3. Instrumentos económicos para la gestión del riesgo hídrico

Para gestionar los riesgos hídricos, como la escasez, la contaminación, las inundaciones y el riesgo de debilitar la resiliencia de los sistemas de agua dulce, se pueden utilizar instrumentos de política de muy variado diseño y aplicación práctica. Con base a la clasificación proporcionada por la OCDE (2008[1]), dichos instrumentos pueden ordenarse en siete categorías: impuestos/cobros ambientales y sistemas de permisos negociables (instrumentos de fijación de precios), apoyo financiero público y pagos por servicios ecosistémicos (instrumentos de apoyo financiero), medidas de información y esquemas voluntarios. El análisis de la eficacia, la rentabilidad y la viabilidad de todos estos instrumentos, y sus combinaciones, escapa al alcance de este capítulo.

En cambio, el capítulo analiza en profundidad dos instrumentos clave en la gestión del riesgo hídrico en Perú, a saber, los pagos por servicios ecosistémicos y los cobros ambientales, evaluando su implementación y proponiendo caminos a seguir. El capítulo también evalúa los méritos de movilizar apoyo financiero público para implementar una política de rehabilitación de ríos en Perú. Finalmente, el capítulo subraya la necesidad de que estos instrumentos de política de recursos hídricos sean consistentes con las políticas sectoriales y ambientales.

Existen varias definiciones de pagos por servicios ecosistémicos (PSE), sin que se haya acordado una definición única (Schomers and Matzdorf, 2016[2]). Sin embargo, los PSE pueden definirse en términos amplios como una transacción voluntaria en la que los administradores de ecosistemas (p. ej., propietarios de tierras) son compensados mediante pagos condicionales por parte de los beneficiarios del ecosistema (a menudo los gobiernos, siendo el público el beneficiario general), para cubrir el costo adicional de mantener los servicios ecosistémicos por encima de los niveles requeridos por ley. La evaluación de PSE implica criterios de eficacia y costo-eficiencia. Se puede decir que los PSE que son a la vez eficaces y costo-eficiente, son costo-efectivos. Otro criterio es la viabilidad de la implementación de PSE, que obviamente es esencial si realmente se va a introducir un PSE y para que opere de manera económicamente efectiva.1

Para ser eficaces, los instrumentos de PSE aplican el principio de “el beneficiario paga”. Los beneficiarios (o compradores de servicios ecosistémicos) realizan pagos condicionales a los administradores de servicios ecosistémicos (o vendedores de servicios ecosistémicos, por lo general propietarios de tierras) para mantener un nivel de servicios ecosistémicos que de otro modo no estaría en el interés económico privado del gestor de los servicios de los ecosistemas (o en la obligación reglamentaria). Los pagos al propietario (que pueden ser en efectivo o en especie) (Asquith, Vargas and Wunder, 2008[3]) están destinados a hacer de la conservación de los bosques, el objetivo más común de los PSE, particularmente en los países en desarrollo (Engel, Pagiola and Wunder, 2008[4]), al menos tan económicamente atractivo para el propietario como la siembra de pastizales. Esto preserva el agua y, con ella, la biodiversidad y los servicios de secuestro de carbono. Los compradores pueden ser del sector público o privado, dependiendo de la naturaleza del servicio ecosistémico objetivo (Figura 3.1). Por ejemplo, el comprador puede ser un generador de energía hidroeléctrica privada, que paga a los propietarios de las tierras aguas arriba para que conserven los servicios ecosistémicos relacionados con la gestión del recurso hídrico (por ejemplo, a través de la conservación de los bosques), para obtener un beneficio económico privado (un sistema financiado por el usuario). El comprador en este escenario también puede ser un gobierno u otras entidades gubernamentales que pagan para mantener los servicios ecosistémicos relacionados con los bosques que son bienes públicos, como la preservación de la biodiversidad (un sistema financiado por el gobierno).

Con el fin de proporcionar incentivos suficientes para que los vendedores acepten los PSE y, por lo tanto, permitan que el instrumento funcione, el nivel mínimo de pago debe ser el diferencial entre el valor económico privado obtenido de la presencia de los servicios ecosistémicos (por ejemplo, la conservación de los bosques) y el uso más rentable de la tierra autorizado por la ley para el propietario (por ejemplo, conversión a pasturas), compensando así la pérdida de ingresos. El nivel máximo de pago por la operación costo-efectiva del instrumento se analiza en la sección de costo-eficiencia a continuación.

El punto de aplicación debe basarse en el impacto y realizarse en relación con los servicios ecosistémicos prestados. Sin embargo, medir la provisión de "unidades adicionales" de servicios ecosistémicos entregados contra una línea de base predefinida requiere conocer al detalle las vías causales (reconociendo la extensión espacial y la distribución) (Tomich, Thomas and Noordwijk, 2004[5]), que a menudo no se comprenden plenamente o no son fáciles de controlar. En tales casos, se pueden utilizar sustitutos o indicadores, como la extensión o densidad adicional de la cobertura forestal, en base a los cuales se pueden realizar pagos. Es común monitorear tales herramientas indirectas relacionadas con el uso de la tierra (Pagiola and Platais, 2007[6]).

Hasta ahora, a pesar de su creciente uso en todo el mundo, relativamente pocos sistemas de PSE han sido objeto de análisis ex post rigurosos en países de ingresos altos o bajos (Engel, Pagiola and Wunder, 2008[4]; Pattanayak, Wunder and Ferraro, 2010[7]). Sin embargo, Pattanayak, Wunder y Ferraro (2010[7]), utilizando una muestra disponible de dichos estudios, encontraron una efectividad generalmente positiva pero limitada en la prestación de servicios ecosistémicos adicionales. Sin embargo, estos análisis adolecen de dificultades especiales para determinar las condiciones contrafactuales (especialmente en lo que respecta a la "adicionalidad") y, por lo tanto, el cambio inducido.

Al igual que con los instrumentos de “quien contamina paga”, los sistemas de PSE pueden inducir el efecto de refugio de la contaminación cuando la actividad que originalmente degrada el servicio ecosistémico simplemente se desplaza (“fuga”) a otra ubicación. Wunder, Engel y Pagiola (2008[8]) concluyen que, aunque se sabe poco acerca de las fugas de los sistemas de PSE debido a dificultades de monitoreo, algunos estudios citan evidencia anecdótica de fugas locales (es decir, simplemente convertir otra parcela de tierra cercana para sustituir aquella comprendida en un contrato de PSE). Si bien la oportunidad de fuga de servicios ecosistémicos localizados disminuye con la ampliación del alcance del instrumento (por ejemplo, la proporción de cobertura en una cuenca para servicios relacionados con el agua), aumenta la probabilidad de fuga de actividades que degradan servicios de bienes público globales (por ejemplo, deforestación y preservación de la biodiversidad), que son el objetivo de los sistemas financiados por el gobierno (Wunder, Engel and Pagiola, 2008[8]). Las fugas también pueden ocurrir a lo largo del tiempo, como cuando un inminente sistema de PSE crea un incentivo perverso para que los propietarios dañen aún más sus servicios ecosistémicos para recibir pagos adicionales para su restauración en el futuro (por ejemplo, deforestación para permitir la futura reforestación). Esto puede superarse, por ejemplo, estableciendo la línea de base a partir de condiciones históricas.

Al igual que con otros instrumentos basados en el mercado, los instrumentos de PSE son costo-eficientes cuando se trata de abordar deficiencias del mercado. Además, el pago máximo debe ser el beneficio privado marginal o el beneficio social recibido de las "unidades adicionales" del servicio ecosistémico en cuestión (como también se ilustra en la Figura 3.1), dependiendo de si el instrumento es financiado por el usuario o por el gobierno, respectivamente. Las subastas inversas pueden ser útiles para determinar el precio más costo-efectivo dentro de estos parámetros y entre los actores (OECD, 2010[9]).

Pagiola y Platais (2007[6]) sostienen que, en teoría, los sistemas financiados por usuarios probablemente sean los más rentables y Wunder, Engel y Pagiola (2008[8]) encuentran evidencia empírica para apoyar este punto de vista. Es probable que los actores de los sistemas financiados por los usuarios (en particular los compradores) tengan más información sobre el beneficio marginal de la prestación de un servicio ecosistémico y, por lo tanto, el nivel máximo de pago, mientras que calcular el beneficio social marginal de los servicios ecosistémicos de los bienes públicos es una tarea extremadamente difícil. Además, los actores de los sistemas financiados por el usuario tienen incentivos más claros para garantizar que el instrumento funcione de manera eficaz, pueden señalarlos más específicamente y observar directamente si se está prestando el servicio requerido, y pueden responder rápidamente y renegociar los términos del acuerdo (o rescindirlo). Los instrumentos financiados por el gobierno que compran servicios de bienes públicos generalmente carecen de suficiente capacidad para monitorear si se están proporcionando servicios adicionales y dan poco incentivo para asegurar que el instrumento esté funcionando de manera efectiva. Otros objetivos de los sistemas financiados por el gobierno, como la reducción de la pobreza, también pueden afectar la costo-eficiencia en la búsqueda del objetivo ambiental (Pagiola and Platais, 2007[6]). Los instrumentos financiados por el gobierno también pueden constituir un subsidio para algunos actores del sector privado si no se aplican directamente a un bien público puro (es decir, no excluible y que no rivalice con el consumo), como la preservación de la biodiversidad. Muchos servicios de agua son, por ejemplo, bienes de “club” (es decir, excluibles) (Engel, Pagiola and Wunder, 2008[4]).

¿Podemos pagar al mismo territorio por diferentes servicios ecosistémicos? Si bien un sistema de PSE dado puede apuntar a un solo servicio ecosistémico, a menudo no es posible separar dichos servicios (como también se ilustra en la Figura 3.1). Los PSE pueden producir efectos secundarios tanto positivos como negativos (mejorar un servicio ecosistémico puede degradar o reforzar otro). Por ejemplo, la prestación de servicios de gestión de los recursos hídricos puede cambiar el hábitat local, reduciendo o aumentando los servicios de biodiversidad. Cuando se identifican sinergias, los servicios de los ecosistemas pueden "agruparse", lo que permite la posibilidad de obtener beneficios adicionales y reducir los costos de transacción (OECD, 2010[9]) 2

Los instrumentos de PSE pueden aplicarse a una gama de servicios ecosistémicos proporcionados por varios entornos gestionados por diferentes tipos de entidades. Cuando un enfoque basado en el impacto no es factible, como suele ser el caso de los instrumentos de PSE, el uso de sustitutos o indicadores en un enfoque basado en resultados puede adaptarse al entorno local (y responder a otras limitaciones). Los requisitos de condicionalidad también pueden adaptarse para tener en cuenta eventos que escapan al control de los administradores de ecosistemas (como enfermedades de la vegetación o incendios forestales). Por ejemplo, siempre que se alcancen los umbrales de los indicadores cada cuatro de cinco años, todavía se podrían recibir los pagos completos (Schwarz et al., 2008[10]).

Para que un instrumento de PSE (particularmente si es financiado por el gobierno) sea efectivo, los criterios deben ser claros sobre quién tiene derecho a recibir pagos, así como las definiciones acordadas para la línea de base, las “unidades” de adicionalidad y las métricas de desempeño. Si bien los instrumentos de PSE no requieren necesariamente un marco legal específico más allá de la ley básica de contratos, la definición y atribución claras de los derechos de propiedad son una condición previa para un sistema viable (Greiber, 2009[11]). La construcción del instrumento y los requisitos de supervisión y aplicación potencialmente sustanciales pueden producir altos costos de transacción y requieren una significativa capacidad administrativa. Estos problemas pueden reducir la viabilidad de los instrumentos de PSE en países de bajos ingresos, en particular para los sistemas financiados por el gobierno. Otras complicaciones legales también pueden afectar la viabilidad de un instrumento de PSE. Por ejemplo, las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) pueden impedir el uso de sistemas de PSE financiados por el gobierno (u otros sistemas de apoyo), si los actores comerciales privados (como los agricultores) reciben pagos que subsidian efectivamente su producción. Para que un instrumento esté incluido en el "compartimento verde"3 de la OMC, los pagos a una industria productiva (por ejemplo, la agricultura) solo pueden compensar el costo adicional o la pérdida de ingresos derivados del mantenimiento o el aumento de la prestación de servicios ambientales (FAO, 2007[12]).

