copy the linklink copied!Chapitre 9. Protéger et soutenir les travailleurs

Les allocations de chômage lissent la consommation et peuvent également contribuer à améliorer le retour à l’emploi si elles sont bien conçues

Les programmes d’assurance et d’assistance chômage sont efficaces pour lisser la consommation entre les périodes d’emploi et de chômage. Alors que les chômeurs qui n’ont droit à aucune prestation réduisent considérablement leur niveau de consommation, cette baisse est généralement très limitée chez ceux qui y ont droit (Gruber, 1997[1] ; Kroft et Notowidigdo, 2016[2]). Ces effets positifs sur la consommation sont généralement plus importants chez les bénéficiaires d’allocations de chômage qui ne possèdent pas de patrimoine et dont le conjoint n’occupe pas d’emploi (Browning et Crossley, (2001[3]). L’assurance-chômage peut également jouer un rôle important dans le soutien de la demande globale en période de ralentissement économique. Par exemple, des données se rapportant aux États-Unis donnent à penser que les effets des chocs économiques négatifs sur la consommation globale sont plus importants dans les pays où l’assurance-chômage est moins généreuse (Di Maggio et Kermani, 2016[4]).

Les données relatives à la capacité des dispositifs d’aide au revenu à améliorer la qualité des emplois sont disparates. Bien que les bénéficiaires des allocations de chômage soient susceptibles de prendre davantage leur temps et de se montrer plus exigeants vis-à-vis des propositions d’emploi qu’ils reçoivent, leur employabilité tend à diminuer au cours de la période de chômage du fait de la dépréciation du capital humain et de la discrimination des recruteurs envers les chômeurs de longue durée (Schmieder et Von Wachter, 2016[5]). Selon des études récentes, la générosité de l’assurance-chômage n’a aucun impact positif, ou alors très faible, sur les revenus postérieurs au chômage1. Les effets sur les revenus postérieurs au chômage pourraient dépendre de la conception des systèmes d’assurance-chômage ou des caractéristiques des travailleurs, les travailleurs en difficulté financière, par exemple, touchant des prestations plus généreuses que les autres bénéficiaires (Centeno, Centeno et Novo, 2009[6]).

Des allocations de chômage mal conçues peuvent contribuer à l’instabilité de l’emploi si elles incitent à alterner emplois de courte durée et périodes de chômage (Boeri, Cahuc et Zylberberg, 2015[7]). Ce risque est plus important lorsqu’il n’existe pas de délai de carence pour percevoir les indemnités de chômage, lorsque la durée de cotisation minimale exigée pour l’ouverture des droits est trop courte, et lorsque les règles sont implicitement conçues pour compenser les variations saisonnières de la demande de main-d’œuvre. En outre, des dispositifs de chômage partiel mal conçus peuvent inciter les travailleurs à se mettre au chômage lorsque les prestations de chômage partiel sont supprimées au bout d’un certain temps et que les prestations de chômage sont rapidement rétablies dans leur intégralité, p. ex. Kyyrä (2010[8]), Fontaine et Malherbet (2016[9]), Le Barbanchon (2016[10]). Des dispositifs de chômage partiel associés à des conditions d’ouverture des droits peu strictes peuvent également inciter les entreprises à licencier ou à recourir de manière excessive à des contrats flexibles, ce qui augmente le coût des dispositifs d’aide au revenu.

Des allocations de chômage généreuses peuvent décourager les efforts de recherche d’emploi et accroître le chômage

Une assurance-chômage plus généreuse est susceptible d’allonger les périodes de chômage et d’augmenter le niveau global du chômage en raison de son impact sur les incitations à la recherche d’emploi et le taux d’acceptation des offres d’emploi (Chetty, 2008[11]). Selon l’argument avancé habituellement, l’assurance chômage réduit les incitations à la recherche d’emploi en faussant le prix relatif des loisirs et de la consommation. Cela correspond à un « effet de risque moral » et réduit le bien-être social. Toutefois, elle peut aussi réduire l’intensité de la recherche d’emploi en allégeant la pression qui pèse sur les chômeurs en difficulté financière et les contraint à chercher un emploi. Cet « effet de liquidité » est imputable au rôle de lissage de la consommation joué par l’assurance-chômage, et est intentionnel.

En temps normal, des allocations de chômage plus généreuses réduisent l’intensité de la recherche d’emploi et allongent les périodes de chômage, avec plus ou moins d’intensité selon les pays et les groupes (Tatsiramos et van Ours, 2014[12] ; Schmieder et Von Wachter, 2016[5]). D’après des évaluations rigoureuses de l’impact des réformes, une hausse de 1 % du taux de remplacement accroît la durée du chômage de 0.4 % à 1.6 %. En outre, l’élasticité de la durée du chômage par rapport au niveau des allocations est supérieure à son élasticité par rapport à la durée maximale des droits : en moyenne, une hausse d’un mois de la durée des droits entraîne une hausse de la durée du chômage légèrement inférieure à une semaine.

Les demandeurs d’emploi intensifient généralement leurs recherches au moment de l’expiration de leurs droits. Selon des études empiriques menées en Allemagne, en Autriche, aux États-Unis et en France, le taux de sortie du chômage vers l’emploi enregistre un pic significatif pendant la période précédant immédiatement l’épuisement des droits. Dans le cas de la France, ce comportement s’avère plus marqué chez les travailleurs moyennement à hautement qualifiés que chez les travailleurs peu qualifiés, pour lesquels les débouchés sont moindres et qui ont moins de marge de manœuvre pour décider à quel moment sortir du chômage (Dormont, Fougère et Prieto, 2001[13]). Ce pic du taux de sortie du chômage est encore plus visible lorsque l’on prend en compte tous les types de transitions, c’est-à-dire non seulement les sorties vers l’emploi, mais également vers la formation et l’inactivité (Card, Chetty et Weber, 2007[14])2.

