copy the linklink copied!1. Historique et contexte
Le présent document s’inscrit dans une série de rapports sur les « Principes de bonne pratique » élaborés sous la direction du Comité de la politique de la réglementation de l’OCDE. Comme d’autres rapports de la série, il complète et approfondit les principes énoncés dans la Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires de 2012 (OCDE, 2012[1]).
Ces Principes sont censés être utiles et pertinents pour les administrations de l’ensemble des pays membres. Ils fournissent donc davantage des conseils généraux que des consignes précises. Néanmoins, en s’affichant comme des « bonnes pratiques », ces principes sont volontairement ambitieux. Il est peu probable qu’ils soient à ce stade tous mis en œuvre par quelque pays que ce soit. Mais dans la mesure où ils s’inspirent de l’expérience concrète de différents pays, ils ne sauraient être considérés comme inatteignables ou comme de simples vœux pieux. D’un autre côté, l’OCDE est consciente qu’il existe des limites à la capacité des pouvoirs publics à respecter toutes les conditions de mise en œuvre de l’AIR. Les administrations doivent adopter une approche qui ne se contentera pas de creuser l’écart entre la théorie et la pratique. Il est plus important que les politiques soient effectivement mises en œuvre plutôt que de « cocher toutes les cases » des Principes.
Il est possible que sur certains points, ces Principes fassent partiellement doublon avec d’autres principes de bonne pratique publiés par le Comité de la politique de la réglementation, en particulier ceux relatifs à l’association des parties prenantes ou aux évaluations ex post de la réglementation. Ces ensembles de principes devraient logiquement être interconnectés et mis en œuvre, si nécessaire, en liaison les uns avec les autres.
copy the linklink copied!Fondements et objectif des Principes
L’élaboration des politiques à partir de données empiriques est un principe de bonne gouvernance bien compris et bien accepté. Les politiques publiques et/ou les réglementations doivent toujours s’appuyer sur les meilleures informations, données, analyses et connaissances scientifiques disponibles, et tenir compte de l’ensemble des solutions possibles pour un problème donné. Or, lorsque les pouvoirs publics prennent des dispositions – qu’il s’agisse de politiques, de lois, de réglementations ou d’autres types de « règles » –, ils ne tiennent pas toujours compte de l’ensemble des effets qu’elles peuvent avoir. De surcroît, ces mesures ont un coût qui, dans certains cas, peut être supérieur aux avantages attendus. Il est donc fréquent que les actions gouvernementales mal conçues aient des conséquences inattendues et, à terme, des effets négatifs – qui pourraient être évités – pour les citoyens, les entreprises et la société en général. Ces effets sont souvent perçus plus durement par les membres de la société minoritaires, peu structurés, isolés, mal informés ou marginalisés. Ils sont donc préjudiciables à la mise en œuvre d’une croissance inclusive, d’un développement durable, du renforcement de la confiance et de la préservation de l’État de droit.
L’environnement dans lequel sont élaborées les politiques est, quant à lui, devenu plus complexe et connaît des changements rapides. L’émergence des économies numériques et collaboratives, les innovations industrielles, les progrès technologiques, les médias sociaux, sans oublier la transformation numérique des administrations publiques, ont compliqué l’élaboration et la préservation de cadres réglementaires de qualité ou, tout au moins, adaptés à leur usage. Ces évolutions s’inscrivent souvent dans le contexte d’une insuffisance des ressources du secteur public et d’un alourdissement de la charge qui pèse sur les administrations.
