvelles technologies (Andrews et al., 2016).
En outre, des mesures facilitant la circulation et le redéploiement du travail et du capital au sein des entreprises et entre elles pourraient favoriser la diffusion du numérique. Il est par exemple essentiel, pour réussir à s’adapter au changement technologique, de trouver le juste équilibre entre des codes du travail trop restrictifs, imposant des coûts d’embauche et de licenciement élevés, et des codes risquant d’affaiblir les incitations pour les entreprises à investir dans le capital humain lié à l’entreprise. De même, des régimes de faillite trop lourds et contraignants, qui pourraient ralentir le redéploiement du capital, ou des politiques du logement, entravant la mobilité résidentielle et la circulation de la main-d'œuvre, pourraient avoir des effets sur la rapidité du passage au numérique. Des recommandations dans ces domaines ont été formulées à l’intention de plusieurs pays. Leur donner suite pourrait également favoriser l’adaptation des économies à d’autres objectifs tels que l’atténuation du changement climatique, sachant que cet enjeu présente un certain nombre de similitudes avec l’adoption du numérique au regard des perturbations qui en découlent, exigeant en outre un accroissement des capacités de réaffectation des ressources.
S’agissant des capacités, l’accélération de l’acquisition de compétences numériques par tous les pans de la population est l’une des clés d’une adoption généralisée du numérique. La puissance largement reconnue de l’Estonie dans le secteur des technologies numériques, et sa réputation de pionnière de l’administration numérique, peut en partie être imputée à l’accumulation massive de compétences en informatique et technologies de l’information dans laquelle elle s’est engagée immédiatement après la restauration de son indépendance (OECD, 2022b). Pour que l’adoption et l’utilisation des outils numériques puissent devenir une réalité au sein des entreprises (et des organisations), le capital humain joue un rôle déterminant et accroître les compétences numériques est une des principales recommandations adressées à plusieurs pays (graphique 1.26). Les compétences nécessaires sont principalement les compétences spécialisées dont disposent les professionnels des technologies de l’information et de la communication (TIC) et des compétences numériques génériques pour les autres travailleurs, permettant une utilisation généralisée des technologies numériques. Les données factuelles montrent que les pénuries de compétences dans ces deux domaines peuvent être un frein à la concrétisation des avantages du passage au numérique, et plus particulièrement un facteur portant atteinte aux gains de productivité dans les entreprises moins productives (graphique 1.30).
1. Estimation de l’effet sur la productivité multifactorielle de l’adoption du numérique sous la forme d’une combinaison de technologies définies (très haut débit, infonuagique, progiciels de gestion intégrée et de gestion de la relation client) pour deux catégories d’entreprises. Les « entreprises les plus productives » sont les 25 % d’entreprises les plus productives dans chaque secteur d’activité (une fois exclues les 5 % les plus productives). Les « entreprises moins productives » sont celles se situant entre le 50e et le 75e percentile de la distribution des entreprises selon la productivité dans chaque secteur d’activité (autrement dit les entreprises dont la productivité est inférieur à la médiane, mais qui n’appartiennent pas à la catégorie des moins productives). La situation où il n’y a pas de pénurie de compétences correspond au 25e percentile de la distribution des pénuries de compétences tous secteurs d’activité confondus dans une éventail de domaines, dont les compétences managériales et techniques (source : OCDE, base de données sur les compétences pour l'emploi). La situation où il existe des pénuries de compétences correspond au 75e percentile de la distribution.
Source : Sorbe, S., et al. (2019), « Digital Dividend: Policies to Harness the Productivity Potential of Digital Technologies », OECD Economic Policy Papers, n° 26, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/273176bc-en.
La faculté de recueillir les fruits de la transformation numérique dépend en premier lieu de la possibilité de faire appel à des spécialistes des TIC dont l’expertise est primordiale pour repérer et déployer efficacement les nouvelles technologies. De fait, ces compétences permettent à l’innovation de prospérer dans une économie numérique, mais aussi d’accompagner le développement de l’infrastructure sur laquelle les entreprises, les pouvoirs publics et les usagers s’appuient. Compte tenu de la rapidité de la transformation numérique, il est donc important de mettre en œuvre des programmes tournés vers l’avenir afin de faire en sorte que les programmes actuels de formation aux TIC correspondent aux besoins escomptés, en termes de compétences, dans les différents secteurs. Il est capital, pour que ces programmes soient pertinents, d’y associer le secteur privé afin d’anticiper ses besoins et d’y répondre. Néanmoins, la diffusion du numérique marquera le pas si son adoption ne repose sur une large assise, ce qui sera conditionné au premier chef par le niveau de compétences numériques génériques des non-spécialistes. Dans les différents pays, les compétences en TIC font défaut à de nombreux adultes, en particulier ceux appartenant aux anciennes générations (graphique 1.31).
