Capítulo 3. Un cambio estructural para un nuevo modelo de desarrollo

Impulsar los avances hacia una descarbonización sistémica mediante la electrificación e integración de las energías renovables

Para conseguir el éxito en la transición hacia un entorno de cero emisiones netas, será necesario implantar una descarbonización sistémica en todos los sectores a través de la electrificación, brindando acceso a los más de 17 millones de personas que carecen de acceso a la electricidad en zonas rurales y aisladas de la región. Esta transición provocará un enorme aumento de la demanda de electricidad —de entre el 210% y el 560%, según los escenarios de descarbonización profunda en ALC para el año 2050— a medida que estos sectores dejen de depender de los combustibles fósiles y adopten la electrificación (IDB y DDPLAC, 2019_[5]). Para satisfacer un aumento de este tipo en la demanda de energía y alcanzar los objetivos del Acuerdo de París, los países de ALC tendrán que incrementar considerablemente su capacidad en energías renovables, al tiempo que apliquen medidas en el lado de la demanda para aumentar la eficiencia energética y promover sistemas que demanden menos recursos y materiales en todos los sectores.

Para avanzar en la electrificación será necesario que los países de ALC apliquen una planificación de largo plazo eficaz en el sector energético mediante planes de recursos integrados. Estos planes deberían ayudar a cuadrar las inversiones necesarias en generación y el crecimiento previsto de la demanda, permitiendo la absorción de la futura capacidad variable de generación de energías renovables y proporcionando incentivos para la oportuna inversión en proyectos energéticos y en infraestructuras de transmisión, distribución y almacenamiento. La planificación energética a largo plazo es un instrumento crucial en la región para acelerar la transición a las energías renovables, ya que plantea escenarios alternativos y genera un entorno propicio para las inversiones necesarias en cada país y territorio.

La digitalización y la innovación podrían reforzar la descarbonización, por ejemplo, digitalizando los cobros a los consumidores o aumentando la solidez de las infraestructuras de transmisión para que se puedan incorporar las energías renovables a la escala necesaria. Además, la digitalización puede ayudar a gestionar mejor la respuesta a la demanda, eliminando los picos de demanda a corto plazo; puede facilitar la integración de las energías renovables variables, fomentando la adopción de las infraestructuras de medición avanzada; y puede respaldar las opciones “Fintech” (tecnologías de servicios financieros) en la inversión en energías limpias mejorando el acceso a la electricidad o promoviendo nuevos modelos de negocio (p. ej., la energía como servicio frente a los modelos tradicionales de suministro de energía y otros servicios por separado).

La integración energética en ALC, en especial el comercio de electricidad, podría aportar beneficios a través de las economías de escala en la producción y reducción de costos, mejorando así la seguridad del suministro, reduciendo el impacto de shocks imprevistos y logrando una mejor calidad del servicio y la protección del medioambiente (CAF, 2021_[6]). Las interconexiones internacionales existentes suelen estar infrautilizadas. El comercio de electricidad entre tres subregiones (andina, central y Mercosur) podría impulsar el comercio en un 13%, generando un valor comercial de 1 500 millones de USD al año. Un sistema de comercio de electricidad totalmente integrado —que incluya a 20 países de la región— podría impulsar el comercio de electricidad en un 29%, aumentando su valor comercial hasta los 2 000 millones de USD al año (Timilsina, Curiel y Chattopadhyay, 2021_[7]). Sin embargo, el establecimiento de las interconexiones y del comercio de electricidad plenamente funcionales y eficientes puede constituir todo un reto, ya que requiere un compromiso con el libre comercio de electricidad entre los países, unas infraestructuras de interconexión adecuadas y la armonización de las tarifas de transmisión. Los avances hacia la integración energética conseguidos en la región han sido desiguales. América Central ha avanzado con la creación de un mercado regional de electricidad y la interconexión física de seis países. Sin embargo, América del Sur solo ha avanzado en las interconexiones bilaterales, y ha alcanzado un éxito relativamente mayor en la subregión andina que en el Cono Sur (CAF, 2021_[6]).

Se han proyectado diferentes escenarios para explorar la complementariedad de los sistemas eléctricos y el uso de las energías renovables en la región. Basándose en el gran potencial de energías renovables de ALC, la electrificación de los sectores del transporte y la industria es clave para reducir su alta dependencia de los combustibles fósiles y aumentar la seguridad energética de la región (véase la sección: Se necesitan políticas energéticas holísticas para hacer posible la transición verde).

ALC cuenta con importantes recursos energéticos renovables, pero deben tenerse en cuenta las variaciones y riesgos de la región

En las dos últimas décadas, muchos países de ALC han avanzado de forma considerable en la construcción de mercados de energías renovables y en la diversificación de su mix energético. En 2020, el 33% del suministro total de energía en ALC fue generado por energías renovables, en comparación con el 13% a nivel mundial (Capítulo 2), y las energías renovables representaron el 61% (952 TWh) de la generación regional de electricidad (de la cual el 75% provino de fuentes hidroeléctricas y el 25% de las energías solar, eólica, biomasa y geotérmica) (Gráfico 3.1). América Central ha experimentado el mayor aumento en producción de energía renovable en las dos últimas décadas, pasando del 65% al 77%, seguida por el Caribe, con un modesto incremento de 3 puntos porcentuales. El logro general en la región ha sido el aumento de la diversificación de las fuentes de energía renovables; pasando de estar basado principalmente en la energía hidroeléctrica a una proporción creciente de energía térmica, eólica y solar. Sin embargo, existen importantes variaciones en la región. Por ejemplo, Brasil genera el 84% de su energía eléctrica a partir de fuentes renovables, incluyendo el 6.9% de la solar, el 10.9% de la eólica y aproximadamente el 65% de la hidroeléctrica (Government of Brazil, 2022_[8]). En cambio, Jamaica genera el 87% de su energía eléctrica a partir de la importación de derivados del petróleo. En Ecuador, cerca del 60% de la capacidad instalada2 es hidroeléctrica (UNEP, 2019_[3]), aunque aproximadamente un tercio de la energía eléctrica se sigue generando a partir de combustibles fósiles (USAID, 2020_[9]).

La región de ALC ha registrado un importante volumen de inversión en energías renovables en los últimos años, superando los 35 000 millones de dólares estadounidenses (USD) en el período 2014-19 (sin incluir la energía hidroeléctrica), y en el que el 70% del total se ha dirigido a Argentina, Brasil, Chile y México. Además, Brasil (13 580 millones de USD), México (11 580 millones de USD) y Chile (8 160 millones de USD) se situaron entre los cinco principales destinos de inversión en energías renovables por volumen entre 2009 y 2018, después de la India, con 24 640 millones de USD, y la República Popular China (en adelante “China”), con 18 520 millones de USD (UNEP, 2019_[3]). La composición de estas inversiones confirma la rápida evolución del mix energético de la región hacia una cartera más diversificada de fuentes de energías renovables —especialmente en Brasil, Chile y México en comparación con otros países de ALC.

Gráfico 3.1. ALC: Proporción de energías renovables en la matriz de suministro total de electricidad (2000 y 2020)

Nota: América del Sur incluye (9 países) Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. América Central incluye (6 países) Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. El Caribe incluye (8 países) Cuba, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, República Dominicana, Surinam y Trinidad y Tobago. Belice y Barbados también están incluidos en el Caribe en 2020. Debido a sus altos niveles de producción de electricidad, México se muestra individualmente. Por su parte, Brasil genera más electricidad que todos los países de América del Sur juntos, por lo que también se muestra por separado.

Fuente: Elaboración de los autores con base en el Sistema de Información Energética de Latinoamérica y el Caribe (sieLAC OLADE, 2022_[10]).

 StatLink https://stat.link/q7vbw9

La región puede cerrar su déficit energético y lograr una matriz eléctrica 100% renovable (ECLAC, 2021_[11]). La iniciativa RELAC (Renovables en América Latina y el Caribe) tiene como objetivo alcanzar al menos una participación de las energías renovables del 70% en la matriz eléctrica de la región para el año 2030 (Recuadro 3.1). Para alcanzar estos objetivos es necesario que se den dos condiciones. La primera es invertir el 1.3% del producto interno bruto (PIB) regional durante diez años, lo que equivale a 114 USD per cápita (es decir, 80 000 millones de USD a precios constantes de 2010). Algunos países deberán destinar una mayor o menor proporción de su PIB en función de sus características específicas. La segunda condición es aumentar las tecnologías de energías renovables (principalmente solar y eólica) en línea con el Objetivo de Desarrollo Sostenible 7 (ODS 7) sobre el acceso a la energía asequible y limpia. Estas medidas podrían crear 7 millones de puestos de trabajo verdes y reducir las emisiones de GEI en un 30% para el 2030 (ECLAC, 2021_[11]). En coherencia con esta iniciativa, la Comunidad del Caribe3 se ha fijado la meta de alcanzar el 47% de energías renovables en la generación total de electricidad para el 2027. Muchos países caribeños4 ya han realizado esfuerzos considerables para adoptar tecnologías de energías renovables, incluidas instalaciones solares a gran escala, proyectos eólicos y medidas para aprovechar la energía geotérmica (ECLAC, 2021_[12]).

Los gobiernos desempeñan un papel fundamental a la hora de promover inversiones en energías renovables a la velocidad y con el alcance requeridos para conseguir el cambio de paradigma energético que la región requiere. El desarrollo de los renovables exige la implantación de planes y políticas nacionales a largo plazo que incluyan metas alcanzables y que estén dotados de las herramientas necesarias, incluidas regulaciones e instrumentos económicos como subsidios e incentivos a empresas, instituciones y hogares, y el despliegue de información y capacitación sobre eficiencia energética y renovables. Los gobiernos de ALC deben mantener un diálogo permanente con el sector privado y la sociedad civil para acordar funciones y responsabilidades compartidas a fin de acelerar la adopción de las energías renovables, generando así una mayor resiliencia climática y seguridad energética, al tiempo que se recuperan la economía, el empleo y los ingresos de forma sostenible y equitativa (Capítulo 5).

Es necesario invertir en combustibles alternativos para descarbonizar aquellos sectores en los que es más difícil conseguir estas reducciones

Será necesario invertir en hidrógeno y otros combustibles bajos en carbono, incluidos los biocombustibles sostenibles, para respaldar la descarbonización en las industrias pesadas y el transporte —como la química, la siderurgia, el transporte de mercancías por carretera, la aviación y el transporte marítimo—, dado que en estos sectores actualmente no existen alternativas viables a los combustibles fósiles. La descarbonización de estos sectores es clave para crear la demanda necesaria a escala a fin de aumentar la viabilidad comercial de la industria del hidrógeno y poder crear un “círculo virtuoso” entre los esfuerzos de descarbonización y el desarrollo industrial sostenible (apartado: “Hacia una nueva política industrial que promueva un modelo de producción más sostenible”).5

Varios países de ALC tienen un potencial considerable para desarrollar una industria competitiva de hidrógeno verde. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Perú cuentan con ventajas comparativas a la hora de entrar en el mercado del hidrógeno por su abundancia de energías renovables de bajo costo y por el hecho de contar con matrices eléctricas relativamente limpias (ECLAC, 2022_[14]). La incorporación del hidrógeno a los marcos políticos, institucionales y jurídicos de ALC —mediante su inclusión en las agendas públicas, el apoyo del sector privado y la promoción de una agenda regional al respecto— puede promover sinergias que aumenten la competitividad y ayudar a poner en marcha la industria en la región. Varios países de ALC han desarrollado o están preparando estrategias en este ámbito (Recuadro 3.2).

