3. Vers une croissance verte

Le Luxembourg est l’une des économies les plus prospères de l’OCDE, et sa population jouit d’un niveau élevé de revenu et de bien-être. Durant la majeure partie de la dernière décennie, son économie a connu une croissance rapide, supérieure à la moyenne de la zone euro (OCDE, 2019a). La croissance s'est contractée à la suite de la pandémie COVID-19 et des mesures mises en place pour contenir sa propagation, mais elle pourrait reprendre en 2021. Une résurgence du virus entraînerait une nouvelle contraction de l'économie et compromettrait les perspectives de reprise (OCDE, 2020).

Le découplage des émissions de gaz à effet de serre (GES), des émissions de polluants atmosphériques et de la production de déchets par rapport à la croissance économique a progressé entre 2010 et 2019. L’intensité énergétique de l’économie a baissé et la part des énergies renouvelables a augmenté (Chapitre 1). Les avancées intervenues sont toutefois insuffisantes pour atténuer les pressions grandissantes exercées par l’accroissement démographique et l’urbanisation. Au cours des dernières décennies, l’expansion du réseau routier et de l’habitat peu dense a favorisé un important morcellement des territoires, l’étalement urbain et la mobilité fondée sur la voiture. De plus en plus de travailleurs des pays voisins ont rejoint les secteurs en pleine croissance de la finance et du tertiaire qualifié. L’étalement des villes et les très nombreux trajets transfrontaliers effectués au quotidien en voiture ont un important coût social en raison des émissions de GES, de la pollution atmosphérique et acoustique, des encombrements et de la dégradation des écosystèmes qu’ils provoquent. Le Luxembourg doit accélérer ses efforts pour diversifier son économie en privilégiant un modèle plus vert, plus inclusif et davantage tourné vers le bien-être.

Le Luxembourg est doté d’un cadre institutionnel et législatif rationnel pour le développement durable. La loi de 2004 relative à la coordination de la politique nationale de développement durable a porté création du Conseil supérieur pour un développement durable, représentant la société civile, et de la Commission interdépartementale de développement durable, organe de travail du gouvernement (Chapitre 2). Elle prévoit l’adoption, à intervalles réguliers, d’un plan national pour un développement durable, qui doit faire l’objet d’un suivi par le biais d’un ensemble d’indicateurs de développement durable (OCDE, 2010).

En décembre 2019, le gouvernement a adopté le troisième Plan national pour un développement durable (PNDD), qui est le résultat d’un vaste processus participatif. Inspiré de l’Agenda 2030 de l’Organisation des Nations Unies (ONU), ce plan intègre les Objectifs de développement durable (ODD) et définit dix champs d’action prioritaires1. En 2017, avant l’approbation du plan et dans le cadre de son élaboration, le Luxembourg a présenté son rapport volontaire sur la mise en œuvre des ODD au Forum politique de haut niveau de l’ONU pour le développement durable. Malgré les progrès accomplis dans cette mise en œuvre (OCDE, 2019c), la cohérence des politiques et la prise en compte effective des considérations d’environnement dans les politiques sectorielles ne vont toujours pas de soi. Le déficit de coordination des politiques transparaît en particulier dans des domaines comme les transports, le logement, l’agriculture et la politique fiscale. Une application systématique et rigoureuse du « contrôle de durabilité » des projets de loi et de réglementation prévu par le PNDD (Chapitre 2) pourrait favoriser une plus grande cohérence des politiques.

Le Luxembourg n’a pas défini de stratégie de croissance verte, mais ces dernières années, les autorités ont beaucoup œuvré en faveur d’une diversification de l’économie privilégiant un modèle de croissance plus vert et plus inclusif. La diversification de l’économie est d’ailleurs l’une des priorités du troisième PNDD et l’objectif suprême énoncé dans l’étude stratégique de la Troisième révolution industrielle publiée en 2016. Cette étude met l’accent sur six secteurs (énergie, mobilité, construction, alimentation, industrie et finance) et trois axes horizontaux (« smart economy », économie circulaire, prosommateurs et modèle social). Elle propose un vaste ensemble de mesures pour opérer dans chaque secteur la transition vers une économie circulaire intelligente. La mise en œuvre de ces mesures est supervisée par un comité de suivi. L’étude de la Troisième révolution industrielle offre un bon point de départ pour continuer de faire avancer la diversification de l’économie et exploiter les synergies entre l’environnement et l’innovation, la transformation numérique, l’économie circulaire, les renouvelables et l’efficacité énergétique, comme recommandé dans l’Examen environnemental publié par l’OCDE en 2010.

Cela est d'autant plus important pour assurer une reprise durable sur le plan environnemental et social après l’impact économique de la pandémie du COVID-19. Au cours du premier semestre 2020, le gouvernement a mis en place plusieurs mesures fiscales, de dépenses et financières pour préserver les emplois et soutenir les revenus des ménages et la liquidité des entreprises. Les mesures de relance budgétaire prévues par le programme gouvernemental "Neistart Lëtzebuerg" (Nouveau départ Luxembourg) ont totalisé environ 3 milliards d'euros, soit 5 % du PIB. Une partie des mesures de soutien visent les investissements dans la rénovation énergétique des bâtiments, les énergies renouvelables, la mobilité durable, l'éco-innovation et l'économie circulaire (Encadré 3.1)

Depuis 2016, le Luxembourg a accompli d’importants progrès dans le renforcement de la transparence fiscale et la lutte contre l’évasion fiscale. Engagé dans l’action internationale pour la transparence fiscale, il a entrepris de supprimer progressivement les régimes fiscaux favorables qui auparavant attiraient à lui des multinationales et concouru à la hausse des recettes de l’impôt sur le sociétés (OCDE, 2019a). Le Luxembourg tire davantage de recettes de l’impôt sur les sociétés que la moyenne des pays européens. Les recettes fiscales totales représentaient 40 % du PIB en 2018, un taux parmi les plus élevés de la zone OCDE.

Le Luxembourg ne tire guère parti de son système fiscal pour tarifer les externalités environnementales et encourager l’utilisation rationnelle des ressources naturelles. Comme dans les autres pays membres de l’OCDE, ses recettes liées à l’environnement proviennent en majeure partie de la fiscalité de l’énergie et, dans une moindre mesure, de la fiscalité des véhicules. Le produit des taxes liées à la pollution et à la consommation des ressources, dont le périmètre se limite aux prélèvements d’eau et aux rejets de polluants, est quant à lui marginal. Les taxes sur les produits énergétiques, surtout sur les carburants routiers, représentent environ 93 % du produit fiscal lié à l’environnement, ce qui est le plus haut pourcentage enregistré dans les pays de l’OCDE.

Les taxes sur les carburants constituent depuis longtemps une importante source de recettes pour le Luxembourg. Cela tient à l’ampleur des ventes aux non-résidents, l’essence et le gazole étant moins lourdement imposés et, partant, moins chers à la pompe que dans les pays voisins (Graphique 3.1). Cet écart d’imposition (et de prix) encourage les véhicules lourds en transit, les travailleurs frontaliers et les résidents des régions voisines à faire le plein au Luxembourg. Au total, les avantages économiques tirés des ventes de carburant vont au-delà des recettes fiscales puisqu’ils incluent les emplois et revenus associés à l’activité des stations-service et aux prestations connexes. Ces gains sont estimés à 2 milliards EUR par an et découlent pour l’essentiel des ventes de carburant aux non-résidents. Les coûts pour l’environnement et la santé sont en revanche nettement plus élevés. D’après les estimations, ils atteindraient 3.5 milliards EUR par an et seraient pour les trois quarts imputables aux ventes aux non-résidents. La majeure partie de ces coûts sociaux tient au fait que les véhicules lourds traversent le pays et s’y réapprovisionnent en carburant (Ewringmann, 2016).

La baisse des cours pétroliers qui a marqué la période 2012-16 a érodé l’avantage-prix dont le Luxembourg bénéficiait par rapport à ses voisins et émoussé la motivation à parcourir le temps et la distance supplémentaires juste pour se ravitailler en carburant dans le pays. Conjuguée à certains ajustements fiscaux opérés dans les pays voisins, cette situation s’est traduite, au cours de la même période, par un recul des exportations de carburants et du produit fiscal correspondant (Ewringmann, 2016). Elle a également entraîné une diminution des émissions de GES et des polluants atmosphériques (Chapitre 1 ; Chapitre 4). Les ventes de carburants et les recettes fiscales connexes sont reparties à la hausse en 2016, sous l’effet du redémarrage des prix pétroliers (Graphique 3.2).

Le Luxembourg s’est engagé à revoir à la hausse les droits d’accise pour contrer la récente progression des ventes des carburants aux non-résidents et des émissions de GES connexes2. En mai 2019, après presque sept années de taux stables, le gouvernement a relevé le droit d’accise sur les carburants routiers de 0.01 EUR par litre dans le cas de l’essence et de 0.02 EUR par litre pour le gazole. En décembre 2019, il a annoncé l’application de nouvelles hausses – comprises entre 0.01 EUR et 0.03 EUR par litre pour l’essence et entre 0.03 EUR et 0.05 EUR par litre pour le gazole – à compter de février-avril 20203. Une partie des hausses concerne le droit d'accise baptisé « contribution changement climatique » (également connue sous le nom de « Kyoto cent »). Les sommes perçues au titre de la « contribution changement climatique » est destinée au Fonds climat et énergie, par dérogation au principe budgétaire interdisant les recettes grevées d’affectation spéciale (Section 3.5). Les recettes tirées de la majoration de l’accise seront pour partie reversées au Fonds climat et énergie et affectées au financement de mesures d’accompagnement de la transition énergétique bas-carbone ; le reste servira à financer la mise en œuvre de mesures sociales.

