Examens environnementaux de l'OCDE : Japon 2025 (version abrégée)

Le Japon investit beaucoup dans les technologies de transition vers les énergies propres, mais de nouveaux investissements s’imposent, car son mix électrique reste très carboné. En dépit de l’essor du photovoltaïque, les renouvelables représentaient 23 % de la production d’électricité en 2023, proportion inférieure d’environ un tiers à la moyenne de l'OCDE. Pour mettre à profit le fort potentiel du Japon en matière d’énergies renouvelables, les pouvoirs publics devraient continuer d’agir sur les obstacles au développement de ces énergies, comme la durée importante des processus d’autorisation, l’inadéquation des réseaux et l’opposition manifestée au niveau local. Pour l’heure, le charbon, qui est la principale source d’émissions de GES du Japon, entre toujours pour près de 30 % dans la production d’électricité. Le Japon devrait comme prévu arrêter ses centrales à charbon dont le rendement est faible, et définir une feuille de route pour mettre fin à la production d'électricité à partir de charbon sans dispositif d'atténuation selon un calendrier compatible avec l’objectif de l’Accord de Paris. Les pouvoirs publics entendent développer les renouvelables et l’électronucléaire, et réduire les émissions provenant de la production d’électricité d’origine fossile en recourant à des technologies naissantes et coûteuses comme l’hydrogène et le captage du carbone. En élaborant d’autres scénarios de décarbonation tenant compte des incertitudes technologiques et de l’acceptabilité sociale de l’énergie nucléaire, le Japon rendrait sa stratégie de transition énergétique plus solide.

L'intensité énergétique a continué de baisser, mais le Japon pourrait faire plus pour réduire les émissions de GES des bâtiments et des transports. La réforme des règles en matière de performance énergétique des bâtiments neufs et les aides à la rénovation vont dans le bon sens, mais il conviendrait également de durcir les normes de performance applicables aux bâtiments existants. Il est essentiel de faire entrer davantage les énergies renouvelables dans les bâtiments afin de réduire les émissions imputables aux appareils, qui sont omniprésents, et à la climatisation, qui est largement utilisée. Les pouvoirs publics devraient fixer des objectifs plus ambitieux en matière d’électromobilité, affiner la fiscalité et les subventions automobiles et continuer d’étendre le réseau public de bornes de recharge. Cela permettrait au Japon d’accélérer la transition vers les véhicules électriques, dont les ventes manquent toujours de dynamisme.

Pour continuer de faire avancer la transformation écologique, le Japon a besoin d’un arsenal de mesures plus complet et plus efficace par rapport à son coût, ainsi que d’une meilleure gouvernance. Le Japon s’est doté d'un large éventail de politiques environnementales, qui font appel à des instruments réglementaires, à des accords volontaires avec l’industrie et à des mesures de soutien à la recherche-développement. Les autorités ont favorisé un environnement propice à la finance verte. En revanche, la fiscalité énergétique et automobile, les études d’impact sur l'environnement et la délivrance des autorisations environnementales pourraient être plus rigoureuses. En 2023, le Japon a pris une initiative bienvenue en lançant le Plan-cadre pour une politique de transformation écologique (Plan-cadre GX), qui vise à assurer la décarbonation, la sécurité énergétique et la compétitivité de l’économie par un ensemble de mesures associant investissements verts, financement de la transition et tarification du carbone. Cependant, l’alignement des différentes politiques, la coordination institutionnelle et la participation du public sont perfectibles.

L’action menée par les pouvoirs publics pour augmenter la tarification carbone est à saluer, mais pourrait être améliorée. Dans le cadre de leur dispositif de tarification carbone favorable à la croissance, les autorités prévoient d’instaurer un prélèvement carbone et un système d’échange de quotas d'émission dans les années à venir, tout en versant des subventions à l’industrie au titre de l’investissement dans les technologies de décarbonation. Cela contribuera à relever progressivement les prix du carbone, qui sont faibles actuellement. Il serait toutefois possible de parfaire la conception de ces mesures de tarification et d’accélérer leur mise en œuvre pour garantir qu’elles contribuent à la réalisation de l’objectif de réduction des émissions de GES défini pour 2030. En inscrivant dans la législation le plafond d’émission, le montant du prélèvement et leurs trajectoires d’évolution future, on donnerait plus de certitudes aux investisseurs.