L’incidence globale de l’assurance-chômage est vraisemblablement inférieure à celle mesurée au niveau individuel, en raison d’effets d’entraînement. Une baisse de la générosité des prestations accroît la concurrence entre les demandeurs d’emploi et réduit l’efficacité de la recherche d’emploi3. Cela a pour effet de réduire les délais de pourvoi des postes vacants, ce qui se traduit par une hausse des créations d’emplois et du taux d’emploi global (Landais, 2015[15] ; Landais, Michaillat et Saez, 2018[16]). Par exemple, l’allongement de la durée maximale de versement des allocations de chômage en Autriche à la fin des années 1980 a amélioré le taux d’accès à l’emploi des travailleurs qui n’avaient pas droit à ces allocations (Lalive, Landais et Zweimüller, 2015[17]). Par conséquent, l’élasticité de la durée du chômage par rapport à la générosité des prestations est généralement plus faible au niveau global qu’au niveau individuel (Schmieder et Von Wachter, 2016[5]).

La conception des régimes d’indemnisation du chômage doit trouver le juste équilibre entre coût et prestations

Étant donné qu’une aide au revenu est essentielle pour lisser la consommation entre les périodes de chômage et les périodes d’emploi, mais qu’elle risque également de réduire l’effort de recherche d’emploi si elle est trop généreuse, les responsables de l’action publique doivent s’efforcer de trouver un juste équilibre. Le niveau optimal d’aide au revenu est avant tout une question empirique, qui nécessite des ensembles de microdonnées denses et spécifiques à chaque pays afin de pouvoir comparer les gains de bien-être social découlant d’une consommation lissée, et les coûts comportementaux liés à la réduction des efforts de recherche. Il s’agit là d’une piste pour de futures recherches, et les données disponibles sont encore fragmentaires à ce stade – p. ex. Schmieder et von Wachter (2016[5]). Toutefois, étant donné que la durée du chômage est généralement plus sensible au niveau d’indemnisation qu’à sa durée maximale, les pays dont la durée d’indemnisation est très brève pourraient améliorer le bien-être en les prolongeant. De même, les pays qui se caractérisent par un chômage de longue durée et des taux de remplacement élevés pourraient tirer profit d’une baisse des taux de remplacement.

Un certain nombre d’autres caractéristiques de conception peuvent contribuer à renforcer les incitations au travail pendant la période de chômage, et à limiter les abus des travailleurs et des employeurs. Premièrement, il est possible de renforcer la responsabilité des travailleurs et des employeurs qui ont recours aux prestations de chômage. Les travailleurs peuvent être responsabilisés en s’appuyant, dans une certaine mesure du moins, sur l’auto-assurance obligatoire, comme c’est le cas dans certaines économies émergentes (voir chapitre 16)4. La responsabilité des employeurs peut être renforcée en modulant leurs cotisations en fonction de leur comportement récent en matière de licenciements (système de quotient patronal), comme c’est le cas aux États-Unis. Cela oblige les entreprises à internaliser le coût social de leurs politiques de gestion de la main-d’œuvre5. Ensuite, il est possible de renforcer les incitations au travail en réduisant l’imposition de l’activité associée au passage de l’inactivité à l’emploi. Cela peut être effectué de manière explicite par un recours aux prestations liées à l’exercice d’un emploi, comme nous le verrons dans la sous-section suivante, ou par l’intégration de dispositifs d’aide au revenu dans une stratégie d’activation efficace fondée sur le principe d’obligations mutuelles, qui subordonne le versement des prestations à la recherche active d’un emploi et au droit et au devoir de participer à des formations et à d’autres programmes d’aide au retour à l’emploi (section 9.2).

Des prestations liées à l’emploi permanentes et bien ciblées peuvent rendre le travail rémunérateur et soutenir le niveau de vie des familles à bas revenu, sous réserve que les incitations soient bien comprises.

Les prestations liées à l’exercice d’un emploi visent à créer un écart important entre les revenus perçus dans l’emploi et ceux qui seraient perçus hors emploi, et à rendre ainsi le travail financièrement intéressant, tout en soutenant les revenus des personnes les plus vulnérables, qu’elles travaillent ou non. Elles poursuivent ainsi un double objectif : d’une part, améliorer l’emploi et la mobilité des travailleurs vers le haut de l’échelle des revenus et, d’autre part, accroître l’inclusivité du marché du travail. Afin d’éviter de créer de nouvelles désincitations plus haut sur l’échelle des salaires, les prestations liées à l’exercice d’un emploi doivent éviter les effets de seuil en maintenant une plage de dégressivité des prestations suffisamment large.