Bien que marquant un pas dans la bonne direction, ces hausses semblent insuffisantes pour dissuader les non-résidents de faire le plein au Luxembourg (OCDE, 2019a). Elles auront uniquement pour effet de porter l’accise sur l’essence au niveau pratiqué en Allemagne. De plus, elles ne devraient réduire que marginalement l’écart avec les taxes sur le gazole appliquées dans les pays voisins (Graphique 3.1). Or, les ventes de gazole, qui concernent principalement les poids lourds, représentent 85 % des émissions de GES liées aux exportations de carburants. Il est nécessaire d'augmenter davantage les taxes sur les carburants pour les rapprocher de celles des pays voisins, même si cela pourrait entraîner des pertes de recettes substantielles. La résilience dont le Luxembourg a fait preuve face au déclin des recettes de taxes sur les carburants au cours de la période 2012-16 donne à penser qu’il pourrait, relativement sans mal, absorber ce manque à gagner. Dans le même temps, en réduisant l’écart fiscal avec ses voisins, le Luxembourg profiterait d’une baisse de la consommation de carburants, des émissions de GES, de la pollution atmosphérique et de la congestion.

Dans l’ensemble, les recettes fiscales liées à l’environnement ont diminué : il ne représentait plus que 1.8 % du PIB et 4.5 % des recettes fiscales en 2018, soit moins que la moyenne des pays européens de l’OCDE (2.3 % du PIB et 6.3 %). C’est nettement moins qu’au cours de la deuxième moitié des années 2000, où les recettes des taxes liées à l’environnement représentaient une part plus importante des recettes fiscales que dans la plupart des pays européens de l'OCDE (Graphique 3.3).

Comme indiqué dans l’examen de 2010, le Luxembourg gagnerait à réaliser une réforme fiscale plus vaste, à même de mettre son système de prélèvements et de prestations en adéquation avec ses ambitions en matière de développement durable. À cette fin, il devrait relever les taxes sur les carburants, supprimer les exemptions y afférentes, combler l’écart entre les droits d’accise sur l’essence et le gazole et mettre en place une tarification du carbone. Il devrait aussi consolider la fiscalité automobile et la tarification routière. Par ailleurs, le Luxembourg devrait exploiter davantage la tarification de la gestion des déchets en fonction de la quantité de déchets à éliminer, affermir la taxe de pollution de l’eau et envisager de taxer la consommation d’engrais et de pesticides pour lutter contre l’impact de ces produits sur la qualité de l’eau et du sol, la biodiversité et la santé humaine (Chapitre 1 ; Chapitre 5).

Comme de nombreux autres pays de l'Union Européenne (UE), le Luxembourg met un prix sur les émissions de GES par le biais de taxes sur l'énergie et la participation au système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE). Le SEQE-UE ne couvre qu’environ 15 % des émissions luxembourgeoises, du fait que l’économie du pays est fondée sur les services, que l’électricité qui y est consommée est en grande partie importée et que les transports constituent sa principale source d’émissions (Chapitre 1).

La fiscalité de l’énergie en place au Luxembourg vise les produits pétroliers, le gaz naturel, le charbon et l’électricité, conformément aux dispositions de la directive de 2003 sur la taxation de l’énergie de l’UE. Dans l’ensemble, ses tarifs figurent parmi les plus bas de l’UE. Comme dans tous les autres pays membres de l’OCDE, les produits énergétiques sont plus fortement imposés lorsqu’ils sont utilisés comme carburants routiers que comme combustibles de chauffage ou dans la transformation. Cela peut se justifier par le fait que les transports routiers induisent des coûts environnementaux et autres coûts sociaux plus élevés (OCDE, 2018).

Les taxes sur les produits énergétiques ne tiennent pas pleinement compte du coût environnemental estimé des consommations d’énergie. Ses taux sont bas et plusieurs exonérations et réductions sont appliquées. Par exemple, les biocombustibles solides, les combustibles utilisés dans la production d’électricité et le gazole consommé dans l’agriculture et l’exploitation forestière échappent à l’imposition. De plus, les combustibles de chauffage bénéficient d’un allègement des droits d’accise et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). La consommation d’électricité fait aussi l’objet de tarifs plus faibles dans le secteur industriel que dans le secteur résidentiel (OCDE, 2019d).

Malgré sa teneur en carbone plus élevée et son incidence sur la pollution atmosphérique locale, le gazole reste soumis à un droit d’accise nettement moindre que l’essence. Cette différence a favorisé la pénétration des véhicules diesel, qui forment près de 60 % du parc automobile. C’est l’un des taux les plus hauts d’Europe. Le Luxembourg devrait envisager d’aligner le droit d’accise relatif au diesel sur celui de l’essence, éventuellement en maintenant un certain temps encore des taux réduits pour les consommateurs commerciaux de gazole. Cela permettrait de contrer la domination des véhicules diesel dans le parc automobile et d’émousser l’incitation des chauffeurs de camions à passer par le Luxembourg pour faire le plein.

Le signal-prix du carbone est faible et les taux sur les produits énergétiques généralement trop bas pour faire évoluer les modes de production et de consommation. Les taux effectifs sur les émissions de dioxyde de carbone (CO2) imputables aux consommations d’énergie sont parmi les plus bas des pays européens de l’OCDE (Graphique 3.4). Dans le cas du transport routier, ce taux s’élève à 139 EUR la tonne de CO2 (OCDE, 2019d). Comme dans la plupart des pays membres de l’OCDE, il se situe au-dessus du prix de référence fixé à 60 EUR la tonne de CO2. Ce point de référence correspond à la valeur médiane des estimations du dommage occasionné par les émissions de CO2 en 2020 et représente également une estimation basse des coûts du carbone escomptés pour 2030 (OCDE, 2018)4. Il n’empêche qu’en 2018, le taux réel sur le carbone en place au Luxembourg était le quatrième plus faible des pays européens de l’OCDE. Les majorations appliquées aux carburants routiers en 2019 et 2020 n’auront que peu d’incidence, voire aucune, sur ce classement. En outre, le taux effectif sur les émissions de CO2 dues aux consommations d’énergie hors transport routier est légèrement supérieur à 2 EUR la tonne de CO2 (OCDE, 2019d). C’est bien loin de l’estimation basse des coûts environnementaux et des autres coûts sociaux des émissions de CO2, située à 30 EUR par tonne de CO2 (Graphique 3.4), ce qui est insuffisante pour permettre d’atteindre les objectifs de l’Accord de Paris (OCDE, 2019a).5.

Le faible coût de l’énergie n’incite guère à investir dans les énergies renouvelables et l’efficience énergétique (AIE, 2020), ni à se tourner vers les véhicules électriques et les moyens de transport durable. Comme indiqué dans la section précédente, le relèvement des droits d’accise sur les carburants routiers effectué en 2019, puis en 2020, est certes bienvenu, mais insuffisant. Le Luxembourg devrait réduire les exonérations et rehausser davantage les taxes sur l’énergie dans tous les secteurs de façon à prendre en compte les dommages environnementaux et climatiques liés à la consommation d’énergie. Ces dispositions devraient s’accompagner de mesures de soutien social ciblant les ménages défavorisés les plus touchés.

Le Plan national intégré en matière d’énergie et de climat (PNEC) défini pour 2019 prévoit un système de tarification du carbone à compter de 2021. Il y est proposé de fixer le prix de départ à 20 EUR la tonne de CO2 et de l’accroître de 5 EUR chacune des deux années suivantes. Cette annonce est bienvenue. L’élévation du tarif des émissions de CO2 aiderait le pays à rendre sa consommation d’énergie plus rationnelle, à promouvoir l’investissement dans les énergies renouvelables et à élargir les débouchés des technologies, biens et services bas-carbone. D’autres effets bénéfiques s’y ajouteraient par ricochet, tels qu’une diminution de la pollution atmosphérique (Chapitre 4). Il serait bon que le Luxembourg aille jusqu’au bout de ce plan en déployant le système de tarification du carbone dans les secteurs non visés par le SEQE-UE. Il devrait veiller à ce que les répercussions de la tarification du carbone sur la consommation d’énergie et les émissions de GES fassent l’objet d’un suivi systématique et à ce que les tarifs soient ajustés de manière appropriée.

La panoplie de taxes et redevances en place dans le secteur des transports va à l’encontre de la réalisation des objectifs que le Luxembourg s’est fixé en faveur de la mobilité durable, de l’atténuation du changement climatique et de l’amélioration de la qualité de l’air dans les grandes villes. Cette panoplie comprend droits d’accise sur les carburants, taxes et primes pour véhicules, traitement fiscal des voitures de société, indemnités pour frais de déplacement et péages routiers. Outre la hausse des taxes sur les carburants (évoquée dans les sections 3.3.1 et 3.3.2), le Luxembourg devrait envisager un durcissement du régime fiscal des véhicules et de la tarification routière.