Como instrumento de apoyo financiero, los destinatarios prefieren los instrumentos de PSE a los instrumentos de "quien contamina paga" y están igualmente sujetos a costos de “peso muerto” cuando se paga a los actores para que presten servicios que habrían prestado de todos modos. Aunque se han discutido las dificultades de monitorear los sistemas de PSE, tiende a ser más fácil asegurar la cooperación de los administradores de servicios ecosistémicos (por ejemplo, propietarios de tierras) cuando “les ofrecen zanahorias antes que cuando los amenazan con un palo” (Engel, Pagiola and Wunder, 2008[4]). En los países de ingresos altos, los grandes productores agrícolas han podido orientar la dirección de la política hacia el apoyo financiero para los bienes ambientales, en vez de que se fijen impuestos sobre los daños medioambientales. En los países de bajos ingresos, generalmente se piensa que los prestadores de servicios medioambientales son más pobres que los usuarios (o compradores) del servicio, lo que crea una preferencia por la equidad en los PSE (Pagiola and Platais, 2007[6]). Aunque la reducción de la pobreza es un objetivo secundario (o paralelo) común de muchos sistemas de PSE financiados por el gobierno (a menudo introducidos para aumentar la aceptación del público), existe poca verificación empírica en torno a sus impactos distributivos (Engel, Pagiola and Wunder, 2008[4]).

La necesidad de financiamiento continuo sin retorno económico directo puede reducir sustancialmente la viabilidad política de los sistemas financiados por el gobierno. Aunque los sistemas financiados por el gobierno son la única opción cuando se considera la protección de los servicios ecosistémicos que son bienes públicos puros (como la conservación de la biodiversidad), los gobiernos nacionales no tienen incentivos para implementar dichos instrumentos unilateralmente cuando producen beneficios públicos globales. Es muy probable que este sea el caso en los países de ingresos más bajos. En tales casos, es probable que se requiera proporcionar otros incentivos, como la búsqueda de beneficios colaterales de la biodiversidad a través de medidas dirigidas a otros objetivos ambientales, como el secuestro de carbono.

Perú ha creado un marco legal para los PSE. En 2015, el Ministerio del Ambiente (MINAM) creó un mecanismo innovador de PSE, denominado Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (MERESE). La Ley de MERESE No. 30215 de 2014 y su reglamento (Decreto Supremo No. 009-2016-MINAM) tienen como objetivo canalizar recursos financieros hacia la conservación, recuperación y uso sostenible de fuentes de servicios ecosistémicos a través de acuerdos entre las partes. Fomenta la participación de los sectores público y privado en la conservación de las fuentes de servicios ecosistémicos y estipula que las acciones de quienes proporcionan estos servicios pueden ser remuneradas. A cargo del MINAM, la ley tiene como objetivo asegurar la continuidad de los beneficios generados por los ecosistemas.

Previamente, la Ley de Modernización de los Servicios de Saneamiento No. 30045 de 2013 ya requería que cada Empresa Prestadora del Servicio de Saneamiento (EP) estableciera mecanismos de compensación ambiental y de manejo de cuencas hidrográficas en su Plan Maestro Optimizado (PMO). El PMO prevé inversiones (por un plazo de 30 años) así como aumentos de tarifas (cada cinco años), sujetos a la aprobación de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) que aprueba la estructura tarifaria de cada EP (mediante resolución), incluido el porcentaje de los ingresos por tarifas asignados al MERESE. Así, muchas EP han creado fondos específicos de tipo MERESE financiados con la factura de agua, que representan hasta el 11% de su facturación. Los fondos compensarán a las comunidades que se comprometan a brindar servicios hidrológicos, como la protección de las cuencas hidrográficas de los lagos de alta montaña mediante la reforestación (se han recaudado USD 44 millones en todo el país hasta 2020) (SUNASS, 2020[13]).

El Reglamento de los MERESE de 2016 establece la obligación de que las EP participen en ellos. A finales de 2020, 40 de las 50 EP tenían una resolución aprobada por SUNASS para la creación de un fondo de reserva de MERESE, de acuerdo con su PMO. El Reglamento del MERESE también abre la posibilidad de que la Junta de Usuarios del Sector Hidráulico (JUSH) pueda participar voluntariamente en la financiación de un MERESE, en el marco de su Plan de Operación, Mantenimiento y Desarrollo de la Infraestructura Hidráulica (POMDIH). El Reglamento del MERESE especifica que la JUSH y los operadores de infraestructura hidráulica pueden suscribir convenios de tipo MERESE siempre que incluyan acciones para la conservación, mejora y uso sostenible de las fuentes de recursos hídricos en el POMDIH. La Resolución Jefatural No. 230-2019-ANA brinda orientación para la preparación e implementación del POMDIH para los pequeños operadores de infraestructura hidráulica. Además de ser voluntario, el proceso de participación de JUSH en un MERESE (la decisión de participar en el financiamiento de la conservación de fuentes de agua) es más complejo que el de las EP ya que debe ser aprobado por la asamblea de regantes, lo que implica un amplio proceso de sensibilización para llegar a un acuerdo.

La Tabla 3.1 detalla la participación de los ingresos de las EP asignados al fondo de reserva de tipo MERESE a fines de 2018 (es decir, en 34 ciudades en 19 departamentos de Perú). Durante el período quinquenal de vigencia de las tarifas de agua, SUNASS puede aprobar un aumento en la cantidad del fondo de reserva si los proyectos MERESE "viables" exceden el monto originalmente estimado en el PMO. Esto puede incrementar la tarifa del agua sujeto a la aprobación de SUNASS a solicitud de las EP. En 2011 se implementó un mecanismo similar para la creación de fondos para la Gestión de Riesgo de Desastres (GRD) y la Adaptación al Cambio Climático (ACC) de conformidad con la Ley No. 29664 de 2011 que creó el Sistema de Gestión de Riesgo de Desastres (SINAGERD) (Tabla 3.1). En junio de 2015, SUNASS ayudó a desarrollar y aprobó el PMO del Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL) que destina el 1% de la facturación de la empresa a un fondo MERESE, y del 3,8% al 3,5% a un fondo de mitigación de desastres y adaptación al cambio climático (GRD/ACC). Para SEDAPAL, esto representa, respectivamente, montos de PEN 86 millones (EUR 23 millones) y PEN 315 millones (EUR 85 millones) durante cinco años (2015-19). En septiembre de 2019, SEDAPAL recaudó PEN 60 millones (EUR 16 millones) para su fondo MERESE.

El impacto en el presupuesto familiar es modesto. A menudo, es menos de PEN 1 por mes para el fondo MERESE, lo que sugiere que se han tenido en cuenta los criterios de asequibilidad (Tabla 3.1). La otra cara de la moneda, sin embargo, es que las cuantías de los fondos de reserva a menudo son limitados (excepto en Lima, dado el número de usuarios que atiende SEDAPAL). Los fondos MERESE a veces financian la infraestructura de abastecimiento de agua y saneamiento además de la protección de los ecosistemas, como lo muestra el ejemplo del Cusco (Tabla 3.2). En el Cusco, la instalación de baños para las comunidades locales fue un requisito previo para la recuperación de una laguna contaminada por excretas. La lógica del PMO que subyace al funcionamiento financiero de los fondos MERESE puede conducir a un desequilibrio entre los recursos dedicados a los servicios de saneamiento y los dedicados a los servicios ecosistémicos a los que normalmente se destina el fondo, como es el caso de la EP de Cusco (Tabla 3.2).

Las actividades previstas varían considerablemente de una EP a otra. El Decreto Legislativo No. 1280 de 2016 establece tres modalidades para el uso de los fondos MERESE: programación de inversiones públicas (Sistema Nacional de Programación y Gestión Multianual de Inversiones); pagos directos a proveedores de PSE; y subcontratación a entidades privadas especializadas creadas por ley para la administración de fondos del patrimonio ambiental. La Resolución No. 039-2019-SUNASS-CD de 2019 agregó la posibilidad de utilizar fondos de tipo MERESE para la contratación de bienes y servicios. Sin embargo, este sistema de PSE bajo la política de abastecimiento de agua y saneamiento (orientada a asegurar la protección de las fuentes de agua corriente arriba), muestra limitaciones para la identificación de las actividades que prestan servicios hidrológicos, un paso fundamental para calibrar el fondo de reserva. Entre los estudios tarifarios desarrollados a fines de 2018 (Ayacucho, Chachapoyas, Huancayo y Moyobamba, en 2015), solo Moyobamba incluye criterios para medir el impacto (efectividad) de los pagos. La participación de organizaciones no gubernamentales (ONG) y académicos en el comité de gestión del fondo ciertamente ha contribuido a mejorar la calidad del estudio de precios de Moyobamba. Por otro lado, los estudios tarifarios de Ayacucho y Huancayo no brindan detalles sobre las medidas contempladas en su fondo MERESE (Tabla 3.2).

Los cobros medioambientales son pagos exigibles4 a los consumidores por los proveedores de servicios de gestión medioambiental, incluyendo los correspondientes a la gestión de los recursos hídricos. Difieren de los impuestos medioambientales, definidos como “pagos al gobierno general, obligatorios y sin contraprestación,5 recaudados sobre bases tributarias consideradas de particular relevancia para el medioambiente” (OECD, 2001[15]).

Morley y Abdullah (2010[16]) evaluaron la eficacia de los impuestos y cobros medioambientales y encontraron una relación significativa entre sus niveles y la reducción de la contaminación. Sin embargo, la eficacia de un instrumento individual depende en gran medida del diseño específico del instrumento, las circunstancias en las que opera (por ejemplo, la disponibilidad de capital) y su objetivo principal (por ejemplo, reducir la extracción/contaminación del agua o simplemente la recaudación de ingresos) (Dias Soares, 2011[17]; Wakabayashi and Sugiyama, 2009[18]). Estos aspectos también dificultan las estimaciones ex ante de la eficacia de los instrumentos tributarios y de establecimiento de cobros para lograr su objetivo.

El punto de aplicación de un cobro medioambiental puede ser aguas arriba del punto de extracción de agua/vertimiento de aguas residuales (por ejemplo, en tierras de regadío o insumos de fertilizantes), en el punto de extracción/descarga en sí (por ejemplo, en el volumen de extracción o carga contaminante), o en el punto de "impacto” de las emisiones (por ejemplo, en las condiciones medioambientales, como el caudal mínimo o la concentración de contaminantes de los cuerpos de agua afectados, con el impuesto pagado por los usuarios/fuentes contaminantes). Cada punto de aplicación tiene diferentes limitaciones de viabilidad y consecuencias para la eficiencia.

En un mercado perfecto con competencia perfecta, el punto de aplicación no importa, ya que la señal del precio y, por lo tanto, el incentivo para la reducción de contaminación en todo el sistema, a largo plazo, es equivalente. Si el instrumento se aplica de abajo hacia arriba, los productores (agricultores, industria) deberían transferir el 100% del costo de producción (incluido el impuesto o el cargo) a los consumidores (ya que la curva de oferta a largo plazo es plana),6 reduciendo la demanda de un producto o servicio determinado según la elasticidad de la demanda. Si el instrumento se aplica en el punto de extracción/ vertimiento, la demanda se ve directamente influenciada y se esperaría que los proveedores aguas arriba reaccionen consecuentemente. Sin embargo, independientemente del punto de aplicación, los mercados imperfectos, a los que se suman problemas de diseño específico y restricciones de viabilidad, también impactan sobre la efectividad y pueden evitar que los instrumentos de precios alcancen su máximo potencial teórico.

Los instrumentos de fijación de precios son rentables estáticamente si el precio explícito o implícito es aplicable y se iguala para todos los usuarios de agua/fuentes de contaminación dentro del alcance del instrumento. Sin embargo, una tasa equiparada sobre un usuario/contaminante dado no considera los perjuicios marginales, que pueden variar según el momento, ubicación, medio, concentración y otras características de su extracción/vertimiento, independientemente del punto de aplicación. Esto hace que los cobros sean instrumentos bastante burdos e incapaces de abordar de manera efectiva los “puntos críticos” de escasez / contaminación (OECD, 2008[1]), con consecuencias para la eficacia general.

