copy the linklink copied!Chapitre 7. Cohérence de l’action publique dans le secteur agricole et alimentaire

Incohérences entre objectifs stratégiques généraux

Dans certains pays examinés, les pouvoirs publics ont élaboré plusieurs documents et plans stratégiques qui empêchent la cohérence globale de la politique agroalimentaire. En Estonie par exemple, le calendrier de la stratégie de croissance agricole n’est pas aligné sur celui de la stratégie en faveur de l’innovation, et l’objectif commun de l’innovation agricole ne figure que dans les plans relatifs à l’innovation. Les priorités en matière d’innovation n’ont donc pas évolué à la même vitesse que les politiques agricoles.

Il arrive aussi aux pouvoirs publics de promouvoir des objectifs stratégiques qui ne sont pas toujours compatibles entre eux, et avec la poursuite de l’augmentation de la productivité et de la durabilité du secteur agricole et alimentaire. Des pays comme le Brésil soutiennent le développement de l’agriculture pour la croissance économique, mais ils encouragent également une utilisation des sols plus durable, deux objectifs dont la réalisation exige des mesures qui ne sont pas toujours compatibles. En République populaire de Chine (« Chine »), les objectifs passés d’autosuffisance, qui ont conduit à une augmentation de la production céréalière, ont contribué à détériorer les ressources naturelles et l’environnement, ce qui a conduit à une révision de la stratégie nationale pour la sécurité alimentaire en 2014. En Argentine, l’innovation agricole a favorisé l’expansion de la culture du soja, ce qui a accru la déforestation pour libérer des terres au bénéfice des élevages déplacés.

Les causes de ces incompatibilités peuvent être un manque de coordination ou de cohésion entre les différents services de l’administration nationale lors de l’élaboration des plans, un manque de planification stratégique, et/ou la superposition de plusieurs stratégies d’action au cours du temps. Quand un nouveau gouvernement souhaite proposer une autre stratégie en faveur du secteur agricole et au-delà, il doit mettre en œuvre des mesures qui puissent s’accorder avec les précédentes tant que ces dernières sont en place.

Incohérences entre domaines d’action

Un examen des politiques selon le schéma d’analyse du couple productivité-durabilité dans le secteur agricole et alimentaire permet d’évaluer dans le même temps les liens entre la productivité et la durabilité de ce secteur, d’une part, et les politiques non agricoles, d’autre part. On constate alors qu’il existe diverses incohérences entre les différents domaines d’action, et que ces incohérences pourraient avoir un impact sur les performances du secteur agricole et alimentaire.

Comme le montre le Tableau 7.1, plusieurs types d’incohérences ont été notés dans les pays examinés, entre les politiques agricoles et les politiques qui concernent l’enseignement, la finance, le travail, la concurrence, l’innovation, l’énergie, la protection de l’environnement ou les ressources naturelles. Certaines de ces incohérences viennent d’une inadéquation des efforts avec les besoins stratégiques ; d’autres sont dues à des incompatibilités entre objectifs ou à des divergences voire des contradictions entre politiques.

Les incohérences entre la politique agricole et les politiques environnementale et de gestion des ressources nécessitent une analyse particulière, car elles peuvent créer un conflit entre les objectifs de croissance de la productivité et de la durabilité. Comme on l’a vu au Chapitre 6, la littérature suggère que les réglementations environnementales ont des effets divers sur la productivité puisqu’elles peuvent, dans certains cas, la faire augmenter1. Toutefois, comme examiné au Chapitre 5, le niveau de développement agricole est important ; les pays où l’agriculture est en train de se développer peuvent mettre l’accent sur les mesures de soutien à l’investissement dans la production agricole et manquer par ailleurs de force pour faire aboutir leurs politiques de protection de l’environnement et des ressources naturelles.

Les causes des incohérences peuvent, une fois encore, être multiples. L’insuffisante coordination des politiques, mais aussi le peu d’attention porté à l’agriculture et aux zones rurales dans le cadre d’action général, et le fait que l’agriculture est définie comme une exception (ou exemptée de certaines politiques ou réglementations), expliquent ces incohérences dans certains pays. L’enseignement ou l’innovation agricoles pèsent peu quand les pouvoirs publics fixent leurs priorités en matière d’éducation, de fiscalité, de travail ou de crédit, en particulier dans les pays où la contribution du secteur agricole à l’économie globale est minimale. Le contexte culturel et institutionnel ou les définitions nationales de ce qu’est la sécurité alimentaire peuvent expliquer le statut exceptionnel de l’agriculture, mais ils peuvent aussi s’opposer aux efforts en faveur de la productivité et/ou de la durabilité du secteur agricole. Par exemple, exempter les coopératives des règles de la concurrence tout en leur donnant le pouvoir de distribuer des soutiens donne lieu à une action publique moins transparente et à des résultats stratégiques potentiellement biaisés. Dans le même ordre d’idée, exempter l’agriculture de la réglementation des émissions de GES est questionnable, a fortiori dans les pays où le secteur agricole est à l’origine d’un pourcentage important des émissions nationales de GES.