La taxe annuelle sur les véhicules est fonction des émissions de CO2. Son montant croît avec le niveau de CO2 émis par kilomètre et il est plus élevé pour les véhicules diesel (Chapitre 4). Ses tarifs sont toutefois relativement bas et peu différenciés. Le dispositif a peu d’effet incitatif en faveur des véhicules moins polluants. Alors que le parc automobile du Luxembourg est relativement récent, les nouvelles immatriculations concernent des véhicules dont les niveaux d’émissions de carbone sont parmi les plus élevés de l’UE (Chapitre 4). Il est possible d’accroître davantage encore la taxe sur les véhicules et de la modifier pour prendre en considération les émissions de CO2 et de polluants atmosphériques locaux.

En 2017, afin d’encourager l’acquisition de véhicules électriques ou hybrides, le Luxembourg avait mis en place un ensemble de crédits d’impôt sur le revenu : 5 000 EUR pour les véhicules 100 % électriques ; 2 500 EUR pour les véhicules hybrides rechargeables ; jusqu’à 500 EUR pour les motocycles à propulsion électrique et jusqu’à 300 EUR pour les vélos électriques. En 2019, à des fins de simplification d’accès et d’efficacité, le dispositif a été remplacé par le versement direct de primes de mêmes montants (Chapitre 4).

Le traitement fiscal, traditionnellement favorable, que le Luxembourg réserve aux voitures de société expliquent en partie le taux de motorisation élevé qui caractérise le pays et la forte intensité carbone des véhicules qui y circulent. En effet, les voitures de société utilisées par les travailleurs frontaliers sont immatriculées au Luxembourg. Les voitures de société (que les salariés ont le droit d’utiliser pour leurs déplacements privés) forment plus de la moitié du parc automobile. Elles sont généralement la cause de plus fortes émissions de CO2 que les voitures particulières. En 2017, les autorités ont revu le traitement fiscal appliqué aux voitures de société de manière à encourager les entreprises et leurs salariés à privilégier les véhicules moins polluants. En vertu des nouvelles règles, l’avantage imposable, qui s’ajoute à la rémunération, augmente avec le niveau d’émissions de CO2 associé au véhicule et est plus élevé dans le cas d’un véhicule diesel que dans celui d’un véhicule à motorisation essence (Chapitre 4).

Cependant, comme bien d’autres pays, le Luxembourg ne soumet pas à l’impôt la totalité des avantages qu’un salarié tire de son utilisation d’une voiture de société à des fins personnelles. Ces avantages en nature sont en moyenne moins imposés qu’un revenu monétaire équivalent. Ils constituent donc, dans les faits, une subvention, ce qui rend intéressant pour les salariés de recevoir une partie de leur revenu sous forme de voitures de société. Cela se vérifie en particulier parmi les hauts salaires, qui sont assujettis à un taux marginal de l’impôt sur le revenu plus élevé et sont plus susceptibles de bénéficier d’un véhicule de fonction onéreux. De plus, les frais de carburant des salariés sont déductibles du revenu imposable de l’employeur et ne viennent pas augmenter le montant de leur revenu imposable. En conséquence, les salariés ne sont aucunement incités à limiter leur utilisation de la voiture de fonction mise à leur disposition.

Les frais de déplacements domicile-travail sont déductibles du revenu imposable des salariés. Le montant de l’abattement augmentant avec la distance parcourue, les salariés sont encouragés à vivre loin de leur lieu de travail, ce qui tire à la hausse la demande de transport (Chapitre 4). Il s’applique identiquement à tous les modes de déplacement et est accordé indépendamment de savoir si des dépenses ont été engagées. Par conséquent, le dispositif n’est certes pas défavorable aux transports publics et aux modes de déplacement actifs – marche et vélo – mais il ne favorise pas pour autant leur utilisation.

En plus de grever les caisses de l’État, le traitement fiscal favorable des voitures de société et des frais de déplacement tendent à encourager l’utilisation des voitures et les déplacements sur de longues distances. Il peut en résulter une hausse de la consommation de carburants, des émissions de GES et de polluants atmosphériques locaux, des nuisances sonores, de la congestion et des risques d’accident (Roy, 2014). Tout cela vient s’ajouter aux problèmes soulevés par l’étalement urbain, les migrations alternantes frontalières effectuées en voiture et l’accessibilité des transports publics dans les zones périphériques. Le Luxembourg devrait envisager de revoir les dispositions fiscales qui traitent des voitures de société et des frais de déplacement en vue de rendre l’utilisation de la voiture moins attractive.

Le Luxembourg fait partie du système Eurovignette aux côtés du Danemark, des Pays-Bas et de la Suède. Les véhicules lourds (de plus de 12 tonnes) doivent s’acquitter d’un droit d’usage pour pouvoir circuler sur les autoroutes et routes assimilées de ces pays. Son montant augmente avec le niveau d’émissions polluantes du véhicule concerné (sur la base des normes Euro) et du nombre d’essieux. Il est fixé pour une période donnée (à la journée, à la semaine, au mois ou à l’année) et ne varie pas en fonction de la distance parcourue. Les véhicules utilitaires légers et les voitures ne sont pas concernés.

Le Luxembourg devrait envisager de revoir les droits d’usage actuellement en place à l’égard des poids lourds de façon à ce qu’ils ne reposent pas uniquement sur les normes d’émission appliquées, mais tiennent également compte de la distance parcourue. Il devrait en outre élargir le dispositif aux véhicules utilitaires légers et aux voitures. Par ailleurs, la mise en place d’une redevance de congestion dans la Ville de Luxembourg permettrait de tarifer les déplacements automobiles effectués aux heures de pointe et favoriserait le report vers les transports publics. Dans les zones mal desservies par les transports en commun ou sujettes à un problème d’équité, il pourrait être recouru aux transferts sociaux pour compenser en partie le coût induit par les redevances routières.

La tarification des transports gagnerait en efficacité si les taxes sur les carburants étaient complétées de redevances kilométriques (van Dender, 2019). De surcroît, cela pourrait compenser une partie du manque à gagner attendu pour deux raisons : le nivellement par le haut – par rapport aux pays voisins – des droits d’accise sur le gazole et l’essence ; et l’érosion prévisible de l’assiette des taxes sur les carburants, à mesure que le Luxembourg et ses voisins avanceront sur la voie de la mobilité électrique (en particulier pour les migrations alternantes intérieures et frontalières).

Le Luxembourg a avancé dans la mise en œuvre des principes pollueur-payeur et utilisateur-payeur dans les secteurs de l’eau et des déchets, conformément aux recommandations que l’OCDE avait formulées dans l’Examen des performances environnementales de 2010.

Aux termes des dispositions du droit interne relatives à l’eau, les coûts des services liés à l’utilisation de l’eau, y compris les coûts pour l’environnement et la ressource, sont à la charge de l’utilisateur selon les principes utilisateur-payeur et pollueur-payeur. La loi prévoit en outre une taxe de prélèvement et une taxe de rejet des eaux usées. Les recettes ainsi générées sont destinées au Fonds pour la gestion de l’eau par dérogation au principe budgétaire interdisant les recettes grevées d’affectation spéciale (Section 3.5). Le prix de l’eau comporte une redevance eau destinée à la consommation humaine et une redevance assainissement au profit des prestataires des services liés à l'utilisation de l'eau, ainsi que les taxes de prélèvement et de rejet. Le montant de la redevance de l’eau destinée à la consommation humaine et de la redevance assainissement est fixé par les communes ou par les syndicats des communes. L'Administration de la gestion de l'eau vérifie que les redevances respectent le principe de recouvrement des coûts.

Quiconque puise dans les eaux de surface ou souterraines est tenu de s’acquitter d’une taxe de prélèvement dont le montant est calculé en fonction du volume d’eau prélevé. La loi en a fixé le taux à 0.125 EUR par mètre cube d’eau prélevé et prévoit un forfait de 25 EUR par an pour tout prélèvement inférieur ou égal à 200 mètres cubes par an. Les prélèvements d’eaux destinées à certains usages sont exonérés de l'impôt.6

Le montant de la taxe de rejet des eaux usées est fonction du nombre d’unités de charge polluante (UCP), dont le tarif s’élève à 1,25 EUR/UCP. Des coefficients sont appliqués pour déterminer le nombre d’UCP correspondant à un kilogramme de demande chimique en oxygène, d’azote, de phosphore ou de matières en suspension. Les installations, par exemple industrielles, qui traitent elles-mêmes leurs eaux usées (sans recours à une station publique d’épuration) s’acquittent de la taxe en proportion de la charge polluante admissible au titre de leur autorisation d’exploitation. Alors que le montant dû augmente en cas de dépassement de cette charge, c’est à l’Administration de la gestion de l’eau qu’il incombe de détecter les cas de non-respect. La taxe fait donc office d’amende. Le tarif applicable aux fournisseurs de services liés à l’utilisation de l’eau est fixé une fois par an par voie de règlement grand-ducal, en fonction de la charge polluante de l’eau rejetée par l’ensemble des stations d’épuration. Un montant est dû dès lors que la charge polluante dépasse un certain seuil. Des réductions sont accordées aux communes qui se sont équipées d’installations de traitement des eaux pluviales. En 2019, la taxe a été fixée à 0.12 EUR par mètre cube d’eau rejetée. Depuis quelques années, ce taux est systématiquement abaissé du fait que l’amélioration du traitement des eaux usées a conduit à une diminution de leur charge polluante (Chapitre 1). Cela dit, la taxe a peu d’effet incitatif sur la réduction de la pollution dans la mesure où son taux repose sur le niveau moyen de pollution.