Los países de ALC que produzcan electricidad a partir de energías renovables pueden posicionarse como nodos industriales de hidrógeno verde, sobre todo en aquellos sectores en los que es más difícil conseguir estas reducciones, como el acero y el cemento. Estos sectores necesitarán acceso a abundante hidrógeno verde mientras que su demanda mundial seguirá creciendo en consonancia con el aumento de la población mundial, la industrialización y la urbanización. La transformación de los actuales centros industriales y petroquímicos —en los que actualmente se consume hidrógeno gris— para poner en marcha el despliegue y la producción de hidrógeno verde puede ayudar a reducir la dependencia de estos países de las exportaciones, reducir la volatilidad de los precios de la energía y proporcionar estabilidad a la red, permitiendo el almacenamiento de energía y añadiendo energías renovables a la red, sobre todo en países que padecen problemas de intermitencia asociados a las fuentes de energía renovables. El hidrógeno verde en ALC también tiene el potencial de establecer vínculos verticales y horizontales a lo largo de su cadena de valor, aumentar su valor agregado y fomentar nuevas industrias innovadoras y un desarrollo inclusivo sostenible, transformándose en mucho más que una mercancía. La cooperación regional en el desarrollo de infraestructuras de hidrógeno, la regulación transfronteriza y los acuerdos de libre comercio pueden impulsar la creación de demanda y aumentar la viabilidad comercial de las industrias regionales del hidrógeno.

El sector del gas puede “servir de puente” hacia el hidrógeno azul y verde. Los países de ALC con industrias de gas natural consolidadas (p. ej., Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia o Perú) pueden estar bien situados para producir y exportar hidrógeno azul (hidrógeno producido a partir de gas natural con captura, utilización y almacenamiento de carbono), lo cual podría constituir una importante fuente de divisas en un escenario de disminución de las exportaciones de combustibles fósiles. Los países con importantes recursos solares y eólicos podrán entonces realizar su conversión al hidrógeno verde a medida que vaya aumentando el peso de la generación de energías renovables en su matriz energética.

Los países de ALC productores de combustibles fósiles podrán tener así la oportunidad de compensar las importantes inversiones de capital necesarias para desarrollar una industria del hidrógeno, al reutilizar las infraestructuras ya existentes de petróleo y gas. Por ejemplo, se pueden utilizar los oleoductos para el transporte de hidrógeno o los depósitos de petróleo y gas ya agotados para proyectos de captura, utilización y almacenamiento de carbono. La demanda de hidrógeno existente en el refinado o la petroquímica representa una de las primeras oportunidades para iniciar el desarrollo del hidrógeno bajo en carbono. El hidrógeno podría ayudar a descarbonizar el transporte pesado, por ejemplo, sustituyendo los camiones mineros de gasóleo en países como Chile, Colombia y Perú. Aunque estas soluciones aún no alcanzan niveles comerciales, se espera que los costos bajen en los próximos años. El desarrollo de una industria del hidrógeno en ALC exigirá proyectos de demostración patrocinados por el gobierno, así como la colaboración con la industria a nivel nacional y regional para crear demanda en el mercado (un factor clave para conseguir financiación para estos proyectos).

Descarbonización de los combustibles fósiles

Para poder cumplir los objetivos del Acuerdo de París (Capítulo 5) y evitar daños irreversibles en el medioambiente y los ecosistemas internacionales, es necesario transformar el mix energético mundial, dejando atrás los combustibles fósiles y adoptando las energías renovables. Sin embargo, a corto y mediano plazo los combustibles fósiles seguirán ocupando una parte importante del mix energético, incluso después de que el mundo haya completado su transición hacia una economía verde y baja en carbono. Se prevé que, para el año 2050, los combustibles fósiles sigan representando el 20% del suministro energético mundial (IEA, 2021_[19]).

Varios países de ALC cuentan con una producción considerable de petróleo y gas, al tiempo que los combustibles fósiles siguen siendo una importante fuente de ingresos por exportación, así como un insumo para la generación de energía nacional. Los principales productores de la región son Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México, Trinidad y Tobago y Venezuela. En cuanto a las reservas mundiales de crudo, ALC ocupa el segundo lugar (19.1%), detrás de Oriente Medio (48.3%) y por delante de América del Norte (14.0%), la Comunidad de Estados Independientes (8.4%), África (7.2%) y Asia-Pacífico (2.6%). Además, los países de ALC poseen actualmente una cuota del 4.3% de las reservas mundiales de gas natural (BP, 2021_[20]).

En consecuencia, los países de la región deberían tomar medidas para garantizar que la producción de petróleo y gas sea lo más baja posible en carbono, como medida de transición hacia una economía con cero emisiones netas en la que los combustibles fósiles sigan formando parte del mix energético. Esta transición puede lograrse a través de una combinación de regulaciones, incentivos económicos y el despliegue de las mejores tecnologías y prácticas disponibles para reducir la quema, el venteo y las emisiones de metano en todos los sectores upstream de petróleo y gas. Los gobiernos de ALC deben aplicar medidas de descarbonización en toda la economía y reformas estructurales para reducir la dependencia de los combustibles fósiles y acelerar el cambio sistémico, involucrando al sector privado y a la sociedad civil como principales partes interesadas (Capítulos 1, 4 y 5). En el contexto de la invasión de Ucrania por parte de Rusia y por un periodo de tiempo limitado, el “Acto Delegado de Taxonomía” (Taxonomy Delegated Act) de la Comisión Europea incluye, bajo ciertas condiciones, actividades específicas de la energía nuclear y del gas en la lista de actividades económicas ambientalmente sostenibles cubiertas por la llamada “Taxonomía de la UE”, al considerarlas como “actividades de transición” (European Parliament, 2022_[21]).

Existen cinco medidas clave que podrían ayudar a los países de ALC a avanzar hacia la descarbonización: 1) reducir las emisiones de metano; 2) maximizar el potencial del gas asociado; 3) electrificar la industria upstream del petróleo y el gas con tecnologías renovables; 4) avanzar en la captura, utilización y almacenamiento de carbono; y 5) eliminar gradualmente la generación térmica basada en combustibles fósiles.

La creciente demanda de minerales y la posición estratégica de ALC

La transición energética verde, motivada por la inestabilidad del contexto mundial y geopolítico, está impulsando un aumento de la demanda de minerales que abundan en ALC. Está previsto que las materias primas necesarias para desarrollar las tecnologías de energías verdes se conviertan en el segmento de mayor crecimiento en la demanda de minerales. Según la proyección del Escenario de Desarrollo Sostenible de la AIE, para el 2040 su cuota en la demanda total se eleva a más del 40-50% en el caso del cobre y elementos de tierras raras; al 60-70% en el caso del níquel y el cobalto; y casi al 90% en el caso del litio (Gráfico 3.2).

Varios países de ALC contarán con un óptimo posicionamiento estratégico como proveedores de estos minerales. La región cuenta con el mayor productor de cobre del mundo (Chile), el mayor productor de plata del mundo (México), el tercer mayor productor de acero (Brasil), el segundo y tercer mayor productor de litio del mundo (Chile y Argentina, respectivamente), y el séptimo mayor productor de bauxita (Jamaica). En 2017, en total, se encontraban en ALC el 61% de las reservas mundiales de litio, el 39% de las reservas de cobre y el 32% de las reservas de níquel y plata, respectivamente (ECLAC, 2018_[30]) (apartado “Principales sectores seleccionados para la transición verde”). Durante el período 2020-21, las inversiones en litio en ALC aumentaron un 117%, con incrementos del 559% en Chile y del 77% en Argentina (S&P Global Market Intelligence, 2022_[31]).

Los países de ALC deben adoptar un modelo de minería sostenible a medida que transforman el gasto de exploración en el crecimiento de la producción y del procesamiento de minerales, aprovechando así esta oportunidad como impulso hacia la transición verde. El reto será no repetir los errores cometidos en transiciones anteriores. Esta vez, la región debe tratar de integrarse en las cadenas de valor mundiales de una manera más sofisticada, poniendo el foco en la sostenibilidad, el bienestar de los ciudadanos y el potencial de integración productiva. La actividad minera se ha enfrentado a una gran oposición social en la región, lo que pone de manifiesto la necesidad de adoptar una buena gobernanza, procesos de consultas y asegurarse de que las comunidades locales se beneficien de los proyectos en el marco de la transición hacia un entorno de bajas emisiones de carbono (Capítulo 5).

Gráfico 3.2. La transición energética está impulsando la demanda mundial de minerales

Proporción de tecnologías de energía limpia en la demanda mundial de energía de minerales seleccionados (actual y prevista)

Nota: El escenario actual de políticas establecidas pronostica hacia dónde se dirige el sistema energético basado en el análisis sectorial de las políticas actuales y de los anuncios de políticas; el escenario de desarrollo sostenible muestra la demanda lo que se requeriría en una trayectoria coherente con el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París. La demanda de neodimio se utiliza como indicativo de los elementos de tierras raras.

Fuente: (IEA, 2022_[29]).

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Cerrando la brecha en el acceso a la energía: acceso universal a la electricidad, el reto pendiente

Abordar la pobreza energética supone una cuestión clave para conseguir una transición, sostenible, inclusiva y justa, ya que puede ayudar a superar las desigualdades sociales históricas y proporcionar una vía para el crecimiento económico local. El acceso universal a la electricidad es un vector fundamental para mejorar los medios de vida, el crecimiento económico local y el bienestar ciudadano (en lo que se refiere al acceso a la salud y a la educación, el aumento del tiempo disponible para nuevas actividades y la creación de procesos productivos, entre otros resultados positivos).

El acceso a la electricidad en ALC ha aumentado un 15.7% en las últimas dos décadas, alcanzando el 95.5% en 2019 (Gráfico 3.3). Aun así, un total de 17.5 millones de personas siguen sin tener acceso a la electricidad, sobre todo en las zonas rurales, donde la tasa de electrificación ronda el 76%. Es posible que la aportación de cantidades considerables de capacidad de red adicional (de gas o renovables) no resuelva en sí misma el problema, debido a los prohibitivos costos que supone el desarrollo de estas infraestructuras. Las soluciones fuera de la red (off-grid) —como la energía solar fotovoltaica sin conexión a la red— han contribuido a mejorar la electrificación rural en Perú, y podrían ser una buena alternativa para la región (IRENA, 2018_[32]). En la cuenca amazónica de Ecuador, los esfuerzos de electrificación fuera de la red mediante energía solar fotovoltaica en las comunidades locales han supuesto una solución de electromovilidad para mejorar el transporte de los niños a la escuela a lo largo del río Tupungayo. La sustitución de los motores fuera de borda a gasolina por motores eléctricos ha mejorado la regularidad del servicio de las embarcaciones y ha reducido las emisiones, facilitando la disociación entre crecimiento de demanda de movilidad y demanda de combustibles fósiles, mitigando además el ruido y el riesgo de contaminación del agua. El proyecto ha supuesto un cambio de paradigma en la prestación de servicios básicos (energía, agua y movilidad) para las comunidades locales (Wilmsmeier y Jaimurzina, 2017_[33]).

Gráfico 3.3. Acceso a la electricidad en América Latina, 2000-19

Fuente: (IEA, 2022_[34]).

 StatLink https://stat.link/1tswpl

La falta de acceso a la electricidad en ALC está correlacionada con cuestiones de ingresos, geográficas y étnicas: en todos los quintiles de ingresos, la población rural tiene menos acceso a los recursos energéticos (Gráfico 3.4). En promedio, el 15% de la población que vive en viviendas precarias no tiene acceso a la electricidad. En Bolivia, Chile, El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua, esta cifra alcanza entre el 30% y el 40%. Además, el porcentaje del presupuesto total que los hogares con los quintiles más bajos de la región gastan en electricidad y gas duplica —y en algunos casos triplica— el de los quintiles más elevados. La proporción de población indígena y afrodescendiente que no tiene acceso a electricidad es, en promedio, el doble y, en algunos casos, el triple que el resto de los grupos de población (sieLAC OLADE, 2022_[10]).

Para lograr el acceso universal a la electricidad basado en energías renovables en ALC para el año 2030 será necesaria una inversión cercana a 852 000 millones de USD (ECLAC, 2020_[36]). Para conseguirlo, los gobiernos de ALC pueden considerar la creación de un fondo de acceso a la energía, capitalizado por las instituciones de financiación del desarrollo y por los ingresos procedentes de las exportaciones de combustibles fósiles, para desplegar programas de acceso a la energía a través de minirredes (mini-grids). Entre los principales retos que se deben abordar se encuentra la financiación de emprendedores fuera de la red y que resulte asequible para los hogares de menores ingresos, de manera que se consiga una igualdad energética en toda la región (Capítulo 4).