Source : OCED (2019), L'importance des compétences - Nouveaux résultats de l'évaluation des compétences des adultes.
La formation tout au long de la vie a un rôle central à jouer en permettant aux actifs occupés et demandeurs d’emploi de suivre le rythme de la transformation numérique. L’accent doit être placé sur le soutien dispensé aux entreprises et aux différentes parties prenantes, notamment les détenteurs, les dirigeants et les travailleurs, afin de leur donner les moyens d’adapter en permanence leurs compétences en fonction de l’évolution rapide de la technologie et des besoins sur le marché de l’emploi. Dans cette optique, il faut accroître les investissements dans la formation, en donnant aux individus la possibilité d’acquérir des compétences numériques ou d’améliorer celles qu’ils possèdent, en veillant à ce que ces compétences soient en adéquation avec les postes à pourvoir dans les entreprises, et à ce que les cadres acquièrent et conservent un haut niveau de compétences managériales (Sorbe et al., 2019).
Il faudrait également s’attacher à renforcer les programmes numériques proposés aux élèves au sein du système éducatif. Il a été recommandé à plusieurs pays d’étoffer en particulier l’enseignement professionnel et l’apprentissage. Il conviendrait par ailleurs d’en faciliter l’accès et de l’encourager pour faire en sorte que les individus acquièrent des compétences numériques en phase avec l’évolution des besoins sur le marché du travail. Les données attestent que, comparée aux études du troisième cycle, la formation professionnelle facilite l’insertion professionnelle et assure généralement une accumulation plus rapide de compétences numériques (Grundke, R. et al., 2018). Actuellement, plusieurs pays continuent de se battre pour attirer des étudiants dans des filières d’apprentissage en alternance (graphique 1.32).
Source : OCDE, Éducation et formation (base de données).
Montrer la voie avec l’administration numérique
Les pouvoirs publics doivent continuer à jouer un rôle pilote dans l’utilisation des données et de la technologie pour optimiser les retombées potentielles de la transformation numérique. Les technologies numériques peuvent avoir des effets considérables sur la capacité des gouvernements de concevoir et de mettre en œuvre avec efficacité des politiques publiques et d’être transparents et comptables des résultats et des réalisations obtenus grâce à ces politiques. La pandémie de COVID-19 a montré le champ des améliorations possibles, et les capacités exploitables à cet effet, de l’utilisation des technologies numériques pour assurer la continuité des services publics dans la plupart des pays.
Les politiques publiques peuvent promouvoir une adoption plus large des services publics numériques. Les résultats dans ce domaine sont très variables d’un pays à l’autre, mais ils ont considérablement progressé, même pendant la décennie ayant précédé la pandémie (graphique 1.33). Les écarts entre les pays s’expliquent principalement par différents facteurs tels que la pénétration du haut débit fixe, le taux d’utilisation d’internet, la disponibilité des services publics numériques et la propension des usagers à effectuer leurs démarches administratives en ligne (OECD, 2021e). La simplification et l’élimination des procédures non indispensables, la meilleure interopérabilité entre les institutions publiques pour les demandes d’informations ainsi que la numérisation complète de leurs processus internes sont autant d’étapes qui pourraient recéler des possibilités d’amélioration de la qualité des services publics numériques et de l’accès à ces services. S’agissant de l’économie dans son ensemble, il est également primordial de promouvoir les compétences numériques dans le secteur public, dont l’acquisition et le développement doivent être encouragés auprès de toutes les catégories de fonctionnaires. A l’instar des entreprises privées, le secteur public doit améliorer les compétences numériques génériques de ses agents et attirer des spécialistes du numériques ainsi que des personnels d’encadrement ouverts au changement (OECD, 2021e).
1. La dernière année connue est 2017 pour le Chili ; 2018 pour le Costa Rica ; 2020 pour le Canada, Israël et le Royaume-Uni ; 2021 pour le Brésil, la Colombie, les États-Unis, l’Islande, le Mexique et la Suisse.
2. Les données correspondent à 2014 pour le Chili et la Suisse.
Source : OCDE, Accès et utilisation des TIC par les ménages et les individus (base de données).
1. On suppose que l’écart par rapport au pays affichant la prévalence des services administratifs en ligne la plus élevée de l’échantillon (le Danemark) est comblé pour moitié.
Source : Sorbe, S., et al. (2019), « Digital Dividend: Policies to Harness the Productivity Potential of Digital Technologies », OECD Economic Policy Papers, n° 26, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/273176bc-en.