La loi de 2012 relative à la gestion des déchets modifiant les dispositions antérieures impose aux communes d’appliquer des taxes relatives à la gestion des déchets conformément au principe pollueur-payeur. Ces redevances doivent couvrir l’ensemble des coûts découlant des services rendus et prendre en considération les quantités de déchets réellement produites. À cette fin, elles doivent comporter des composantes variables calculées en fonction du poids et/ou du volume des déchets ménagers résiduels en mélange et des déchets encombrants. Seulement un quart environ des communes ont mis en place une redevance fondée sur la quantité ou le volume des déchets à éliminer (pay-as-you-throw). D’après les données disponibles, la quantité de déchets en mélange produite par habitant dans ces communes est nettement moindre qu’ailleurs7. Quelque 70 communes se sont engagées à mettre en place des taxes relatives à la gestion des déchets conformes au principe pollueur-payeur à l’horizon 2020. Le nombre total de communes appliquant ce principe passerait ainsi à 95 des 102 communes que compte le pays.

La loi de 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles a instauré un système d’éco-points pour chiffrer la valeur écologique des biotopes et des habitats. Ce système sert à calculer la compensation financière due au titre des pertes de biodiversité occasionnées par des projets de développement (Chapitre 5). Un éco-point vaut 1 EUR ; le nombre d’éco-points varie selon la nature du biotope concerné.

Comme d’autres pays, le Luxembourg octroie des subventions susceptibles d’être dommageables pour l’environnement. Ces subventions, qui peuvent être des mesures de soutien direct ou des traitements fiscaux préférentiels, se retrouvent principalement dans les secteurs de l’énergie, des transports et de l’agriculture. En règle générale, elles contreviennent aux principes pollueur-payeur et utilisateur-payeur. Elles faussent la concurrence, maintiennent en place des technologies inefficientes, conduisent à une allocation inefficiente des ressources et pèsent sur les finances publiques. Le Luxembourg a peu progressé depuis la recommandation, formulée par l’OCDE dans l’Examen des performances environnementales de 2010, d’identifier et de supprimer les subventions et dispositions fiscales dommageables à l’environnement (OCDE, 2010).

Les secteurs de l’énergie et des transports bénéficient de subventions qui, pour la plupart, sont accordées implicitement sous la forme de traitements fiscaux préférentiels. Comme indiqué dans la Section 3.3.2, les produits énergétiques utilisés dans des branches d’activité comme l’agriculture, la production d’électricité et le chauffage ouvrent encore droit à des exonérations totales ou partielles des droits d’accise et à une réduction de la TVA. En 2017, le manque à gagner dû aux exonérations et réductions de l’accise sur le gazole utilisé dans ces secteurs a été estimé à 2 millions EUR. Ces exonérations affaiblissent le signal-prix du carbone et découragent d’utiliser les ressources énergétiques de façon efficiente. De plus, les exonérations des taxes sur les produits énergétiques ne sont pas orientées vers les populations les plus vulnérables donc n’aident pas à réduire la pauvreté ou les inégalités (Ewringmann et Deloitte Tax & Consulting, 2018). Comme on l’a vu dans la Section 3.3.3, le traitement fiscal favorable des véhicules de société et des frais de déplacement tendent à encourager la possession et l’utilisation d’une voiture et les longs trajets entre le domicile et le lieu de travail, ce qui a des impacts sur l’environnement.

Le soutien du Luxembourg à l’agriculture s’inscrit dans le cadre fixé par l’UE. Comme dans tous les pays de l’UE, il est largement découplé de la production ou de l’utilisation d’intrants. Dans le cadre de ce que l’on appelle les « paiements verts », 30 % des paiements directs au titre de la Politique agricole commune sont versés à des exploitants ayant des pratiques agricoles bénéfiques pour la lutte contre le changement climatique et l’environnement. L’efficacité environnementale de ces mesures de soutien a été remise en question, principalement à cause du faible niveau d’exigences, largement aligné sur les pratiques agricoles courantes. Les paiements n’ont donné lieu à des pratiques plus écocompatibles que sur environ 5 % des terres agricoles de l’UE (Cour des comptes européenne, 2017). Les agriculteurs bénéficient également d’allègements des taxes sur les produits énergétiques.

Le gouvernement a commandé une étude pour identifier et quantifier les subventions dommageables à l’environnement. L’étude de 2018 recense sept types de subventions de cette nature au Luxembourg. On y retrouve la réduction de l’accise et des taux de TVA sur les produits énergétiques, la disparité fiscale entre le gazole et l’essence, ainsi que le traitement fiscal favorable des véhicules de société et des frais de déplacement. Dans l’ensemble, le coût annuel estimé de ces subventions est compris entre 750 millions et 1 milliard EUR (Ewringmann et Deloitte Tax & Consulting, 2018). Le Luxembourg devrait faire fond sur cette étude pour établir un processus d’examen systématique des subventions dommageables à l’environnement. Il pourrait envisager d’instaurer un mécanisme de sélection des subventions existantes et des nouvelles subventions proposées en fonction de leur impact environnemental potentiel. Ce mécanisme améliorerait la transparence de la fiscalité et des dépenses publiques et pourrait être à la base de réformes des subventions et des traitements fiscaux particuliers non justifiés pour des raisons économiques, sociales et environnementales.

Les dépenses publiques d’environnement (dépenses de fonctionnement et investissements) ont augmenté entre 2005 et 2009, avant de baisser dans le sillage de la crise financière. En 2017, elles représentaient 0.9 % du PIB et 2.3 % des dépenses publiques totales. Les dépenses de l’État ont sensiblement diminué, tandis que celles des collectivités locales, qui jouent un rôle de premier plan dans la fourniture de services liés à l’environnement, ont progressé (Graphique 3.5).

Comme dans beaucoup d’autres pays, l’essentiel des dépenses publiques d’environnement est destiné à la gestion des eaux usées et des déchets. Les dépenses consacrées à la gestion des eaux usées ont baissé au début des années 2010 sous l’effet de l’application progressive du principe pollueur-payeur (Section 3.3). Elles sont reparties à la hausse en 2014 en raison des lourds investissements consentis pour mettre les stations d’épuration en conformité avec les prescriptions de l’UE (Chapitre 1). Quant aux dépenses dans le domaine de la gestion des déchets, elles sont à peu près stables depuis dix ans, dans la mesure où les investissements nécessaires dans les infrastructures d’élimination et de traitement ont été réalisés auparavant. Les dépenses consacrées à la lutte contre la pollution et la protection de la biodiversité représentent une faible part du total, mais elles progressent depuis quelques années du fait du regain d’intérêt des pouvoirs publics pour ces problématiques (Graphique 3.5).

Les besoins en investissements demeurent importants. Le pays doit non seulement moderniser ses infrastructures vieillissantes telles que les réseaux d’assainissement urbains, mais aussi étendre la couverture des réseaux et services pour répondre à l’accroissement démographique et à la poursuite de l’urbanisation. Ainsi, les pouvoirs publics projettent de mettre en place un traitement quaternaire (élimination des micropolluants et microplastiques) dans les principales stations d’épuration du pays d’ici à 2023 (Chapitre 1). Dans ce contexte, il est essentiel d’améliorer le rapport coût-efficacité des dépenses publiques pour assurer l’accès de tous à des services de haute qualité. La gestion de la demande et l’existence d’incitations en faveur de modes de production et de consommation nécessitant moins de ressources pourraient réduire les besoins en matière de dépenses publiques.

L’importance accordée par les autorités luxembourgeoises à la lutte contre le changement climatique les a conduites à soutenir davantage financièrement l’investissement dans les renouvelables, l’efficacité énergétique et la mobilité durable (Chapitre 4). Certaines aides d'État ont été augmentées dans le cadre de la relance budgétaire pour aider l'économie à se remettre des conséquences de la pandémie de COVID-19 (Encadré 3.1). Les autorités ont aussi adopté parallèlement une série de mesures réglementaires et de programmes volontaires. Toutes les communes ont signé le Pacte Climat, accord de coopération dans lequel elles s’engagent à appliquer certaines mesures en rapport avec l’environnement et le climat. En contrepartie, elles reçoivent une aide financière et technique de l’État et une certification environnementale (Encadré 3.2).

Plusieurs mécanismes de soutien ont favorisé l’expansion de la production d’électricité d’origine renouvelable (AIE, 2020 ; Chapitre 1). Le pays devra cependant recourir à des mesures de soutien d’un meilleur rapport coût-efficacité pour atteindre l’ambitieux objectif, fixé dans le PNEC, de porter à 25 % la part des renouvelables dans la consommation brute d’énergie finale à l’horizon 2030 (contre 6.5 % en 2017). La production d’électricité et de chaleur d’origine renouvelable est soutenue par le biais de tarifs d’injection, de primes de marché et de subventions à l’investissement accordés aux projets d’énergie renouvelable portés par des entreprises, des particuliers et des communes. En 2018, le Luxembourg a instauré un système d’appel d’offres portant sur la réalisation de projets photovoltaïques. En 2017, les tarifs d’injection et primes de marché ont coûté 99 millions EUR. Le Fonds climat et énergie les a financés à hauteur de 38 millions EUR, et la part restante a été récupérée via les factures d’électricité.