El uso combinado de tecnologías renovables tiene la capacidad de proveer electricidad de manera local y descentralizada a comunidades rurales, aisladas y remotas donde los sistemas interconectados no llegan actualmente, logrando así la universalización que se busca en la transición energética. Se trata, por tanto, de generar electricidad a base de energías renovables en los territorios, logrando “la última milla” para universalizar el acceso de forma sostenible, sin dejar a nadie atrás. Esto es posible siempre y cuando se establezcan asociaciones público-privadas para atraer inversiones a estos mercados energéticos locales (Capítulo 4).

Gráfico 3.4. La falta de acceso a la electricidad en ALC es mayor en los primeros quintiles y en las zonas rurales

Proporción de la población sin acceso a electricidad por quintil de ingresos (rural, urbano y total), último año disponible

Nota: Último año disponible: 2017 en el caso de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Perú y Uruguay; 2016 en el caso de Honduras, México y República Dominicana; 2014 en el caso de Guatemala, Nicaragua y Venezuela.

Fuente: Elaboración de los autores a partir de las últimas encuestas de hogares, Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEOHG).

 StatLink https://stat.link/9y2aix

Se necesitan políticas energéticas integrales para hacer posible la transición verde

ALC debe adoptar planes audaces en materia de energía para transformar con eficacia su mix energético. Según los objetivos actuales de las políticas energéticas aplicadas en la región, los cambios que se logren para el año 2040 en la oferta total de energía del mix energético regional apenas serán marginales, ya que las inversiones previstas en los planes energéticos nacionales no son suficientemente ambiciosas (Gráfico 3.5). Según una revisión de las políticas que se aplicarán, la transición no se producirá con la suficiente rapidez para cumplir las CDN, a menos que se incorporen unos precios oportunos sobre las externalidades negativas de los combustibles fósiles, se apliquen incentivos a las energías renovables y los gobiernos ofrezcan directrices claras sobre el camino a seguir.

La adopción de políticas centradas en la eficiencia energética, en la reducción del metano en las fases upstreaming, en la reevaluación de los subsidios a los combustibles fósiles y en la inversión en energías renovables podría reducir más del 90% de las emisiones regionales de ALC (IEA, 2015_[38]). En particular, las políticas de eficiencia energética aplicadas a la industria, los edificios y el transporte podrían reducir las emisiones de la región en un 40%. Además, la eficiencia energética podría reducir las emisiones de GEI si se aplicara a los motores industriales, al transporte por carretera, a los aparatos de calefacción y refrigeración y a la iluminación (IEA, 2015_[38]). Más allá de la eficiencia, será necesario adoptar un enfoque sistémico que combine las políticas energéticas con las productivas, sociales y medioambientales para mejorar los resultados ambientales y socioeconómicos.

Gráfico 3.5. ALC: Suministro y demanda total de energía en base a las políticas actuales (reales y proyectadas)

Fuente: Elaboración de los autores basados en (IEA, 2021_[37]).

 StatLink https://stat.link/75v2qt

Una transición energética sostenible, inclusiva y justa a nivel regional requiere un marco de innovación, cooperación e integración en toda ALC. Para ello, será fundamental la construcción progresiva de ecosistemas de innovación, conformados por una nueva cultura de la renovabilidad, eficiencia energética, seguridad y resiliencia, en los que converjan políticas educativas e instrumentos de inversión y regulación. Estos ecosistemas de innovación deben articularse a escala regional, promoviendo la cooperación y la integración para aumentar las economías de escala y superar las barreras al desarrollo de las energías renovables.

La gobernanza, la participación de la sociedad civil y la colaboración público-privada son fundamentales para acelerar la transición energética. En aras de impulsar la transición energética será necesaria una mejor gobernanza integrada de los recursos energéticos, que incluya estabilidad, regulaciones claras y garantías para inversores y financiadores. Será clave reforzar el papel de los organismos nacionales de regulación y planificación para poner en marcha mecanismos e instrumentos adecuados que resuelvan las asimetrías de información existentes entre reguladores y agentes privados, y proporcionen directrices y señales claras para atraer inversiones en infraestructuras. Estas inversiones, tanto privadas como públicas, deberán estar orientadas a cumplir tres características clave: sostenibilidad, calidad y resiliencia.

El cambio estructural en la transición energética también requiere una mayor participación ciudadana desde el inicio de los proyectos, lo que a su vez exige una descentralización y unas formas democráticas de gobernanza destinadas a mejorar la distribución del poder y las decisiones (Capítulo 5). La ciudadanía energética tiene un papel clave que desempeñar en las capacidades individuales y en la voluntad de participación, sobre todo en el ámbito de lo que se ha venido a llamar los “prosumidores” (personas que producen y consumen a la vez), que pone de relieve la importancia del acceso a las tecnologías inteligentes y a pequeña escala.

Los países de ALC están adoptando escenarios a largo plazo y herramientas de planificación energética para dotar de información su planificación nacional y avanzar en su transición hacia las energías limpias (IRENA/UNELCAC/GET.transform, 2022_[15]). Las mejores prácticas adoptadas en la región cuentan con escenarios a largo plazo que incluyen las siguientes características:

• Escenarios con un amplio alcance que incorporan factores sociales y medioambientales. Es el caso de Argentina (Hacia una Visión Compartida de la Transición Energética Argentina al 2050), Ecuador (Plan Energético Nacional Proyectado al 2050) y República Dominicana (que se centra en la seguridad geográfica de su sistema energético).

• Vinculados a objetivos climáticos. Por ejemplo, Chile ha institucionalizado su planificación energética a largo plazo con objetivos ambiciosos, como lograr la neutralidad en materia de carbono para el año 2050.

• Incorporan procesos de participación en la planificación energética. Brasil, Costa Rica y Panamá han involucrado a las principales partes interesadas (p. ej., líderes de comunidades regionales, el sector académico y empresarial) para que participen en el desarrollo de sus Planes Nacionales de Energía para el 2050.

• Promueven más energías renovables y un consumo energético más eficiente. Chile tiene previsto desarrollar su potencial de energías renovables en materia de energía solar, eólica, hidroeléctrica e hidrógeno verde, mientras que México ha desarrollado simulaciones y modelizaciones de generación y demanda de energías limpias.

• Incorporan datos y estadísticas transparentes sobre energía. Por ejemplo, Colombia comparte todos los datos utilizados en el Plan Nacional de Energía 2020-2050 en un sitio web gubernamental de acceso público.

• Cuentan con el apoyo de la cooperación internacional. El Salvador, por ejemplo, ha recibido apoyo de la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) y de la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA) para desarrollar su Plan Nacional de Energía 2020-2050. Con la ayuda financiera de Canadá, asistencia en materia de gestión del BID y apoyo técnico de consultores brasileños, Perú ha desarrollado una herramienta informática para optimizar la planificación energética integrada a largo plazo.

De cara al futuro, estos escenarios integrados y holísticos a largo plazo pueden ayudar a avanzar en los cambios sistémicos que son necesarios para materializar la transición verde en el sector energético y para transformar la estructura productiva de ALC, su mercado laboral (apartados siguientes) y su desarrollo territorial sostenible (Capítulo 2).

Los países de ALC pueden acelerar la transición energética creando ecosistemas que generen las condiciones propicias para fomentar inversiones. La implantación de tecnologías renovables, el logro de una matriz eléctrica 100% renovable y una mayor integración eléctrica regional serán claves para reducir la alta dependencia de la región de los combustibles fósiles. Dicha dependencia genera una gran inseguridad energética para la región y puede ser abordada a través de la electrificación de diferentes sectores, sobre todo el de transporte y el industrial, aprovechando el gran potencial renovable de la región (ECLAC, 2020_[36]).

En la región de ALC, se han definido tres escenarios para la adopción de las energías renovables:8 En primer lugar, el Escenario Base (EB)9 en el que la adopción de las energías renovables se calcula con arreglo a los planes nacionales de 2020 para la expansión de las energías renovables a largo plazo en los países de ALC (la energía solar y eólica aumentan su peso en la generación total de electricidad del 12% al 24.6%). En segundo lugar, el Escenario Alta Cuota de Energías Renovables (ER, High Share of Renewable Energy, en inglés) incorpora una elevada proporción de generación de energías renovables para el 2032 (89% de renovables, incluida la hidroeléctrica a gran escala), pero las interconexiones energéticas se mantienen como en el Escenario Base (baja integración en la transmisión regional). La energía solar y la eólica (sin incluir hidráulica) aumentarían su cuota de generación de electricidad del 12% al 41.1%. El tercer escenario es el de Alta Adopción de Energías Renovables y Alta Integración de la Transmisión Regional (ER+INT, High Renewable Energy Adoption and High Regional Transmission Integration, en inglés). Este escenario incorpora de una forma efectiva en costos una elevada proporción de generación de energías renovables para el 2032 (alcanzando el 100% de renovables, incluida la hidroeléctrica a gran escala), y un alto grado de interconexión regional que permite una elevada integración de las energías renovables y un sistema eléctrico más eficiente (ECLAC, 2020_[36]).

El análisis de los diferentes escenarios10 muestra que es posible lograr la descarbonización del sector eléctrico en ALC. Es necesario invertir el 1.3% del PIB anual de la región en los próximos diez años para incorporar las energías renovables, universalizar el acceso a la electricidad y aumentar la integración eléctrica regional (ECLAC, 2020_[36]). Para lograr una mayor seguridad energética y la independencia de los combustibles fósiles, es fundamental conseguir una mayor integración eléctrica en la región y desarrollar un mercado eléctrico regional. Las inversiones que promuevan la adopción de las energías renovables (solar y eólica) proporcionarían una red eléctrica más flexible y eficiente en ALC. La complementariedad entre estas fuentes, junto con la energía hidroeléctrica y el potencial uso del almacenamiento a medio plazo, es vital para la correcta funcionalidad de un nuevo sistema eléctrico sostenible e inclusivo (ECLAC, 2020_[36]). Además, en el escenario ER+INT: 1) la generación de emisiones de GEI del sistema eléctrico regional disminuiría un 31.5% (en comparación con el -30.1% del escenario ER, y el -4.8% en el EB); 2) se crearían cerca de 7 millones de nuevos puestos de trabajo para el año 2032; y 3) si la industria de las energías renovables se localizara en ALC, se crearían casi 1 millón de nuevos puestos de trabajo para el 2032 con la fabricación de los paneles solares y los aerogeneradores necesarios para alcanzar este escenario (ECLAC, 2020_[36]). Dadas las características geográficas del Caribe, no es posible realizar este tipo de estudio en esta subregión. No obstante, sería importante valorar las oportunidades y costos que presenta el potencial de integración de electricidad a través de cables submarinos con la generación basada en la energía geotérmica (p. ej., en Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, San Cristóbal y Nieves y Dominica) y aprovechar al máximo los beneficios de la generación distribuida basada en la tecnología solar y eólica (ECLAC, 2020_[36]).

Hacia una nueva política industrial que promueva un modelo de producción más sostenible

Las políticas industriales en ALC deben orientarse hacia una transición verde que dé prioridad a los cambios técnicos, genere nuevos empleos de calidad y reduzca la huella ambiental de la región. La transformación de la producción requiere una combinación de políticas en ámbitos como la inversión, comercio exterior, ciencia, tecnología e innovación, y formación y desarrollo de capacidades, con especial atención a las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes). También es fundamental la adopción de políticas destinadas a cerrar la brecha en los sectores de infraestructuras, del transporte y de la energía, tanto en zonas urbanas como en rurales (ECLAC, 2020_[36]). Entre los sectores estratégicos para el desarrollo de políticas industriales verdes se incluyen las energías renovables, los sistemas de transporte sostenible, la transformación digital, la bioeconomía, la economía circular, el turismo sostenible, la agricultura y ganadería sostenibles y la gestión del agua, de los residuos y de los plásticos, así como la minería sostenible (apartado: “Principales sectores clave seleccionados para la transición verde”).