L’efficacité des prestations liées à l’exercice d’un emploi dépend de leur cible, de leur durée de versement et de leur fonctionnement. Tout d’abord, les effets des prestations liées à l’exercice d’un emploi sont plus prononcés lorsqu’elles ciblent des groupes plus sensibles aux incitations financières, comme les parents isolés (Immervoll et Scarpetta, 2012[18])8. En outre, les prestations liées à l’exercice d’un emploi sont plus efficaces lorsqu’elles sont permanentes, c’est-à-dire versées aussi longtemps que nécessaire, et non limitées dans le temps. D’après les données disponibles, les prestations liées à l’exercice d’un emploi versées temporairement ont un impact limité sur la pauvreté à long terme (van der Linden, 2016[19]). Enfin, les dispositifs de prestations liées à l’exercice d’un emploi sont généralement plus efficaces lorsque leur fonctionnement est simple et transparent. Si les bénéficiaires potentiels ne les comprennent pas, l’impact souhaité sur l’offre de main-d’œuvre est généralement plus limité (Chetty, Friedman et Saez, 2013[20]). C’est d’autant plus le cas en présence d’interactions complexes avec les autres impôts et prestations.

L’efficacité des prestations liées à l’exercice d’un emploi dépend en outre du cadre institutionnel de chaque pays. Si la distribution des revenus est comprimée à sa base, il est plus difficile de renforcer de façon significative les incitations au travail. Dans ce cas, les prestations liées à l’exercice d’un emploi seraient soit très coûteuses – parce que leur fourchette de dégressivité engloberait de nombreux travailleurs, ce qui grèverait énormément le budget – soit largement inefficaces – parce qu’elles n’auraient que peu d’impact sur la situation des bénéficiaires (Immervoll et Pearson, 2009[21]). En outre, il est possible d’accroitre leur efficacité contre la pauvreté dans l’emploi en les complétant par des planchers salariaux contraignants sous forme de salaires minimum légaux, ou par des minima salariaux négociés dans le cadre de conventions collectives (voir chapitre 8). La fixation d’un seuil en deçà duquel les salaires ne peuvent pas descendre permet d’éviter que les employeurs ne captent la majeure partie des retombées positives du dispositif en abaissant les salaires, et contribue ainsi à mettre en place la redistribution souhaitée en faveur des travailleurs à bas revenu (OCDE, 2009[22] ; Nichols et Rothstein, 2015[23]).9

copy the linklink copied!

Graphique 9.2. Les incitations au travail visant les bénéficiaires des allocations de chômage varient considérablement d’un pays de l’OCDE à l’autre

Taux moyen d’imposition de l’activité, % des salaires bruts, 2016

Note : taux effectif marginal d’imposition du passage de l’inactivité à un emploi rémunéré à 67 % du salaire moyen pour les bénéficiaires de prestations de chômage dans un couple à un seul apporteur de revenu avec deux enfants. Cela montre quelle proportion des nouveaux revenus bruts est « absorbée » par l’imposition et la perte des prestations. Les prestations temporaires de « retour à l’emploi » sont incluses lorsqu’il y a lieu, sur une base annualisée. Les compléments de rémunération sont inclus.

Source : base de données de l’OCDE sur les prestations et les salaires, http://www.oecd.org/social/benefits-and-wages.htm.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933972717

Il est possible d’abaisser les taux d’imposition de l’activité des seconds apporteurs de revenu en optant pour une imposition individuelle

Les taux d’imposition de l’activité des seconds apporteurs de revenu peuvent également être très élevés en cas d’imposition conjointe. Quelques pays de l’OCDE ont recours à des systèmes d’imposition des revenus du travail basés sur la famille – en vertu desquels l’unité d’imposition est la famille plutôt que l’individu – sur une base obligatoire ou facultative (Thomas et O’Reilly, 2016[24]). Les systèmes d’imposition basés sur la famille engendrent souvent de fortes désincitations au travail pour les seconds apporteurs de revenu, lorsque les taux marginaux d’imposition sont progressifs et/ou que les crédits d’impôts sont soumis à condition de ressources. Dans ce cas, les taux marginaux d’imposition qui s’appliquent aux seconds apporteurs de revenu sont effectivement supérieurs à ceux qui s’appliqueraient à un individu seul, parce que le premier apporteur de revenu a déjà « épuisé » les tranches d’imposition inférieures et les éventuels crédits d’impôt auxquels la famille a droit. Le passage à un système d’imposition individuelle améliore généralement les incitations au travail pour les seconds apporteurs de revenu. Il laisse également plus de marge pour diriger les prestations liées à l’exercice d’un emploi vers les familles à bas revenu (plutôt que les individus), sans compromettre les incitations au travail (Immervoll et Pearson, 2009[21]).

Des prestations universelles et modérément généreuses augmentent la portée et l’efficacité d’une approche de l’activation fondée sur les obligations mutuelles

Les prestations de chômage et d’aide sociale constituent le principal trait d’union entre les chômeurs et les services de l’emploi et les programmes actifs du marché du travail. En revanche, les personnes qui ne bénéficient d’aucune aide au revenu peuvent avoir beaucoup plus de difficultés à accéder aux services de l’emploi : elles peuvent être exclues du fait de la conception des aides, ou manquer d’informations ou de motivation pour s’inscrire auprès des services publics de l’emploi (Immervoll, 2012[35] ; OCDE, 2015[27]). En effet, le cadre d’« obligations mutuelles » – en vertu duquel les gouvernements s’engagent à fournir aux demandeurs d’emploi des prestations et des services de l’emploi efficaces et, en contrepartie, les bénéficiaires doivent prendre des mesures actives pour trouver du travail ou améliorer leur employabilité en participant aux services de l’emploi – part du principe que les travailleurs touchent des prestations. Lorsque des systèmes de contrôle et de sanctions sont en place, son efficacité augmente généralement avec la générosité des prestations, en relevant le montant des sanctions et en renforçant les incitations financières à accepter un emploi rémunéré. Par conséquent, l’accessibilité et l’adéquation des prestations influencent grandement la portée et l’efficacité d’une approche fondée sur les obligations mutuelles et étayée par la menace de sanctions au niveau des prestations.