En 2017, le Luxembourg a renforcé son programme phare PRIMe House pour augmenter les subventions versées en faveur de la rénovation énergétique et de l’intégration de renouvelables dans les bâtiments, ainsi que pour élargir le soutien à la construction durable. Les dépenses effectuées dans le cadre du programme se sont élevées à plus de 5 millions EUR cette année-là, et à environ 20 millions EUR sur la période 2015-19. Toujours en 2017, le Luxembourg a lancé un paquet « banque climatique et logement durable », qui accorde des prêts climatiques à taux zéro ou réduit aux particuliers ou aux entreprises entreprenant une rénovation énergétique, y compris en utilisant d’énergie provenant des sources renouvelables. Les ménages à faible revenu peuvent bénéficier de subventions pour remplacer leurs appareils énergivores et de conseils pour réduire leur consommation d’énergie8. Le pays a adopté des règlements qui rendent obligatoire le respect de la norme de consommation d’énergie quasi nulle (NZEB) dans tous les bâtiments résidentiels neufs. Il a aussi mis en place un système national volontaire de certification de la durabilité de ces mêmes bâtiments (LENOZ).

On ignore si ce soutien financier public débouche sur les économies d’énergie ou les avantages climatiques et environnementaux voulus. Les rénovations sont peu nombreuses, moins d’un pour cent des bâtiments en ont fait l’objet au Luxembourg en 2017 (AIE, 2020). Il y a un manque d’intérêt pour la rénovation énergétique, qui s’explique avant tout par les coûts élevés des projets, la pression générale sur le marché de l’immobilier, la complexité des procédures administratives et les nuisances causées par les travaux. L’administration a créé un guichet unique qui centralise toutes les aides publiques en matière d’habitation. Elle doit toutefois redoubler d’efforts pour sensibiliser davantage les citoyens à PRIMe House et aux autres programmes de soutien, ainsi que pour faciliter l’accès à ces dispositifs. Les tarifs peu élevés de l’énergie nuisent à l’efficacité des programmes de soutien. Ils sont trop bas pour créer des incitations suffisantes en faveur d’investissements de rénovation, surtout au vu du fort revenu moyen des ménages. La mise en place progressive d’une tarification du carbone (Section 3.3) serait un moyen plus efficace et économe de stimuler l’investissement dans l’efficacité énergétique dans les proportions voulues pour faire baisser la demande d’énergie finale (le PNEC table sur une diminution de 40 à 44 % d’ici à 2030 par rapport aux projections de référence). Les pouvoirs publics devraient aussi surveiller dans quelle mesure les rénovations contribuent à la réalisation des objectifs d’efficacité énergétique (AIE, 2020).

Comme évoqué plus en détail dans le Chapitre 4, le Luxembourg investit massivement dans les infrastructures et les services de transport en commun dans le cadre de la stratégie de mobilité durable de 2018 (Modu 2.0). Ses investissements dans les transports collectifs se sont élevés à 1.8 milliard EUR sur la période 2015-19. Ils ont servi notamment à créer la première ligne de tramway à Luxembourg, ainsi que des couloirs de bus et des parkings relais. Ils ont aussi servi à l’acquisition de nouveaux autobus, dont beaucoup de modèles hybrides et électriques. Le Luxembourg entend accroître la fréquentation des transports en commun de 50 % entre 2017 et 2025, et la décision de les rendre gratuits dans tout le pays et pour l’ensemble des usagers à partir de mars 2020 devrait y contribuer. Le pays a aussi investi dans les mobilités actives, par exemple en développant le réseau de pistes cyclables.

L’électromobilité devrait jouer un rôle essentiel dans la décarbonation du secteur des transports. D’importants investissements ont été consacrés à l’extension du réseau de points de recharge des véhicules électriques. Avec plus de 200 stations, celui-ci était l’un des plus denses d’Europe en 2019. Les pouvoirs publics projettent de multiplier par quatre le nombre de ces stations d’ici à la fin 2020. L’achat d’une voiture ou d’un vélo électrique est subventionné, et l’État n’a plus le droit de posséder des véhicules autres qu’électriques. Ces mesures visent à permettre la réalisation de l’objectif, fixé dans le PNEC, de porter à 49 % la part des véhicules électriques dans les véhicules immatriculés au Luxembourg à l’horizon 2030. Un autre objectif fixé pour 2030 est l’électrification de l’intégralité de la flotte de l’opérateur d’autobus régional. La réalisation de ces objectifs d’électromobilité entraînera une hausse significative de la demande d’électricité, qui risque de mettre sous pression le système électrique. Dans ces conditions, le Luxembourg sera obligé de produire et d’importer davantage d’énergie renouvelable (AIE, 2020).

Le Luxembourg soutient financièrement sous diverses formes des investissements liés à l’environnement des collectivités locales, des entreprises et des particuliers. Le ministère de l’Environnement, du Climat et du Développement durable (MECDD) gère trois fonds d’investissement consacrés à la protection de l’environnement, à la gestion de l’eau ainsi qu’au climat et à l’énergie. Il serait toutefois possible de rendre plus efficace le soutien aux investissements liés à l’environnement.

Le Fonds pour la protection de l’environnement a été créé en 1999 pour financer des dépenses de l’État dans plusieurs domaines importants : lutte contre la pollution atmosphérique, le bruit et le changement climatique, prévention et gestion des déchets, protection de la nature et des ressources naturelles, assainissement et réhabilitation de sites de décharge de déchets et de sites contaminés, efficacité énergétique et énergies renouvelables. Ses décaissements ont atteint près de 25 millions EUR en 2017 : plus de 40 % ont servi à financer le Pacte Climat (Encadré 3.2), 35 %, la gestion des déchets (et surtout la SuperDrecksKëscht© ; voir le Chapitre 1) et 12 %, la protection de la nature.

Le Fonds pour la gestion de l’eau, lui aussi créé en 1999, peut soutenir des investissements dans différents domaines : traitement des eaux usées, gestion des risques d’inondation, remise en état des cours d’eau, protection de la qualité de l’eau et utilisation économe des ressources en eau. Il est financé par des crédits budgétaires et par les recettes des taxes de prélèvement d’eau et de pollution de l’eau (Section 3.3). Ses dépenses ont sensiblement augmenté durant la dernière décennie, passant de 50 millions EUR à 92 millions EUR entre 2011 et 2018. Cela s’explique notamment par la hausse des investissements dans les stations d’épuration (Chapitre 1).

Enfin, le Fonds climat et énergie, crée en 2004, finance la mise en œuvre de mesures de réduction des émissions de GES dans le pays, l’achat de crédits internationaux d’émission de GES et la contribution du Luxembourg aux engagements internationaux en matière de financement climatique. En 2017, ses décaissements ont atteint pas loin de 57 millions EUR. Ils ont servi pour 33 % à financer les tarifs d’injection de l’électricité d’origine renouvelable, pour 27 % au financement climatique international et pour 5 % à soutenir des mesures intérieures d’atténuation du changement climatique, dont des subventions à l’investissement dans les installations photovoltaïques et l’électromobilité. En outre, une enveloppe de 3 millions EUR par an est consacrée par le fonds à des projets réalisés par des organisations non gouvernementales luxembourgeoises dans des pays en développement.

En 2019, le Fonds climat et énergie a bénéficié de moyens confortables, les allocations budgétaires non utilisés s’élevant à environ 600 millions EUR (AIE, 2020). En plus de sa dotation budgétaire annuelle, le fonds perçoit le produit de la vente aux enchères des quotas d’émission dans le cadre du SEQE-UE. Il bénéficie également d’une partie des recettes de l’accise sur les carburants routiers (« contribution changement climatique » ou « Kyoto cent », voir Section 3.3) et de la taxe annuelle sur les véhicules (Section 3.3). Beaucoup de pays participant au SEQE-UE, dont la France et l’Italie, affectent généralement des recettes provenant de la tarification du carbone à des fonds consacrés à la lutte contre le changement climatique. Cette démarche peut favoriser une plus forte adhésion au relèvement de la tarification et procurer des ressources fiables et suffisantes. Cela étant, les contraintes imposées à l’utilisation des recettes devraient être transparentes, peu restrictives et flexibles pour assurer une allocation rationnelle de ces recettes à long terme (Marten et van Dender, 2019).

De façon générale, les trois fonds financent les projets conformes aux critères prédéfinis dans l’ordre des demandes, jusqu’à épuisement des ressources disponibles pour l’année. Les allocations financières ont été suffisantes pour soutenir tous les projets éligibles jusqu'à présent. En revanche, les projets qui remplissent les critères ne font pas l’objet d’une analyse coûts-bénéfices, ni d’une évaluation a posteriori de leur efficacité environnementale après leur financement. Il y a donc un risque que les fonds publics correspondants ne soient pas utilisés de façon efficace et économe pour soutenir des projets porteurs d’avantages environnementaux additionnels.