Este es particularmente el caso de los cobros de abajo hacia arriba. Además, un instrumento de precios aguas arriba también puede prevenir el uso de medidas de reducción al “final de la tubería”, que pueden producir una mitigación del impacto a un costo marginal más bajo que otras opciones. En los precios de abajo hacia arriba, los actores aguas abajo solo pueden reducir los costos aumentando la eficiencia de los insumos y sustituyendo productos, lo que podría reducir la eficiencia de los costos estáticos desde el principio. La aplicación de instrumentos de fijación de precios en el punto de extracción/vertimiento puede atacar estas dificultades hasta cierto punto al permitir la diferenciación de tasas, entre diferentes tipos de usuarios/ vertimiento de contaminantes en diferentes puntos (por ejemplo, extracción de agua/efluente descargado en áreas de diferente riesgo ecológico) y permitiendo potencialmente que la reducción de contaminación se logre donde el costo sea menor. Sin embargo, existen límites a la viabilidad de cada enfoque (ver infra).

Los subsidios medioambientalmente perjudiciales, bien porque generan escasez o contaminación (como los subsidios al riego o los fertilizantes), pueden reducir significativamente la efectividad de los instrumentos de fijación de precios. Por ejemplo, el bombeo de agua subterránea sujeto a una menor tarifa eléctrica, que produce un subsidio implícito al agua, contrarresta el incentivo para aumentar la eficiencia del uso del agua (por ejemplo, adoptar tecnología de riego moderna), resultante del cobro por extracción.

Los instrumentos de fijación de precios, al brindar un pasivo que los actores del mercado buscan constantemente minimizar, estimulan teóricamente la innovación y adopción de nuevos productos, procesos y prácticas, produciendo una alta rentabilidad dinámica. Si bien es difícil emplear indicadores efectivos para medir la innovación y su atribución a un solo factor, la evidencia empírica sugiere que los impuestos y cobros medioambientales son efectivos para producir innovación organizativa y técnica (OECD, 2010[9]), aunque el diseño de instrumentos y el contexto operativo son determinantes considerables (Kemp and Pontoglio, 2011[19]). Además, la certidumbre política es un motor importante para la innovación, independientemente del tipo de instrumento en cuestión. La falta de certeza en torno, por ejemplo, al nivel y alcance de la aplicación de los cobros futuros y, por lo tanto, de los costos pasivos, puede disuadir a las organizaciones de invertir en investigación y desarrollo, dado que el rendimiento de tales inversiones se vuelve inherentemente más riesgoso.

En general, los instrumentos de cobros medioambientales son altamente viables desde el punto de vista administrativo; la mayoría de países ya cuentan con las instituciones y los sistemas administrativos necesarios. Aun así, existen varias excepciones y matices. Por ejemplo, es probable que un cargo de abajo hacia arriba sea más factible desde el punto de vista administrativo que un cargo en el punto de extracción/vertimiento, dado que el primero se dirige a muchos menos actores que el segundo, lo que reduce los costos de transacción y aumenta el potencial para un monitoreo y aplicación efectivos, particularmente en países de bajos ingresos que carecen de la capacidad administrativa necesaria para implementar y hacer cumplir los instrumentos aplicados en el punto de extracción/descarga. Además, por su naturaleza, un cargo de abajo hacia arriba también reduce el potencial de elusión y evasión.

Sin embargo, persisten desafíos técnicos para los instrumentos de abajo hacia arriba y para los aplicados en el punto de extracción/vertimiento. Si bien los contaminantes como los nitratos o los pesticidas dependen en gran medida del contenido de nitrógeno o productos químicos del fertilizante/producto fitosanitario, la cantidad de agua desviada para el riego depende en gran medida de la ubicación y la tecnología empleada, lo que hace inviable un instrumento de fijación de precios eficiente. Por el contrario, el seguimiento de la contaminación por nitrógeno en el punto de emisión de pequeñas fuentes estacionarias (por ejemplo, hogares) o de las vías múltiples y difusas de la contaminación de fuentes difusas en el sector agrícola puede ser técnica y administrativamente inviable. Para tales fuentes de contaminación, un impuesto o cobro sobre las condiciones ambientales (por ejemplo, concentración de contaminantes en una masa de agua), por ejemplo, puede ser una solución práctica. De manera similar, aunque monitorear el uso del agua en el punto de extracción es teóricamente simple, requiere un dispositivo de medición, que rara vez se usa en los sistemas de riego pequeños. Para estos usuarios de agua, un cargo por las condiciones ambientales (por ejemplo, el caudal mínimo de un río) también puede ser una solución práctica. Sin embargo, tal enfoque solo puede ser efectivo si los actores individuales creen que su uso del agua o vertimientos impactan sustancialmente en el conjunto, produciendo un incentivo para reducir las extracciones / descargas. Este puede ser el caso de la escasez/contaminación del agua en una pequeña cuenca con pocos productores agrícolas, pero no, por ejemplo, en una zona urbana con un gran número de habitantes que contribuyen individualmente de manera muy marginal a los niveles agregados de uso/contaminación (Karp, 2005[20]).

La oposición de la industria y el público, que a su vez influye en la aceptabilidad política, a menudo resulta ser el impedimento más importante para la creación de impuestos y cobros medioambientales. La oposición a los cobros parece tener ocho causas generales. La primera es una mala comprensión o desconfianza de la razón fundamental detrás de la introducción de tales instrumentos. Tanto los individuos como las organizaciones tienden a considerar los cobros como simples instrumentos de recaudación de ingresos, más que incentivos o medios de maximización del bienestar. En segundo lugar, incluso si se entienden los principios que sustentan el cobro, el público en general cree a menudo que es ineficaz para influir en el comportamiento y, en tercer lugar, el público puede dudar que sean necesarios. Esta opinión se sustenta en las actitudes de las personas hacia el medioambiente, que a su vez están asociadas con circunstancias socioeconómicas y visiones del mundo. Esto se relaciona con el cuarto aspecto del “nombre” de las políticas. Es probable que una política que se denomine como un cobro sea menos popular que el mismo instrumento con un nombre menos emotivo. El quinto aspecto es la percepción de coercitividad y afectación de las libertades individuales y organizacionales que causan los impuestos y cobros medioambientales. Vinculado a esto está el sexto aspecto, el de la equidad: los cobros medioambientales, particularmente cuando se asocian con bienes consumidos en todo el espectro socioeconómico (como el agua), pueden ser regresivos. Sétimo, los cobros medioambientales pueden tener, o se puede percibir que tienen, impactos negativos en la competitividad industrial. El octavo y último aspecto se refiere al uso de los ingresos recaudados: los instrumentos de fijación de precios son menos populares cuando los ingresos "desaparecen" en los presupuestos gubernamentales, en lugar de ser asignados para un propósito determinado, cuestión que a menudo está relacionada con la desconfianza en el gobierno.

Para reducir la posibilidad de una carga administrativa excesiva y de impactos distributivos y de competitividad, ciertas entidades como las pequeñas organizaciones, hogares o industrias, que de otra manera podrían verse significativamente afectadas, pueden estar exentas de las disposiciones de los instrumentos de fijación de precios, quedar sujetas a tarifas reducidas o recibir una compensación. Si bien esto aumenta la viabilidad política, reduce la eficacia y la eficiencia medioambientales. De manera similar, se puede otorgar un trato diferencial a otros usuarios/fuentes de contaminación para los cuales los costos serían prohibitivos, como las instalaciones industriales anticuadas. Sin embargo, a fin de evitar incentivos perversos para mantener el funcionamiento de estas instalaciones, dichas disposiciones deben tener un límite de tiempo. Una opción alternativa a las exoneraciones y tasas diferenciadas es el uso de los principios de la Reforma Fiscal Ambiental (RFA), según la cual los impuestos y cobros sobre las actividades nocivas para el medioambiente se compensan reduciendo los impuestos y, por lo tanto, estimulando las actividades positivas (como el empleo). Esto puede combinarse con alguna forma de asignar los ingresos a fines específicos; mayor transparencia, que se debe apoyar fuertemente según sugiere la evidencia empírica, y que en la medida en que ayuda a las industrias contaminantes a reducir el costo neto de la reducción de la contaminación, puede ayudar a prevenir la migración de actividades contaminantes a otras jurisdicciones (efecto de refugio de la contaminación), manteniendo el nivel general de eficacia del instrumento. Sin embargo, la capacidad de los principios de una RFA para lograr la neutralidad de los ingresos y los costos puede variar entre los países de ingresos altos y bajos. Estos últimos tienden a tener una menor proporción de la población empleada en la economía formal, por ejemplo, lo que hace que la compensación a través de una reducción de las cargas laborales sea menos efectiva. En tales casos, la prestación de servicios de costo bajo (o nulo), como medidas para aumentar la eficiencia en el uso del agua, la atención médica o la educación, puede ser un mecanismo adecuado para el reciclaje de ingresos.

Los impuestos y cobros medioambientales son instrumentos relativamente flexibles, dado que las proporciones pueden modificarse con relativa facilidad. Sin embargo, la asignación específica de ingresos para un propósito determinado puede crear dependencia respecto de los ingresos, lo que puede afectar la capacidad de ajustar las proporciones (particularmente de arriba hacia abajo) o alterar el instrumento de una manera más estructural. Esto puede verse como un atributo positivo o negativo, dependiendo de la actitud que se adopte hacia el instrumento.

Desde 2009, la Autoridad Nacional del Agua ha venido cobrando por la extracción de agua y las descargas de aguas residuales a una serie de actores. Por ley (Artículo 95 de la Ley de Recursos Hídricos de 2009), los cobros deben cubrir los costos de gobernanza de la gestión integral del agua aprobada por la ANA y la rehabilitación de los recursos hídricos sujetos a extracción y descarga de aguas residuales. Sin embargo, los ingresos recaudados por la ANA no bastan para cubrir sus costos operativos ordinarios (USD 55 millones en 2018; ver infra).

Perú cobra por la extracción de agua (Retribución Económica por el Uso del Agua, REUA) de acuerdo con la disponibilidad de agua (y, por lo tanto, el riesgo de escasez), aplicando así el principio de “quien contamina, paga”. El Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI) es el organismo competente para fijar las REUA, a propuesta de la ANA (adscrita al MIDAGRI), y se establecen anualmente por decreto supremo. Los ingresos recaudados por las REUA se asignan al presupuesto de la ANA. De esta manera, se aplica el principio de “agua paga por agua”, dado que Perú considera que la ANA brinda servicios (manejo del agua, monitoreo, etc.) que los usuarios deben pagar.

En particular, la ANA utiliza los ingresos por REUA para financiar las siguientes acciones (ANA, 2015[21]):

  • Formulación de planes de gestión de recursos hídricos por cuenca; gestión y administración de recursos hídricos en fuentes naturales de agua; gestión integrada del agua en cuencas hidrográficas desfavorecidas; y preservación de los recursos hídricos en las cabeceras de las cuencas.

  • Medidas de control y monitoreo para asegurar la protección de la calidad del agua, el aumento de la disponibilidad hídrica, la conservación de las fuentes de producción y la eficiencia del uso del agua.

Si bien los ingresos por REUA se asignan al presupuesto de la ANA, las REUA son recaudadas por diferentes actores, dependiendo de los derechos otorgados para el uso del agua (Resolución Jefatural No. 083-2019-ANA):

  • Los usuarios de aguas superficiales con fines agrícolas que reciben el servicio de abastecimiento de agua pagan sus tarifas a los operadores de la infraestructura hidráulica:

    • Después del uso de agua, por el volumen de agua utilizado.

    • Previo al uso de agua, por el volumen de agua solicitado.

  • Los usuarios de agua superficial que no sean agricultores, usuarios de agua subterránea, usuarios de agua de mar y usuarios con su propio sistema de abastecimiento pagan anualmente a la ANA, según el volumen de agua utilizado durante el año previo. Si no se envía el informe, el volumen utilizado para calcular el cobro será igual al volumen estipulado en el derecho de uso.