Au-delà des gains d’efficience pour le secteur public et de l’intérêt pour les citoyens, le passage à une administration faisant davantage appel au numérique peut également être avantageux pour l’économie dans son ensemble au sens où il peut stimuler le développement des compétences numériques au sein de la population et encourager les entreprises à adopter des technologies numériques pour leurs interactions avec les administrations publiques. À leur tour, les entreprises pourraient voir des gains de productivité se concrétiser assez rapidement (graphique 1.34).
Références
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Objectif croissance élabore, au moyen d’analyses quantitatives et qualitatives, des recommandations de réforme structurelle pour renforcer de façon inclusive et durable la croissance économique à moyen terme. Limitée à 31 membres de l’OCDE dans l’édition de 2005, la couverture géographique d’Objectif croissance a été élargie au fil du temps pour inclure 49 économies en 2023, dont de nombreux pays non membres de l’OCDE.
La publication Objectif croissance a pendant longtemps mis l’accent sur des réformes visant à améliorer la productivité du travail et l’utilisation de la main-d’œuvre, en s’appuyant sur une décomposition du PIB par habitant à partir d’une fonction de production. Le cadre a toutefois été élargi dans l’édition de 2017 pour intégrer la dimension « inclusivité ». Il est en effet impératif de réduire les inégalités de revenu, l’inégalité des chances et la pauvreté pour préserver la cohésion sociale et le bien-être des citoyens, qui sont des facteurs essentiels pour soutenir la croissance à long terme. Or, les pressions subies par l’environnement, telles que la pollution atmosphérique et le changement climatique, pèsent de plus en plus sur la croissance et le bien-être. Ce constat a conduit à l’ajout explicite, dans l’édition 2019, de la durabilité environnementale au nombre des dimensions composant le cadre utilisé pour déterminer les recommandations d’action spécifiques à chaque pays. De plus, dans cette édition, la transformation numérique est reconnue comme une dimension transversale qui ouvre la perspective non seulement de stimuler la croissance, mais aussi de favoriser l’inclusivité et la réalisation des objectifs de durabilité (graphique 1.A.1).
Le processus de définition des recommandations de réforme pour chaque pays repose sur une approche alliant analyse quantitative et analyse qualitative. Il consiste dans un premier temps à examiner en détail des tableaux de bord d’indicateurs qui montrent, pour chacune des dimensions du cadre d’Objectif croissance (c’est-à-dire la croissance, l’inclusivité et la durabilité environnementale), les meilleurs indicateurs de résultats et de politiques publiques disponibles, appariés en fonction des données économiques observées. Autrement dit, dans chaque dimension, tous les indicateurs de résultats économiques sont mis en correspondance avec les indicateurs de politiques publiques dont il est prouvé par voie empirique qu’elles permettent d’atteindre ces résultats. L’appariement se fait donc sur la base des liens établis entre les indicateurs de résultats et ceux de politiques publiques dans les travaux universitaires et les travaux de recherche appliquée menés par l’OCDE et d’autres organisations. Plus de 450 de ces liens sont pris en compte dans le cadre actuel d’Objectif croissance.
Pour chaque couple « résultat-politique », on évalue ensuite les performances des pays par rapport à la moyenne de l’OCDE en normalisant les indicateurs de résultats et de politiques publiques, de manière à obtenir une moyenne de zéro pour l’ensemble des pays et un écart-type de 1. Dans ce contexte, un couple « résultat-politique » peut devenir une recommandation dans un pays donné s’il se situe dans le quadrant inférieur gauche du graphique 1.A.2, c’est-à-dire dès lors que le résultat et la politique publique qui lui est associée se classent en deçà de la moyenne de l’OCDE.
Au cours de l’étape suivante, il est fait appel à l’appréciation des spécialistes de l’OCDE pour sélectionner les recommandations essentielles dans chaque pays, regroupées en quatre domaines dans les notes pays (fonctionnement des marchés de produits et des marchés du travail ; transition numérique ; inclusivité, protection sociale et vieillissement démographique ; et transition climatique). Sont aussi prises en considération à cette étape des recommandations potentielles qui n’ont pas pu être mesurées ou comparées correctement pour être incluses dans le processus d’appariement. Le recours aux spécialistes permet de pallier les lacunes dans la qualité et la couverture des données et de garantir l’exhaustivité du cadre. La dernière étape comprend un examen par les pairs et un processus de dialogue et de consultation avec les autorités nationales avant la publication finale.
Les indicateurs de politiques et de résultats font l’objet d’examens périodiques exhaustifs de façon à ce que le cadre de sélection des recommandations reste à la pointe de la recherche universitaire et de la recherche appliquée, à mesure que de nouvelles données et informations factuelles sur les grandes questions intéressant l’action publique sont publiées.
