Resumen ejecutivo
De forma similar a otros países de la región y del mundo, los ciudadanos del Ecuador consideran a la corrupción como uno de los desafíos más fundamentales del país, y su confianza en el gobierno ha disminuido a casi la mitad entre 2009 y 2018 según los resultados de las encuestas de Latinobarómetro. Promover la integridad en el sector público es una condición necesaria para reaccionar ante la corrupción y revertir esta disminución de la confianza. Sin embargo, en este momento, las responsabilidades institucionales para promover la integridad en Ecuador están fragmentadas y no están asignadas de forma clara. Además, no existen mecanismos para cooperar y definir metas y acciones comunes entre las instituciones, lo que genera una falta de estrategia y visión completa para abordar eficazmente la corrupción. En lugar de incluir en forma prioritaria un enfoque preventivo en todo el sector público, las políticas existentes se centran principalmente en sancionar la corrupción y no solucionan los problemas sistémicos subyacentes.
En Ecuador, las responsabilidades de integridad se asignan a diferentes instituciones que pertenecen a los cinco poderes - o funciones - del Estado. Aunque existen algunos mecanismos de cooperación entre las instituciones dentro de un mismo poder y se han creado otros entre instituciones de diferentes funciones para la detección y sanción de casos, actualmente no hay acuerdos formales o informales que posibiliten una cooperación completa en materia de prevención de la corrupción, que reúnan a todas las instancias pertinentes y permitan un diálogo con la sociedad civil.
Ecuador definió algunos objetivos relacionados con la integridad en el Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021 y formuló el Plan Nacional de Integridad Pública y Lucha contra la Corrupción 2019-2023. Sin embargo, ninguno de ellos ha acercado a Ecuador a un enfoque estratégico y completo para la integridad. El primero no ha podido lograr sus objetivos de integridad porque no se complementó con actividades de seguimiento continuas ni con la supervisión de su avance. Si bien es cierto que identifica algunas áreas clave para la integridad pública, el segundo carece de apropiación y compromiso fuera de la Función de Transparencia y Control Social, que fue la que elaboró el Plan. Por lo tanto, su utilización sigue siendo limitada, sobre todo por parte de la Función Ejecutiva.
El fragmentado contexto institucional también ha obstaculizado el desarrollo de un sistema de integridad dentro de la Función Ejecutiva, cuyo liderazgo para la agenda de integridad y lucha contra la corrupción se ha pasado de una secretaría a otra durante los últimos años. En fechas más recientes, la Secretaría Anticorrupción creada en 2019 se suprimió un año después sin ninguna entrega formal de sus competencias y atribuciones a alguna otra institución. Además de la falta de liderazgo institucional y de continuidad en la política de integridad pública, la labor de otras instancias claves en materia de integridad es subestimada, sobre todo la del Ministerio del Trabajo. De hecho, este ministerio tiene atribuciones sobre un amplio conjunto de áreas de política pública pertinentes, incluida la meritocracia, la profesionalización, el fortalecimiento de las capacidades, la cultura organizacional, la gestión del cambio, el control del servicio público, así como la detección y sanción de casos disciplinarios.
Adicionalmente, las leyes y políticas que apoyan la integridad pública a nivel organizacional, como la gestión de conflictos de interés, la presentación de denuncias o la gestión de riesgos de integridad, se han implementado de manera dispareja en la Función Ejecutiva y no siguen un enfoque preventivo que tenga por objeto crear culturas organizacionales de integridad.
Considerando la estructura institucional del país y la experiencia en otras áreas de política pública, Ecuador podría establecer un Sistema Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción, dirigido por el Presidente de la República, que reúna a las instituciones pertinentes de todas las funciones del Estado y a las entidades desconcentradas. Este mecanismo debe posibilitar la cooperación continua y asegurar la apropiación de todos los actores en el diseño y aplicación de las políticas de integridad y lucha contra la corrupción. Al aprender de las experiencias pasadas, este sistema debe aprovechar una fase de diálogo entre todos los actores pertinentes, incluida la sociedad civil y el sector privado, lo que aseguraría su legitimidad, así como la apropiación y compromiso de todas las instituciones. Ecuador podría aprovechar la oportunidad para incluir la creación de dicho sistema como uno de los objetivos prioritarios en materia de integridad pública del Plan Nacional de Desarrollo 2021-2025.
El Plan Nacional de Desarrollo 2021-2025 también podría definir una hoja de ruta que culmine en una Estrategia Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción para el período 2023-2026. Esta hoja de ruta podría incluir dos pasos secuenciados: el primero, redactar un Plan de Acción para poner en marcha algunas acciones prioritarias claves del actual Plan Nacional de Integridad Pública y Lucha contra la Corrupción 2019-2023; y segundo, formular una nueva Estrategia para el período 2023-2026 aplicando una metodología de co-creación participativa e incluyente. El Sistema Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción recomendado debería dirigir estos esfuerzos para asegurar la participación, contribución y apropiación de todos los actores pertinentes en su diseño e implementación.
Además, Ecuador podría considerar la formulación de una política de Estado de largo plazo de integridad y anticorrupción para cumplir con las obligaciones constitucionales del Estado en la lucha contra la corrupción, así como contribuir al cumplimiento del Objetivo de Desarrollo Sostenible Número 16, y de otros compromisos internacionales en materia de integridad y lucha contra la corrupción. Esta política de largo plazo proporcionaría una visión de integridad pública para Ecuador y abordaría aún más los desafíos de institucionalización, continuidad y viabilidad de las actuales políticas de integridad y lucha contra la corrupción.
Por último, Ecuador podría definir responsabilidades de integridad explícitas dentro de la Función Ejecutiva aprovechando los papeles y fortalezas del actual contexto institucional. En primer lugar, la Secretaría General de la Presidencia de la República podría encargarse de dirigir y coordinar la agenda de integridad en toda la Función Ejecutiva y de asesorar al Presidente de la República en temas de integridad pública y prevención de la corrupción. Dado el papel destacado previsto para el Presidente como titular del Sistema Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción, éste permitiría asegurar la coherencia entre la estrategia establecida a nivel nacional para todas las funciones del Estado y las iniciativas tomadas dentro de la Función Ejecutiva. El mandato de la Secretaría General de la Presidencia debería limitarse solo a la integridad y la prevención de la corrupción y no incluir ninguna tarea relacionada con la detección ni la investigación de posibles casos de corrupción.
Al mismo tiempo, Ecuador podría fortalecer la labor del Ministerio del Trabajo asignándole un mandato explícito para promover, apoyar e incluir en forma prioritaria una cultura de integridad pública en todas las instituciones y entidades públicas de la Función Ejecutiva. De hecho, el Ministerio del Trabajo coordina las unidades de administración del talento humano, así como las unidades de cambio y cultura organizacional de todas las entidades públicas. Ese Ministerio gestiona también las políticas relacionadas con la integridad, como el código de ética, el conflicto de interés, la cultura organizacional, la gestión del cambio, la capacitación además de la detección y sanción de casos disciplinarios. En este contexto, las unidades de cambio y cultura organizacional, cuyas funciones incluyen mejorar la cultura organizacional a nivel de las entidades, podrían dirigir la promoción de una cultura de integridad en coordinación y coherencia con el trabajo de los Comités de Ética y Anticorrupción existentes, que podrían seguir centrándose en detectar y evaluar las infracciones de integridad.