La réforme du soutien aux énergies fossiles encouragerait les économies d'énergie et la transition vers des sources d’énergie bas carbone, tout en allégeant les pressions budgétaires. Le Japon devrait systématiquement passer au crible les transferts budgétaires et les avantages fiscaux qui profitent à la production et à la consommation de combustibles fossiles, en vue d’élaborer un plan pour rationaliser les mesures de soutien qui sont inefficientes et encouragent le gaspillage. Les mesures à soumettre à un examen systématique comprennent les ristournes sur les taxes énergétiques propres à certains secteurs et le soutien public à des projets réalisés à l’étranger impliquant le recours à des énergies fossiles sans dispositif d’atténuation. Le Japon devrait supprimer le mécanisme de stabilisation des prix de l’énergie instauré en 2022 en réaction à leur flambée. Le soutien public devrait être réservé aux ménages les plus fragiles et ne devrait pas fausser les prix de l’énergie. Une meilleure connaissance de la pauvreté énergétique permettrait de mieux cibler les politiques de soutien, lesquelles pourraient être financées en partie par les recettes de la tarification carbone.

Les performances, les difficultés et les opportunités dans le domaine de l’environnement varient sensiblement à l’intérieur du Japon, en particulier entre les régions urbaines et rurales. Alors que les émissions de GES ont baissé depuis trente ans dans la plupart des régions urbaines rapportées au nombre d’habitants, elles ont augmenté notablement dans certaines régions intermédiaires et rurales. Les grandes zones métropolitaines sont en première ligne dans les efforts de décarbonation du Japon, mais il serait possible de faire plus pour promouvoir un aménagement urbain compact et réduire parallèlement l’artificialisation des sols. Les superficies bâties progressent plus vite que la population dans l’ensemble des zones métropolitaines, tandis que les espaces verts ont cédé du terrain dans la plupart d’entre elles.

Les pouvoirs publics ont entrepris de s’attaquer de manière intégrée à plusieurs problèmes d’environnement et de faire en sorte que l’action environnementale ait des retombées sociales et économiques bénéfiques, en particulier dans les régions en proie à l’exode de leur population et à la stagnation de leur économie. Le rôle des autorités infranationales dans la réalisation des objectifs nationaux d’environnement est de plus en plus reconnu dans les stratégies et les plans nationaux du Japon. Quelque 60 % des collectivités locales du pays se sont engagées à atteindre la neutralité carbone d’ici à 2050. Une participation effective et cohérente de ces collectivités à l’élaboration et à la mise en œuvre de l’ensemble des stratégies et des plans nationaux relatifs à l’environnement aiderait à faire en sorte que ces instruments tiennent compte des différents contextes et besoins locaux. Une disponibilité accrue de données environnementales au niveau infranational permettrait une meilleure compréhension des contextes locaux et des interventions publiques territorialisées.

Les autorités nationales apportent un soutien financier et technique aux actions locales dans le cadre d’initiatives pilotes. Les initiatives « zones pionnières de la décarbonation » (ZPD) et « économie circulaire et écologique » (ECE) visent à mettre à profit les synergies pour répondre aux défis économiques et sociaux (comme le vieillissement de la population et le manque de main-d’œuvre) en même temps qu’aux défis environnementaux. Avec l’appui des autorités nationales, 82 ZPD pilotes ont été désignées pour appliquer des solutions de décarbonation spécialement adaptées au contexte local, et 146 collectivités territoriales ont mis en œuvre des initiatives ECE pour promouvoir la circularité et la résilience économique au niveau local. Les projets dans le domaine des énergies renouvelables, tels que les projets agrovoltaïques, donnent l’occasion de réduire les émissions de GES tout en renforçant la résilience énergétique locale et en créant des emplois en milieu rural. Il convient de redoubler d’efforts pour mieux soutenir localement ces projets moyennant une meilleure collaboration, une concertation plus inclusive et une gestion transparente de l’occupation des sols.

Les initiatives pilotes qui donnent de bons résultats doivent être transposées à plus grande échelle, de façon à accroître leur portée et leur impact. En plus de continuer à soutenir les collectivités territoriales sur le plan financier et technique, les autorités nationales pourraient mener des campagnes de sensibilisation, établir des programmes de formation et constituer un réseau de soutien régional. Les bureaux régionaux pour l’environnement pourraient contribuer plus activement à l’amélioration de la coordination entre les autorités nationales et locales. S’il existait un dispositif plus complet de suivi et d’évaluation des retombées des actions locales en matière d’environnement, les autorités nationales seraient davantage à même de prendre des décisions plus éclairées concernant la meilleure affectation des financements et des aides. La diversification des mécanismes de financement au niveau local aiderait à susciter des investissements privés.