Déployée systématiquement et dans l’ensemble du secteur public, l’analyse d’impact de la réglementation (AIR) est un outil essentiel pour obtenir une action gouvernementale de meilleure qualité. Par ailleurs, le fait de présenter et de publier les données empiriques ainsi que l’analyse ayant servi de base à la conception de cette action permet d’accroître la redevabilité et la transparence des processus d’élaboration des politiques et de prise des décisions. L’AIR fournit aux décideurs des informations cruciales sur l’opportunité et la manière de réglementer dans le but de satisfaire aux objectifs de l’action publique (OCDE, 2012[1]). Il n’est pas simple pour les pouvoirs publics de prendre des mesures « appropriées » qui garantissent en outre le bien-être maximal de la société. Le rôle de l’AIR est de faciliter cette démarche en examinant de manière critique les impacts et les répercussions de différentes options possibles. L’enrichissement de la base de données empiriques utilisées par les réglementations fait de l’AIR l’un des principaux instruments de réglementation dont disposent les pouvoirs publics (OCDE, 2012[1]).1
L’AIR aide également les dirigeants à prendre la décision de ne pas intervenir sur des marchés lorsque cela s’avérerait plus coûteux qu’avantageux. Cette analyse conforte en outre les décisions des dirigeants en montrant que la réglementation a des effets bénéfiques, un aspect souvent négligé par la société et les pouvoirs publics. La mise en place d’un cadre d’anaIyse fonctionnel pourrait donc représenter une étape importante pour passer de la « déréglementation » à une plus grande généralisation de « l’amélioration » de la réglementation ou de la réglementation « intelligente ».
Dans certains pays, les motivations à déployer une AIR peuvent aussi inclure, implicitement ou explicitement, les objectifs suivants : imposer une discipline plus stricte aux régulateurs et organismes quasi indépendants jouissant de pouvoirs réglementaires, accroître la redevabilité des administrations à l’égard des opinions publiques, en finir avec les préjugés contre la réglementation (ou, plus modestement, réduire les coûts de mise en conformité pour les entreprises), ou plus simplement s’adapter à la pression internationale. Le présent document portera essentiellement sur la volonté d’élaborer des politiques à partir de données empiriques.
La mise en œuvre d’une AIR peut en outre être considérée par les fonctionnaires de l’administration comme un aspect essentiel du travail qui leur incombe, à savoir essayer de réduire l’impact de leurs inévitables biais comportementaux et erreurs commises dans les analyses et conseils qu’ils délivrent, comme par exemple :
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Présentation et formulation des informations (nos conclusions sont biaisées par la façon dont le problème est présenté, ou par notre expérience récente) ;
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Conformité et pensée collective (nous avons confiance dans les personnes que nous apprécions et nous tenons généralement à éviter les conflits ou à préserver la cohésion du groupe) ;
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Excès de confiance et biais d’optimisme (nous ne repérons pas les déficits de connaissances et ne sommes pas attentifs aux éventuels facteurs d’échec) ;
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Biais de confirmation et raisonnement motivé (nous exagérons ce qui nous convient mais ignorons ou réinterprétons ce qui ne nous convient pas).
Les données observées mettent en évidence les nombreux défis et défauts de mise en œuvre de l’AIR. Comme l’indique la publication « Politique de la réglementation : Perspectives de l’OCDE 2018 », dans de nombreux cas, « les aspects procéduraux sont devenus excessifs au sein de l’AIR, et l’AIR n’est pas ciblée sur les textes législatifs et réglementaires les plus importants, soit parce qu’il n’existe aucun système de tri, soit parce que des projets de textes dotés d’un impact important n’y sont pas soumis. De plus, les AIR qui sont menées se focalisent souvent sur des impacts économiques définis de façon étroite, tels que la charge réglementaire pesant sur les entreprises, en négligeant d’autres effets importants » (OCDE, 2018[2]).