Malgré l’importance d’une bonne couverture sociale pour garantir une aide efficace au retour à l’emploi aux plus vulnérables, seule une minorité de chômeurs perçoit des allocations de chômage dans la plupart des pays de l’OCDE (Graphique 9.4), souvent en raison de la rigueur des critères d’octroi des prestations initiales ou de la brièveté de la durée maximale des versements, ce compromet la continuité des prestations. Dans la plupart des pays, les chômeurs qui ne perçoivent pas d’allocations de chômage ont accès à des prestations sociales sous condition de ressources – voir OCDE (2018[36]). Toutefois, dans ce cas, les « obligations mutuelles » sont souvent appliquées de manière moins stricte. Dans la mesure où les services de l’emploi ont des difficultés à se mettre en relation avec leurs clients potentiels bénéficiant d’aides sociales ou n’ayant droit à aucune prestation, l’assurance-chômage devrait être conçue de manière à maximiser la couverture, tout en maintenant les incitations au travail.

Toutefois, il est difficile d’améliorer la couverture dans la mesure où les droits aux prestations de chômage reposent encore largement sur la notion de relation de travail unique entretenue à un moment donné. De nombreux pays s’efforcent de garantir une couverture adéquate aux travailleurs sous contrat de travail atypique, comme les travailleurs indépendants, les salariés ayant plusieurs employeurs et les différentes catégories de « crowd workers », qui ne travaillent qu’occasionnellement et/ou cumulent plusieurs sources de revenus, et ne sont pas soumis à une durée de travail légale. Ces questions sont examinées plus en détail au chapitre 12.

copy the linklink copied!

Graphique 9.4. Seule une minorité de chômeurs perçoivent des allocations de chômage

Part des chômeurs percevant des allocations de chômage, certains pays, 2016

Note : certains pays européens sont exclus en raison d’informations manquantes dans les données de l’Enquête européenne sur les forces de travail. OCDE24 correspond à la moyenne non pondérée des pays présentés. Chiffres de 2015 pour l’Australie. Les chômeurs désignent les personnes sans emploi correspondant à la définition de l’Organisation internationale du travail.

Source : OCDE (2018[36]), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2018, https://doi.org/10.1787/empl_outlook-2018-en, sur la base des enquêtes suivantes : Household, Income and Labour Dynamics in Australia (HILDA) pour l’Australie ; Enquête européenne sur les forces de travail (UE-EFT) pour les pays européens ; et Current Population Survey (CPS) pour les États-Unis.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933972755

Des critères d’octroi des prestations appliqués rigoureusement peuvent inciter les demandeurs d’emploi à chercher du travail, mais nécessitent une bonne articulation entre avertissements et sanctions

Une stratégie d’activation efficace doit définir des critères d’octroi stricts, impliquant une adéquation des offres d’emploi, l’obligation de rendre compte des efforts individuels déployés pour trouver un emploi, l’obligation de participer à des programmes actifs, et la détermination des sanctions applicables au niveau des prestations en cas de non-respect des règles. Si elles sont bien conçues, ces règles permettent de s’assurer que les nouveaux bénéficiaires des prestations, qui sont relativement aptes à l’emploi, retournent rapidement au travail, tout en préservant la motivation des bénéficiaires qui ont besoin de mesures à plus long terme, comme une formation, pour redevenir aptes à l’emploi. Des entretiens fréquents avec les travailleurs sociaux et la vérification des efforts effectués sur la base des démarches entreprises concrètement donnent habituellement des résultats positifs en matière de retour à l’emploi. Toutefois, un contrôle excessif fondé sur des procédures administratives peut être contre-productif, et inciter les plus qualifiés notamment à délaisser les méthodes formelles de recherche d’emploi au profit de méthodes informelles (van den Berg et van der Klaauw, 2006[37] ; OCDE, 2015[27]). Des plans d’action individuels flexibles élaborés par les travailleurs sociaux sont plus faciles à adapter aux caractéristiques du client.

L’octroi de prestations et les services de l’emploi sont plus efficaces lorsqu’ils sont intégrés au sein d’un seul et même prestataire de services (guichet unique) ou qu’ils sont rigoureusement coordonnés. L’expérience du Royaume-Uni donne à penser que la fusion du service public de l’emploi et de l’entité administrative en charge du versement des prestations a permis d’améliorer résultats des clients et la qualité des services de l’emploi, et a été une opération rentable (OCDE, 2014[31]). L’expérience d’autres pays, comme l’Australie, la Finlande, l’Irlande et la Suisse, donne à penser que des partenariats entre les entreprises et les administrations (y compris celles du secteur privé et à but non lucratif) peuvent améliorer la coordination des services, notamment pour les groupes de clients défavorisés ou dans les zones fortement touchées par le chômage (OCDE, 2013[38]). Le problème de la coordination se pose généralement lorsque les services de l’emploi sont décentralisés, mais que les prestations sont gérées à l’échelle nationale. Pour renforcer la coordination, il convient de mettre en place un partage d’informations entre les institutions et de concevoir une structure d’incitation afin de s’assurer que les antennes locales sont correctement incitées à surveiller les conditions d’octroi et à donner des avertissements et des sanctions, p. ex. OCDE (2014[39]) ; Duell et al. (2010[40]) ; Duell, Singh et Tergeist (2009[41]).