  • Los usuarios autorizados para verter aguas residuales tratadas pagan anualmente a la ANA por adelantado, en función del volumen de descarga autorizada.

  • Los usuarios autorizados a usar agua pagan anualmente a la ANA en función del volumen de agua utilizada. En caso de no presentar los informes, el volumen utilizado será igual al volumen otorgado en el derecho de uso.

Según los datos disponibles de la OCDE,7 más de la mitad de los países de la OCDE han introducido tarifas de extracción similares, pero muy pocos países de la OCDE tienen en cuenta el riesgo de escasez en el diseño del instrumento. En este sentido, Perú está más avanzado. Lo que debe corregirse es la tasa diferencial de REUA entre sectores (Tabla 3.3), que debe eliminarse porque el impacto de la extracción de agua en el ambiente es el mismo, independientemente del usuario.

En Perú, la REUA toma en cuenta tres factores: i) el volumen utilizado (en m3); ii) un coeficiente de valor (en PEN/m3) según el uso (por ejemplo, industrial, minero, poblacional, agrícola); y iii) modulación del coeficiente de valor de acuerdo con la demanda / disponibilidad de agua (en parte, según determine la ANA (2015[21])). El coeficiente de valor toma en cuenta criterios económicos―que se aplican a los sectores productivos (industria, minería)―y criterios sociales, para el consumo humano y agrícola. Así, los coeficientes de valor son más altos para los sectores productivos, lo que lleva a un subsidio cruzado del sector productivo a los sectores de consumo humano y agrícola. La modulación del coeficiente de valor se basa en criterios ambientales, es decir, la disponibilidad de agua per cápita (m3/habitante/año) para cada cuerpo de agua superficial. La modulación se realiza entre masas de agua en equilibrio (alta disponibilidad), masas de agua en peligro (la demanda está cercana a la oferta; se deben asignar prioridades en el uso y mejorar la eficiencia de uso) y masas de agua ya sobreexplotadas (que comprometen el desarrollo económico y social). Asimismo, los acuíferos peruanos se clasifican en tres categorías: subexplotados, en equilibrio y sobreexplotados, según la relación demanda/disponibilidad de cada acuífero. El coeficiente de modulación del agua subterránea se basa en estas tres categorías de riesgo de escasez. En este tipo de escenario se intenta “matar varios pájaros de un tiro”. La fórmula combina criterios sociales, económicos y ambientales. Esta es la mejor manera de no lograr ningún objetivo cuando existe el riesgo de escasez de agua (el problema no surge en caso de alta disponibilidad de agua).

Una REUA vinculada a la disponibilidad de agua crea un incentivo para usar cuerpos de agua donde la presión de extracción (el riesgo de escasez) es menor, lo que permite el desarrollo económico y la protección del medioambiente. Pero dar una tarifa preferencial a los “sectores sociales” reduce los incentivos y puede llevar a estos sectores a recurrir a cuerpos de agua donde el agua es menos abundante, aumentando el riesgo de escasez, comprometiendo el objetivo ambiental y, en última instancia, el objetivo social (cuando la escasez está probada).

Además, en el caso del riesgo de escasez, Perú ya cuenta con un régimen de asignación que favorece a los sectores sociales y un flujo ecológico. La tarifa preferencial de REUA se duplica con estos instrumentos regulatorios directos, que bastarían de por sí.

Se aplican diferentes REUA a diferentes sectores. Más específicamente, la REUA para el sector agrícola difiere según la altitud, con una tasa casi la mitad más baja para los agricultores ubicados en las cuencas altas, en comparación con otros agricultores. Se trata de una medida social que no tiene justificación desde el punto de vista de la protección del ambiente (ver un análisis más detallado a continuación). La protección de los recursos hídricos (y de los ecosistemas naturales) en la zona de la cabecera, es de hecho decisiva para regular la hidrología de toda la cuenca, lo que justifica los pagos por servicios ecosistémicos a través del fondo MERESE. Reducir a la mitad la REUA en la parte superior de la cuenca va en contra de la política del MERESE de gestión del recurso hídrico, a escala de la cuenca.

Varias juntas de usuarios del sector hidráulico (JUSH) pagan una REUA fija, independientemente de la disponibilidad de recursos hídricos. Esto no se justifica desde el punto de vista de la protección de los recursos hídrico, incluso si algunas de estas JUSH tienen que pagar una cantidad superior al que pagan quienes están sujetos a una REUA variable y ubicados en una zona donde los recursos hídricos son insuficientes. Una REUA fija no permite tener en cuenta la estacionalidad de la escasez de agua.

De manera similar, el monto de REUA en “proyectos especiales” se basa en la tarifa del agua (es decir, la tarifa que recupera el costo de operación y mantenimiento (O&M) de la infraestructura de riego que atiende a una asociación de usuarios de agua. Nuevamente, no hay razón para no mantener el vínculo con la disponibilidad de agua, especialmente porque los “proyectos especiales” a menudo se refieren a proyectos de riego a gran escala (por ejemplo, el Proyecto Especial Olmos Tinajones, PEOT - en el departamento de Lambayeque) y, por tanto, son grandes consumidores de agua.

Los mismos montos de REUA diferenciadas se aplican por igual a las aguas superficiales y subterráneas. Sin embargo, generalmente es más difícil (costoso) recargar un acuífero sobreexplotado que restaurar el flujo o el volumen de una masa de agua superficial. Las REUA deberían ser más altas para las aguas subterráneas que para las superficiales, como es el caso en la mayoría de los países de la OCDE para los que se dispone de información (no publicada), manteniendo la diferenciación basada en el riesgo, como sucede actualmente.

Para asegurar un ingreso mínimo regular para la ANA, los usuarios del agua deben pagar un primer bloque de extracción de agua, a la misma REUA implícita que para los volúmenes por encima del bloque (Tabla 3.4). Para el sector de consumo humano, el bloque de agua subterránea (y por lo tanto la REUA mínima fija) es la mitad que la de agua superficial, lo que fomenta el uso de agua subterránea en lugar de agua superficial. Las empresas comunales de agua en áreas rurales disfrutan de REUA implícitas preferenciales para tres bloques de extracción de agua, con un mayor subsidio a medida que el bloque crece (70% de la REUA implícita para el primer bloque, 93% para el segundo y 96% para el tercero). Esta estructura de precios por bloques decrecientes desalienta el ahorro de agua.

Perú también aplica retribuciones económicas por el vertimiento de aguas residuales tratadas (REVART), según el tipo de uso del agua receptora (y por lo tanto el riesgo de contaminación), aplicando así el principio de quien contamina, paga. Perú está más avanzado que muchos países de la OCDE en esta área. Según los datos disponibles de la OCDE, alrededor de un tercio de los países de la OCDE han introducido tarifas de contaminación similares, pero muy pocos países de la OCDE tienen en cuenta la sensibilidad de las aguas receptoras en el diseño del instrumento. En este sentido, Perú se encuentra por delante de otros países.

A diferencia de la REUA, el método de cálculo de la REVART no tiene en cuenta factores económicos y sociales sino únicamente criterios ambientales. La REVART tiene en cuenta tres factores: i) el volumen de aguas residuales vertidas (m3) - volúmenes vertidos anualmente, según la autorización correspondiente; ii) un coeficiente de valor (PEN/m3) que considera la persistencia y toxicidad de las sustancias contenidas en el efluente; y iii) la modulación del coeficiente de valor en función de la sensibilidad a la contaminación del cuerpo de agua receptor.

El coeficiente de valor considera la peligrosidad de las sustancias contenidas en el efluente para el medioambiente, en particular el tiempo necesario para restaurar una condición natural de referencia. En estas condiciones, se obtienen coeficientes diferenciados en función del tipo de actividad generadora de aguas residuales, ya sean efluentes domésticos (municipales) o sectores industriales (industria, pesca, minería, energía y agroindustria) (Tabla 3.5).

La modulación del coeficiente de valor refleja la clasificación de los cuerpos de agua receptores de acuerdo con los estándares peruanos de calidad ambiental del agua. Así, la modulación difiere según se trate de una masa de agua utilizada por la población, para actividades marinas costeras, para riego o para la conservación del medio acuático. El objetivo es incentivar la reducción de la carga contaminante de los vertidos autorizados de aguas residuales en función de la sensibilidad de los cuerpos de agua receptores a la contaminación.

Como es el caso de la REUA, se debe pagar un primer bloque por descargas de aguas residuales, a la misma tasa implícita de REVART como para los volúmenes superiores al bloque (Tabla 3.5). El tamaño del bloque (100.000 m3) es el mismo para todos los sectores. Sin embargo, se aplica una REVART implícita preferencial del 90% dentro del bloque a las empresas de agua comunales en las áreas rurales, aunque las aguas residuales generalmente están menos tratadas que en las áreas urbanas y, por lo tanto, tienen una mayor carga contaminante. Si bien el objetivo no es obstaculizar el necesario desarrollo de la infraestructura de saneamiento en estas áreas, esta REVART preferencial desalienta la búsqueda de tratamientos avanzados de aguas residuales. Como regla general, cualquier apoyo financiero público a la infraestructura de saneamiento debe ser considerado temporal, debiendo las tarifas, en el largo plazo, recuperar todos los costos de inversión, operación y mantenimiento de la infraestructura para asegurar su adecuada gestión (ver discusión adicional en Cox y Borkey (2015[23])). Además, la REVART debería reflejar la toxicidad de los contaminantes en las aguas residuales para la salud y el ambiente.

Los ingresos por cobros por extracción de agua y vertimiento de aguas residuales han aumentado en términos constantes (no ajustados por inflación) desde su creación hace unos 10 años (Tabla 3.6 y Figura 3.2). La mayor parte de los ingresos sigue procediendo de las REUA aparte de la agricultura (más del 50% en los últimos años). Los ingresos totales por estos cobros ascendieron a PEN 205 millones (55 millones de EUR) en 2018 (Tabla 3.6). Según la ANA, los ingresos están destinados a cubrir los “costos de gestión integral del agua” de la ANA, que incluyen: i) el desarrollo de planes de gestión de recursos hídricos por cuenca; ii) la administración regular de los recursos hídricos (por ejemplo, la emisión de licencias de agua); y iii) el seguimiento y aplicación de la normativa hídrica (ANA, 2019[24]).

En esta sección se analiza cómo se podría proporcionar apoyo financiero gubernamental para la rehabilitación de cursos de agua. Esta política aún no existe en Perú, pero contribuiría en gran medida a una mejor gestión de los riesgos hídricos. El desarrollo fluvial (encausamiento y canalización, desconexión de llanuras aluviales, recuperación de tierras, represas, presas, refuerzos de riberas) para facilitar la agricultura, producir energía y proteger contra inundaciones afecta la morfología e hidrología de los sistemas hídricos. La restauración de buenas condiciones hidro-morfológicas (rehabilitación de ríos) y la dotación de espacio suficiente a los ríos, les permiten cumplir sus funciones naturales (conectar ecosistemas y proporcionar el agua necesaria para la vida, autodepuración de aguas y recarga de aguas subterráneas) y garantizar la protección natural contra inundaciones.

Por todas estas razones, conviene otorgar ayuda financiera pública para la rehabilitación de ríos (a través de la política ambiental) y crear espacio para los cursos fluviales (a través de la política agrícola), mientras que los consumidores de electricidad (a través de un impuesto sobre las facturas de electricidad) pueden apoyar la mejora ecológica de las instalaciones relacionadas a la energía hidroeléctrica (ver la sección sobre energía más adelante). Estos instrumentos deben combinarse con regulaciones directas sobre caudales mínimos y complementarse con cualquier apoyo financiero público para el control de inundaciones (es decir, el uso de infraestructura gris).