L’OCDE a produit un large éventail de documents sur l’AIR (voir Encadré 1). Ses examens par pays de la réforme de la réglementation ainsi que ses programmes-pays promouvant la mise en œuvre de l’AIR ont contribué à une meilleure compréhension « sur le terrain » de ce qu’est cette analyse. Les perspectives de la politique de la réglementation de 2015 et 2018 ont permis d’en savoir plus sur la façon dont l’AIR est mise en œuvre, les difficultés rencontrées et les stratégies efficaces. De nouvelles données sont également disponibles concernant l’application de l’AIR à des domaines bien précis comme la croissance inclusive, les échanges, la politique environnementale et les transports (Deighton-Smith, Erbacci et Kauffmann, 2016[3]) ; (Basedow et Kauffmann, 2016[4]).
(OCDE, 2018[2]), Politique de la réglementation : Perspectives de l'OCDE 2018, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264305458-fr.
(OECD, 2017[5]), « Chile Evaluation Report: Regulatory Impact Assessment », Examens de l'OCDE de la réforme de la réglementation, Paris, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Chile-Evaluation-Full-Report-web.pdf.
(Deighton-Smith, Erbacci et Kauffmann, 2016[3]), « Promoting inclusive growth through better regulation : The role of regulatory impact assessment », OECD Regulatory Policy Working Papers, n° 3, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5jm3tqwqp1vj-en.
(OCDE, 2016[6]), Perspectives de l'OCDE sur la politique de la réglementation 2015, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264245235-fr.
(OCDE, 2015[7]), Regulatory Policy in Perspective : A Reader's Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264241800-en.
(Jacob, Ferretti et Guske, 2012[8]), La durabilité dans les études d’impact : Examen des systèmes d’étude d’impact de quelques pays de l’OCDE et de la Commission européenne, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/sustainability%20in%20impact%20assessment%20sg-sd(2011)6-final.pdf.
(OCDE, 2012[1]), Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264209039-fr.
(Klaus et al., 2011[9]), Integrating the Environment in Regulatory Impact Assessments, Paris, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Integrating%20RIA%20in%20Decision%20Making.pdf.
(OCDE, 2009[10]), L'analyse d'impact de la réglementation : Un outil au service de la cohérence des politiques, Examens de l'OCDE de la réforme de la réglementation, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264067127-fr.
(OCDE, 2008[11]), Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), Éditions OCDE, Paris, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44789472.pdf.
(OCDE, 2009[12]), Construire un cadre institutionnel pour l'analyse d'impact de la réglementation (AIR) : Orientations destinées aux décideurs, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264050105-fr.
(Rodrigo, 2005[13]), Regulatory Impact Analysis in OECD Countries Challenges for developing countries, Paris, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf.
(OCDE, 2004[14]), Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory, Paris, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258430.pdf.
(OCDE, 1997[15]), L'analyse de l'impact de la réglementation : Meilleures pratiques dans les pays de l'OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264262157-fr.
S’appuyant sur cette multitude d’informations et de pratiques pertinentes, ces Principes constituent un outil synthétique visant à fournir aux décideurs, dirigeants, fonctionnaires et autres agents du secteur public du monde entier un instrument pratique qui les aidera à mieux concevoir et mettre en œuvre les dispositifs et stratégies de l’AIR. Si les Principes couvrent un large éventail d’organisations institutionnelles, d’outils et de pratiques garantissant l’efficacité de l’AIR, il est clair que les pays risquent de rencontrer plus de difficultés à mettre en œuvre cette analyse dans certains domaines que dans d’autres. Il peut aussi être utile de donner aux pays une liste d’étapes très importantes, ainsi que des recommandations concernant l’élaboration d’un cadre d’analyse. Il est donc proposé que les Principes soient complétés par des annexes portant sur des aspects du déploiement de l’AIR qui posent plus de problèmes aux pays, comme par exemple : comment adopter une méthode proportionnée pour mettre en œuvre l’AIR, comment évaluer l’ampleur des impacts et quels éléments clés doivent être en place pour élaborer un cadre d’analyse. Ces annexes seront rédigées ultérieurement après examen par les délégués de leur pertinence.