Les sanctions appliquées pour non-respect des conditions font partie intégrante de critères d’octroi rigoureux. Toutefois, ces sanctions doivent être utilisées avec modération, car il est prouvé que malgré leur impact positif sur les taux de sortie, elles sont susceptibles de nuire à la qualité du retour à l’emploi, avec un risque accru se retrouver de nouveau au chômage ou totalement inactif par la suite (Arni, Lalive et van Ours, 2013[42] ; van den Berg et Vikström, 2014[43] ; Card, Kluve et Weber, 2015[44] ; Busk, 2016[45]). Souvent, la simple menace d’un aiguillage vers des programmes plus intensifs mais contraignants se traduit par une amélioration des efforts de recherche et de leurs résultats (Graversen et van Ours, 2008[46] ; Røed, 2012[47] ; Bredgaard, 2015[48]). C’est également ce qui se passe en cas d’avertissements précoces quant à des sanctions au niveau des prestations (Arni, Lalive et van Ours, 2013[42] ; Lachowska, Meral et Woodbury, 2016[49]). Dans le cas des bénéficiaires de prestations d’aide sociale, le système doit prévoir des garanties afin d’éviter que des sanctions excessives n’entraînent une sévère dégradation de la protection de l’enfance ou une aggravation de la pauvreté au sein des groupes vulnérables (Griggs et Evans, 2010[50]). Dans la pratique, la progressivité des avertissements et des sanctions nécessitera vraisemblablement un certain discernement de la part des décideurs. Dans l’ensemble, il faudrait s’attacher à intensifier et maintenir le dialogue avec le demandeur d’emploi plutôt que de couper complètement les liens.

Une aide efficace à la recherche d’emploi et les autres programmes actifs nécessitent des conseils intensifs, des services personnalisés ainsi qu’une gestion efficace des dossiers

On a constaté que des entretiens d’orientation précoces et fréquents sont un moyen efficace de venir en aide aux demandeurs d’emploi (OCDE, 2015[27]). Toutefois, il est essentiel de personnaliser leur contenu : des services de conseil et d’emploi sur mesure (par exemple, un examen approfondi des compétences et de l’expérience, l’élaboration de projets de recherche individuels, l’orientation directe des demandeurs d’emploi vers des postes vacants correspondant à leurs compétences) sont généralement associés à une amélioration des perspectives professionnelles et des conditions de retour à l’emploi. En revanche, les interventions de conseil plus sommaires ne semblent pas avoir de véritable impact sur le devenir professionnel – p. ex. van den Berg et van der Klaauw (2006[37]).

Des services plus personnalisés et un meilleur suivi des dossiers nécessitent que le taux d’encadrement des chômeurs soit suffisant. Des expériences menées récemment à petite échelle en Allemagne donnent à penser que l’embauche de travailleurs sociaux supplémentaires, dûment qualifiés, peut améliorer sensiblement les performances des services publics locaux de l’emploi du fait d’une surveillance accrue et d’une amélioration des placements. Ces investissements peuvent même s’avérer rentables si la réduction de la dépendance à l’égard des prestations sociales est supérieure à la hausse des dépenses de personnel (Hainmueller et al., 2016[51]). Le fait que le travailleur social et le demandeur d’emploi soient issus du même milieu social peut contribuer à améliorer les résultats, peut-être en raison d’un renforcement de la communication, de la motivation et de la confiance (Behncke, Frölich et Lechner, 2010[52]), à condition que cela ne pousse pas le travailleur social au laxisme (OCDE, 2015[27])12. Une réduction du nombre de dossiers à traiter permet également une meilleure diversification des compétences au sein du service public de l’emploi et, partant, des réponses plus efficaces et mieux adaptées aux besoins spécifiques des clients.

Les outils de profilage sont un moyen efficace de cibler les interventions coûteuses

De nombreux pays utilisent des outils de profilage, parfois très tôt au cours de la période de chômage. Il s’agit d’un moyen efficace d’affecter les demandeurs d’emploi à des volets de services plus ou moins intensifs dans un contexte de ressources limitées. Des outils de profilage efficaces comprennent généralement un questionnaire ou un entretien initial, le recours à un modèle d’appariement statistique évalué régulièrement, et des ajustements menés à partir des retours d’informations des clients et des prestataires de services. Une catégorisation formelle des clients est davantage nécessaire lorsque les restrictions budgétaires sont plus importantes (OCDE, 2015[27]) et que l’aide requise par les clients est très hétérogène (Lechner et Smith, 2007[53]). Les outils de profilage peuvent être particulièrement utiles pour affecter les demandeurs d’emploi à des programmes plus intenses et coûteux, comme une formation.

Il a été démontré que les programmes de formation et de réinsertion ont des effets plus positifs et plus stables sur les résultats individuels à long terme que les stratégies fondées uniquement sur l’aide à la recherche d’emploi et les sanctions – p. ex. Card, Kluve et Weber (2015[44]). Toutefois, des effets de verrouillage dus aux occasions manquées de trouver un emploi pendant la formation peuvent réduire l’offre de main-d’œuvre effective à court terme (Kluve, 2010[54]). Cela souligne l’importance de « stratégies mixtes » qui consistent à orienter de manière sélective vers une formation les personnes qui en ont le plus besoin (c’est-à-dire pour lesquelles les effets de verrouillage sont moindres et les avantages potentiels plus importants), l’aide à la recherche d’emploi restant le principal outil pour les autres demandeurs d’emploi. De telles stratégies nécessitent des outils de profilage adéquats et une gestion avisée des dossiers.