Por tanto, la transición hacia economías más inclusivas y sostenibles depende en gran medida de las oportunidades asociadas a los futuros cambios disruptivos del nuevo ciclo tecnológico, en el que se necesita una industria manufacturera de avanzada (Industria 4.0). La “cuarta revolución industrial”, ya en curso y que avanza a gran velocidad, junto con la posglobalización, exige políticas industriales sólidas para evitar el aumento de las brechas productivas y tecnológicas existentes y las consecuencias negativas que pueda llevar aparejadas. Tras la crisis del COVID-19 y en el complejo contexto global de la actualidad, existe una necesidad especial de implantar políticas orientadas a la transformación industrial, a la innovación y a la resiliencia productiva, poniendo el foco además en la creación de empleos formales.

El desarrollo de las cadenas de valor en las energías renovables puede ser un vector de desarrollo económico y de seguridad energética. La región de ALC está dotada de suficiente capital humano cualificado y de materias primas fundamentales para impulsar las energías renovables, incluida su producción y almacenamiento (p. ej., baterías de litio), para crear más valor añadido en todas las cadenas de valor y garantizar que las energías renovables y limpias puedan desplegar todo su potencial. Sin embargo, estos esfuerzos requieren planificación y coordinación para lograr escalas industriales y energéticas, además de políticas para la expansión e integración de las cadenas de valor de las tecnologías renovables. La inversión, la financiación y el apoyo técnico a las empresas también son fundamentales.

ALC debe promover la producción regional de insumos y equipos para la fabricación, el almacenamiento y la distribución de energías renovables en aras de desarrollar una verdadera seguridad energética regional, en lugar de limitarse a importar equipos y tecnologías de proveedores mundiales. Cuantos más insumos, tecnologías y conocimientos del ámbito de las energías renovables se obtengan de la propia región ALC, mayor será la seguridad energética y la resiliencia ante acontecimientos mundiales (p. ej., pandemias) y conflictos geopolíticos. Las energías renovables son las que muestran un mayor dinamismo y potencial como vectores de desarrollo para la región, sobre todo la solar fotovoltaica, la eólica y, cada vez más, el hidrógeno verde. Para lograr este cambio de paradigma, es necesario fomentar y mantener un debate continuo con los responsables políticos, el sector privado y las partes interesadas en cada país y en toda la región. También es fundamental promover la inversión en I+D y los programas de promoción industrial a través de programas de educación superior y técnica.

La inversión en innovación es un primer paso clave para impulsar las políticas industriales y un ecosistema de innovación verde en ALC. Sin embargo, el gasto interno bruto en investigación y desarrollo (GIBID o GERD por sus siglas en inglés) de la región se ha mantenido estable en la última década, situándose en el 0.3% del PIB en 2018.11 Por el contrario, en los países que pertenecen a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el GIBID ha ido aumentando progresivamente, pasando del 1.5% del PIB en 2000 al 2% del PIB en 2018. Brasil es el único país de ALC que destina más del 1% del PIB a investigación y desarrollo (I+D); en el resto de la región, el GIBID oscila entre el 0.5% de Cuba y el 0.03% de Guatemala (UNESCO, 2021_[42]).

La I+D en ALC sigue estando impulsada principalmente por los gobiernos (el 56.5% del total del GIBID), lo que pone de manifiesto la necesidad de aumentar la inversión del sector privado en este ámbito para promover la innovación en la región. En 2019, las empresas de ALC representaban solo el 22.7% del gasto total promedio en I+D, frente al 49.1% en los países de la OCDE, si bien los resultados siguen siendo muy heterogéneos en ALC (Gráfico 3.6). Una nueva política industrial que ponga el foco en la dimensión ambiental debe involucrar al sector privado, aumentando la coordinación y el diálogo entre los distintos actores —incluidas las autoridades nacionales y subnacionales, el sector privado y el entorno académico— con respecto a una nueva estrategia de desarrollo para cada país de la región (OECD/UNCTAD/ECLAC, 2020_[43]; OECD et al., 2019_[44]).

Gráfico 3.6. Proporción del gasto interno bruto en investigación y desarrollo (GIBID) por fuente de financiación (países seleccionados de ALC)

Notas: Datos de 2019 o último año disponible. Costa Rica: los datos de sociedades mercantiles corresponden a importes financiados por empresas privadas pero que no se han presentado como importes de I+D ejecutados por las entidades (los datos se han recogido a través de un cuestionario de innovación empresarial). El Salvador: la información proporcionada corresponde al gasto realizado por los sectores de educación superior y el Gobierno. Guatemala: la información proporcionada corresponde al gasto realizado por los sectores de educación superior y el Gobierno. Paraguay: el sector gubernamental incluye a las universidades públicas como fuente de financiamiento.

Fuente: (RICYT , 2021_[46]).

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Los emprendedores y las start-ups pueden ser una fuente de innovación mediante la creación de nuevos modelos de negocio más sostenibles. Existen algunos ejemplos de colaboración público-privada en ALC que conectan a las empresas con los emprendedores trabajando en soluciones transversales a temas como la inclusión social, la educación, el apoyo a las mipymes y la protección del medioambiente. Un 60% de las soluciones tecnológicas promovidas por esta iniciativa beneficiarán a comunidades vulnerables y el 40% restante promoverá la protección del medioambiente (IDB, 2021_[45]).

En particular, el diseño y aplicación adecuados de las políticas medioambientales pueden mejorar los resultados económicos de las empresas a través de la innovación. La regulación medioambiental puede ayudar a los directivos a superar los sesgos de comportamiento y dirigir su atención hacia las ineficiencias y las nuevas oportunidades en los procesos de producción (Porter y van der Linde, 1995_[47]). Si se aplican las políticas medioambientales adecuadas, estas pueden ayudar a las empresas a reducir los costos de los insumos de energía o de las materias primas mediante la innovación de procesos o facilitar el acceso a nuevos mercados a través del desarrollo de nuevos productos (Recuadro 3.3) (Dechezleprêtre et al., 2019_[48]; Lanoie et al., 2011_[49]).

La adopción de procesos productivos circulares para promover un cambio estructural sostenible

El enfoque de la economía circular puede contribuir a la aplicación de las mencionadas políticas industriales verdes y de las principales políticas sectoriales que son necesarias para avanzar hacia un modelo de desarrollo más sostenible y redefinir la forma en que se producen y consumen los bienes y servicios.

La economía circular trata de preservar el valor de los materiales y productos durante el mayor tiempo posible y minimizar la generación de residuos, frente al paradigma dominante de la economía lineal, basado en el modelo “producción-consumo-desecho” (OECD, 2022_[57]). Promover la circularidad significa diseñar y fabricar productos que tengan una vida útil más prolongada y que puedan ser mejorados, reparados, reutilizados, reacondicionados o refabricados. También significa promover políticas de diseño ecológico que minimicen el uso de recursos, aprovechen los recursos secundarios y promuevan la reutilización y el reciclaje de materiales de alta calidad. También implica combatir la obsolescencia programada y estandarizar los elementos de diseño (p. ej., construir cargadores universales para equipos eléctricos y electrónicos o diseñar edificios “circulares”) (Bárcena et al., 2018_[58]).

Existen al menos 100 definiciones de la economía circular (Kirchherr, Reike y Hekkert, 2017_[59]), de las cuales se han seleccionado cuatro para esta publicación. Una primera definición concibe la economía circular como aquella que “ayuda a que los recursos fluyan dentro de la economía, en lugar de a través de ella, modificando el flujo de productos y materiales con tres mecanismos principales: cerrando los “bucles de recursos” mediante la sustitución de materiales secundarios y productos de segunda mano, reparados o refabricados, en lugar de sus equivalentes vírgenes; ralentizando estos bucles de recursos mediante la aparición de productos que permanecen en la economía durante más tiempo, normalmente debido a un diseño de producto más duradero; y reduciendo los flujos de recursos mediante un uso más eficiente de los recursos naturales, los materiales y los productos, incluidos el desarrollo y la difusión de nuevas tecnologías de producción, una mayor utilización de los activos existentes y cambios en los comportamientos de consumo” (McCarthy, Dellink y Bibas, 2018_[60]; Yamaguchi, 2018_[61]; OECD, 2022_[57]). La segunda definición entiende este concepto como “un sistema industrial que es restaurativo o regenerativo por su intención y su diseño. Sustituye el concepto de “fin de vida” por el de restauración, se orienta hacia el uso de energías renovables, elimina el uso de productos químicos tóxicos, que perjudican la reutilización, y aspira a la eliminación de residuos mediante un diseño superior de los materiales, productos, sistemas y, dentro de estos, de los modelos empresariales” (Ellen MacArthur Foundation, 2013_[62]). Un tercer enfoque define la economía circular como un sistema económico basado en modelos empresariales que sustituyen el concepto de “fin de vida” por la reducción, la reutilización alternativa, el reciclaje y la recuperación de materiales en los procesos de producción/distribución y consumo, operando así a nivel micro (productos, empresas, consumidores), meso (parques ecoindustriales) y macro (ciudad, región, nación y más allá), para lograr un desarrollo sostenible, lo cual implica crear calidad ambiental, prosperidad económica y equidad social, en beneficio de las generaciones actuales y futuras (Kirchherr, Reike y Hekkert, 2017_[59]). Por último, también se considera que la economía circular promueve un cambio sistémico a través de un nuevo modelo económico que trabaja para y con el planeta (UNEP, 2021_[63]).

El enfoque de la economía circular refuerza las acciones de mitigación del cambio climático. Si bien la transición hacia las energías renovables y la eficiencia energética ayudaría a reducir el 55% de las emisiones totales de GEI, la economía circular puede contribuir a eliminar el 45% restante, que se genera por la forma en que se fabrican y utilizan los bienes (Ellen MacArthur Foundation, 2019_[64]). Otras investigaciones estiman que las actividades de gestión de materiales representan hasta dos tercios (67%) de las emisiones mundiales de GEI (UNDP, 2017_[65]) y proyectan que, para el año 2060, dichas actividades serán responsables de dos tercios de las emisiones de GEI, procedentes fundamentalmente de la combustión de combustibles fósiles para obtener energía en la agricultura, la fabricación y la construcción (OECD, 2019_[66]).

El proceso de innovación que hay detrás de la economía circular podría traducirse en un crecimiento económico más sostenible a través de nuevas actividades gracias a un uso más productivo y eficiente de los recursos naturales. Estos procesos requieren mano de obra cualificada para los nuevos procesos de recuperación de materiales, generación de empleo e inversiones en innovación e incorporación de tecnología.

La economía circular puede ser un motor del desarrollo sostenible. Sus características transformadoras, sistémicas y funcionales pueden promover varios ODS, entre los que se incluyen: el ODS 12 en relación con modelos de producción y consumo sostenibles y responsables; el ODS 6 en relación con el agua; el ODS 7 en relación con la energía; el ODS 9 en relación con las infraestructuras, la industrialización y la innovación; el ODS 11 en relación con las ciudades y comunidades sostenibles; el ODS 13 en relación con la acción por el clima; y el ODS 15 en relación con la vida de los ecosistemas terrestres (OECD, 2020_[67]).

Se espera que la transición hacia una economía circular genere efectos positivos netos en el crecimiento del PIB y el empleo, al tiempo que reduzca las emisiones de GEI (Chateau y Mavroeidi, 2020_[68]). Si bien la transición hacia una economía circular y hacia una producción más limpia impone costos económicos en determinados sectores, los efectos netos previstos para Chile, Colombia, México y Perú implican un aumento del PIB (del 0.82% en Chile al 2.4% en Perú) y la creación de empleo (del 1.1% en Chile y Colombia al 1.9% en Perú). Estas cifras también crecen con el tiempo, en línea con las de Europa, si bien a un ritmo ligeramente inferior. Los efectos sobre la reducción de emisiones dependen de las características de la matriz energética de cada país, de los factores de emisión, de los objetivos de reducción del uso de combustibles y de la magnitud del efecto sobre el PIB (Gráfico 3.7). Se prevé que las emisiones de GEI disminuyan en Chile (6.8%), Colombia (1.2%) y México (1.4%). En el caso de Perú, el crecimiento económico sigue dependiendo en gran medida de los combustibles fósiles y el objetivo de reducción de combustibles fósiles fijado por el país fue del 5% (frente al 30% de Chile, el 18% de Colombia o el 15% de México). Por esta razón un aumento del 2.4% del PIB tendría un efecto ligeramente positivo en los niveles de emisiones del país (0.5%) (Econometría Consultores, 2022_[69]).

