Política regulatoria en el Perú 2026

En este capítulo se examinan la estrategia, las prácticas y el impacto de la implementación de la regulación en el Perú, así como el enfoque que se adopta en materia de fiscalización e inspecciones regulatorias. Asimismo, se analiza el nivel de cumplimiento de la regulación y se evalúa la gobernanza de los organismos reguladores en materia económica, prestando particular atención a su grado de independencia. Por último, se describen los procesos de revisión administrativa y apelación.

Los ministerios competentes y otras entidades deben "cumplir y hacer cumplir el marco normativo relacionado con su ámbito de competencia, ejerciendo la potestad sancionadora correspondiente" (Ley Orgánica del Poder Ejecutivo o LOPE; Ley del Procedimiento Administrativo General o LPAG). Por lo tanto, los ministerios, los organismos reguladores en materia económica y otros organismos cuentan con unidades de fiscalización e inspección para llevar a cabo estas tareas.

No existe una política general en materia de cumplimiento y fiscalización en todos los organismos gubernamentales. Cada institución tiene su propio marco jurídico y su propio conjunto de prácticas de aplicación. Como resultado, no se recopilan datos agregados acerca del nivel de cumplimiento de las regulaciones. Cada organismo gubernamental encargado de promover el cumplimiento elabora informes periódicos o ad hoc que contienen información no estandarizada sobre inspecciones y fiscalización, así como sobre las sanciones impuestas. Sin embargo, estos datos no permiten evaluar el desempeño de las inspecciones en relación con sus objetivos a corto y largo plazo.

El alto nivel de informalidad en el país plantea desafíos para el desarrollo de estrategias de promoción del cumplimiento. La Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (SUTRAN) y la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) señalaron que un gran número de unidades empresariales reguladas operan de manera informal, lo que dificulta su correcta identificación y el cumplimiento de la regulación. De hecho, la SUNAFIL ha creado equipos especializados para ayudar a reducir la informalidad y fomentar el cumplimiento en diferentes contextos (por ejemplo, en la industria minera).

Según el último Estudio Económico de la OCDE sobre el Perú de 2023 (OECD, 2023[1]), casi el 81 % de los trabajadores están empleados en el sector informal. Tanto la SUTRAN como la SUNAFIL informaron del reto que supone diseñar y aplicar estrategias para promover el cumplimiento ante la elevada informalidad existente entre las unidades empresariales reguladas.

Según los representantes empresariales, el cumplimiento está mejorando en algunos casos, especialmente en aquellas áreas en las que la entidad gubernamental está aplicando estrategias de fiscalización basadas en tecnologías y datos y enfoques basados en riesgo. Dos de estas entidades son el OEFA y el OSINERGMIN. Sin embargo, la falta de series de datos comparables en el tiempo imposibilita evaluar la tendencia del nivel de cumplimiento.

La legislación peruana exige que las entidades gubernamentales velen por el cumplimiento del marco regulatorio dentro de su ámbito de competencia. No existe ningún mandato ni obligación que exija centralizar las funciones de fiscalización e inspección en una sola entidad. Como resultado, hay una gran cantidad de unidades encargadas de fiscalizar e inspeccionar las actividades, dependiendo del marco regulatorio y la organización de la administración pública.

En términos generales, las unidades de fiscalización e inspección pueden clasificarse en dos tipos: organismos de inspección dependientes de los ministerios competentes y organismos de inspección con un mayor grado de independencia. Entre los primeros se encuentran, por ejemplo, la Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria del Ministerio de Salud. Por su parte, entre los segundos se incluyen organismos como el OEFA, la SUTRAN, la SUNAFIL y los organismos reguladores en materia económica como el OSINERGMIN.

Todos los organismos de inspección, excepto la SBS, están regulados por la LPAG. Esta ley establece normas y principios uniformes que rigen todos los actos administrativos, incluidas las decisiones de fiscalización e inspección, y regulan la forma en que las entidades de la administración pública interactúan con el público en general. Por ejemplo, la LPAG establece normas generales sobre cómo se deben tramitar los procedimientos administrativos, la aplicación de la regla del silencio como consentimiento, los mecanismos de apelación con respecto a las decisiones administrativas y la determinación de sanciones. Cabe mencionar que algunas entidades están adoptando medidas para promover el cumplimiento, proporcionando orientaciones y llevando a cabo inspecciones preventivas.