Des services efficaces de réinsertion professionnelle nécessitent un dialogue avec les employeurs

Afin d’accroître le nombre d’offres d’emploi disponibles et accessibles, les services publics de l’emploi doivent gagner la confiance des employeurs et se comporter comme des courtiers en emploi. Une prise de contact active avec les employeurs est un facteur majeur de réduction de la durée du chômage (Hainmueller et al., 2016[51]). Au lieu d’enregistrer passivement les postes vacants, le personnel des SPE peut solliciter activement les employeurs afin qu’ils leur communiquent leurs nouvelles offres d’emploi, voire appliquer des techniques de marketing inversé lorsque cela s’avère judicieux (OCDE, 2012[55]). Il est également possible d’améliorer les services de placement des SPE en proposant des services de développement de carrière et de formation aux petites et moyennes entreprises, qui la plupart du temps n’ont pas la capacité de proposer ces services en interne (OCDE, 2014[56]).

Plus généralement, il est essentiel que les SPE assurent un suivi de la demande de main-d’œuvre au regard des compétences requises pour occuper les postes vacants, afin d’apparier efficacement les demandeurs d’emploi et les employeurs potentiels. À cet égard, les pays doivent élaborer des systèmes et des outils efficaces pour évaluer et anticiper les compétences nécessaires (OCDE, 2017[57]), et les utiliser pour guider les actions des SPE.

Il est possible d’intégrer des offres d’emploi subventionnées à une stratégie d’activation de portée générale, en faisant preuve de circonspection

La création d’emplois directs et les incitations à l’emploi et à l’embauche sont des instruments complémentaires qui peuvent être utilisés pour accroître les débouchés dans le cadre d’une politique globale d’activation. L’orientation obligatoire des chômeurs de longue durée vers des mesures de création d’emplois directs est souvent coûteuse, mais elle est facile à mettre en œuvre, améliore généralement le retour à l’emploi dans les mois précédant la participation au programme en raison d’un effet de menace, et peut favoriser l’intégration des groupes défavorisés, à court terme du moins. La planification de mesures de création d’emplois plusieurs mois à l’avance, associée à des mesures intensives de conseil et de formation visant à encourager les activités rémunérées, contribue à maximiser l’effet de menace et à minimiser les coûts du programme. Cela encourage quelque peu le recours à des mesures de création d’emplois dans le cadre d’une stratégie d’activation de portée générale. Toutefois, il convient de les utiliser avec beaucoup de circonspection, car on ne sait pas dans quelle mesure elles contribuent à favoriser l’autonomie à long terme (OCDE, 2015[27] ; Card, Kluve et Weber, 2015[44]).

En revanche, les subventions à l’embauche, c’est-à-dire les subventions salariales ou les abattements d’impôt accordés pour une période limitée, peuvent être rentables en cas d’insuffisance temporaire de la demande (Cahuc, Carcillo et Le Barbanchon, à paraître[58]) ou pour aider certains groupes à acquérir une expérience professionnelle pertinente (Brown, 2015[59]). Pour minimiser les coûts d’efficience, elles doivent être subordonnées à la création nette d’emplois, tout en tenant compte des coûts administratifs liés au contrôle du respect des conditions d’octroi. En faisant en sorte que les subventions à l’embauche profitent aux plus défavorisés (p. ex. les chômeurs de longue durée), il est possible de réduire davantage les coûts d’efficience, tout en contribuant à améliorer l’inclusivité du marché du travail par une répartition plus équitable des offres d’emploi, mais au prix d’effets de substitution et de déplacement potentiellement plus importants. Des incitations à l’embauche discrétionnaires ciblées peuvent être un outil efficace pour aider les travailleurs sociaux à promouvoir l’embauche à l’essai des demandeurs d’emploi confrontés à des obstacles importants en matière d’employabilité, notamment si des efforts sont faits pour s’assurer qu’elles contribuent à l’acquisition d’une expérience professionnelle utile et laissent entrevoir une possibilité de maintien dans l’emploi à l’issue de la période de subvention (OCDE, 2015[27]).

Promouvoir et appliquer la législation sur l’évaluation et la prévention des risques psychosociaux

Au cours de la dernière décennie, un certain nombre de pays de l’OCDE ont mis en place des cadres législatifs plus efficaces pour la prévention des risques psychosociaux. Cette législation impose aux employeurs d’évaluer, de prévenir et de contrôler régulièrement les risques psychosociaux en milieu professionnel, outre les éventuels risques physiques, comme le bruit ou la poussière, qui ont longtemps été le seul point de mire des réglementations en matière de santé et de sécurité et des autorités en charge de l’inspection du travail. Dans certains pays, la législation se contente de fournir des lignes directrices aux employeurs, alors que dans d’autres, elle les oblige à faire appel à des spécialistes de la santé au travail.