Gráfico 3.7. Proyecciones de los efectos de la transición a la economía circular sobre el PIB, el empleo y las emisiones de GEI para el año 2030 (países seleccionados de ALC)

Fuente: (Econometría Consultores, 2022_[69]).

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La economía circular va más allá del reciclaje y podría ayudar a reducir la informalidad en el sector de la gestión de residuos en ALC. La gestión estratégica de los residuos sólidos tiene el potencial de tener efectos económicos y sociales positivos. De hecho, si el sector de los residuos y el reciclaje en ALC se convirtiera en un sector clave, con una tasa de reciclaje de residuos municipales equivalente a la de Alemania, podría contribuir a la reactivación económica verde: se crearían casi 450 000 puestos de trabajo estables y el PIB de la región aumentaría un 0.35% (ECLAC, 2020_[36]).

La economía circular está cobrando impulso en ALC. Si bien todavía se encuentra en sus fases iniciales, se están aplicando más de 80 iniciativas de políticas públicas relativas a la economía circular en la región, y se está desarrollando un número cada vez mayor de hojas de ruta y estrategias nacionales en este ámbito. Algunos ejemplos de estrategias en el ámbito de las políticas nacionales de economía circular son la Hoja de Ruta para un Chile Circular al 2040 (2021), la Estrategia Nacional de Economía Circular de Colombia (2019), la Ley Orgánica de Economía Circular Inclusiva de Ecuador (2021), la Ley General de Economía Circular de México (2021), la Hoja de Ruta de Economía Circular del sector industria de Perú (2020) y el Plan de Acción de Economía Circular de Uruguay (2019) (UNEP, 2021_[63]). Además, la Coalición de Economía Circular para América Latina y el Caribe se presentó oficialmente en febrero de 2021 para acelerar la transición circular en la región y ha publicado ideas fundamentales para desarrollar una visión compartida de la economía circular (UNEP, 2021_[63]). Las iniciativas nacionales en este ámbito pueden convertirse en una vía sobre la que desarrollar, a su vez, iniciativas regionales o estatales, como el Sistema de Economía Circular adoptado por la ciudad de Querétaro. Este marco ha servido de referencia para iniciativas sectoriales de circularidad como el Sistema de Economía Circular Querétaro (SECQ), liderado por el Clúster Automotriz de Querétaro. Está previsto que el SECQ implante 100 proyectos circulares para finales de 2022 (800 proyectos para finales de 2025) y llegue a 1 000 empresas para el año 2027, reduciendo fundamentalmente los impactos ambientales en lo relativo a materiales, huella de carbono, uso de energía, consumo de agua y generación de residuos (Estado de Querétaro, 2022_[70]).

La gobernanza es clave para conseguir la transición circular en ALC. Los gobiernos pueden promover la economía circular a través de varias medidas económicas, regulatorias, voluntarias, de información, educación e investigación y cooperación. Los incentivos económicos (p. ej., regímenes fiscales favorables o de responsabilidad ampliada del productor, ayudas en forma de incentivos, permisos negociables o sistemas de depósito-reembolso) y las iniciativas de financiación (p.ej., concursos circulares públicos para financiar iniciativas de modelos de negocio circulares o presupuestos públicos específicos como en Peñalolén, Chile) pueden ayudar a impulsar el espíritu empresarial local y la innovación circular, proporcionando señales al mercado para influir en el comportamiento de los productores y consumidores (OECD, 2020_[67]; OECD, 2022_[57]). Los instrumentos regulatorios fomentan la legislación y la regulación para eliminar posibles obstáculos (p. ej., para adaptar la normativa sobre residuos). Estos instrumentos pueden limitar o prohibir actividades contaminantes (p. ej., introduciendo prohibiciones sobre el plástico o fijando objetivos de reducción de residuos), o promover la producción y el consumo circulares (p. ej., introduciendo normas y certificaciones para productos reutilizados, refabricados o reciclados). Asimismo, la contratación pública verde puede ser una herramienta esencial para implantar iniciativas de economía circular nacionales, regionales y locales. Puede fomentar el uso de modelos de negocio circulares, promover proyectos de construcción circular, incorporar materiales secundarios y fomentar medidas de reparación y reutilización a través de las compras públicas (OECD, 2020_[67]). La adopción de estrategias y programas circulares, esto es, visiones a largo plazo para la economía circular (como la Hoja de Ruta para un Chile Circular al 2040 o la Estrategia Nacional para la Economía Circular de Colombia) puede ayudar a definir claramente responsabilidades, objetivos y actuaciones dentro del sector público y a orientar la necesaria colaboración con el sector privado, el entorno académico y la sociedad civil (modelos de triple y cuádruple hélice para los procesos de innovación).

Otras medidas de gobernanza que pueden ayudar a promover la economía circular en ALC son: medidas voluntarias para ayudar a los sectores a encontrar medios más asequibles para alcanzar sus objetivos (p. ej., normas de certificación voluntarias en el sector de la construcción o en las cadenas agroalimentarias); instrumentos de información para que los consumidores, empresas y autoridades públicas puedan realizar compras responsables (p. ej., mediante el etiquetado ecológico); fomento de la educación y la investigación (p. ej., desarrollo de capacidades mediante programas de educación y capacitación, creación de observatorios de la economía circular y redes de conocimiento); y medidas para facilitar la cooperación (p. ej., entre el sector público y privado, desarrollando coaliciones en todo el sector privado a través de puntos críticos circulares y en las cadenas de valor (OECD, 2022_[57]).

La Responsabilidad Ampliada del Productor12 es un instrumento útil que ya ha sido implantado por varios países de ALC que tratan de avanzar hacia la circularidad: 14 países de ALC13 tienen actualmente una ley en este ámbito (de Miguel et al., 2021_[71]; Van Hoof et al., 2022_[72]). Las legislaciones en este ámbito son fundamentalmente normas de gestión de residuos destinadas a mitigar el volumen de residuos enviados a los vertederos, incentivando su reutilización y mejorando su valor comercial. Sin embargo, la recogida, la clasificación y la gestión de los residuos exigen el desarrollo de infraestructuras que conllevan unos elevados costos, así como el uso de recursos naturales. Se necesitan una legislación y una infraestructura de recogida de residuos específicas para mitigar los costos generados en este ámbito, de manera que se asignen más responsabilidades sobre los productores en la generación de residuos (Forti et al., 2020_[73]; Wagner et al., 2022_[74]). Los residuos electrónicos constituyen el flujo de residuos de mayor crecimiento en ALC. Entre 2000 y 2019, la generación de residuos per cápita de equipos eléctricos y electrónicos casi se triplicó, pasando de 3.4 kg a 8.8 kg por habitante, y superando así el promedio mundial de 7.3 kg por habitante indicado por el Instituto de las Naciones Unidas para la Formación Profesional y la Investigación. En 2017 solo se reciclaba el 1.5% de los residuos electrónicos en ALC, y en 2019 este dato cayó al 1.3% (ECLAC, 2021_[75]). En 2018, se presentó una iniciativa regional para la gestión de residuos eléctricos y electrónicos y el desmantelamiento de compuestos químicos peligrosos en 13 países de ALC (UNIDO, 2018_[76]).

En el caso del sector energético, es necesario adoptar estrategias de economía circular que ayuden a gestionar los residuos asociados a la producción de energías renovables de acuerdo con la jerarquía de residuos. Los paneles solares fotovoltaicos y los aerogeneradores instalados hasta la fecha se diseñaron con arreglo a un ciclo de vida cercano a 25-30 años, sin prever demasiado su eventual desmantelamiento. A nivel mundial, se espera que los residuos del sector solar fotovoltaico, por sí solos, alcancen entre 1.7 Mt y 8 Mt en 2030 y entre 60 Mt y 78 Mt para el 2050 (IRENA, 2016_[77]). Además de reducir los residuos y las toxinas, los principios de la economía circular aplicados a las tecnologías renovables podrían abrir nuevas oportunidades de mercado, utilizando tecnologías eficaces y métodos económicamente viables para separar los materiales incorporados a las tecnologías de energías renovables (p. ej., algunas empresas han empezado a tratar de reciclar paneles fotovoltaicos cristalinos). A pesar de los esfuerzos actuales, la recuperación y el reciclaje de las tecnologías de energías renovables en ALC se encuentran todavía en sus fases iniciales (Contreras-Lisperguer et al., 2017_[78]). Si bien los residuos de estas tecnologías constituyen una importante fuente de materiales que pueden reutilizarse y convertirse en insumos para la producción de nuevos dispositivos de energías renovables o en otros productos, la legislación sobre residuos electrónicos en ALC ha prestado poca atención al tratamiento y reutilización de estos residuos, influida por la escasa sensibilización existente al respecto entre los responsables políticos y el público. Las políticas públicas deben crear las condiciones adecuadas para que los fabricantes incluyan diseños cuyo desmontaje no sea intensivo en recursos energéticos y que permitan la reutilización total de los materiales incorporados en las tecnologías energéticas, sustituyendo los componentes tóxicos por otros no tóxicos para evaluar su potencial de “suprarreciclaje” a escala comercial (Contreras-Lisperguer et al., 2017_[78]).

Otras condiciones necesarias para la economía circular son las iniciativas de desarrollo de capacidades (p. ej., sesiones de formación, investigación y desarrollo de contactos), de digitalización (p. ej., plataformas de intercambio y concienciación, aplicaciones de seguimiento de residuos o herramientas en línea de libre acceso), y la producción e intercambio de datos (p. ej., sobre consumo de energía, calidad del aire o producción de residuos). Es fundamental impulsar modelos de negocio circulares (como el suministro circular, el consumo colaborativo, los sistemas de servicios o las modalidades de alquiler o de leasing en lugar de las compras) (OECD, 2020_[67]; OECD, 2019_[79]). El compromiso de las partes interesadas es clave para la transición circular. Los sectores público y privado, los ciudadanos y el entorno académico deben implicarse a través de mecanismos de comunicación, consulta, participación, representación, asociación o codecisión/producción para promover modelos de negocio circulares innovadores, avanzar hacia una matriz de producción más sostenible y cambiar los patrones de consumo insostenibles.

La economía azul como un medio para el desarrollo

La economía azul es un motor de actividad económica, empleo y otros beneficios sociales. En 2018, la contribución total al PIB de los servicios relacionados con los océanos se estimó en 25 000 millones de USD en ALC y en 7 000 millones de USD en los países del Caribe (IDB, 2021_[80]). En 2018, más de 2.5 millones de personas en la región trabajaban directamente en la pesca o la acuicultura (IDB, 2021_[80]). Los ecosistemas de carbono azul protegen las costas de las inundaciones, amortiguan la acidificación de los océanos, mejoran la filtración del agua, promueven la conservación de la biodiversidad, contribuyen al secuestro de carbono e impulsan la sostenibilidad de la productividad pesquera, lo que a su vez crea puestos de trabajo y aumenta la rentabilidad económica (IPCC, 2019_[81]).

Dada la creciente sensibilización sobre la importancia de los océanos para el bienestar humano y las actividades económicas, es necesario adoptar un enfoque azul en la región de ALC que impulse las oportunidades de crecimiento sostenible. El enfoque de la economía azul tiene dos objetivos que se complementan: proteger los activos y servicios de los ecosistemas marinos y costeros y, al mismo tiempo, abordar los retos económicos de los países costeros (ECLAC, 2020_[82]).