Ces Principes n’ont pas vocation à remplacer la Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires de 2012 (en particulier le principe n° 4 ; voir Encadré 2), mais à compléter et accompagner sa mise en œuvre en fournissant des conseils pratiques et détaillés résultant de l’expérience et des informations recueillies dans le cadre des travaux sur les perspectives de la politique de la réglementation et des examens par pays.
Intégrer l’analyse d’impact de la réglementation (AIR) dès le début du processus visant à formuler des projets de réglementation. Définir clairement les objectifs de politique recherchés, déterminer si l’instrument réglementaire est nécessaire et dans quelles conditions il peut être le plus efficace et le plus efficient pour atteindre ces objectifs. Réfléchir à des moyens autres que la réglementation, et faire ressortir les avantages et les inconvénients des différentes approches analysées pour établir laquelle est la meilleure.
4.1. Adopter des méthodes d’analyse d’impact ex ante proportionnées à l’importance de la réglementation et leur associer des analyses coûts-avantages élargies aux conséquences de la réglementation pour la qualité de la vie, compte tenu de ses effets économiques, sociaux et environnementaux, notamment des effets redistributifs qu’elle peut avoir au fil du temps, en précisant les bénéficiaires probables et ceux qui en supporteront les coûts.
4.2. Les politiques d’évaluation ex ante devraient exiger la mise en évidence d’un besoin précis, ainsi que de l’objectif (par exemple la nécessité de remédier à une défaillance du marché ou de protéger les droits des citoyens) qui justifie le recours à la réglementation.
4.3 Les politiques d’évaluation ex ante devraient prévoir l’examen d’autres moyens d’aborder les objectifs de l’action publique, notamment d’autres options réglementaires et de substituts à la réglementation permettant de définir et de choisir l’instrument ou la panoplie d’instruments les mieux indiqués pour atteindre ces objectifs. Il importe de toujours prendre en considération l’option consistant à maintenir le statu quo ou à s’en remettre au scénario de référence. L’évaluation ex ante doit, dans la plupart des cas, mettre en évidence les stratégies qui devraient produire le plus grand avantage net pour la collectivité, y compris des stratégies complémentaires associant réglementation, formation et normes volontaires.
4.4. Lorsque les projets de réglementation auraient d’importantes conséquences, l’évaluation ex ante des coûts, des avantages et des risques devrait être quantitative chaque fois que possible. Les coûts de la réglementation englobent les dépenses directes (frais administratifs, coûts financiers et dépenses d’investissement) et indirectes (coûts d’opportunité), que ces montants soient à la charge d’entreprises, de particuliers ou de l’État. Les évaluations ex ante doivent, le cas échéant, fournir une description qualitative des impacts qu’il est difficile, voire impossible, de quantifier, par exemple en matière d’équité, de justice et d’effets redistributifs.
4.4. L’analyse d’impact de la réglementation devrait, dans la mesure du possible, être mise à la disposition du public en même temps que les projets de réglementation. Elle doit être établie sous une forme appropriée et dans un délai suffisant pour permettre aux parties prenantes d’apporter leur contribution et pour aider à la prise de décision. Les bonnes pratiques supposent le recours à l’analyse d’impact de la réglementation dans le cadre du processus de consultation.
4.5. Les politiques d’évaluation ex ante devraient préciser que la réglementation vise à renforcer, non à compromettre, la concurrence et le bien-être des consommateurs et que, dans la mesure où une réglementation dictée par l’intérêt général risque d’avoir un impact à cet égard, les autorités devraient étudier les moyens de limiter les répercussions négatives et les évaluer attentivement par rapport aux avantages annoncés de la réglementation. Il convient notamment de déterminer si les objectifs de la réglementation ne peuvent être atteints par d’autres moyens moins restrictifs.