Le Danemark et la Belgique offrent deux exemples intéressants, de grande envergure. Au Danemark, la loi sur l’environnement de travail intègre 24 outils d’orientation sectoriels et professionnels qui décrivent en termes concrets les risques de stress et de problèmes de santé psychosociaux sur le lieu de travail, et les instruments que les entreprises peuvent utiliser pour y remédier. Les inspecteurs de l’Autorité de l’environnement de travail ont été formés pour aider les employeurs à respecter leurs obligations. Les résultats préliminaires donnent à penser que les employeurs apprécient ces instruments d’orientation (Senior Labour Inspectors Committee, 2008[70] ; OCDE, 2013[71]). En Belgique, la loi sur le bien-être au travail impose aux employeurs d’élaborer des plans quinquennaux de prévention des problèmes identifiés par les analyses des risques psychosociaux ; d’établir des plans d’action annuels plus spécifiques ; et de nommer un conseiller en prévention psychosociale pour aider les entreprises à mettre en œuvre leur politique de prévention des risques. Les évaluations ont montré que ces obligations sont peu respectées pour l’instant, ce qui met en évidence le manque d’information des employeurs et l’insuffisance des ressources pour les conseillers en prévention (Service public fédéral Emploi, Travail et Concertation sociale, 2011[72] ; OCDE, 2013[29]).

Les exigences législatives relatives à la prévention des risques psychosociaux ont favorisé la mise en place d’un soutien professionnel et d’outils à l’intention des employeurs, et ont permis de mieux sensibiliser le public aux risques psychosociaux en entreprise. Mais l’utilisation des outils de prévention des risques psychosociaux demeure inégale au sein des entreprises, notamment parce que la grande majorité des petites et moyennes entreprises ont du mal à se conformer à des réglementations plus strictes, et que les services de santé au travail, qui aident les entreprises à prévenir les risques sanitaires, ont encore tendance à se focaliser sur les risques physiques plutôt que psychosociaux.

Une nouvelle législation visant à prévenir les problèmes de santé liés au travail ne sera efficace que si elle est correctement mise en œuvre et appliquée. Voici comment améliorer la mise en œuvre et l’application de la législation visant à prévenir les risques psychosociaux : i) préciser les obligations des employeurs en matière d’analyse des risques psychosociaux et de prévention des risques ; ii) mettre à leur disposition des outils ciblés et des mécanismes de soutien afin de leur permettre d’adapter l’environnement de travail, quelle que soit leur taille de leur entreprise ; iii) affecter les ressources de l’inspection du travail et des services de santé au travail aux questions psychosociales ; iv) associer les organisations syndicales et patronales à la mise en œuvre et au partage des bonnes pratiques.

Mettre en place des incitations financières adéquates pour les employeurs afin de favoriser de bonnes conditions de travail

Il est possible d’améliorer la mise en œuvre effective des réglementations plus complètes et plus strictes en couplant les obligations légales avec des incitations financières. Dans la plupart des pays de l’OCDE, les employeurs paient l’assurance accidents du travail des salariés, qui prend en charge le coût des problèmes de santé dus au travail, c’est-à-dire les accidents du travail. Toutefois, c’est le contribuable en général plutôt que l’employeur qui assume la principale responsabilité des coûts de toutes les autres maladies ou blessures, dont bon nombre sont également liées au travail dans une certaine mesure18. Par conséquent, les employeurs ont tendance à moins investir dans la qualité de l’environnement de travail que ce qui serait souhaitable d’un point de vue économique. Les gouvernements devraient faire en sorte que les entreprises soient dûment incitées à internaliser le coût social des mauvaises conditions de travail, en renforçant la responsabilité des employeurs pour les coûts des problèmes de santé liés au travail, hors accidents du travail et maladies professionnelles. En principe, il est possible d’y parvenir en obligeant les employeurs à prendre en charge une partie des coûts salariaux en cas de maladie pendant une certaine période ; en mettant en place un quotient patronal, c’est-à-dire en modulant les cotisations patronales d’assurance invalidité en fonction de l’incidence des maladies de longue durée ; et en subordonnant le coût des régimes d’indemnisation des travailleurs à la charge de l’employeur à l’existence de risques sanitaires sur le lieu de travail.

Dans de nombreux pays de l’OCDE, les employeurs sont tenus, en vertu de la loi ou d’une convention collective, de prendre en charge le coût des indemnités de maladie pendant une certaine période. Toutefois, la durée de cette prise en charge et la part du salaire à verser varient considérablement d’un pays à l’autre. Aux Pays-Bas, les employeurs sont légalement tenus de prendre en charge 70 % des coûts salariaux pendant les deux premières années de maladie19. En outre, les employeurs ont l’obligation de faciliter et de promouvoir le retour au travail des employés malades, à l’aide de mesures financières20. Au Royaume-Uni, les employeurs doivent prendre en charge une partie des coûts salariaux pendant les six premiers mois, et leurs obligations en matière de réemploi sont limitées. D’autres pays imposent également de verser les salaires en continu pendant plusieurs mois en cas de maladie, dont l’Allemagne (6 semaines), l’Autriche (6 à 12 semaines), l’Italie (jusqu’à 180 jours), le Luxembourg (13 semaines pour les employés de bureau) et la Suisse (jusqu’à 6 mois, selon l’ancienneté)21.

Si les indemnités de maladie financées par les employeurs sont courantes dans les pays de l’OCDE, seuls quelques pays ont recours à des régimes d’assurance-invalidité de longue durée avec modulation des cotisations patronales en fonction des antécédents, c’est-à-dire qui font cotiser davantage les employeurs dont les salariés ont été plus susceptibles d’avoir recours à un congé d’invalidité par le passé. Aux Pays-Bas, l’assurance invalidité publique est soumise à un quotient patronal, c’est-à-dire qu’elle est modulée en tenant compte du nombre de personnes ayant touché des prestations par le passé pour incapacité partielle. De même, la Finlande est dotée d’un système public d’assurance-invalidité appliquant un quotient patronal aux grandes entreprises. En outre, dans les pays où l’assurance-invalidité privée joue un rôle capital, comme la Suisse et le Canada, le système de quotient patronal s’est également généralisé (OCDE, 2006[73] ; OCDE, 2010[74]).