La zona marina de ALC es considerada una de las más importantes y productivas del mundo. Cuenta con una biodiversidad marina única y alberga 47 de las 258 ecorregiones marinas mundiales, así como la segunda barrera de coral más grande del mundo (ECLAC, 2020_[82]). Las actividades marinas y costeras son especialmente importantes en ALC, ya que más del 27% de la población vive en zonas costeras y el mar representa una gran parte del territorio de la región (IDB, 2021_[80]).

El calentamiento y la acidificación de los océanos daña los ecosistemas marinos y pone en peligro la capacidad de los océanos para proporcionar alimentos, medios de subsistencia y formas de vida seguras junto a las costas (IPCC, 2019_[81]). El aumento de la erosión costera, la mayor decoloración de los corales y el incremento de las inundaciones de los ecosistemas son algunos de los efectos previstos del cambio climático en los entornos oceánicos. A pesar de esta alarmante situación, las políticas relacionadas con la gestión de los recursos oceánicos siguen estando escasamente desarrolladas y muchos países no han incorporado el carbono azul a sus estrategias de mitigación del cambio climático (UNESCO, 2020_[83]). El ODS 14, relativo a la protección de la vida submarina, sigue siendo el que menor financiación percibe de los 17 ODS, a pesar de su inmenso potencial a la hora de abordar la triple crisis planetaria: el cambio climático, la contaminación atmosférica y la pérdida de biodiversidad. (UNDP, 2022_[84]).

Oportunidades de la economía azul en ALC: pesca y acuicultura, turismo sostenible y energías renovables

Las políticas azules tienen un gran potencial aparte de los beneficios relacionados con el clima. Las actividades humanas —como la sobrepesca, las prácticas pesqueras destructivas, el desarrollo costero y la contaminación doméstica e industrial— han dañado los ecosistemas marinos y fluviales. El aprovechamiento económico y sostenible de las oportunidades azules en ALC ofrece un potencial significativo en tres sectores clave: la pesca y la acuicultura, el turismo sostenible y la generación de energías renovables.

Los avances hacia un sector pesquero más sostenible y que respete la protección de los ecosistemas marinos y fluviales ofrecen la posibilidad de aumentar el empleo, mejorar la seguridad alimentaria y promover las exportaciones. Para lograrlo, se necesitan planes de gestión que ayuden a recuperar las poblaciones de peces, así como marcos políticos y regulatorios regionales e internacionales que favorezcan la implementación de dichos planes. Es fundamental poner fin a la sobrepesca insostenible atajando la pesca ilegal, no declarada o no regulada, prohibiendo las prácticas pesqueras destructivas y eliminando las subvenciones perjudiciales que contribuyen a la sobrepesca (Rustomjee, 2016_[87]). Un ejemplo de innovación azul en el ámbito de la pesca es la aplicación mexicana para smartphones PescaData, que permite a los pescadores locales controlar las poblaciones de aves, mamíferos marinos, peces y crustáceos para gestionar la sobrepesca, luchar contra las prácticas pesqueras no selectivas y definir como santuarios algunas zonas de actividad (AFD, 2022_[88]).

A pesar de que la pandemia de COVID-19 redujo aproximadamente a la mitad la contribución del turismo al PIB en ALC entre 2019 y 2020, las economías se están recuperando y la demanda turística va en aumento (Anexo Tabla 3.A.6). En el marco de la economía azul, el ecoturismo ofrece un gran potencial para sacar a la región de su actual ralentización económica (UNWTO/CAF, 2021_[89]). Costa Rica se ha ganado una reputación internacional por sus activos naturales únicos en el entorno marino y ha logrado impulsar el turismo costero y centrado en la biodiversidad (UNCTAD, 2019_[90]) (Anexo Tabla 3.A.1).

Los océanos también son una pieza clave de la economía azul y ofrecen diversas opciones en el ámbito de las energías renovables, como la eólica marina, la undimotriz y la mareomotriz y el uso de los gradientes de temperatura y salinidad para producir energía. Entre ellas, la eólica marina es una opción muy prometedora pero que todavía recibe una escasa financiación, teniendo en cuenta que ALC14 es la región con mayor potencial técnico15 a nivel mundial (6 830 GW), y que muchos de sus países presentan condiciones especialmente adecuadas (Gráfico 3.8). Argentina podría beneficiarse de la óptima combinación existente en su litoral, con sus aguas barridas por el viento y un territorio marítimo relativamente poco profundo. Sin embargo, su potencial aún no ha sido explotado (BNamericas, 2021_[91]). Brasil es actualmente el país más avanzado, con seis proyectos de energía eólica marina en fase de estudio para obtener licencias. Tiene el segundo mayor potencial técnico, seguido de Chile y México (ECLAC, 2020_[82]). Colombia tiene un potencial técnico en alta mar de 110 GW y recientemente ha aprobado una hoja de ruta para proyectos eólicos marinos en el océano Pacífico. Las zonas exploradas podrían producir 1 GW de energía en 2030 y hasta 9 GW en 2050 (actualmente, el país genera 0.725 GW de energía solar), y se espera que atraigan una inversión de 27 000 millones de USD y creen 50 000 puestos de trabajo (Hidalgo, Fontecha Mejía y Escobar, 2022_[92]). La energía eólica marina también ofrece una gran oportunidad para el Caribe que tiene el potencial para generar alrededor de 560 GW (World Bank/ESMAP, 2020_[93]).

Gráfico 3.8. Potencial técnico para la generación de energía eólica costa afuera en ALC

Notas: El potencial técnico de la energía eólica costa afuera es una estimación de la capacidad de generación de energía que podría ser técnicamente viable con la tecnología actual, teniendo en cuenta únicamente la velocidad del viento y la profundidad del agua, y se expresa en términos de capacidad de potencia instalada en gigavatios (GW) en un radio de 200 kilómetros de la costa. Los resultados informan del potencial total de los cimentos fijos y del potencial total de los cimientos flotantes. Por encima de 50m de profundidad se considera óptimo para los cimientos fijos y, entre 50 y 1 000 m de profundidad para la generación de energía eólica flotante. La región del Caribe incluye Antigua y Barbuda, Barbados, Bahamas, Belice, Cuba, Dominica, República Dominicana, Granada, Jamaica, Haití, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Surinam y Trinidad y Tobago.

Fuente: Elaboración de los autores con base en (World Bank/ESMAP, 2020_[93]).

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Sectores estratégicos seleccionados para la transición verde

El Anexo 3.A presenta una lista de sectores identificados17 como estratégicos para que la región de ALC avance en la transición verde hacia un modelo de desarrollo más sostenible. Estos sectores son: 1) soluciones basadas en la naturaleza, uso de la tierra y preservación de la biodiversidad y la silvicultura (Anexo Tabla 3.A.1); 2) agricultura y ganadería sostenibles (Anexo Tabla 3.A.2); 3) bioeconomía y sistemas alimentarios regenerativos (Anexo Tabla 3.A.3); 4) gestión del agua (Anexo Tabla 3.A.4); 5) gestión de residuos y plásticos (Anexo Tabla 3.A.5); 6) turismo sostenible (Anexo Tabla 3.A.6); y 7) minería sostenible (Anexo Tabla 3.A.7). Con respecto a cada sector, se presentan algunos datos clave que muestran su importancia para la región y su relevancia para avanzar en la transición verde. También se detallan los instrumentos públicos y las experiencias relevantes adoptadas para contribuir al proceso de elaboración de políticas de la transición verde.

Empleos verdes de calidad para una mayor inclusión

La agenda verde será una oportunidad sin precedentes para mejorar el bienestar en ALC (Capítulo 2). Los efectos de las políticas de mitigación y adaptación en los mercados laborales de los países de ALC implicarán tanto la creación de nuevas oportunidades de empleo como la pérdida de puestos de trabajo debido a la obsolescencia de las tecnologías actuales (Vona et al., 2018_[121]). Este apartado presenta un ejercicio de previsión sectorial para estimar el impacto de las políticas verdes (Recuadro 3.5). Se han identificado dos tipos de sectores económicos: el verde y el marrón. La lógica de la estrategia empírica es que la adaptación a las políticas centradas en el cambio climático, la transformación tecnológica, la inversión y las nuevas competencias verdes impulsarán la creación de empleo en los sectores verdes. Por el contrario, algunas políticas de mitigación y regulaciones destinadas a reducir las emisiones de GEI y otros contaminantes generarán destrucción de empleo en los sectores marrones, los cuales han mostrado en cualquier caso un crecimiento neto del empleo muy bajo en la región en los últimos tiempos. El efecto neto sobre el empleo dependerá tanto de la estructura industrial de cada país como de la eficacia de los paquetes de reformas que se adopten para impulsar la creación de empleo verde y suavizar el impacto negativo de las políticas de mitigación sobre las empresas y el mercado laboral.

El efecto general de las políticas verdes efectivas en el mercado laboral latinoamericano puede ser considerable. En el caso de las políticas verdes de alto impacto, el empleo en los sectores verdes podría crecer un 15% en ALC para 2030, en comparación con el escenario de referencia (Gráfico 3.9). En caso de que no se produjera ninguna intervención en materia de políticas, el crecimiento promedio anual del empleo sería del 0.9% en los sectores verdes. Las políticas verdes que generen un alto impacto a la hora de estimular la inversión privada y pública en nuevas tecnologías y capital humano aumentarían la tasa de crecimiento anual al 2.3%. El empleo en los potenciales sectores verdes constituye el 55% del empleo total en ALC. Las previsiones de crecimiento del empleo en los sectores verdes para el 2030 son del 11.0% en el caso de impactos medios y del 7.2% para impactos bajos en comparación con el BAU. En el caso de los impactos altos, las estimaciones oscilan entre el 18.9% de Bolivia y el 12.6% de Brasil (Gráfico 3.10), lo que indica el potencial de creación de empleo en los sectores verdes en todos los países de la región. La transición verde también puede ser beneficiosa como herramienta para impulsar el crecimiento económico general y mejorar la productividad. Entre los países que más se beneficiarían están Ecuador, Guatemala y Paraguay, todos ellos con un PIB per cápita inferior al promedio regional.

Gráfico 3.9. Creación de empleo en sectores verdes en ALC (2020-30)

Variación en el empleo en los sectores verdes, bajo diferentes escenarios de políticas verdes, en ALC, en comparación con el BAU, como porcentaje del empleo de referencia en 2020 en las industrias verdes

Notas: Los países de ALC incluyen Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Paraguay y Uruguay. Los datos hacen referencia a un promedio no ponderado con respecto a las previsiones de los países. Los sectores verdes se definen en cada país identificando, en primer lugar, el número de tareas verdes que los trabajadores realizan en sus ocupaciones y, a continuación, observando los diez principales sectores en los que se distribuyen dichos empleos. El escenario de referencia asume que, en cada sector verde, el valor añadido y el empleo seguirán la misma dinámica que en los últimos diez años. Los escenarios contrafactuales se definen según el impacto de una política verde que pretende impulsar la inversión en capital fijo y humano, con un impacto positivo en el crecimiento del valor añadido en cada sector verde. El escenario de alto impacto asume que el valor añadido en cada sector aumentará 3 puntos porcentuales al año, ajustándose al nuevo equilibrio. El escenario de impacto medio asume que el valor añadido aumentará 2 puntos porcentuales, mientras que el escenario de impacto bajo asume que aumentará 1 punto porcentual al año. En todas las previsiones, la productividad total de los factores aumentará un 1 punto porcentual debido a los menores daños climáticos y a los cambios inducidos por las nuevas tecnologías. La variación en el empleo se estima utilizando la elasticidad estimada a corto plazo respecto al valor añadido, mediante un modelo dinámico de panel, definido por cada sector y país, en los últimos diez años.

Fuentes: Estimaciones de los autores con base en las Encuestas de Población Activa, datos de las cuentas nacionales por sectores (Vona et al., 2018_[121]) y (Hardy, Keister y Lewandowski, 2018_[123]).