El estatus jurídico, el grado de independencia, el presupuesto y otros aspectos varían entre las distintas unidades de fiscalización e inspección, al igual que sus prácticas de fiscalización (v. infra). Un ejemplo ilustrativo es la SBS, se trata de una institución constitucionalmente autónoma, organizada bajo el régimen de derecho público, cuyo objetivo es proteger los intereses públicos en los ámbitos financiero, de seguros y privado de fondos de pensiones, y que tiene el mismo régimen público que el Banco Central del Perú.

En términos generales, las unidades de fiscalización e inspección manifiestan carencias de recursos operativos y humanos para desempeñar eficazmente sus funciones, aunque este problema es más acusado en el caso de los organismos de inspección que dependen de los ministerios competentes.

Algunos organismos de inspección, especialmente aquellos con mayor grado de autonomía, aplican enfoques basados en riesgo y en datos para sus actividades de fiscalización e inspección. El OEFA es uno de estos organismos. La OCDE revisó la normatividad y prácticas de fiscalización e inspección del OEFA. Tras dicha revisión, el organismo se ha esforzado por actualizar y mejorar sus procedimientos y su sistema de análisis y recopilación de datos. Como resultado, ha implementado una estructura de inspecciones basadas en riesgo.

Las unidades de inspección del OSINERGMIN y el OSIPTEL también están estudiando enfoques que les permitan planificar y ejecutar sus actividades de fiscalización e inspección tras realizar análisis de riesgos. El OSITRAN está invirtiendo recursos para sistematizar la recopilación de información con el objetivo de supervisar de manera más eficaz las obligaciones en materia de cumplimiento y mejorar la eficiencia de las inspecciones mediante una mejor gestión de los datos. El OSINERGMIN ha aprobado unos lineamientos generales para planificar la supervisión basada en riesgo y está implementando un procedimiento para estandarizar el uso de actividades de prevención y gestión de riesgos.

Así bien, la SUNASS y la SUNAFIL informaron de sus planes de avanzar hacia un sistema de fiscalización e inspección basado en riesgo, aunque la falta de datos y de recursos tecnológicos y financieros dificulta el progreso. Sin embargo, todos estos organismos se tratan de ejemplos aislados y, por regla general, las actividades de inspección y fiscalización en el Perú no han adoptado enfoques novedosos basados en datos y riesgos.

No existe ningún mandato legal que obligue a los organismos de inspección a cooperar y coordinar sus esfuerzos. En la práctica, la coordinación entre los organismos de inspección ocurre de manera ad hoc o en función del sector objeto de regulación, pero no se trata de una práctica generalizada. Por ejemplo, el OEFA ha establecido mecanismos formales destinados a coordinar la supervisión del cumplimiento y los esfuerzos de fiscalización e inspección en el sector medioambiental. En concreto, colabora con organismos como el OSINERGMIN y otras entidades gubernamentales con capacidad reguladora en materia de protección del medio ambiente.

Otro reto común que afrontan los organismos de inspección, que no dependen de ministerios o del organismo regulador del sector correspondiente, es la falta de mecanismos que les permitan participar activamente en el proceso de elaboración de nuevas regulaciones o de revisión de las existentes. Estos organismos de inspección tienen el mandato de velar por el cumplimiento de la regulación y, por lo tanto, disponen de datos y conocimientos acerca de lo que funciona y lo que no en materia de cumplimiento regulatorio, de modo que pueden aportar información de calidad que contribuya al proceso de elaboración de las regulaciones. Sin embargo, el OEFA, la SUTRAN y la SUNAFIL indican que rara vez son invitados por los ministerios correspondientes a aportar información durante el proceso de elaboración de las regulaciones.

El Perú cuenta con los siguientes organismos reguladores en materia económica:

• La SUNASS se encarga de regular, supervisar y controlar la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado.

• El OSIPTEL se encarga de regular y supervisar las telecomunicaciones en el país.

• El OSINERGMIN se encarga de regular y supervisar los sectores de la electricidad, los hidrocarburos y la minería.

• El OSITRAN es la entidad responsable de supervisar y regular las infraestructuras de transporte de uso público (aeropuertos, servicios portuarios, ferrocarriles, carreteras y vías navegables).

Cada organismo regulador es constituido mediante leyes específicas, pero sus principales objetivos, principios y funciones normativas se complementan con normas generales aprobadas por decretos supremos.