La rehabilitación de ríos puede recibir apoyo financiero del gobierno, dado que contribuye a la protección de la biodiversidad acuática y fluvial. Por la misma razón (preservación de la biodiversidad), la protección de los bosques aluviales también puede recibir apoyo financiero público en el marco de la política forestal. El espacio para el agua se puede usar para cultivos, pero solo como áreas de protección de la biodiversidad, en cuyo caso las tierras agrícolas pueden recibir apoyo financiero público. Esto se justifica en la medida en que se paga a los agricultores para que hagan más de lo que les exige la política agrícola. Siempre que contribuya a la mejora de las condiciones de producción agrícola mediante la concentración parcelaria, la rehabilitación de pequeños ríos en zonas agrícolas puede recibir apoyo financiero del gobierno como parte de la política de ajuste estructural de la agricultura. Se debe favorecer la regulación directa (delimitación de zonas de riesgo en los planes de ordenamiento territorial) y los incentivos económicos (prima de seguro más alta en estas zonas de riesgo) para hacer frente al riesgo de inundaciones en áreas pobladas.

Diferentes formas de apoyo financiero gubernamental pueden permitir a los propietarios rehabilitar su río para proteger la naturaleza, proporcionar espacio para los cursos de agua, proteger contra inundaciones y mejorar las tierras agrícolas. Es necesario asegurar sinergias y coherencia entre estos diferentes objetivos, especialmente cuando se asignan a un mismo tramo de río. Esto significa evaluar la adicionalidad (agrupación) de los servicios ecosistémicos (por ejemplo, protección contra inundaciones, protección de la naturaleza, mejora de la tierra). En el caso de objetivos superpuestos, no debe permitirse la doble financiación por la prestación del mismo servicio.

Además de mejorar el diseño de instrumentos económicos, como los pagos por servicios ecosistémicos (PSE) y los cobros medioambientales, o de introducir otros nuevos, como el apoyo financiero público para la rehabilitación de ríos, es importante garantizar que las políticas sectoriales no compensen sus efectos fomentando el uso excesivo o la contaminación del agua. Este puede ser el caso de las políticas para estimular la producción agrícola o el desarrollo de la energía hidroeléctrica como energía renovable. La coherencia de las políticas también debe buscarse con políticas medioambientales que no estén dirigidas principalmente a la gestión de los recursos hídricos, pero que sí puedan influir sobre ella, como las políticas destinadas a promover la captura de carbono.

Dado que fomentan un aumento de la producción agrícola, las formas de apoyo más estrechamente vinculadas a la producción agrícola (sostenimiento de los precios de mercado y pagos basados en la producción o el uso de insumos) suelen ser las que más afectan el manejo de los recursos hídricos (Henderson and Lankoski, 2019[25]). Es de esperar que el efecto en la gestión de los recursos hídricos de los pagos por el número de animales (pagos por cabeza) o el área de cultivo (pagos por superficie) será menor e incluso caerían aún más cuando los pagos por cabeza o superficie se establezcan con base histórica, sin relación con el número efectivo de animales o el área realmente cultivada (pagos desacoplados).

Así, el otorgamiento de apoyo financiero gubernamental a las técnicas modernas de riego se entendería como un “subsidio a los insumos” (pago basado en el uso de insumos), con un efecto distorsionante sobre la producción (y el comercio) agrícola y el uso del agua. Además, esto contrarrestaría el incentivo de la REUA para utilizar el agua de manera más eficiente, en particular mediante la adopción de técnicas de riego más modernas. En el caso de las Juntas de Usuarios del Sector Hidráulico (JUSH), la REUA se traslada a las tarifas del agua de riego. Según una encuesta de 2010, solo el 4,3% de los agricultores peruanos recurría a técnicas modernas de riego (MINAGRI, 2019[26]).

El impacto del apoyo a la agricultura sobre los recursos hídricos también varía dependiendo de si ocasiona o no un cambio en el uso del suelo. Por ejemplo, los pagos agroambientales y los pagos por servicios ecosistémicos en el sector agrícola pueden tener efectos negativos no deseados sobre el agua si favorecen las tierras de cultivo en detrimento de las tierras forestales o los pastizales permanentes.

El tamaño de la explotación agrícola no debería ser un criterio de política agraria para la gestión del riesgo hídrico. Un agricultor en pequeña escala de las zonas altas debería tener igual cuidado en el manejo del agua que un gran regante de la costa. De no ser así, en ambos casos, se pondría en peligro la buena gestión del agua a escala de cuenca. Sin embargo, puede ser difícil para un agricultor de bajos ingresos implementar una política de agua por falta de medios financieros o tecnológicos. La decisión de implementar una política explícita para apoyar los ingresos de los agricultores (desvinculándolos de la producción agrícola) es una decisión política. En Colombia, por ejemplo, las políticas de desarrollo rural se consideran complementarias a las políticas agrícolas. Financiadas por la redistribución de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables, incluyen medidas sociales como los subsidios a la vivienda en las zonas rurales.

La actividad acuícola en Perú requiere un permiso de uso del espacio acuático (mar, ríos o lagos) expedido por la Dirección General de Capitanía y Guardacostas de Perú (DICAPI), un permiso de uso de agua expedido por la ANA y una autorización sanitaria para piensos y antibióticos expedidos por la Organismo Nacional de Sanidad Pesquera (SANIPES) del Ministerio de la Producción (PRODUCE). Las piscfactorías deben realizar un seguimiento periódico de la calidad de sus aguas (superficial, promedio y de fondo) y presentar los resultados al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) del MINAM, que supervisa que los cuerpos de agua cumplan con los estándares de calidad ambiental (ECA).

La acuicultura en Perú no está sujeta a REUA debido al uso no consuntivo del recurso hídrico. En general, los efluentes de la acuicultura no requieren autorización de descarga (Decreto Legislativo No. 1195, Ley General de Acuicultura de 2015). Sin embargo, las descargas de efluentes de la acuicultura en un ambiente natural sensible están sujetas a la autorización previa de la ANA y al pago de REVART (Tabla 3.5). Sin embargo, el uso de antibióticos y fungicidas, el exceso de pienso utilizado en las piscifactorías y las heces contaminan el agua. La REVART se diferencia entre sectores según la persistencia y toxicidad de las sustancias contenidas en sus efluentes, en promedio, pero con una tasa única por sector y tipo de uso del agua (ver Tabla 3.5). Una mayor diferenciación de REVART, dentro de cada sector, crearía un mejor incentivo para avanzar en el uso de sustancias menos nocivas para la salud y el ambiente.

En Perú se aplica un cargo por extracción (REUA) al uso (no consuntivo) de aguas superficiales para energía hidroeléctrica. Se justifica por los riesgos medioambientales asociados a la generación de energía hidroeléctrica: riesgo de picos de descarga, modificación del transporte de sedimentos y eutrofización, impedimentos para la migración de peces u otros. Por otro lado, la REUA se basa en el precio de la electricidad a nivel de generación, desincentivando la generación de energía renovable libre de carbono. Muchos países de la OCDE han hecho lo contrario al adoptar tarifas de alimentación para promover la generación de energía hidroeléctrica. Ninguna de estas dos medidas es recomendable debido a las distorsiones que provocan en el mercado eléctrico. En cambio, la REUA para el sector hidroeléctrico debería reflejar los riesgos medioambientales asociados con la generación hidroeléctrica. En particular, tomando en cuenta los efectos negativos sobre el flujo de agua, el transporte de sedimentos, la dilución de contaminantes y la migración de peces, pero también el papel positivo de las represas en el manejo de la escasez de agua y los riesgos de inundaciones. La decisión también debe tener en cuenta la política energética, en particular los objetivos relacionados con la matriz energética. A diferencia de las plantas fotovoltaicas y eólicas (y nucleares) que generan electricidad de forma continua, las centrales hidroeléctricas con represas de almacenamiento pueden adaptar el suministro de electricidad a la demanda, reduciendo la dependencia de las centrales térmicas respecto de los combustibles fósiles durante los períodos de máxima demanda.

De acuerdo con el principio de “quien contamina, paga”, los operadores de centrales hidroeléctricas deben cubrir el costo de modernizar las plantas anticuadas adoptando nuevos estándares de hidroelectricidad. Esto se debe a que las frecuentes fluctuaciones en los caudales y niveles de agua aguas abajo y aguas arriba de las plantas (“hidrópicos”) dificultan la gestión adecuada de los recursos hídricos a nivel de cuenca. Un impuesto a las facturas de electricidad podría financiar los costos de las mejoras en caso de que se adquieran derechos de los operadores, garantizándoles una compensación por cualquier limitación en el uso de la energía hidroeléctrica.

También se debe buscar la coherencia de las políticas con las políticas medioambientales que no están dirigidas principalmente a la gestión de los recursos hídricos. Por ejemplo, una política para fomentar el secuestro de carbono puede ayudar a reducir los riesgos hídricos. En los sistemas de comercio de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) donde los emisores de GEI pueden compensar sus emisiones adquiriendo créditos de carbono, según lo dispuesto por el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas (ONU) sobre el Cambio Climático, los agricultores que aceptan capturar carbono pueden recibir una compensación económica si se comprometen a convertir las tierras agrícolas o de pastoreo en bosques, lo que a menudo reduce la presión sobre los recursos hídricos.

Los fondos MERESE establecidos en 2013 como parte de la política de abastecimiento de agua y saneamiento de Perú deben continuar expandiéndose a medida que se actualizan los Planes Maestros Optimizados de las empresas prestadoras de servicios de saneamiento (EP). El volumen de actividad de las EP relacionado al MERESE podría revisarse en función de la costo-efectividad de los PSE en comparación con el gasto de inversión en la infraestructura gris tradicional. El uso costo-efectivo de los fondos MERESE requiere identificar proyectos apropiados para otorgar financiamiento a partir de un análisis de costo-beneficio. Las comunidades locales que viven en el altiplano peruano tienen altas expectativas del instrumento de PSE, que también tiene beneficios sociales (evitar la migración de estas poblaciones a las ciudades) y turísticos (preservación de paisajes culturales). Es urgente estimar las necesidades y los costos de proteger las cabeceras mediante la evaluación de los riesgos de escasez de agua y contaminación en la cuenca si no se las protege. Los beneficiarios de los PSE (a las poblaciones que viven en las cabeceras) deben respaldar los proyectos de PSE propuestos y comprometerse plenamente con ellos dado que de ello depende la viabilidad de los proyectos de PSE. Es igualmente importante la disposición a pagar entre los beneficiarios de los servicios ecosistémicos, lo que implica que estén explícitamente informados del propósito de estos pagos. La recaudación de fondos MERESE podría extenderse a otros beneficiarios de la protección de los ecosistemas de montaña, como pueden ser los agricultores y las industrias. Finalmente, se debe buscar la consistencia en el uso de los fondos MERESE y los fondos para la mitigación de desastres y la adaptación al cambio climático (GRD/ACC) para evitar duplicaciones y promover sinergias en el logro de objetivos. A continuación, se proponen algunas opciones para un diseño y uso eficiente, efectivo y factible de los PSE.

La definición de la dotación de fondos MERESE basada principalmente en la asequibilidad no permite identificar las necesidades y el costo técnico de proteger las fuentes de agua en las cuencas altas. Primero se deben identificar las fuentes clave de servicios hidrológicos entre los ecosistemas terrestres (incluidos los humedales) y evaluar su contribución a la mitigación de los riesgos de escasez de agua y contaminación de la cuenca. A continuación, se puede realizar un análisis de costo-beneficio de los proyectos MERESE propuestos. El “diagnóstico hidrológico rápido" propuesto por SUNASS como parte de la implementación del MERESE es un paso positivo en esta dirección.8 El diagnóstico tiene como objetivo entender más fácilmente los procesos hidrológicos en las cuencas para caracterizar los servicios ecosistémicos hídricos y sus beneficios. La Resolución de Consejo Directivo No. 039-2019-SUNASS-CD instituye que las EP establecerán prioridades en la implementación de los fondos MERESE. Sin embargo, no proporciona información clara sobre cómo hacerlo.