Ces divergences entre domaines d’action peuvent avoir des impacts divers que l’on peut chercher à réduire en modifiant une ou plusieurs politiques. Mais, si l’agriculture est d’une importance limitée ou si elle s’est vu attribuer un statut spécial, on pourrait avoir du mal à venir à bout des problèmes posés.

Incohérences à l’intérieur d’un même domaine d’action

Les incohérences internes les plus souvent observées dans les examens par pays concernent le domaine d’action de l’agriculture ou de l’innovation. Elles résultent principalement d’une incompatibilité entre objectifs, de mesures de trop courte vue (ciblées sur un point et pas un autre), ou d’une combinaison de ces deux facteurs. En particulier :

• Plusieurs pays déploient des efforts déséquilibrés en matière d’innovation. Par exemple, ils soutiennent une recherche de haute qualité, sans donner les incitations qui permettraient de prendre en compte les besoins et de soutenir son adoption, ou encore ils restreignent le processus de recherche avec des réglementations complexes (Chine).

• Des pays comme l’Estonie et la Lettonie soutiennent l’agriculture biologique sans s’attaquer à l’insuffisance des infrastructures de traitement de ces produits, et perdent par là l’occasion de s’élever dans la chaîne de valeur.

• Beaucoup de pays examinés consacrent la majeure partie de leurs efforts à soutenir la production de certains produits agricoles de base spécifiques, tout en dépensant bien moins pour les services généraux qui soutiennent l’agriculture ou pour la fourniture de biens publics agricoles (voir Chapitre 5).

Il peut arriver que les politiques agricoles visant l’amélioration de la durabilité soient axées sur certains aspects au détriment d’autres. Par exemple, la gestion des ressources naturelles se voit souvent attribuer la priorité aux dépens de l’impact négatif des systèmes d’agriculture intensive sur les écosystèmes, et ce en dépit du fait qu’elle peut être considérée plutôt comme un bien privé, avec des solutions de marché, puisque les agriculteurs en bénéficient directement, tandis que la qualité de l’eau ou de l’air est un bien public dont les agriculteurs ne tirent pas avantage. Dans le même ordre d’idée, on privilégie la réduction de la pollution visible sur la réduction de la pollution invisible, par exemple pollution aux nitrates des eaux superficielles plutôt que souterraines, ou pollution de l’air due aux pesticides ou aux engrais plutôt qu’aux GES, et ce sans tenir compte des différents impacts.

Plus précisément, de récentes études de l’OCDE ont identifié des synergies et des arbitrages stratégiques entre l’adaptation au changement climatique, la limitation des GES et la productivité de l’agriculture (Lankoski, Ignaciuk and Jésus, 2018). Dans le cadre de ces travaux, un examen des politiques pertinentes aux Pays-Bas a montré que les pouvoirs publics favorisaient les mesures en faveur de la compétitivité de l’agriculture et de la réduction des émissions de GES, laissant les agriculteurs responsables de l’adaptation. Il a aussi montré l’influence des politiques de l’Union européenne sur la cohérence de la stratégie nationale, et que les demandes de la société concernant le bien-être animal pouvaient dans certains cas mener à des arbitrages avec la compétitivité et les émissions de GES (Ignaciuk et Boonstra, 2017). Une simulation ex ante à l’échelle des exploitations agricoles, avec applications en Finlande et dans le Midwest américain, a conclu que plusieurs instruments d’action, tels que les paiements pour mise en jachère ou les subventions à l’investissement pour les capitaux adaptatifs, envoient des signaux qui entravent la réalisation d’au moins l’un des trois objectifs (productivité, réduction et adaptation) (Lankoski et al., 2018). L’étude montre également que les incohérences dans ce domaine dépendent souvent du contexte (ibid).

La plupart de ces incohérences ont pour causes principales une asymétrie de l’information et une élaboration de politiques de trop courte vue. Ces deux causes peuvent résulter en partie d’un manque d’évaluations stratégiques ex ante et ex post ou de la robustesse insuffisante des évaluations existantes. Les incohérences stratégiques qui semblent découler de la juxtaposition d’anciennes et de nouvelles mesures seraient évitées avec la conduite de solides évaluations ex ante des nouvelles politiques. Malheureusement, le périmètre prévu à la conception des évaluations est parfois lui-même trop réduit et, partant, insuffisant pour identifier le problème. De nombreuses évaluations stratégiques ne s’intéressent qu’à la mise en œuvre prévue pour atteindre les objectifs, plutôt qu’aux résultats, ce qui de fait tient compte de certaines dimensions mais en néglige d’autres.

L’intérêt de conduire une évaluation stratégique ressort particulièrement lorsque les politiques visant à soutenir la productivité et la durabilité échouent contre toute attente. Par exemple, aux États-Unis, on s’est rendu compte qu’un programme en faveur de l’efficience de l’irrigation, qui avait donc pour objectif de contribuer à la durabilité et à la productivité, avait augmenté l’utilisation des eaux souterraines du fait de la réaction comportementale des agriculteurs (OCDE, 2015). Il est également nécessaire de conduire une évaluation lorsque l’effet d’un instrument d’action est ambigu et dépendant du contexte, par exemple lorsqu’il faut limiter l’utilisation des sols pour conserver la biodiversité mais que cela risque de conduire à une intensification de la production agricole, avec d’autres problèmes environnementaux (Argentine et Brésil).