Las principales características organizativas y facultades se establecen en la Ley 27332: Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en Servicios Públicos. La Ley 27332 también otorga a todos los organismos reguladores sectoriales peruanos facultades para supervisar, fijar tarifas, dictar reglamentos, inspeccionar las actividades de las entidades reguladas y aplicar de sanciones, así como resolver conflictos y reclamaciones.

Esta ley establece que los organismos reguladores constituyen entidades con autonomía administrativa, funcional técnica, económica y financiera. Por lo tanto, el OSITRAN, el OSIPTEL, el OSINERGMIN y la SUNASS tienen autonomía para definir sus lineamientos técnicos, objetivos y estrategias.

La OCDE (OECD, 2017[2]) define varias dimensiones que crean una cultura de independencia en los organismos reguladores, entre ellas la claridad de roles, la independencia del equipo directivo, la independencia financiera, y la transparencia y rendición de cuentas1.

Los organismos reguladores en materia económica (OSIPTEL, OSINERGMIN, OSITRAN y SUNASS) tienen funciones detalladas que les permiten operar con independencia técnica y administrativa respecto al Gobierno central. Las principales funciones de los organismos reguladores se establecen en diferentes instrumentos jurídicos. Sin embargo, los organismos reguladores dependen de la PCM o del MEF para aprobar diversos procedimientos, entre ellos el presupuesto, el plan estratégico, el organigrama y los permisos para viajes internacionales del personal.

Las actividades de coordinación de estos organismos con los ministerios incluyen la emisión de opiniones técnicas no vinculantes que contribuyen a la formulación y al perfeccionamiento de políticas, leyes y resoluciones ministeriales. No obstante, el equipo revisor no identificó mecanismos formales, institucionalizados y sistemáticos que permitan la coordinación de alto nivel entre los organismos reguladores y otras autoridades que intervienen en la regulación del sector.

En cuanto a la independencia del equipo directivo, los organismos reguladores en materia económica han adoptado un modelo de comisión, compuesto por un consejo de administración de cinco miembros (a excepción del OSINERGMIN, que cuenta con seis). El proceso de selección se lleva a cabo mediante un concurso público gestionado por un comité de selección que incluye a funcionarios de la PCM, el MEF y el ministerio sectorial correspondiente. La presidencia del Consejo de Ministros elige a los miembros del consejo de administración a partir de una lista reducida de candidatos seleccionados. Dichos miembros son nombrados por un período de cinco años de forma escalonada. Los miembros del consejo de administración pueden ser destituidos mediante decisiones gubernamentales firmadas por la PCM, el MEF y el ministro del sector correspondiente, sobre la base de un conjunto limitado y definido de criterios.

Los recursos financieros disponibles para cada organismo regulador ascienden hasta el 1 % del importe total anual de los ingresos de las entidades reguladas, una vez deducidas las tasas municipales y al consumo. Este importe se fija mediante decreto supremo, aprobado por el Consejo de Ministros y refrendado por la PCM y el MEF. A la fecha de elaboración del presente informe, el nivel de las tasas para el OSIPTEL y el OSINERGMIN se ha fijado en un nivel inferior al 1 %. Dichas tasas se fijan por un período de tres años con arreglo a una propuesta del organismo regulador. En el caso concreto de la SUNASS, cabe señalar que recientemente se ha ampliado el alcance de sus actividades para incluir la regulación económica de los proveedores de servicios de saneamiento en pequeñas ciudades y zonas rurales. En consecuencia, el organismo regulador del agua recibe ahora recursos del presupuesto del Estado, que se ha convertido en su principal fuente de financiación. El hecho de que la SUNASS dependa del presupuesto del Estado conlleva una incertidumbre presupuestaria derivada de los esfuerzos de consolidación fiscal, lo que pone en peligro su independencia financiera.

En general, las obligaciones en materia de transparencia se refieren a la información general y presupuestaria de los organismos, la contratación pública, las actividades oficiales y la gestión de las finanzas públicas, que son algunas de las obligaciones básicas de las instituciones públicas en muchos países de la OCDE. Por lo general, los organismos reguladores en materia económica publican información más detallada que el resto de la administración central. Entre los ejemplos, cabe citar información detallada sobre las reuniones con las partes interesadas, convocatorias abiertas para que estas últimas presenten sus comentarios sobre los proyectos de propuestas regulatorias e indicadores de rendimiento relacionados con cuestiones financieras y presupuestarias.