A la espera de una mejor comprensión de los servicios hidrológicos de los ecosistemas, la priorización del uso de los fondos de tipo MERESE podría buscar sinergias con la política de biodiversidad. Así, el uso de fondos MERESE para ecosistemas terrestres podría tomar en cuenta las áreas naturales protegidas que carecen de apoyo financiero público. En ausencia de un análisis de los servicios de los ecosistemas terrestres, el uso de fondos MERESE tenderá a centrarse en impactos fácilmente identificables. Hasta ahora, se ha dado prioridad a la protección de las lagunas. Este es el caso, por ejemplo, de la protección de la laguna de Piuray, que abastece de agua potable a la ciudad de Cuzco. Existe mayor dificultad para estimar el flujo de los servicios de regulación hídrica que brindan los ecosistemas terrestres (por ejemplo, bosques) que el riesgo de contaminación o agotamiento de una laguna de cabecera (cuenca alta). Así, la prioridad de uso de los fondos MERESE para ecosistemas terrestres podría darse a las Áreas Naturales Protegidas (ANP), nacionales y regionales, con el fin de movilizar financiamiento privado para la protección de la biodiversidad. Se recomienda intervenir prioritariamente en las ANP porque cuentan con un plan de manejo y están bajo la supervisión del MINAM, a través del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP). Por ejemplo, el fondo del MERESE de la EP de Chiclayo podría priorizar el financiamiento de medidas para preservar 71.000 ha de ANP en el distrito de Carmen de la Frontera ubicado en su zona de cabecera (Departamento de Lambayeque). Las retribuciones podrían incluir ayudas a las comunidades que viven cerca de la ANP regional para prevenir actividades ilegales en dicha ANP (creando una especie de zona de amortiguamiento alrededor de la ANP).

La priorización del uso de los fondos MERESE también podría buscar sinergias con los Planes de Gestión de Recursos Hídricos (PGRHC). Un fondo MERESE podría contribuir útilmente a la implementación de los PGRHC, aprobado por la Autoridad Nacional del Agua (ANA), y viceversa. De un lado, el diseño del fondo MERESE (el porcentaje tomado de los ingresos de las EP) podría buscar la coherencia con los PGRHC para afrontar los riesgos hídricos. Por otro lado, los PGRHC podrían prestar mayor atención a los servicios ecosistémicos y no solo a las transferencias de agua entre cuencas (trasvase, Recuadro 3.1) y la infraestructura gris (represas, embalses).

En resumen, las siguientes acciones podrían ser consideradas por el MINAM, las EP, los gobiernos regionales (GORE) y las comunidades locales para usar rentablemente los fondos MERESE:

  • Desarrollar un conjunto de criterios (técnicos, sociales y económicos) para el análisis de costo-efectividad (ACE) de los servicios hidrológicos que brindan los ecosistemas en las cabeceras de cuenca y sistematizar el ACE de las iniciativas de PSE, actuales (ex post) y futuras (ex ante).

  • A la espera de lograr un mejor entendimiento de los servicios hidrológicos que prestan los ecosistemas en las partes altas de las cuencas, seguir utilizando los fondos MERESE para principalmente proteger los ecosistemas que rodean las lagunas de alta montaña, dado su papel fundamental en la regulación hídrica en Perú.

  • Considerar las áreas naturales protegidas (nacionales y regionales) como otra prioridad en el uso de los fondos MERESE, en particular aquellas que carecen de apoyo financiero gubernamental.

  • Priorizar la asignación de fondos MERESE para promover las prácticas tradicionales de siembra y cosecha de agua, por ejemplo, a través de pagos que sirvan para construir o fortalecer sistemas de andenes, dado que esta práctica ha demostrado su efectividad para mejorar el suministro de agua a cuerpos de agua corriente abajo.

  • Diseñar el esquema MERESE con un enfoque más global para la gestión del riesgo hídrico por cuenca.

  • Buscar la coherencia del uso de los fondos MERESE con los Planes de Gestión de Recursos Hídricos, donde los haya.

  • Relacionar el uso de los fondos MERESE con los riesgos hídricos de la cuenca y realizar un análisis de costo-beneficio de los proyectos MERESE propuestos.

  • La ciudad de Nueva York, Estados Unidos, es un ejemplo interesante de una ciudad que depende de la protección de las cuencas hidrográficas para asegurar el suministro de agua potable (Recuadro 3.2).

Es necesario que las poblaciones que viven en las partes altas de la cuenca suscriban plenamente las iniciativas propuestas por los MERESE. Para lograrlo, la retribución mínima debe ser al menos tan atractiva para el propietario como la conversión a otro uso del suelo permitido por ley. En otras palabras, el “consentimiento para recibir pago” por las actividades de PSE de las poblaciones que viven en las partes altas de la cuenca (a menudo comunidades agrícolas) debe evaluarse para asegurar su total adhesión a las iniciativas MERESE. Solo con esta información se puede definir el porcentaje recaudado sobre los ingresos de las EP. Las estimaciones de costos deben reevaluarse de acuerdo con los principios económicos del PSE, lo que implica un estudio socioeconómico detallado de las poblaciones afectadas. La Ley MERESE de 2014 podría introducir el concepto de retribución mínima y retribución máxima. La retribución mínima debe hacer que la conservación del ecosistema sea al menos tan atractiva para el propietario como la conversión a otro uso de la tierra permitido por la ley. La retribución máxima debe reflejar coste de la reducción de los servicios hídricos para las poblaciones aguas abajo.

Por razones de economía de costos y transparencia, el PSE debe estar vinculado al consumo individual de agua. Hacer explícita la contribución individual de los beneficiarios de los PSE (por ejemplo, al vincular los pagos de los hogares urbanos a su consumo de agua, en lugar de tomar un porcentaje de los ingresos de las EP) aumenta la transparencia y coherencia del mecanismo de PSE y, por lo tanto, su sostenibilidad. Se ha avanzado en este sentido en Perú. SUNASS exige que las facturas individuales de agua mencionen el monto asignado al fondo MERESE. Idealmente, esto debería ir acompañado de una evaluación de la "disposición a pagar" de los habitantes de la ciudad y otros beneficiarios de PSE. Vincular el PSE a la factura individual del agua dará lugar a la costo-efectividad (pago basado en resultados) y la transparencia (el beneficiario sabe para qué está pagando).

El MERESE debería desarrollarse más en el sector del riego y extenderse a los sectores como la industria y la energía hidroeléctrica. Los costos de los PSE (ya sean niveles de retribuciones mínimas o máximas tal como se definen más arriba) deben transferirse a los beneficiarios de los servicios ecosistémicos aguas abajo, incluidas las ciudades, pero también a los agricultores, la industria y las centrales hidroeléctricas. Actualmente, este esquema lo aplican las ciudades y, de forma voluntaria, algunas asociaciones de regantes. Al participar en este esquema, la industria se beneficiaría de una mayor seguridad del suministro de agua y de una mejor imagen de marca. También se debe considerar la inclusión en el esquema MERESE a las empresas hidroeléctricas, ya que la generación hidroeléctrica también se beneficia de la protección de las fuentes aguas arriba (por ejemplo, reducción de la sedimentación en los embalses); sin embargo, se debe tener cuidado de no desalentar la generación de dicha energía renovable (en comparación con las plantas alimentadas con combustibles fósiles). Un diseño similar a las EP (es decir, asignar parte de los ingresos de los servicios públicos) podría repercutirse en la factura de electricidad de los usuarios finales. El análisis de costo-efectividad ex ante puede ayudar en la selección de proyectos MERESE que no penalicen a la energía hidroeléctrica en la matriz energética. Las Juntas de Usuarios del Sector Hidráulico (JUSH) pueden financiar proyectos MERESE como parte del mantenimiento de la infraestructura hidráulica cuya responsabilidad les compete (en mayor o menor grado), a través del POMDIH, de forma voluntaria. Los gastos del MERESE resultantes deben transferirse a la tarifa cobrada a los regantes, como es el caso de los habitantes de la ciudad atendidos por una EP. Este enfoque de mutuo beneficio aumenta considerablemente la viabilidad y efectividad del programa MERESE, al incrementar las sumas disponibles y la capacidad para evaluar los servicios ecosistémicos suministrados (en comparación con la implementación de un PSE por un agricultor aislado o un habitante de la ciudad). En el caso de las JUSH, no se elimina el carácter voluntario del MERESE, quedando cada JUSH libre para participar o no en una iniciativa de tipo MERESE. Ampliar el sistema del MERESE más allá de las empresas de agua de las ciudades fortalecería las acciones de conservación, restauración y monitoreo de ecosistemas en las ANP que regulan el uso del agua por los distintos beneficiarios. Este es el caso, por ejemplo, de la Reserva Paisajística Nor Yauyos Cochas, que abastece de agua a la central hidroeléctrica El Platanal y a la JUSH de Cañete. Otros ejemplos son el Parque Nacional Huascarán, que alimenta el proyecto de riego Chavimochic, y el Parque Nacional Cerros de Amotape, que alimenta sistemas de riego en Piura y Tumbes.

Se debe buscar la consistencia entre los fondos MERESE y los fondos para la gestión del riesgo de desastres (GRD) y adaptación al cambio climático (ACC) para evitar duplicaciones, promover sinergias y mejorar la rentabilidad. El porcentaje de los ingresos de las EP para financiar los fondos GRD/ACC no lo establece el PMO; esto da a las EP una mayor flexibilidad para decidir qué medidas implementar y cuánto asignar a los fondos GRD/ACC, en comparación con el fondo MERESE. La decisión suele estar vinculada a los efectos visibles del cambio climático. Por ejemplo, la sequía de una laguna en Arequipa provocó su eutrofización; los fondos GRD/ACC se utilizaron para controlar la eutrofización por carbón activado. De manera más general, el fondo GRD se utiliza con más frecuencia que el fondo ACC; los desastres son fácilmente visibles mientras que no hay certeza sobre qué se debe cubrir en cuanto a medidas de adaptación. Fomentar la coherencia entre el fondo MERESE y los fondos GRD/ACC evitaría la duplicación, promovería las sinergias y, por lo tanto, mejoraría la rentabilidad en su uso.

Se deben buscar enfoques mutuamente beneficiosos entre las retribuciones por los servicios ecosistémicos hidrológicos y las retribuciones por el secuestro de carbono, de modo que los proyectos se refuercen mutuamente (por ejemplo, el manejo forestal sostenible). Los PSE para los servicios de regulación hídrica en fuentes de agua naturales pueden mejorar los servicios de secuestro de carbono de los ecosistemas en cuestión (por ejemplo, bosques) y viceversa. Sin embargo, deben perseguirse enfoques beneficiosos para todos, asegurándose de que los proyectos prioricen el propósito para el que fueron diseñados (servicios de regulación hídrica o servicios de carbono). Las JUSH también participan en intervenciones tipo MERESE que incluyen la reforestación y la protección de ecosistemas naturales. El proyecto Fondo de Agua Quiroz-Chira (Departamento de Piura) es un buen ejemplo. Este proyecto ha sido muy bien diseñado y cuenta con el apoyo financiero y técnico de una ONG (Tabla 3.8). Otro ejemplo digno de mención es el Fondo Regional del Agua (FORASAN), que tiene como objetivo mejorar la gestión de los recursos hídricos en la Cuenca Chira-Piura mediante la promoción de la protección de ecosistemas (p. ej. páramos, bosques de nubes) y la reforestación de áreas degradadas en las partes altas de la cuenca. FORASAN recibe apoyo técnico de la ANA y apoyo financiero de dos JUSH (Chira y Medio y Bajo Piura) y una empresa agroindustrial (Central America Bottling Corporation, CBC). El manejo forestal sostenible y la reforestación no tienen que ser implementados necesariamente por el Estado; el sector privado también puede encargarse. Por ejemplo, la Ley de Obras por Impuestos No. 29230 facilita el financiamiento y ejecución, por parte de las empresas privadas, de proyectos priorizados por entidades públicas (por ejemplo, gobiernos centrales, regionales o locales) al permitir la recuperación de inversiones vía reembolso del impuesto a las utilidades de las empresas. Sin embargo, el Plan Nacional Forestal y de Fauna Silvestre que permita implementar la Ley de Forestal y de Fauna Silvestre debe publicarse sin demora, con el fin de proporcionar un marco global para el manejo forestal.