Le Luxembourg est très performant sur le plan de l’innovation, avec un système de recherche attractif et un environnement propice à l’innovation. Le niveau d’instruction de la population est supérieur à la moyenne de l’OCDE (voir Tableau Statistiques de base). L’activité d’innovation est forte : un tiers des petites et moyennes entreprises (PME) ont déclaré avoir lancé des produits, des services ou des méthodes d’organisation nouveaux ou substantiellement améliorés en 2018. Cependant, ces entreprises semblent moins à même que dans beaucoup d’autres pays européens de transformer ces innovations en gains économiques (CE, 2018a).

Les dépenses de recherche-développement (R-D) sont faibles. En 2017, le Luxembourg consacrait aux activités de R-D 1.3 % de son PIB, soit bien moins que la moyenne de l’OCDE de 2.4 %, et que son propre objectif national de 2.3 % et 2.6 % en 2020. En dix ans, il a triplé ses dépenses de R-D relevant des secteurs de l’État et de l’enseignement supérieur. Il a également assoupli les modalités de subvention, modifié son dispositif d’incitation fiscale en faveur de la R-D, et élargi le champ d’action de l’Agence nationale luxembourgeoise de l’innovation, LuxInnovation.

Le Luxembourg est devenu l’un des leaders européens de l’éco-innovation (CE, 2019). Les autorités nationales et les entreprises accordent une importance stratégique croissante à ce domaine. Tant l’étude de la Troisième révolution industrielle de 2016 (Section 3.2) que la Stratégie de spécialisation intelligente au service de l’innovation et de la recherche (Research and Innovation Smart Specialisation Strategy) parue en 2017 placent les technologies propres et l’économie circulaire parmi les première priorités d’action dans la perspective d’une diversification de l’économie nationale9.

Le Luxembourg soutient la R-D liée à l’environnement en accordant des subventions et des avantages fiscaux, ainsi qu’un soutien financier aux entreprises pour l’amélioration de leurs performances environnementales (Section 3.5). Les programmes en faveur de l’éco-innovation font la part belle à l’économie circulaire (CE, 2019). Par exemple, le programme « Fit 4 Circularity » aide les PME à intégrer les modèles de l’économie circulaire à leurs activités d’innovation. L’éco-innovation est aussi l’un des thèmes poursuivis par LuxInnovation dans le cadre de ses activités visant à encourager la collaboration entre entreprises, établissements de recherche et organismes publics au service du développement et de l’échange de technologies. La mobilité durable est un autre axe essentiel de l’éco-innovation : plusieurs projets sur l’électromobilité (Chapitre 4), les systèmes de transports publics intelligents et la mobilité intelligente sont en cours. Par exemple, un site d’expérimentation numérique a été établi conjointement par l’Allemagne, la France et le Luxembourg pour favoriser la mobilité frontalière connectée, automatisée et coopérative sur les autoroutes reliant Luxembourg-Ville, Sarrebruck et Metz.

Avec l’augmentation du financement public de la R-D, le Luxembourg se spécialise depuis quelques années dans les technologies environnementales. Il consacre 3.6 % du budget de R-D de l’État à la recherche liée à l’environnement, ce qui le place parmi les dix premiers pays de l’OCDE (Graphique 3.6). Leader européen en termes d’innovation environnementale, il compte près de 23 demandes de brevets liés à l’environnement par habitant. Le nombre de ces demandes de brevets n’évolue pas de façon constante, mais il a eu tendance à être supérieur aux moyennes de l’OCDE et des pays européens de l’OCDE pendant la majeure partie des dix dernières années. Malgré un recul au cours de la première moitié de la décennie 2010, il a atteint 12 % du total des demandes de brevets en 2014-16 (Graphique 3.7). La plupart des brevets sont déposés dans les catégories traditionnelles de la gestion environnementale (dépollution de l’air et de l’eau et gestion des déchets). Mais d’autres relèvent de certaines classes liées au climat, par exemple le stockage de l’énergie, les technologies de l’hydrogène, piles à combustible, et la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans la métallurgie.

Le secteur des biens et services environnementaux est relativement modeste au Luxembourg. En 2016, il totalisait plus de 11 000 emplois et 2 % de la valeur ajoutée brute nationale, une part qui est globalement restée stable entre 2008 et 2016. Le secteur industriel dans son ensemble a produit la moitié de la valeur ajoutée brute des biens et services environnementaux en 2016 ; la plupart des emplois (65 %) se trouvaient dans le secteur de la construction.

Au Luxembourg, les PME qui conçoivent et produisent des biens plus écologiques sont légèrement plus nombreuses qu’en moyenne dans l’UE (CE, 2018b)10. Cependant, toujours par rapport à la moyenne de l’UE, les PME luxembourgeoises sont moins enclines à investir pour améliorer leurs performances environnementales, sauf s’agissant de recyclage ou d’énergies renouvelables. Un sondage Eurobaromètre de 2017 indique que 67 % des PME du pays, soit un peu moins que la moyenne de l’UE, ont investi dans l’efficacité d’utilisation des ressources. La plupart d’entre elles y ont consacré moins d’1 % de leur chiffre d’affaires. Les résultats des PME du Luxembourg sont également inférieurs à la moyenne de l’UE pour ce qui est des mesures d’économie de l’énergie, des matières premières et de l’eau, et de la réduction de la production des déchets (CE, 2018b).

La modestie du marché intérieur et la demande encore faible de technologies, biens et services plus écologiques sont les principaux freins à l’éco-innovation. Le Luxembourg a mis en œuvre une panoplie de mesures et de programmes qui pourraient développer les marchés des biens et services environnementaux, et encourager l’éco-innovation. Par exemple, les primes à l’achat de véhicules et vélos électriques (Chapitre 4), la certification LENOZ et la norme NZEB (Section 3.5) peuvent contribuer à stimuler la demande de transports et de bâtiments plus respectueux de l’environnement. L’UE a reconnu que la campagne et le label « Clever akafen » (acheter malin), lancés dans le cadre de la SuperDrecksKëscht (Encadré 1.1), constituent une bonne pratique d’incitation à des choix de consommation plus écologiques. Les produits peuvent recevoir le label « Clever akafen » s’ils satisfont à certains critères environnementaux11.

Une politique plus claire relative aux marchés publics verts aiderait aussi à accroître la demande de biens et services plus écologiques. La loi sur les marchés publics encourage les autorités contractantes à prendre en considération les critères environnementaux, mais aucun de ces critères n’est obligatoire ni aucun objectif fixé en matière de marché public vert (CE, 2019). Le Luxembourg devrait élaborer et appliquer une politique claire en faveur des marchés publics verts, en intégrant des critères et des objectifs environnementaux obligatoires à ses règlements sur les marchés publics.

Il est difficile d’évaluer l’impact du secteur des écotechnologies sur la diversification de l’économie (ODC, 2018). Le Luxembourg devrait continuer de soutenir la R-D liée à l’environnement, en mettant l’accent sur les PME. Dans le même temps, il devrait systématiquement évaluer l’efficience de ses programmes de soutien et leur contribution à l’amélioration des performances environnementales, de la productivité des ressources et de l’efficacité énergétique. Il devrait aussi agir plus activement sur la demande, principalement en s’assurant que les prix de l’énergie et des services de gestion de l’eau et des déchets sont le juste reflet des coûts environnementaux et des autres coûts sociaux de l’utilisation des ressources et de la pollution.

Le secteur financier est un pilier de l'économie luxembourgeoise, qui représentait 27 % du PIB et 11 % de l'emploi total en 2018. Le Luxembourg accueille de nombreux établissements financiers internationaux, dispose d'une solide infrastructure financière et est doté d'un marché du travail hautement spécialisé (Dörry et Schulz, 2018). Des politiques et des institutions robustes ont permis au secteur financier de rester compétitif et de se développer dans de nouveaux domaines, comme les technologies financières (FinTech) et la finance verte (OCDE, 2019a).

L'essor du Luxembourg en tant que place financière verte a débuté en 2007, lorsque la Banque européenne d'investissement (BEI) a émis la toute première obligation climatique (Climate Awareness Bond) à la Bourse de Luxembourg. La Banque mondiale lui a emboîté le pas avec sa première obligation verte en 2008. En 2016, le Luxembourg a créé une bourse verte, le Luxembourg Green Exchange (LGX), la première plateforme exclusivement réservée aux valeurs mobilières vertes, sociales et durables12. Le LGX a connu une croissance rapide, et les obligations vertes, durables et sociales qui y sont cotées représentent près de 200 milliards EUR, soit la moitié du marché mondial (LGX, 2019) (Graphique 3.8). Dans le classement fondé sur la quatrième édition de l'indice mondial de la finance verte (GGFI, Global Green Finance Index), le Luxembourg arrivait en deuxième position en termes de spécialisation dans la finance verte (profondeur du marché) et en septième position en termes de qualité des produits de financement vert (Wardle et al., 2019)13.