Incohérences entre stratégies

Le dernier type d’incohérences concerne les stratégies appliquées. On trouve ce type d’incohérences dans les pays où des mesures sont spécifiquement adaptées à une région, un sous-secteur, un procédé de production ou un groupe de parties prenantes, alors que les interactions ou la concurrence entre régions, sous-secteurs, procédés de production ou groupes rendent, au moins partiellement, problématiques les différences stratégiques s’agissant de la productivité et de la durabilité de l’agriculture.

• De telles incohérences peuvent être observées dans les pays fédéraux ou dans les pays cherchant à appliquer le principe de subsidiarité. L’un des exemples que fournit le tableau 7.1 est celui de l’hétérogénéité réglementaire de l’Australie quant aux produits et aux intrants agricoles. Si cette hétérogénéité est due à des restrictions de la surveillance exercée par l’administration fédérale, il n’en demeure pas moins qu’elle empêche certains États et territoires du pays d’opérer avec des règles communes, d’où des contraintes sur la productivité agricole au niveau national2.

• Un certain nombre de pays concentrent le soutien agricole sur certains produits de base (Chapitre 4), ce qui crée une incitation à ne produire que ceux-là et pas d’autres et, de ce fait, peut empêcher le développement d’autres activités productives et génératrices de revenus qui pourraient être plus durables et résilientes.

• Dans les pays où la réglementation est axée sur les processus, l’évolution du cadre de cette réglementation pour les nouvelles techniques génétiques ou les nouveaux intrants chimiques peut créer des vides juridiques et ralentir les efforts de R-D. Interdire l’utilisation d’un produit chimique conduit au développement d’autres produits potentiellement aussi toxiques. Réglementer les nouvelles techniques conduit à revenir aux techniques plus anciennes avec, parfois, à la clé, le même résultat3.

Les causes de ces incohérences peuvent être dues à la législation existante (pays fédéraux) ou à des choix politiques effectués en réponse aux demandes de groupes d’électeurs, qu’il s’agisse de groupes de producteurs ou de la société civile. Dans le premier cas, il pourrait être difficile de modifier l’existant. Dans le second, les incohérences pourraient dépendre des cycles politiques.

Évaluer et cibler les principales incohérences de l’action publique

• Procéder à l’examen des principales politiques pour s’assurer de détecter les incohérences importantes, à l’aide des outils susmentionnés qui peuvent aller du schéma d’analyse du couple productivité-durabilité dans le secteur agricole et alimentaire à des outils plus quantitatifs, et dresser une typologie des incohérences recensées.

• Pour les grandes incohérences recensées, élaborer un plan visant à réduire le signal mal aligné et à le séparer des autres volets des politiques (découplage). Cette étape pourrait prendre du temps et nécessiter des consultations élargies avec les parties prenantes, des modifications de la gouvernance ou des institutions, et un calendrier de réforme accepté.

Veiller à ne pas introduire de nouvelles incohérences

• Dans le cas des politiques d’innovation, agricole et environnementale :

  • Procéder à une rapide évaluation ex ante, avec analyse plus approfondie seulement si nécessaire. Une grille d’évaluation listant les principales incohérences de l’action publique pourrait être utilisée dans un premier temps pour détecter les problèmes potentiels, puis une analyse plus approfondie serait effectuée au cas par cas, à l’aide des outils susmentionnés.

  • Examiner les principes de conception des évaluations stratégiques et y intégrer l’objectif d’évaluation de la cohérence. Les évaluations devraient mesurer les résultats et pas seulement le degré de mise en œuvre. L’évaluation de la cohérence pourrait inclure divers éléments et faire en sorte que les effets imprévus et non voulus sur la productivité et la durabilité de l’agriculture sont rapidement limités.

• Dans le cas des autres politiques pertinentes, encourager les législateurs à s’intéresser aussi aux effets indirects de ces politiques sur l’agriculture. S’assurer que toute exonération applicable à l’agriculture n’a pas un impact sur la productivité et la durabilité à long terme du secteur.

Encourager des plans d’action synergiques, établir des passerelles entre les politiques et œuvrer en faveur de solutions mutuellement bénéfiques

• Tenir compte de la cohésion des plans stratégiques à haut niveau de manière à ne pas oublier ni accorder un statut particulier à l’agriculture.

• Lors des examens de la politique agricole et de la gouvernance institutionnelle, penser à établir des passerelles avec les objectifs non agricoles, notamment ceux qui concernent le développement rural, les ressources et l’environnement, et l’alimentation, et penser à englober non pas la seule production mais toute la chaîne d’approvisionnement.

• Rechercher des solutions qui peuvent contribuer aux objectifs de productivité et de durabilité. En particulier, orienter le système d’innovation agricole vers des solutions synergiques pour le secteur.