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La identificación de los sectores verdes depende de la distribución de las tareas verdes entre las distintas ocupaciones y en la estructura industrial de cada país de ALC, asumiendo que el contenido de las tareas de los empleos es similar al observado en Estados Unidos. Sin embargo, surgen algunas ideas a nivel regional. Cinco de los diez sectores están presentes en al menos seis de los nueve países analizados. Se trata de los sectores de producción de alimentos, construcción, comercio minorista y mayorista, transporte y administración pública. En total, representan el 67% del empleo en sectores verdes potenciales en ALC, en 2020; como tales, serían los que más contribuirían a la creación de empleo en la próxima década. En comparación con el 15% del total de los sectores verdes, la producción de alimentos debería añadir más puestos de trabajo, con una desviación prevista del 18.8% respecto al BAU en 2030, en el escenario de alto impacto. Los demás sectores muestran la siguiente desviación respecto al BAU: administración pública (14.6%), construcción (14.3%), comercio (14.1%) y transporte (14.1%).

Gráfico 3.10. Creación de empleo en los sectores verdes en los países de ALC

Variación en el empleo en los sectores verdes bajo diferentes escenarios de impacto de políticas verdes en países seleccionados de ALC, en comparación con el BAU, como porcentaje del empleo de referencia en 2020 en las industrias verdes

Notas: Los sectores verdes se definen en cada país identificando, en primer lugar, el número de tareas verdes que los trabajadores realizan en sus ocupaciones y, a continuación, observando los diez principales sectores en los que se distribuyen dichos empleos. El escenario de referencia asume que, en cada sector verde, el valor añadido y el empleo seguirán la misma dinámica que en los últimos diez años. Los escenarios contrafactuales se definen según el impacto de una política verde que pretende impulsar la inversión en capital fijo y humano, con un impacto positivo en el crecimiento del valor añadido en cada sector verde. El escenario de alto impacto asume que el valor añadido en cada sector aumentará 3puntos porcentuales al año, ajustándose al nuevo equilibrio. El escenario de impacto medio asume que el valor añadido aumentará 2 puntos porcentuales, mientras que el escenario de impacto bajo asume que aumentará 1 punto porcentual al año. En todas las previsiones, la productividad total de los factores aumentará 1 punto porcentual debido a los menores daños climáticos y a los cambios inducidos por las nuevas tecnologías. La variación en el empleo se prevé utilizando la elasticidad estimada a corto plazo respecto al valor añadido, mediante un modelo dinámico de panel, definido por cada sector y país, en los últimos diez años.

Fuentes: Estimaciones de los autores con base en las Encuestas de Población Activa, datos de las cuentas nacionales por sectores (Vona et al., 2018_[121]) y (Hardy, Keister y Lewandowski, 2018_[123]).

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Utilizando una metodología diferente, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) indica que la agricultura generará una mayor creación de empleo (Saget, Vogt-Schilb y Luu, 2020_[126]). Las políticas verdes añadirían en este sector 19 millones de puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo para el año 2030 con respecto al escenario de altas emisiones (un aumento del 54%). El empleo en el sector de las energías renovables añadiría un 22% más de puestos de trabajo en el escenario de descarbonización con respecto al escenario de altas emisiones, lo que representa 100 000 empleos adicionales. El sector de la construcción aportaría 540 000 puestos de trabajo adicionales relacionados con las inversiones en eficiencia energética, lo que representa un crecimiento del 2% del empleo en el sector en comparación con el escenario de referencia. Se crearían unos 120 000 puestos de trabajo en el sector manufacturero para apoyar las tecnologías de bajas emisiones de carbono, lo que supone una adición neta de empleo del 0.4% en el sector. El sector forestal crearía 60 000 puestos de trabajo (el 6% de los empleos del sector).

Las políticas verdes podrían aumentar la productividad del sector energético y crear empleo formal directo si promueven un estímulo fiscal verde dirigido a la industria energética. Este es el caso, sobre todo, de los países en desarrollo y de renta media con mercados laborales segmentados e informales. Después de sufrir choques adversos de demanda agregada, será importante buscar un impulso mayor y más duradero a los proyectos verdes intensivos en mano de obra. En estas circunstancias, la transición verde y la creación de empleo pueden ir de la mano (Bowen, 2012_[127]). Si las políticas verdes destinadas a aumentar el coste de las emisiones de carbono van acompañadas de una reducción de la carga fiscal del trabajo, la transición verde puede conceder un doble dividendo en términos tanto de objetivos medioambientales como de creación neta de empleo en ALC (OECD, 2018_[128]; Willis, W. et al., 2022_[129]).

Solo el 0.8% de los trabajadores ALC trabajaba en el sector de la producción de energía en 2020, similar al promedio de la OCDE del 0.9% (Gráfico 3.11). En la actualidad, más de la mitad de los empleos relacionados con la energía en América Central y del Sur están relacionados con las energías limpias (IEA, 2022_[130]) y esta proporción está destinada a seguir aumentando. Un 11.7% de los trabajadores trabajan en la industria manufacturera, la cual representa la mayor parte de la producción total de CO₂ en la economía, menos que el promedio de la OCDE del 15.2%. En ALC, el porcentaje de empleo en el sector del transporte, otro contribuyente creciente a las emisiones globales de GEI y a la contaminación, se situó en el 6.7%, por encima del promedio de la OCDE del 5.5%. La agricultura (el segundo mayor emisor de la región) representa el 18% de la mano de obra, muy por encima del promedio de la OCDE, cercano al 6% en 2020.

Gráfico 3.11. Cuotas de empleo en sectores con alta intensidad de emisiones de GEI

Como porcentaje del empleo total (2010 y 2020)

Notas: Los datos de Argentina hacen referencias a zonas urbanas. Los datos de ALC y la OCDE hacen referencia a un promedio no ponderado de los países de ALC y la OCDE. La categorización por sectores sigue la codificación de sectores económicos de la CIIU Rev. 4

Fuentes: Estimaciones de los autores con base en (ECLAC, 2022_[131]) y (OECD, 2022_[132]).

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Es evidente que la transición verde tendrá impactos heterogéneos en el sector agrícola de ALC, aunque el efecto sobre la creación neta de empleo debería ser positivo. La transición a tecnologías más limpias e intensivas en capital en la agricultura se traducirá en pérdidas de empleo, sobre todo para los trabajadores informales (ECLAC/ILO, 2018_[133]), aunque el efecto neto total sea positivo. La dimensión local debe ser clave en las políticas verdes, ya que la agricultura representaba el 53.5% del empleo total (la mayoría de ellos trabajadores informales) en las zonas rurales en 2020.

Los países de ALC han experimentado un crecimiento del 20% del empleo en las industrias relacionadas con la producción de energía, el suministro de agua y las actividades mineras durante la última década. Las empresas manufactureras, que consumen más energía, solo han añadido algunos puestos de trabajo debido, en parte, al proceso de digitalización y robotización, que normalmente implica tecnologías más intensivas en capital y que generan ahorros en mano de obra. En cambio, el empleo se redujo en la agricultura (-4.5%).

En la transición hacia una economía con cero emisiones netas, se destruirán muchos empleos y se despedirá a trabajadores debido a los cambios tecnológicos necesarios para lograr menores emisiones, sobre todo en los sectores marrones. En promedio, en toda ALC, los sectores marrones podrían experimentar una mayor disminución de puestos de trabajo, hasta un 13.3% en comparación con el BAU, en el que no se aplica ninguna política verde (Gráfico 3.12). Todos los escenarios proyectados asumen un importante objetivo de -5% de emisiones de GEI al año. Si se cumplieran estos objetivos, las emisiones de GEI disminuirían un 40% en 2030 en comparación con los niveles de 2020. Si las empresas invierten en capital fijo de forma más proactiva y los trabajadores adquieren competencias y capital humano más verdes, la pérdida de puestos de trabajo será mucho menor. Por ejemplo, en los escenarios de impacto medio y bajo, la desviación respecto al BAU en 2030 sería del 10.1% y del 6.9%, respectivamente. Las políticas públicas pueden ayudar a aliviar la transición. Las inversiones públicas que impulsen la transformación y la adopción tecnológica pueden ayudar a las empresas. Las políticas activas del mercado de trabajo, como los programas de educación y reconversión profesional, pueden ayudar a los trabajadores a conservar sus puestos de trabajo en el nuevo entorno tecnológico o a cambiar a otros nuevos, generando así menores pérdidas de empleo totales.

El efecto neto de la transición verde sobre el empleo podría ser positivo y dependerá de los mecanismos de adaptación para crear puestos de trabajo formales tras la aplicación de las políticas verdes. Incluso en el peor escenario previsto, los efectos serían positivos en comparación con el BAU. Esto se debe a que los sectores marrones en ALC representan el 35% del empleo total, en comparación con el 55% de los sectores verdes. Por ejemplo, si los sectores verdes creasen puestos de trabajo según el escenario de bajo impacto y los sectores marrones destruyesen puestos de trabajo según el escenario de alto impacto, el resultado sería un 1.8% adicional de empleo total en estos sectores en 2030. En el caso de las políticas de impacto medio y alto para los sectores verdes, en 2030 la creación de empleo adicional neto sería del 6.0% y del 10.5% del empleo total en los sectores marrones y verdes, respectivamente. Existe un claro incentivo para que los gobiernos promuevan una transición activa hacia los sectores verdes, ya que aumentarán la creación de empleo y la formalización.

La pérdida de puestos de trabajo se podría sentir particularmente en los sectores marrones de ALC, sobre todo en la agricultura y la industria manufacturera, con un 37% y un 30% del total de pérdidas, respectivamente. El sector del transporte representaría el 12% del total.

Gráfico 3.12. Pérdida de puestos de trabajo en los sectores marrones de ALC (2020-30)

Variación del empleo en sectores marrones en ALC, bajo diferentes escenarios de políticas de mitigación, en comparación con el BAU, como porcentaje del empleo de referencia en 2020 en sectores marrones

Notas: Los países de ALC incluyen Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Paraguay y Uruguay. Los datos hacen referencia a un promedio no ponderado con respecto a las previsiones de los países. Los sectores marrones se definen según la definición de la herramienta CAIT (https://datasets.wri.org/dataset/cait-country). El escenario de referencia asume que, en cada sector marrón, las emisiones de GEI, el valor añadido y el empleo seguirán la misma dinámica que en los últimos diez años. Los escenarios contrafactuales se definen en función del impacto de una política verde, cuyo objetivo es reducir el total de las emisiones netas de efecto invernadero en un 50% para el año 2030, en comparación con los niveles de 2020, en cada sector marrón. El escenario de alto impacto asume que el valor añadido en cada sector marrón disminuirá 5 puntos porcentuales al año, ajustándose al nuevo equilibrio. El escenario de impacto medio asume que el valor añadido disminuirá 4puntos porcentuales, mientras que el escenario de impacto bajo asume que disminuirá 3 puntos porcentuales al año. En todas las previsiones, la PTF aumentará 1 punto porcentual debido a los menores daños climáticos y al cambio inducido por las nuevas tecnologías. La variación del empleo se prevé utilizando la elasticidad estimada a corto plazo con respecto al valor añadido, mediante un modelo dinámico de panel, definido por cada sector y país, en los últimos diez años.

Fuente: Estimaciones de los autores con base en datos de la herramienta CAIT, encuestas de población activa y datos de las cuentas nacionales por sectores.

 StatLink https://stat.link/qxzmhn

En todos los países, la pérdida de puestos de trabajo oscilaría entre el 19% en Bolivia y el 7% en Argentina (Gráfico 3.13) en el escenario de alto impacto, ya que depende en gran medida de cada estructura industrial. En Ecuador, Guatemala y Paraguay, la agricultura representaría la mayor parte de la contracción (71%, 39% y 47% del total, respectivamente). En Argentina, Brasil, México y Uruguay, la industria manufacturera sería probablemente la más afectada, ya que representaría el 40%, 41%, 43% y 36% del total de puestos de trabajo en 2030, respectivamente (Saget, Vogt-Schilb y Luu, 2020_[126]).