Los resultados de los Indicadores de la OCDE sobre la gobernanza de los organismos reguladores sectoriales de 2018 relativos al OSINERGMIN, el OSIPTEL y el OSITRAN del Perú muestran algunas diferencias en términos de independencia, rendición de cuentas y ámbito de actuación (Figura 6.1). El OSITRAN tiene un ámbito de actuación más limitado que el OSINERGMIN y el OSIPTEL. En comparación con el promedio de la OCDE en los tres mismos sectores (energía, comunicaciones electrónicas y transporte ferroviario), los organismos reguladores económicos del Perú cuentan, en promedio, con más mecanismos de gobernanza basados en buenas prácticas que respaldan su independencia. Sin embargo, han adoptado menos mecanismos basados en buenas prácticas para mejorar su rendición de cuentas (Figura 6.2). No se dispone de datos de la encuesta de 2018 relativos a la SUNASS.

En general, los organismos reguladores en materia económica del Perú cuentan con disposiciones que se ajustan a las mejores prácticas de la OCDE en materia de gobernanza. Además, todos los organismos reguladores en materia económica han colaborado con la Secretaría para evaluar y mejorar su gobernanza2. Sin embargo, las frecuentes iniciativas y propuestas impulsadas por el Congreso y la administración pública en los últimos años pueden poner en riesgo los procesos de adopción de decisiones independientes y la gobernanza de los organismos reguladores en materia económica del Perú (por ejemplo, las propuestas de modificación sobre el nombramiento y la destitución de los miembros de los consejos de administración3). Las reformas futuras podrían centrarse en reforzar la gobernanza de los organismos reguladores peruanos en materia económica, impulsando en este sentido una cultura de independencia. Para ello, sería necesario revisar las aprobaciones administrativas que los organismos reguladores deben obtener ante la PCM y el MEF, mejorar los mecanismos formales de coordinación, reforzar las obligaciones en materia de rendición de cuentas y garantizar que las opiniones técnicas sean vinculantes.

Los organismos reguladores en materia económica del Perú están exentos de la obligación de implementar las herramientas de gestión regulatoria establecidas en la Ley General, a excepción del ACR. Sin embargo, todos estos organismos utilizan el AIR y la participación de las partes interesadas a la hora de preparar los proyectos de regulación.

Estos organismos han promulgado reglamentos internos que establecen el marco para la preparación y evaluación del AIR. Por ejemplo, el Reglamento General del OSINERGMIN establece un enfoque regulatorio basado en el análisis del costo-beneficio, de modo que los beneficios y costos de las acciones emprendidas por esta entidad pública deben evaluarse antes de su realización. Además, el OSINERGMIN reformó el Reglamento de Organización y Funciones para establecer la necesidad de realizar los estudios requeridos para llevar a cabo el AIR, y aprobó y publicó la Guía metodológica para la realización de Análisis de Impacto Regulatorio.

Todos los organismos reguladores en materia económica de Perú han publicado y puesto a disposición del público los manuales y lineamientos para elaborar los AIR. Estos incluyen explicaciones detalladas sobre los casos en los que se debe elaborar un AIR, la información que se debe presentar como parte del análisis y el proceso que se debe seguir para su revisión y aprobación. Por ejemplo, la SUNASS publicó en 2021 los Lineamientos técnicos para la elaboración del Análisis de Impacto Regulatorio. Dichos lineamientos describen cómo definir el objetivo de la regulación, cómo identificar y evaluar las alternativas a la regulación, el requisito de realizar un análisis de impacto y la necesidad de anticipar y describir una estrategia para la aplicación, el monitoreo y la evaluación.

En algunos casos, el proceso de AIR es más sofisticado que los requisitos establecidos por la legislación reciente del país. Por ejemplo, el OSIPTEL y el OSINERGMIN han implementado un análisis proporcional al AIR que implica un análisis más profundo de los costos y beneficios de aquellas regulaciones que se prevé que tengan un mayor impacto.

Como parte del proceso de AIR, todos los organismos reguladores en materia económica realizan consultas públicas sobre los proyectos de regulación y el AIR en sus sitios web. Los manuales o lineamientos sobre AIR contienen disposiciones sobre cómo y cuándo realizar consultas públicas, la forma de incluir los comentarios recibidos e informar sobre cómo estos han incidido en los proyectos de regulación. Todas estas herramientas fomentan la consulta temprana, que los organismos reguladores en materia económica del Perú realizan en casos específicos. Por ejemplo, el OSITRAN ha establecido dos etapas de consulta: la etapa temprana y la etapa durante el proceso. El OSIPTEL, uno de los pioneros en la implementación del AIR en el Perú, efectúa la consulta en dos momentos: antes de la aprobación de la propuesta regulatoria, cuando se encuentra en fase de borrador inicial, y antes de la aprobación del texto definitivo de la regulación.