Le but du gouvernement est de faire du Luxembourg un centre d'excellence international en matière de finance durable. Pour la période 2018-23, les autorités ont fixé quatre grandes priorités concernant la place financière du Luxembourg, en mettant l'accent sur la finance durable et les FinTech14. Le Luxembourg œuvre au niveau international en faveur de la finance durable et verte. Il participe activement aux discussions en cours au niveau de l'UE, par exemple concernant l'élaboration d'une norme applicable aux obligations vertes et d'une taxonomie des activités pouvant contribuer de manière substantielle à l'atténuation du changement climatique. Le Luxembourg soutient aussi financièrement le Réseau international des places financières pour le développement durable (International Network of Financial Centres for Sustainability), qui a pour but d'aider les places financières à réorienter leurs investissements afin de favoriser la réalisation des objectifs de l'Accord de Paris et de l’Agenda 2030 de l’ONU. Le Luxembourg s'est également rallié à l'initiative d'évaluation de la transition des capitaux au regard de l'Accord de Paris (Paris Agreement Capital Transition Assessment), qui offre une méthodologie d'évaluation de la compatibilité climatique des placements et des financements des sociétés d'assurance et des organismes de retraite.

Le Luxembourg a adopté une approche multipartite de la finance verte, mettant fortement l'accent sur les initiatives et les partenariats public-privé en matière de finance verte. Depuis 2015, le gouvernement et les acteurs financiers participent aux activités du groupe de travail sur le financement climatique (Climate Finance Task Force), qui a ensuite été intégré dans l'initiative du Luxembourg pour une finance durable (LSFI, Luxembourg Sustainable Finance Initiative). Le groupe de travail a élaboré la stratégie du Luxembourg pour le financement climatique, dans le but de faire du Luxembourg un centre international de financement de la lutte contre le changement climatique. Plusieurs autres initiatives ont suivi (Encadré 3.3). La grande majorité des initiatives en faveur de la finance verte portent sur l'atténuation du changement climatique. D'autres questions environnementales, notamment la préservation de la biodiversité, l'eau, la pollution et l'économie circulaire, mériteraient qu'on leur accorde une plus grande attention.

En 2018, le Luxembourg a adopté une feuille de route pour une finance durable au Luxembourg (Luxembourg Sustainable Finance Roadmap), élaborée en partenariat avec le Programme des Nations Unies pour l'environnement. Le gouvernement s'est engagé à mettre en œuvre les recommandations de cette feuille de route. À cette fin a été mise en place, sous la direction conjointe des ministres de l'Environnement et des Finances, la LSFI afin d'élaborer une stratégie nationale pour la finance verte. Fondamentalement, cette stratégie vise à mettre en place un cadre permettant d'accélérer le développement d'une finance verte et durable, afin de contribuer à la réalisation des objectifs de l'Accord de Paris et, de manière plus générale, des ODD. Cela favoriserait une meilleure coordination des multiples initiatives relatives à la finance verte.

L'ancrage d'objectifs ambitieux pour la finance durable, en phase avec les objectifs environnementaux internationaux, se traduirait par la mise en place d'un cadre à long terme permettant de catalyser et de mieux coordonner les efforts du secteur financier. La loi-cadre sur le climat (en cours d'examen au moment de la rédaction du présent rapport) offre la possibilité d'inscrire dans la législation l'engagement pris dans l'Accord de Paris de rendre « les flux financiers compatibles avec un profil d'évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques » (Article 2.1, alinéa c). Conformément à cet engagement, l'administration centrale et les communes pourraient montrer l'exemple. Ainsi, elles pourraient s'engager à mesurer l'impact environnemental et social des investissements publics, des fonds souverains et des organismes publics de retraite, à rendre compte de cet impact et à le réduire.

Grâce à ses compétences financières, le Luxembourg pourrait contribuer de manière importante à l'intégration des facteurs environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) dans les produits financiers et les décisions de placement, tant au niveau national qu'international. Il pourrait déployer davantage d'efforts pour garantir que la finance verte ait un impact positif sur l'environnement, et pour gérer les risques financiers liés au changement climatique. Le Luxembourg peut également exploiter davantage les possibilités offertes par les FinTech et son niveau élevé d'investissement direct étranger (IDE) pour faire progresser l'action en faveur du développement durable.

Comme dans d'autres pays, il est difficile de mesurer le véritable impact sur l'environnement des investissements financés par des instruments de financement vert. On manque d'indicateurs et de mécanismes de suivi permettant de garantir la crédibilité des produits financiers, de mesurer leur impact sur l'environnement, de renforcer l'effet des labels délivrés par LuxFLAG (Encadré 3.3) et d'éviter l'« écoblanchiment ». Par exemple, on ignore si les lettres de gage portant sur les énergies renouvelables (Encadré 3.3) ont contribué à accroître les investissements dans des projets axés sur les énergies renouvelables ou sur l'efficacité énergétique, ou si ces projets auraient été réalisés de toute façon (OCDE, 2019a). Le Luxembourg devrait élaborer des statistiques et des indicateurs officiels concernant la finance verte et durable, afin de suivre les effets induits sur l'environnement par les produits financiers verts.

Globalement, le secteur financier est exposé aux risques liés au climat, étant donné que de nombreux établissements financiers détiennent des actifs à forte intensité de carbone. Ces actifs perdront sans doute de la valeur lorsque les pays intensifieront leurs efforts pour atteindre les objectifs internationaux d'atténuation du changement climatique (TCFD, 2017). Un projet d'évaluation de l'exposition actuelle aux risques climatiques du portefeuille d'actifs est en cours dans le secteur luxembourgeois de l'assurance (OCDE, 2019a). Cette initiative reste cependant facultative. Les gestionnaires d'actifs et les investisseurs institutionnels ne sont pas tenus de révéler leur exposition aux risques climatiques. Par ailleurs, les autorités de régulation du secteur financier et des assurances n'ont pas pour mission d'évaluer les effets des risques liés au changement climatique sur la stabilité financière, ni de prendre des mesures pour les atténuer. Le Luxembourg devrait envisager d'élaborer un cadre juridique relatif à la prise en compte des risques environnementaux et climatiques, ainsi que des effets induits sur l'environnement et le climat, dans les décisions d'investissement. Cela devrait compléter le Règlement de 2019 de l'UE sur la publication d'informations en matière de durabilité dans le secteur des services financiers. Il est également nécessaire de renforcer la transparence sur les questions non financières, en définissant des obligations déclaratives harmonisées concernant les facteurs ESG pour les entreprises et les investisseurs. Ainsi, la France a intégré des obligations déclaratives similaires dans sa loi de 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte15.

Compte tenu du niveau élevé d'IDE sortant qui le caractérise, le Luxembourg doit veiller à ce que son stock et ses flux d’IDE soient compatibles avec le respect de l'environnement et contribuent à la transition vers une économie verte au niveau mondial. À la fin de 2018, le stock d'IDE sortant du Luxembourg représentait 343 % de son PIB, soit la proportion la plus élevée de la zone OCDE. Le Luxembourg a adhéré aux Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales, qui définissent des normes facultatives de conduite responsable des entreprises à l'intention des sociétés qui exercent leurs activités à l'échelle internationale. Il met également en œuvre la Recommandation du Conseil de l'OCDE sur des Approches communes pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public et le devoir de diligence environnementale et sociale (OCDE, 2010). Plus de 30 entreprises luxembourgeoises adhèrent aux Pacte mondial des Nations unies, une initiative facultative en faveur du développement durable destinée aux entreprises.

Le Luxembourg pourrait exploiter davantage les synergies entre les FinTech et la finance verte (pour développer la finance numérique verte). Le pays a attiré des entreprises de technologie financière de premier plan. Celles-ci exercent leurs activités dans des domaines divers (services bancaires, paiements, monnaie électronique, etc.) et ont des clients dans toute l'Europe. La Maison luxembourgeoise de la technologie financière (Luxembourg House of Financial Technology), une plateforme associant les secteurs public et privé qui stimule l'innovation dans le secteur de la finance numérique, pourrait concevoir des mécanismes permettant de mobiliser l'innovation dans le domaine des FinTech pour amplifier la finance et l'investissement verts.

Le Luxembourg aide généreusement les pays en développement. Il consacre 1 % de son revenu national brut (RNB) à l’aide publique au développement (APD) et figure ainsi parmi les rares membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE à dépasser l’objectif de 0.7 % du RNB fixé à l’ONU. Son APD se compose uniquement de dons. Un tiers environ de l’aide bilatérale a la protection de l’environnement pour objet principal ou significatif, ce qui est relativement peu en comparaison avec d’autres donneurs (Graphique 3.9). Cependant, les chiffres de l’aide axée sur l’environnement ne prennent pas en compte le financement climatique international. Le Luxembourg a lancé une révision de sa base de données sur l'aide afin de mieux évaluer l'allocation de l'aide bilatérale à la protection de l'environnement et de faire des comparaisons plus précises entre les pays.