El BID y la OIT muestran previsiones similares en cuanto a la pérdida de puestos de trabajo. Para el año 2030, se destruirían 7.5 millones de puestos de trabajo en el sector de la electricidad de origen fósil, la extracción de combustibles fósiles y la producción de alimentos de origen animal (Saget, Vogt-Schilb y Luu, 2020_[126]). Más concretamente, se perderían 4.3 millones de empleos en los sectores ganadería, aves de corral, productos lácteos, pesca y procesamiento de alimentos de origen animal, en comparación con el escenario de altas emisiones, lo que representa el 29% de los puestos de trabajo del sector. El sector de la extracción de combustibles fósiles perdería más de 520 000 empleos (46%), mientras que la generación de electricidad a partir de combustibles fósiles también sufriría un recorte relativamente importante, con 60 000 puestos de trabajo menos (51%) en comparación con el escenario de referencia.

Gráfico 3.13. Pérdida de puestos de trabajo en sectores marrones en un escenario de alto impacto en ALC

Variación del empleo para el año 2030, en comparación con el BAU, como porcentaje del empleo de referencia en sectores marrones en 2020

Notas: Los países de ALC incluyen Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Paraguay y Uruguay. Los datos hacen referencia a un promedio no ponderado con respecto a las previsiones de los países. Los sectores marrones se definen según la definición de la herramienta CAIT (https://datasets.wri.org/dataset/cait-country). El escenario de referencia asume que, en cada sector marrón, las emisiones de GEI, el valor añadido y el empleo seguirán la misma dinámica que en los últimos diez años. Los escenarios contrafactuales se definen en función del impacto de una política verde, cuyo objetivo es reducir el total de las emisiones netas de GEI en un 50% para el año 2030, en comparación con los niveles de 2020, en cada sector marrón. El escenario de alto impacto asume que el valor añadido en cada sector marrón disminuirá 5 puntos porcentuales al año, ajustándose al nuevo equilibrio. La PTF aumentará 1 punto porcentual debido a los menores daños climáticos y al cambio inducido por las nuevas tecnologías. La variación del empleo se prevé utilizando la elasticidad estimada a corto plazo con respecto al valor añadido, mediante un modelo dinámico de panel, definido por cada sector y país, en los últimos diez años. En el caso de Brasil, Colombia, Ecuador y Paraguay, no se pudo identificar el sector de los residuos debido a la falta de datos desagregados sobre el valor añadido o el empleo por sector.

Fuente: Estimaciones de los autores con base en datos de la herramienta CAIT, encuestas de población activa y datos de las cuentas nacionales por sectores.

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Cómo garantizar una transición justa y verde para todos

La transición verde afectará inevitablemente a los distintos grupos de personas de maneras diferentes. La pérdida de puestos de trabajo en las empresas de producción de energía con altas emisiones de carbono puede concentrarse en los trabajadores de más edad o en los que carecen de competencias actualizadas para acometer la transición hacia empresas con tecnologías más limpias. Además, los trabajadores de los sectores de origen fósil son relativamente pocos en comparación con el conjunto de la economía, pero se concentran en determinadas regiones. Resulta esencial identificar los grupos sociodemográficos y las regiones que se beneficiarán y los que corren más riesgo (Capítulo 2), para diseñar las mejores políticas sociales y del mercado laboral para construir una agenda verde inclusiva, en la que las personas más vulnerables no se queden atrás y compartan los beneficios económicos generales de la transición. A la hora de evaluar la transición justa, la calidad de los empleos en energías limpias es tan importante como su cantidad. Los criterios clave que determinan la calidad del empleo son los salarios, seguros médicos, jubilación y otras prestaciones, seguridad laboral, condiciones de empleo, normas de seguridad en el trabajo, afiliación sindical y alcance general de los derechos laborales. A nivel mundial, los puestos de trabajo de los sectores energéticos comportan sueldos más elevados que los salarios promedio nacionales, aunque existen disparidades entre los distintos segmentos. Los trabajadores de los sectores de energías limpias menos consolidados suelen ganar menos que los empleos de las industrias de combustibles fósiles o nucleares (IEA, 2022_[130]). Además, el alto grado de informalidad laboral en ALC plantea otros problemas sociales (OECD et al., 2021_[40]). Es necesario que las políticas verdes se diseñen de manera que se puedan abordar con éxito los efectos redistributivos de la transición.

El trabajo informal y la transición verde

La informalidad es una inquietud generalizada en ALC (Capítulo 1). La proporción de empleo informal, excluido el sector agrícola, sigue siendo cercana al 50% en promedio y se sitúa cerca del 80% en varios países de ingresos promedio bajos, como Bolivia, Guatemala, Honduras y Nicaragua (OECD et al., 2021_[40]). Las tasas de informalidad en las mujeres son aún más altas (OIT, 2019c). Además, el empleo informal es mayor en el sector agrícola (69% en toda ALC). En la agricultura, el trabajo infantil también está muy extendido; el 71% de este tipo de explotación laboral a nivel mundial se produce en la agricultura (ILO, UNICEF, 2020_[134]).

En ALC casi cuatro de cada diez trabajadores de la minería, la industria manufacturera y los servicios de transporte operan en la informalidad. En la agricultura, este dato se eleva a casi siete de cada diez trabajadores (Gráfico 3.14). La heterogeneidad es elevada entre los distintos países de ALC. Las industrias mineras se ven afectadas por una gran informalidad laboral en Bolivia (36.0% de los trabajadores), Colombia (50.3%), Costa Rica (60.9%) y El Salvador (86.7%). En la industria manufacturera, la incidencia del trabajo informal es inferior y se sitúa en valores cercanos al 30% en Brasil, Chile, México y Uruguay. En los servicios de transporte, los trabajadores informales representan más de la mitad de la mano de obra en Bolivia, Colombia, Costa Rica y El Salvador. En estos sectores, la transición verde generará dificultades, ya que se necesitará una transformación tecnológica, y muchos trabajadores informales podrían quedarse sin empleo o verse obligados a encontrar nuevos empleos en otros sectores informales. En el lado positivo, en toda ALC, menos del 10% de los trabajadores de los sectores de suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado son informales. La incidencia de la informalidad laboral es especialmente baja en Argentina (9.2%), Colombia (5.3%) y Costa Rica y Uruguay (menos del 1%). Por lo tanto, cualquier transformación directa en la matriz de producción energética motivada por los cambios de políticas probablemente conlleve la creación de nuevos puestos de trabajo formales y oportunidades para los trabajadores cualificados en caso de despido (OECD et al., 2021_[40]).

Gráfico 3.14. Trabajo informal en sectores con alta intensidad de emisiones de GEI

Como porcentaje del empleo total en cada sector, 2019 o último año disponible

Nota: El promedio en ALC es un promedio no ponderado de los países indicados.

Fuente: Estimaciones de los autores con base en las encuestas nacionales de ingresos de los hogares.

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Un paso clave a la hora de hacer extensivos los seguros sociales contributivos a la economía informal ha sido la ampliación de los derechos sociales y laborales a los trabajadores domésticos mediante una combinación de la siguientes medidas: 1) medidas de aplicación normativa y simplificación (p. ej., en Argentina, Brasil, Ecuador y Uruguay); 2) inclusión de los trabajadores autónomos en los regímenes de seguridad social mediante mecanismos adaptados y simplificados de registro, tributación y pago de cotizaciones (Argentina, Perú y Uruguay); 3) adaptación de las modalidades de cálculo y pago de las cotizaciones a las características de los trabajadores y empleadores afectados por condiciones de negocio específicas, como la estacionalidad (Brasil); 4) impulso de las tecnologías digitales y móviles para facilitar el acceso a la protección social (Brasil y Uruguay); y 5) ampliación de la cobertura por pensiones mediante regímenes nuevos o existentes adaptados a las necesidades de los trabajadores autónomos (Brasil y Costa Rica) (OECD/ILO, 2019_[158]).

Competencias y aprendizaje permanente

Será necesario desarrollar nuevas competencias para atraer nuevas inversiones verdes (Cedefop, 2021_[135]; ILO, 2019_[136]). Entre los obstáculos a la inversión que se dan en los sectores verdes se encuentran los “cuellos de botella” existentes en la oferta de habilidades y competencias, que no satisfacen las necesidades de las empresas. En sectores de rápido crecimiento, como las energías renovables y la eficiencia energética, ya se observa una importante escasez de personal cualificado. El aumento de las inversiones en un sector verde puede generar un incremento de la demanda en una determinada ocupación, sin que cambien las competencias necesarias para el trabajo. En este caso, la escasez de competencias es una cuestión cuantitativa, por lo que las políticas deben centrarse en proporcionar una formación más específica a posibles nuevos trabajadores (ILO, 2018_[137]). Por otro lado, la transición verde puede cambiar el perfil de competencias necesarias para realizar el mismo trabajo, o puede provocar la pérdida de determinadas ocupaciones. En estos casos, las políticas de cualificación deben centrarse en la optimización de las competencias o en la recapacitación de los trabajadores implicados en la transformación tecnológica. La sostenibilidad y la preservación de la naturaleza deben considerarse nuevas competencias en la transformación verde (OECD/Cedefop, 2014_[138]). La anticipación y previsión de competencias se ha utilizado ampliamente para definir la futura evolución de tareas y de competencias necesarias para desempeñar estos empleos más verdes (Consoli et al., 2016_[139]; Vona et al., 2018_[121]).

Los empleos verdes requieren una adaptación de los cursos de formación existentes en el puesto de trabajo. En algunos países de la OCDE ya existen ejemplos eficaces, como el Programa de Empleos Verdes financiado por la UE (Cedefop, 2022_[140]). No obstante, la educación formal y la experiencia laboral siguen siendo importantes para el desarrollo de competencias verdes. La oferta de cursos formales y programas de grados para estos empleos aún no está bien desarrollada. La adopción de políticas que promuevan el aprendizaje a través de la práctica puede cubrir las carencias a corto plazo de las actuales políticas educativas (OECD/Cedefop, 2014_[138]). El desarrollo de la mano de obra en los sectores verdes es un área en la que el sector privado puede desempeñar un papel clave. El sector privado ha puesto en marcha iniciativas en toda la región que permiten a las empresas descubrir y conectar con el talento local para dar respuesta a los nuevos retos con una mentalidad abierta y colaborativa. Estos nodos estratégicos de innovación trabajan con distintas partes interesadas, incluidas incubadoras de empresas, universidades e instituciones públicas, para transformar las empresas tradicionales, capacitando y desarrollando eficazmente estos nuevos modelos empresariales verdes en la región de ALC (OECD, próximo a publicarse_[141]).

Ampliación de los sistemas de protección social para una transición verde justa

Este apartado analiza las políticas del mercado laboral y los mecanismos de protección social necesarios para impulsar las oportunidades de empleo y otros resultados sociales de las agendas verdes, así como para superar y minimizar los costos de la transición. En ALC, la tasa de desempleo es relativamente baja, pero presenta una elevada rotación laboral. Muchos trabajadores pasan por el desempleo en algún momento, lo que a menudo provoca pérdidas de ingresos y salarios, y conlleva importantes costos en el bienestar (Alaimo et al., 2016_[145]; OECD et al., 2021_[40]). La falta de empleo y de otras redes de seguridad social es una característica costosa de los mercados laborales de la región. Es probable que la transición verde dé lugar a una considerable reasignación de puestos de trabajo. Dicha reasignación puede ser una oportunidad para replantear los sistemas de protección social, impulsar la creación de empleo y proteger a los trabajadores en caso de pérdida de sus puestos de trabajo (OECD et al., 2021_[40]; Saget, Vogt-Schilb y Luu, 2020_[126]). Los países de la OCDE han puesto en marcha un amplio abanico de políticas en favor del crecimiento verde (OECD, 2015_[147]; OECD, 2011_[148]). Los países de ALC pueden beneficiarse de esta experiencia y diseñar mecanismos eficaces en el mercado laboral, junto con redes de seguridad social, con el fin de lograr una estrategia de crecimiento verde inclusiva.