También se debe considerar la práctica tradicional de siembra y cosecha de agua superficial, por ejemplo, mediante pagos para construir o reforzar sistemas de andenes (terrazas agrícolas), que ha demostrado su efectividad para alimentar los cuerpos de agua corriente abajo. La disposición sobre la creación de fondos MERESE de la Ley No. 30045 de 2013 de modernización de los servicios de saneamiento (derogada por el Decreto Legislativo No. 1280 de 2016) no tiene equivalente en la legislación agraria e industrial. Es decir, si bien se contempla en el Reglamento MERESE (Decreto Supremo No. 009-2016-MINAM), no existe obligación legal de implementar el MERESE en el sector agrario como es el caso del sector saneamiento. Sin embargo, se han establecido retribuciones por servicios ecosistémicos hidrológicos (RSEH) en el sector agrícola de acuerdo con el Plan de Operación, Mantenimiento y Desarrollo de la Infraestructura Hidráulica (POMDIH), que las juntas de usuarios de agua (JUSH) deben elaborar, por mandato de la ley, para que la O&M de los sistemas de riego sea eficaz. Uno de los siete objetivos del POMDHI es preservar las aguas río arriba (cuenca alta). Como resultado, las RSEH se preparan voluntariamente (sin intervención del gobierno) entre agricultores y comunidades locales. Por ejemplo, una asociación de regantes de la Cuenca de Cañete dedicó PEN 10/ha/año (EUR 2,7/ha/año) para proteger las fuentes de agua mediante la reforestación en el Distrito de Yauyos (una práctica similar se ha llevado a cabo en la Cuenca de Lurín). El pago se suspendió recientemente a la espera de una evaluación de su efectividad. Los agricultores de Valle Viejo (Cuenca de Olmos, Lambayeque) donan parte de su cosecha a las comunidades del distrito de Carmen de la Frontera ubicadas en la zona de sus fuentes de agua. El principio es el siguiente: las juntas de usuarios (JUSH) ubicadas en la cuenca media pagan a los agricultores ubicados en la cuenca alta para almacenar agua de lluvia mediante prácticas de conservación del suelo y el agua. El agua almacenada en las partes altas (por ejemplo, por sistemas de terrazas agrícolas, o andenes) se infiltra en el suelo (en lugar de escurrirse) para abastecer a los cuerpos de agua superficiales y los acuíferos en la parte central de la cuenca aguas abajo. Esta práctica ancestral de sembrar y cosechar agua de lluvia puede muy bien considerarse como un tipo de infraestructura verde y recibir una mayor atención en la política de RSEH. La política agrícola peruana impulsa la revalorización de las prácticas agrícolas tradicionales. En consecuencia, en julio de 2019, la Ley No. 30989 declaró de interés nacional la implementación de la práctica de siembra y cosecha. En Francia, la empresa de agua mineral Vittel paga a los agricultores para que adopten prácticas agrícolas más tradicionales para evitar la contaminación de los acuíferos con nitratos (véase Perrot-Maitre (2006[28])).

Se requiere que la ANA ejerza el monitoreo consistente de las aguas subterráneas para coordinar esfuerzos y metodologías. Una parte de los ingresos de las EP se destina al fondo de monitoreo de aguas subterráneas. Este fondo está diseñado para ayudar a las EP a monitorear los niveles de agua subterránea, lo que es esencial para prevenir el riesgo de escasez de agua subterránea y para evaluar la efectividad de las medidas tomadas bajo los otros dos fondos, según corresponda.

El sistema MERESE debe formar parte de un enfoque más global de la gestión de riesgos en las cuencas. De hecho, no tendría sentido proteger las cabeceras sin gestionar también los riesgos asociados a las actividades económicas a lo largo de la cuenca, entre las cabeceras y las aguas costeras (agricultura, industria, producción hidroeléctrica, en particular). Esto implica abordar la consistencia de las políticas para gestionar los riesgos de escasez de agua, contaminación del agua, inundaciones y el riesgo de socavar la resiliencia de los sistemas de agua dulce a lo largo de las cuencas hidrográficas (ver más adelante).

En resumen, las siguientes acciones podrían ser tomadas en cuenta por el MINAM, EP, GORE, comunidades locales, la ANA y ministerios sectoriales (MIDAGRI, PRODUCE, Ministerio de Energía y Minería [MINEM]) para asegurar: i) que los beneficiarios de los PSE se sumen a las iniciativas MERESE propuestas; ii) la disposición a pagar por parte de los beneficiarios de los servicios ecosistémicos; y iii) la consistencia en el diseño de proyectos MERESE, proyectos de gestión del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático (fondos GRD/ACC) y otros esquemas de PSE:

  • Estimar los costos de los proyectos de PSE de acuerdo con los principios económicos de los PSE; en particular, que el pago mínimo debe ser al menos igual al beneficio que obtendría el propietario por dar a su tierra otro uso legalmente permitido.

  • Vincular los PSE a la factura individual del agua por razones de rentabilidad (pago basado en resultados) y transparencia (el beneficiario sabe por qué está pagando).

  • Ampliar el MERESE a la industria, que también se beneficia de una mayor seguridad del suministro de agua. Actualmente, el MERESE solo está financiado por las ciudades (EP), y de forma voluntaria por las asociaciones de agricultores (JUSH); esto aumentaría la financiación para proyectos de PSE y la industria se beneficiaría de una mejor reputación.

  • Considerar la posibilidad de ampliar el sistema del MERESE a las empresas hidroeléctricas, dado que la producción hidroeléctrica también se beneficia con la protección de las fuentes de agua (por ejemplo, reducción de la sedimentación en los embalses); sin embargo, es importante no desalentar la producción hidroeléctrica, que es una energía renovable.

  • Aclarar el alcance de los fondos MERESE y GRD/ACC en lo que toca a la gestión del riesgo de inundaciones y adaptación al cambio climático.

  • Buscar enfoques mutuamente beneficiosos entre las retribuciones por servicios ecosistémicos hidrológicos y las retribuciones por secuestro de carbono, para que los respectivos proyectos se refuercen mutuamente (por ejemplo, manejo sostenible de los bosques).

  • El MINAM podría mantener y publicar un registro de los diversos proyectos de tipo MERESE/PSE para contribuir a las sinergias y evitar cualquier duplicación entre estos proyectos.

Es urgente fortalecer los incentivos económicos para enfrentar los riesgos hídricos (escasez, contaminación) para sensibilizar a los actores sobre el conocimiento de los riesgos (para desarrollar una “cultura del agua”). Los cobros por extracción/vertimiento deben estar alineados entre sectores (ciudades, agricultores, industria) porque el impacto de la extracción de agua o las descargas de aguas residuales en el ambiente depende de la disponibilidad del recurso y la calidad del agua receptora, independientemente del usuario/contaminador. La estimación de qué tarifas, o de qué nuevas tarifas, son necesarias para cumplir con las obligaciones legales de gestionar los riesgos de escasez y contaminación de los cuerpos de agua es un requisito previo para crear incentivos para reducir la extracción y los vertimientos. También generaría ingresos, que podrían redistribuirse en forma de ayuda financiera a las comunidades locales, la industria y los agricultores de acuerdo con el plan maestro de cada cuenca. Estas opciones se analizan a continuación.

Según los Principios de la OCDE sobre Gobernanza del Agua (2015[30]), los cobros relacionados con el agua solo serán viables si las autoridades responsables tienen encargos claramente establecidos y cuentan con la capacidad necesaria; si los cobros se diseñan, recaudan y desembolsan en la escala adecuada; si están documentados con sistemas robustos basados en información para orientar la toma de decisiones; si son establecidos en base a un plan sólido, realista y consistente con las políticas; si están debidamente regulados, y se aplican y hacen cumplir efectivamente; si las partes interesadas participan activamente desde la fase inicial para aumentar tomar conciencia de los involucrados y asegurar su aceptación de las tarifas; si su diseño es transparente; y si se supervisan y evalúan adecuadamente. El Recuadro 3.3 presenta una guía de las tarifas extracción de agua y contaminación en Brasil (OECD, 2017[31]).

Acordar niveles aceptables de riesgo para la comunidad le daría a la ANA un "punto de entrada" extremadamente sólido para reunir a los actores y sentar las bases de la discusión en el terreno sobre la gestión de los recursos hídricos. La paralización de importantes inversiones en la economía peruana (en el sector minero, por ejemplo) por falta de un acuerdo previo sobre los riesgos del agua podría haberse evitado si se hubiera adoptado un enfoque basado en el riesgo. Este enfoque también reduciría la necesidad de procedimientos legales (por ejemplo, de recurrir el Tribunal Nacional de Resolución de Controversias Hídricas para el manejo rutinario de los recursos hídricos).

Establecer un nivel máximo de extracción de agua o vertimiento de aguas residuales que sea aceptable para todos los actores es el corazón de la gestión de riesgos hídricos. El objetivo es asegurar una asignación sostenible y rentable del recurso entre los diferentes sectores, con el debido cuidado de los ecosistemas, el patrimonio cultural y la resiliencia de los sistemas hídricos. Dicho enfoque basado en el riesgo―ver mayor discusión en OCDE (2013[32])―debería tomar en cuenta el régimen de asignación de agua que prevalece en Perú y complementarlo especificando el beneficio que puede obtener cada usuario.

Desarrollar incentivos basados ​​en los riesgos hídricos (escasez, contaminación) sensibilizaría a los actores involucrados sobre el conocimiento de los riesgos (para desarrollar la “cultura del agua”). Es por ello que deben eliminarse los montos diferenciales de REUA y REVART entre sectores (ciudades, agricultores, industria). El impacto de la extracción de agua o el vertimiento de aguas residuales en el ambiente depende de la disponibilidad del recurso y la calidad del cuerpo de agua receptor, independientemente del usuario/contaminador. La REVART debería reflejar la toxicidad para el ambiente y la salud debido a los contaminantes presentes en las aguas residuales. Por ejemplo, se aplica un monto preferencial de REVART a las empresas de agua comunales en las zonas rurales. Si bien esto fomenta el necesario desarrollo de la infraestructura de saneamiento en estas áreas, reduce el incentivo para construir una infraestructura moderna (por ejemplo, tratamiento avanzado de aguas residuales). La tarifa única de REUA que se aplica a algunas juntas de usuarios del sector hidráulico (JUSH) no tiene en cuenta el riesgo de escasez de agua; debería ser reemplazada por un monto diferenciado según la disponibilidad de agua, como es el caso con otros usuarios. Por la misma razón, la tarifa de REUA aplicada a los llamados “proyectos especiales”―que es un porcentaje del monto para cubrir el costo de operación y mantenimiento de la infraestructura de riego (tarifa por el servicio de agua)―debería ser reemplazada por una REUA diferenciada según a la disponibilidad de agua.

Además, algunas opciones a considerar son:

  • Agricultores: Eliminar la tarifa eléctrica preferencial por bombeo de aguas subterráneas en las zonas donde se aplica (por ejemplo, Tacna), ya que disminuye el incentivo, a través de la REUA, de utilizar el agua de manera más eficiente (por ejemplo, adoptando tecnologías modernas de riego).

  • Centrales hidroeléctricas: establecer la REUA de acuerdo con los riesgos y beneficios ambientales asociados con la generación de energía hidroeléctrica (hidrópicos, modificación del transporte de sedimentos y eutrofización, barreras a la migración de peces, el papel positivo de las represas en la gestión de la escasez de agua y los riesgos de inundaciones) y no según el precio de la electricidad en la planta, como es el caso en la actualidad.

  • ANA y EP: Asegurar que el monitoreo de aguas subterráneas que realizan la ANA y las empresas prestadoras de servicios de saneamiento (estas últimas financiadas con la factura del agua) se complementen y sean consistentes.

La ampliación de la cobertura de tarifas de inspección que cobra la ANA al uso de recursos hídricos mejoraría el cumplimiento de las normas y la comprensión de los riesgos que trae la escasez de agua; la misma recomendación se aplica al Ministerio de Salud con respecto a las tarifas de inspección para la descarga de aguas residuales. La ANA y el Ministerio de Salud cobran tarifas por inspección. Una ampliación de las mismas, tanto para el uso de recursos como para el vertimiento de efluentes, aumentaría el número de inspecciones y, en consecuencia, reforzaría el cumplimiento de la normativa y el conocimiento de los riesgos asociados al agua. En Perú, es urgente mejorar el conocimiento de los riesgos hídricos (escasez, contaminación) y sensibilizar a los actores involucrados (para desarrollar una “cultura del agua”).