4.6. Lorsqu’ils réalisent une évaluation, les responsables devraient :
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évaluer les conséquences économiques, sociales et environnementales, si possible en termes quantitatifs et financiers, en tenant compte des effets possibles à long terme et en fonction de considérations géographiques ;
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déterminer si l’adoption d’instruments internationaux communs permettra d’apporter une réponse efficiente aux problèmes pratiques constatés par les autorités et favorisera la cohérence au niveau mondial en réduisant au minimum les perturbations des marchés nationaux et internationaux ;
-
évaluer les effets sur les petites et moyennes entreprises et montrer comment les frais administratifs et le coût du respect de la réglementation sont réduits au minimum.
4.7. L’AIR devrait pouvoir s’appuyer sur des politiques claires, des programmes de formation, des orientations et des mécanismes de contrôle de la qualité pour la collecte et l’utilisation des données. Elle devrait être intégrée dès le début de l’élaboration des politiques et encouragée par les organismes publics et le centre de gouvernement.
Source : (OCDE, 2012[1]), Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264209039-fr.
Les annexes à ces Principes, qui seront publiées sur le site Web de l’OCDE2, porteront sur les sujets suivants :
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La définition des seuils et de la proportionnalité de l’AIR ;
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Le contrôle qualité de l’AIR ;
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L’évaluation quantitative des avantages de l’AIR ;
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L’AIR et l’innovation : tests y afférents ;
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Les connaissances comportementales et l’AIR ;
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L’AIR et la coopération internationale en matière de réglementation.
Références
[4] Basedow, R. et C. Kauffmann (2016), « International Trade and Good Regulatory Practices : Assessing The Trade Impacts of Regulation », OECD Regulatory Policy Working Papers, n° 4, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5jlv59hdgtf5-en.
[3] Deighton-Smith, R., A. Erbacci et C. Kauffmann (2016), « Promoting inclusive growth through better regulation : The role of regulatory impact assessment », OECD Regulatory Policy Working Papers, n° 3, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5jm3tqwqp1vj-en.
[8] Jacob, K., J. Ferretti et A. Guske (2012), Sustainability in Impact Assessments: A Review of Impact Assessment Systems in selected OECD countries and the European Commission, OECD, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Sustainability%20in%20impact%20assessment%20SG-SD(2011)6-final.pdf.
[9] Klaus, J. et al. (2011), Integrating the Environment in Regulatory Impact Assessments, OECD, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Integrating%20RIA%20in%20Decision%20Making.pdf.
[2] OCDE (2018), Politique de la réglementation : Perspectives de l’OCDE 2018, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264305458-fr.
[6] OCDE (2016), Perspectives de l’OCDE sur la politique de la réglementation 2015, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264245235-fr.
[7] OCDE (2015), Regulatory Policy in Perspective : A Reader’s Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264241800-en.
[1] OCDE (2012), Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264209039-fr.
[12] OCDE (2009), Construire un cadre institutionnel pour l’analyse d’impact de la réglementation (AIR) : Orientations destinées aux décideurs, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264050105-fr.
[10] OCDE (2009), L’analyse d’impact de la réglementation : Un outil au service de la cohérence des politiques, Examens de l’OCDE de la réforme de la réglementation, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264067127-fr.
[11] OCDE (2008), Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44789472.pdf.
[14] OCDE (2004), Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258430.pdf.
[15] OCDE (1997), L’analyse de l’impact de la réglementation : Meilleures pratiques dans les pays de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264262157-fr.
[5] OECD (2017), Chile Evaluation Report: Regulatory Impact Assessment, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Chile-Evaluation-Full-Report-web.pdf.
[13] Rodrigo, D. (2005), Regulatory Impact Analysis in OECD Countries: Challenges for Developing Countries, OECD, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf.
Notes
← 1. Le champ d’application de l’AIR pourrait ne pas se limiter aux réglementations. Les choix stratégiques, les programmes de dépenses, les mandats de négociation et autres types de décisions des pouvoirs publics peuvent aussi tirer profit d’une AIR. Ces questions dépassent toutefois le champ d’observation du présent document.
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