Le Luxembourg fournit des montants importants au titre de financement international destiné à aider les pays en développement à atténuer le changement climatique et à s’y adapter. Il s’est engagé à fournir 120 millions EUR sur la période 2014-20 et 200 millions EUR sur la période 2020-25 pour soutenir l’action climatique des pays en développement. Ces fonds devaient être destinés en priorité aux pays les moins avancés, aux petits États insulaires en développement et aux pays partenaires du Luxembourg dans le cadre de la coopération pour le développement. Cet engagement comprenait une enveloppe annuelle de 5 millions EUR au profit du Fonds vert pour le climat. Les financements climatiques internationaux viennent s’ajouter à l’APD et passent par le canal du Fonds climat et énergie administré par le MECDD (section 3.5). La stratégie de 2017 du Luxembourg concernant les financements climatiques internationaux prévoit, à titre indicatif, d’en allouer 40 % à des mesures d’atténuation, 40 % à l’adaptation et 20 % à des activités de réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD+). En 2019, LuxDev, l’agence luxembourgeoise du développement, a été agréée par le Fonds vert pour le climat. Elle devrait donc pouvoir mettre en œuvre davantage de projets et programmes en rapport avec le climat en complément des projets de coopération au développement.

Le Luxembourg devrait maintenir ses engagements en matière de financements climatiques internationaux et continuer d’accroître la composante environnementale de sa coopération au développement. Il lui est possible de tirer un meilleur parti du potentiel de son puissant centre financier pour mobiliser des fonds privés en faveur d’investissements climatiques, et du développement en général (OCDE, 2017). Cela l’aiderait, par ailleurs, à contribuer à atteindre d’ici 2020 l’objectif mondial de 100 milliards USD consacrés au financement climatique. Le Luxembourg est bien placé pour continuer à rechercher des occasions de mobiliser des fonds privés au service du développement, en s’appuyant sur des initiatives telles que la plateforme du financement climatique Luxembourg-BEI (Encadré 3.3).

L’élimination de la pauvreté est le principal objectif de la stratégie de coopération au développement de 2018, conformément au troisième PNDD et aux ODD (section 3.2). La coopération bilatérale vise un nombre limité de pays, afin d’optimiser l’impact de l’aide. Le Luxembourg alloue au moins la moitié de son aide bilatérale à ses pays partenaires prioritaires et cible avant tout les pays des régions d’Afrique de l’Ouest et du Sahel.

La stratégie de coopération au développement s’articule autour de quatre thèmes prioritaires, susceptibles d’avoir l’impact le plus important en matière d’éradication de la pauvreté : améliorer l’accès aux services sociaux élémentaires ; renforcer l’intégration socio-économique des femmes et des jeunes ; favoriser une gouvernance inclusive ; et encourager une croissance durable et inclusive. Elle comporte aussi trois dimensions transversales : la durabilité environnementale ; le respect des droits humains ; et l’équité et l’égalité entre les femmes et les hommes.

En 2012, LuxDev a formulé des orientations sur la prise en considération des dimensions transversales dans ses activités de développement. En ce qui concerne la durabilité environnementale, ces orientations visent à aider les agents d'exécution à mettre en évidence et à éviter les effets préjudiciables sur l’environnement des programmes et projets de coopération au développement ; à repérer et saisir les occasions d’améliorer les conditions environnementales ; à promouvoir une amélioration du dialogue sur les questions d’environnement avec les institutions et les parties prenantes dans les pays partenaires ; et à déceler les risques que le climat peut faire peser sur les projets et programmes.

Tous les projets de développement proposés sont soumis à un examen sous l’angle de l’environnement et du climat. L’objectif est de mettre en évidence les impacts environnementaux éventuels ainsi que l’influence potentielle du changement climatique sur le projet. Cet examen indique si une étude des incidences sur l’environnement (EIE) et une évaluation du risque climatique (ERC) sont nécessaires. Pour les projets qui ne nécessitent pas de EIE ou de ERC, tout problème environnemental important identifié lors de l'examen préalable doit être traité pendant la phase de formulation du projet. Cette phase doit permettre de définir les mesures nécessaires pour atténuer les impacts environnementaux et climatiques sur les groupes ciblés et les écosystèmes, et dégager les ressources financières indispensables à leur mise en œuvre. Le projet peut comporter un plan de gestion environnementale à exécuter dans le cadre de sa mise en œuvre. Les indicateurs environnementaux intégrés au projet doivent faire l’objet d’un suivi, de façon à déclencher des ajustements dans sa gestion si nécessaire. Il est également possible de soumettre un projet en cours à un diagnostic destiné à mettre en relief les domaines dans lesquels les performances environnementales peuvent être améliorées.

Les aspects environnementaux sont systématiquement évalués une fois les projets définis. Cependant, les opportunités et les menaces environnementales ne sont pas prises en compte sur un plan stratégique au cours de l’élaboration des programmes pluriannuels de développement propre à un pays (OCDE, 2017). En outre, les indications sur la mise en œuvre sont insuffisantes. LuxDev prévoit d’ajouter à ses orientations les sauvegardes environnementales et sociales. Il faut aussi renforcer la capacité des autorités à prendre en compte systématiquement les dimensions environnementales et autres dimensions transversales dans les activités de développement.

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Notes

← 1. Les champs d’action prioritaires définis dans le troisième PNDD sont les suivants : assurer une inclusion sociale et une éducation pour tous ; assurer les conditions d’une population en bonne santé ; promouvoir une consommation et une production durables ; diversifier et assurer une économie inclusive et porteuse d’avenir ; planifier et coordonner l’utilisation du territoire ; assurer une mobilité durable ; arrêter la dégradation de notre environnement et respecter les capacités des ressources naturelles ; protéger le climat, s’adapter au changement climatique et assurer une énergie durable ; contribuer, sur le plan global, à l’éradication de la pauvreté et à la cohérence des politiques pour le développement durable ; et garantir des finances durables.

← 2. Un comité interministériel (finances, environnement, énergie et économie) surveille l’évolution des ventes de carburants et définit les mesures à prendre pour réduire leur incidence sur les émissions de GES du Grand-Duché et permettre ainsi la réalisation des engagements climatiques contractés.

← 3. Avant cela, la contribution changement climatique s’élevait à 0.02 EUR par litre d’essence et à 0.025 EUR par litre de diesel.

← 4. Les valeurs de référence correspondant aux coûts du carbone augmentent dans le temps compte tenu du fait que le dommage marginal occasionné par une tonne de CO2 s’amplifie sous l’effet de l’accumulation de CO2 dans l’atmosphère.

← 5. Tarifer les émissions au-dessus de 30 EUR la tonne ne garantit pas que le montant dont les pollueurs s’acquitteront couvrira l’intégralité des dommages qu’ils auront occasionnés, ni que les prix seront suffisants pour entraîner la décarbonation de l’économie. Un prix inférieur à 30 EUR la tonne signifie, en revanche, que les émetteurs ne prennent pas en charge les coûts sociaux des émissions et que les incitations à réduire les émissions à l’aide de mesures efficientes sont trop faibles.

← 6. Des exonérations de la taxe de prélèvement sont accordées aux prélèvements d'eau liés à l’aquaculture, les abreuvoirs dans les pâturages alimentés par les cours d’eau, les travaux de génie civil publics ou privés, les services de secours et la production d'énergie hydroélectrique.

← 7. En 2016, la quantité moyenne de déchets résiduels en mélange produite sur l’année s’est élevée à 157.5 kg par habitant dans les communes qui appliquaient une redevance sur les déchets fondée sur la quantité ou le volume, contre 208.2 kg par habitant dans les autres communes.

← 8. La subvention représente 75 % du prix des appareils et son montant est plafonné à 750 EUR par appareil.

← 9. Les autres axes prioritaires de la stratégie de spécialisation intelligente sont l’industrie manufacturière, les technologies de l’information et de la communication, les technologies spatiales, la logistique, ainsi que les sciences et technologies de la santé.

← 10. Selon un sondage Eurobaromètre de 2017, 25 % des PME luxembourgeoises proposent des biens et services écologiques, contre 24 % en moyenne dans l’UE ; 27 % ont pris des mesures pour concevoir des produits plus faciles à entretenir, réparer ou réutiliser (la moyenne de l’UE est de 25 %).

← 11. Les critères « Clever akafen » sont notamment les suivants : emballage recyclable ; pas ou peu de substances dangereuses ; durabilité du produit et faible consommation d’énergie pendant son utilisation ; facilité de recyclage du produit à la fin de sa vie. Le label peut s’appliquer aux batteries et accessoires rechargeables, aux appareils d’éclairage, aux laques et peintures, aux détergents, aux produits d’hygiène personnelle et aux fournitures scolaires ou de bureau.

← 12. Une obligation verte est un instrument d'emprunt émis pour financer des projets ayant un impact positif sur l'environnement ou le climat. Les obligations sociales et les obligations durables sont des instruments d'emprunt dont le produit de l'émission est exclusivement utilisé pour financer ou refinancer des projets sociaux et axés sur le développement durable, respectivement.

← 13. La quatrième édition de l'indice mondial de la finance verte (Global Green Finance Index) repose sur une enquête mondiale réalisée auprès des professionnels de la finance, concernant leur évaluation de la profondeur du marché des instruments de financement vert et de la qualité de ces instruments dans 114 places financières internationales.

← 14. Ces quatre priorités sont les suivantes : soutenir les nouveaux créneaux porteurs (finance durable, transformation numérique, fonds d'investissement), rechercher l'excellence en termes de réglementation et de conformité, mettre en œuvre une stratégie de promotion et de communication à la hauteur des défis, et éduquer et investir dans la recherche.

← 15. Loi n° 2015-992 du 17 août 2015.

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