El cobro de una REUA por la extracción de agua de mar en Perú es sorprendente porque no hay riesgo de que se agote el recurso. Por el contrario, la desalinización aumenta la disponibilidad de agua dulce. Sin embargo, puede tener efectos negativos sobre el ambiente marino por las descargas de salmuera al mar que pueden provocar un aumento sustancial de la salinidad y temperatura, así como la acumulación de metales, hidrocarburos y otros compuestos tóxicos en las aguas receptoras (Roberts, Johnston and Knott, 2010[33]). La imposición de una REVART a la descarga de salmuera concentrada por las plantas desalinizadoras, como ya ocurre en Perú, tiene más sentido desde el punto de vista de la protección del ambiente.

En resumen, la ANA, MIDAGRI, MINAM, MINEM y las EP podrían tomar en cuenta las siguientes acciones para fortalecer los incentivos económicos para desarrollar una “cultura del agua” basada en los riesgos de la escasez de agua:

  • Agricultores de cuencas altas: Eliminar el monto preferencial de cobros por extracción (REUA) en áreas con riesgo de escasez de agua porque esto va en contra de cualquier PSE para proteger las cabeceras.

  • Juntas de Usuarios del Sector Hidráulico (JUSH): Reemplazar el monto único de REUA que se aplica a algunas JUSH por un monto diferenciado según la disponibilidad de agua (es decir, el riesgo de escasez de agua), como es el caso de otros usuarios.

  • "Proyectos especiales" en concesión: Transferir la REUA pagado por el concedente a la tarifa de suministro de agua de riego (tarifa por el servicio), en lugar de aplicar una tasa fija del 2,61% de la tarifa.

  • Agricultores: Eliminar la tarifa eléctrica preferencial para bombear agua subterránea, ya que frustra el incentivo de la REUA para usar el agua de manera más eficiente (por ejemplo, adoptando tecnologías modernas de riego).

  • Centrales hidroeléctricas: establecer la REUA de acuerdo con los riesgos y beneficios ambientales asociados con la generación de energía hidroeléctrica (hidrópicos, modificación del transporte de sedimentos y eutrofización, obstáculos a la migración de peces, papel positivo de las represas en el manejo de la escasez de agua y los riesgos de inundación) y no según el precio de la electricidad en planta, como es el caso actualmente.

  • ANA: Ampliar la base de las tarifas de inspección del uso de los recursos hídricos que cobra la ANA para que se cumpla mejor la legislación sobre el agua y aumente la consciencia de los riesgos de escasez de agua.

  • ANA y EP: Asegurar que el monitoreo de aguas subterráneas por parte de la ANA y las empresas de agua (para estas últimas financiado a partir de la factura del agua) sea complementario y consistente.

Las siguientes acciones podrían ser tomadas en cuenta por la ANA, MIDAGRI, MINAM y MINSA para fortalecer los incentivos económicos conducentes a desarrollar una “cultura del agua” basada en los riesgos de contaminación del agua:

  • Organismos comunales de saneamiento (zonas rurales): Reemplazar el monto preferencial del cobro por vertido de aguas residuales tratadas (REVART) por un monto diferenciado según la calidad del cuerpo de agua receptor, como sucede en otros sectores.

  • General: Fijar la REVART de acuerdo con la toxicidad de los efluentes que afecten la salud y el ambiente.

  • MINSA: Ampliar la base de tarifas de inspección de descargas de aguas residuales del MINSA para mejorar el cumplimiento de la legislación de aguas y crear conciencia sobre los riesgos de contaminación del agua.

Perú carece de una política explícita de rehabilitación de ríos. Como tal, sería útil reunir diferentes fuentes de apoyo financiero para restaurar el curso natural de los ríos (para evitar daños importantes por inundaciones, entre otros objetivos). Restaurar buenas condiciones hidromorfológicas en los ríos (rehabilitación de ríos) puede ayudar a mejorar el suministro de agua (auto-purificación del agua y recarga de las aguas subterráneas), garantizar la protección natural contra las inundaciones y proteger la naturaleza (proporcionar suficiente espacio a los ríos para que sirvan de conexión entre ecosistemas). Para fomentar el logro de estos objetivos, es necesario asegurar sinergias y coherencia entre los diferentes objetivos y políticas. Para introducir una política de rehabilitación de ríos de este tipo, Perú debería estimar los tramos de río a restaurar y el apoyo financiero que tendría que movilizar. En particular:

  • Evaluar los servicios ecosistémicos que brinda la rehabilitación de los ríos (mejora de los recursos hídricos, protección contra inundaciones, protección de la naturaleza, consolidación de parcelas).

  • Considerar la rehabilitación de ríos como parte del MERESE por servicios hidrológicos.

  • Proporcionar apoyo financiero público para la rehabilitación de ríos, ya que contribuye a la protección de los ecosistemas naturales y sus servicios (como las llanuras aluviales).

  • Ofrecer apoyo financiero gubernamental a la protección de los bosques aluviales.

  • Brindar apoyo financiero gubernamental para la rehabilitación de pequeños ríos ubicados en áreas agrícolas en la medida en que contribuyan a mejorar las condiciones de producción agrícola mediante la consolidación de las parcelas.

  • En caso de superposición de políticas para el mismo tramo de río, no se debe permitir una doble financiación por la prestación del mismo servicio.

En resumen, MIDAGRI y MINAM podrían tomar en cuenta las siguientes acciones para reunir diferentes fuentes de apoyo financiero para lanzar una política de “rehabilitación de ríos”:

  • Dirigir el apoyo a la política agraria para la gestión del riesgo de inundaciones.

    • Brindar apoyo a la política agraria para la rehabilitación de llanuras aluviales y sus hábitats naturales en áreas agrícolas como parte de las medidas agroambientales.

    • Brindar apoyo a la política agraria para la rehabilitación de pequeños ríos en áreas agrícolas como parte de las políticas de consolidación territorial.

  • Asignar PSE y apoyo financiero gubernamental para los bosques aluviales y ecosistemas ribereños naturales.

    • Considerar la rehabilitación de ríos como parte del MERESE por servicios hidrológicos.

    • Brindar apoyo a la política ambiental para la protección de bosques aluviales y ecosistemas ribereños naturales.

Un ejemplo interesante es el de la política suiza de rehabilitación de ríos. En 2011, Suiza se embarcó en un esfuerzo a largo plazo para restaurar sus ríos. La política suiza de rehabilitación de ríos fue impulsada por una iniciativa popular de los pescadores para fortalecer las funciones biológicas de los ríos mediante la creación de hábitats y la gestión de zonas ribereñas (Recuadro 3.4).

Las políticas sectoriales no deben contrarrestar los efectos de las políticas de retribución por servicios hidrológicos y de rehabilitación fluvial, ni los cobros por extracción de agua y vertimiento de aguas residuales, todo lo cual podría fomentar el uso excesivo del agua o su contaminación. Este puede ser el caso de las políticas para fomentar la producción agrícola, acuícola o hidroeléctrica (Tabla 3.9). También se debe buscar la coherencia con las políticas de secuestro de carbono.

Con el fin de fortalecer la consistencia de las políticas, se podrían considerar las siguientes iniciativas:

  • Evaluar el impacto de dar apoyo al sector agrícola sobre los recursos hídricos, en sus diferentes formas.

  • Evaluar el impacto del desarrollo de la energía hidroeléctrica sobre las fluctuaciones en los flujos y los niveles de agua, aguas abajo y aguas arriba de las plantas (hidrópicos), el transporte de sedimentos y la eutrofización, y la migración de peces.

  • Manejar el riesgo de contaminación del agua por antibióticos, fungicidas y piensos utilizados en piscigranjas.

  • Promover créditos de carbono forestal para los agricultores que se comprometan a convertir sus tierras en bosques, reduciendo así la presión sobre los recursos hídricos

  • En el marco del fortalecimiento de vínculos para la gestión de los recursos hídricos y los servicios de agua y saneamiento, se sugiere articularlos con los Planes de Control de Calidad de las empresas de saneamiento y el Plan de Adecuación Sanitaria impulsado por el Ministerio de Salud a través de la Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (DIGESA).

Las políticas de mitigación climática e hídrica pueden complementarse. En Nueva Zelanda, por ejemplo, en lugares donde se ha inducido la conversión de tierras agrícolas en bosques, el comercio de emisiones de carbono ha reducido las emisiones de nitrógeno al agua (Recuadro 3.5).

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[10] Schwarz, G. et al. (2008), An Analysis of the Potential Effectiveness of a Payments-by-results Approach to the Delivery of Environmental Public Goods and Services Supplied by Agri-environment Schemes, Report to the Land Use Policy Group, UK, Macaulay Institute, Pareto Consulting, and Scottish Agricultural College.

[13] SUNASS (2020), “Pasco: Sunass fortalece implementación de mecanismos de conservación de fuentes de agua para consumo humano | Gobierno del Perú”, https://www.gob.pe/institucion/sunass/noticias/318025-pasco-sunass-fortalece-implementacion-de-mecanismos-de-conservacion-de-fuentes-de-agua-para-consumo-humano (accessed on 11 February 2021).

[14] SUNASS (n.d.), “SUNASS comprometida con el cuidado de las fuentes de agua”, https://www.sunass.gob.pe/websunass/index.php/eps/sunass-comprometida-con-el-cuidado-de-las-fuentes-de-agua.

[5] Tomich, T., D. Thomas and M. Noordwijk (2004), “Environmental services and land use change in Southeast Asia: from recognition to regulation or reward?”, Agriculture Ecosystems and Environment, Vol. 104.

[18] Wakabayashi, M. and T. Sugiyama (2009), “Case studies and its effectiveness of environmental taxation”, SERC Discussion Paper, SERC09005, Central Research Institute of Electric Power Industry.

[8] Wunder, S., S. Engel and S. Pagiola (2008), “Taking stock: A comparative analysis of payments for environmental services programs in developed and developing countries”, Ecological Economics, Vol. 65.

Referencias adicionales

Agence de l'eau Seine-Normandie (2019), “Les redevances de l’Agence de l'eau Seine-Normandie 2019-2024”, https://en.calameo.com/agence-de-l-eau-seine-normandie/read/004001913990170881f15.

Albán Contreras, L.E. (2017), “El Fondo del Agua Quiroz-Chira, Un mecanismo de gestión para los ecosistemas de montaña de Piura, Perú”, Programa Bosques Andinos de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) y Naturaleza y Cultura Internacional, http://www.bosquesandinos.org/wp-content/uploads/2017/02/FAQCH-FINAL-WEB.pdf.

Notas

← 1. Görlach (2013[38]) identificó cinco factores de viabilidad que pueden limitar la capacidad de adoptar instrumentos de la manera más teóricamente deseable: viabilidad administrativa (por ejemplo, costos de transacción), efectos secundarios (por ejemplo, impactos distributivos y de competitividad), aceptabilidad política y pública, viabilidad legal (compatibilidad con los marcos legales existentes) y flexibilidad (por ejemplo, la capacidad de responder ante nueva información).

← 2. Ver también el debate sobre “apilar” y “agrupar” los servicios de los ecosistemas en https://www.forest-trends.org/wp-content/uploads/2018/11/Stacking-Bundling-Resource-Paper-01-11-18.pdf.

← 3. La OMC proporciona tres "semáforos" para las subvenciones: verde (permitido), ámbar (reducir) y rojo (prohibido).

← 4. Se recauda aproximadamente en proporción a los servicios prestados.

← 5. Los beneficios que proporciona un gobierno a los contribuyentes normalmente no son proporcionales a los pagos que realizan estos últimos.

← 6. Con el tiempo, surgirá el nivel de precios competitivo, establecido en el costo marginal de producción (beneficio cero), produciendo una curva de oferta plana.

← 7. Para los países para los que se dispone de información (datos no publicados de la base de datos de la OCDE sobre instrumentos de política para el ambiente).

← 8. Proyecto de Resolución del Consejo Directivo No. 027-2019-SUNASS-CD del 3 de septiembre de 2019.

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