Alors que la participation des employeurs aux coûts est exceptionnelle dans le cas des prestations d’invalidité, les cotisations de l’employeur aux régimes d’indemnisation des travailleurs, qui compensent le coût des problèmes de santé imputables au travail, sont plus souvent modulées en fonction du risque réel. Dans la plupart des pays, le risque est rapporté à un secteur entier plutôt qu’à un employeur individuel, en fonction de la fréquence des accidents du travail et des maladies professionnelles dans ce secteur. Dans certains pays de l’OCDE, toutefois, il n’y a pas de différentiation des cotisations en fonction des secteurs et des employeurs. Par conséquent, les secteurs à faible risque subventionnent effectivement le paiement des indemnités dans les secteurs à haut risque et les entreprises ne sont pas incitées financièrement à investir dans la prévention des risques sanitaires liés au travail.

Il existe peu de preuves scientifiques rigoureuses de l’impact des incitations financières visant les employeurs sur l’incidence des maladies et de l’invalidité. Toutefois, certains éléments indiquent que les pays qui imposent des obligations de maintien du paiement des salaires en cas de maladie enregistrent moins d’absences pour maladie, et que l’allongement de la durée de versement a eu tendance à réduire la durée des absences (OCDE, 2008[75] ; OCDE, 2010[76]). En outre, en Finlande et aux Pays-Bas, l’assurance invalidité avec modulation des cotisations en fonction des antécédents semble avoir entraîné une réduction du nombre d’entrées dans le régime de prestations d’invalidité (Koning, 2004[77] ; Korkeamäki et Kyyrä, 2009[78]). Des résultats modérément positifs ont également été enregistrés pour les primes des régimes d’indemnisation des travailleurs calculées en fonction des risques (Tompa, Trevithick et McLeod, 2007[79] ; Elsler et al., 2010[80]). Bien que ces résultats donnent à penser que les incitations financières visant les employeurs peuvent contribuer à la prévention des risques sanitaires liés et imputables au travail, elles peuvent aussi avoir des retombées potentiellement importantes en encourageant des pratiques d’embauche discriminatoires à l’encontre de groupes de population dont la santé est plus à risque (par exemple, les travailleurs âgés). De nouvelles recherches et expériences sont nécessaires pour mieux appréhender comment les incitations financières peuvent être conçues afin de réduire les demandes de prestations de maladie et d’invalidité, tout en minimisant les conséquences imprévues liées au comportement des entreprises en matière d’embauche et de licenciement.

Améliorer la réponse des cadres face aux problèmes de stress et de santé mentale des travailleurs

Bien que l’analyse et la prévention des risques permettent de garantir un environnement de travail plus sain, il est impossible d’éliminer tous les risques pour la santé. Il est tout aussi crucial de donner aux cadres les moyens de faire face aux problèmes de santé (mentale) lorsqu’ils surviennent, non seulement pour les travailleurs, mais aussi pour l’entreprise, en raison de l’impact considérable que ces problèmes de santé peuvent avoir sur les résultats économiques22. Cela est particulièrement important pour les petites et moyennes entreprises, qui n’ont généralement pas conscience de la nécessité de mieux informer et de mettre en place un soutien pour lutter contre le stress et les conflits sur le lieu de travail et gérer les problèmes de santé mentale, qui peuvent peser lourdement sur l’environnement de travail et accroître considérablement le risque de congés maladie récurrents (Arends et al., 2014[81] ; OCDE, 2015[33]).

Des réformes ambitieuses sont nécessaires pour aider les employeurs à prendre en charge les problèmes de santé mentale au travail et à améliorer la qualité de l’environnement de travail en général. Les mesures visant à améliorer la capacité des cadres à faire face aux problèmes de santé mentale des travailleurs comprennent la mise en place d’une formation à la prévention du stress et aux problèmes de santé mentale pour les cadres, les représentants syndicaux et les travailleurs ; le développement des compétences en santé au sein des services de ressources humaines afin de soutenir les cadres et les travailleurs ; et la mise à disposition de lignes directrices et de boîtes à outils pour aider les responsables opérationnels à faire face aux problèmes de santé mentale des travailleurs.

Dans les pays anglophones de l’OCDE plus particulièrement, de nombreuses grandes entreprises ont mis en place des programmes d’aide aux employés (employee assistance programmes), qui donnent des conseils ponctuels aux employés confrontés à des problèmes personnels qui influent sur leur rendement au travail, que ces problèmes soient d’ordre professionnel ou non. Ces programmes permettent généralement de bénéficier de services et d’une orientation dans les domaines suivants : santé mentale, médicaments, alcool et problèmes personnels, comme le divorce et les problèmes de parentalité ; bien-être et promotion de la santé ; et soutien professionnel, comme l’orientation de carrière. Ces services sont souvent proposés à titre gratuit et il a été démontré qu’ils contribuent à lutter contre l’absentéisme, à mieux maintenir les salariés dans l’emploi et à réduire considérablement les coûts médicaux du fait de la détection et de la prise en charge précoces des problèmes de santé mentale (Hargrave et al., 2008[82] ; Lam et Walker, 2012[83]).