La práctica de aplicar la herramienta de análisis ex post de la regulación se está imponiendo entre algunos de los organismos reguladores peruanos en materia económica. El OSINERGMIN ha realizado siete análisis de impacto de las políticas regulatorias. Estos análisis ad hoc estaban destinados a cuantificar ex post los impactos de las regulaciones y las medidas de supervisión sobre las actividades auditadas, utilizando para ello diferentes criterios. Además, el OSINERGMIN comunicó que había completado el análisis ex post de una regulación técnica sobre cilindros para gas licuado domésticos, y para ello se basó en el correspondiente análisis de impacto regulatorio ex ante elaborado hace cuatro años. El OSIPTEL ha realizado algunos análisis ex post de manera ad hoc y para regulaciones específicas. En general, dichos análisis se relacionan con los precios o tarifas de interconexión, que están sujetos a revisiones periódicas.

Apelaciones

La Constitución Política del Perú (CPP) garantiza el derecho de apelación a los ciudadanos y empresas peruanos. El primer nivel de apelación lo proporcionan los juzgados de primera instancia. Estos se sitúan en el tercer nivel jerárquico de la organización del Poder Judicial del Perú. Cada provincia cuenta con, al menos, un juzgado de primera instancia, aunque, por razones de carga procesal, un mismo juzgado puede englobar varias provincias. Los juzgados de primera instancia tienen competencia sobre los asuntos jurídicos de mayor demanda y se subdividen según categorías de especialidad. Dichas especialidades son:

• civil: conocen de todos los asuntos relacionados con el derecho civil, a excepción del derecho familiar. Dentro de esta especialidad se incluye la subespecialidad comercial, que actualmente cuenta con salas y juzgados comerciales en la Corte Superior de Justicia de Lima.

• penal: se ocupan de los delitos y otros temas relacionados con el derecho penal.

• laboral: conocen de asuntos relacionados con el derecho laboral.

• familiar: conocen de asuntos relacionados con el derecho familiar.

• contencioso administrativo: se ocupan de los casos en los que las instituciones del Estado vulneran los derechos de los ciudadanos.

El segundo nivel de apelación recae en las Cortes Superiores de Justicia. Las Cortes Superiores de Justicia constituyen el segundo nivel jerárquico en que se organiza el Poder Judicial del Perú, solo por debajo de la Corte Suprema de Justicia de la República. Cada Corte Superior tiene su sede en la ciudad designada por la ley, conforme lo establece la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). Su competencia comprende el Distrito Judicial correspondiente.

Cada Corte Superior está conformada por un determinado número de Salas Superiores en función de la carga procesal. Al igual que los juzgados de primera instancia, estas se subdividen en especialidades. La Ley Orgánica del Poder Judicial establece las siguientes especialidades: salas civiles, salas penales, salas laborales, salas familiares, salas comerciales, que se consideran una subespecialidad de las salas civiles, y salas contencioso-administrativas.

Las Cortes Superiores funcionan como tribunales de apelación y conocen de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias y resoluciones dictadas por los juzgados de primera instancia. Contra lo resuelto por una Sala Superior no cabe segundo recurso de apelación, ya que la legislación peruana solo reconoce el derecho a la doble instancia.

[1] OECD (2023), Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f67c8432-es.

[3] OECD (2023), Informe sobre avances del Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones de Perú: Impulsando el desempeño, Gobernanza de reguladores, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/43c8758a-es.

[4] OECD (2020), Impulsando el desempeño del Regulador de Infraestructura de Transporte de Perú, Gobernanza de reguladores, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/6b95ee9b-es.

[6] OECD (2019), Impulsando el desempeño del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería de Perú, Gobernanza de reguladores, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264310827-es.

[5] OECD (2019), Impulsando el desempeño del Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones de Perú, Gobernanza de reguladores, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264310612-es.

[2] OECD (2017), Creando una cultura de independencia: Guía práctica contra influencias indebidas, Gobernanza de reguladores, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264287877-es.