Zusammenfassung
Integrität ist eine wichtige Säule politischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Strukturen und gleichzeitig ein Kernbestandteil guter Regierungsführung. Und dennoch: Kein Land der Welt ist vor Integritätsverletzungen gefeit. Durch unethisches Verhalten zwischen öffentlichen und privaten Akteuren kann es auf allen Verwaltungsebenen, in allen staatlichen Institutionen und in jeder Phase des politischen Verfahrens zu Integritätsverletzungen kommen. Die Lösung dieses Problems erfordert einen gesamtgesellschaftlichen und ressortübergreifenden Ansatz.
Dieser Ansatz ist in der OECD-Empfehlung zu Integrität im öffentlichen Leben skizziert. Das OECD-Handbuch Integrität im öffentlichen Leben soll nun einen Leitfaden für seine konkrete Umsetzung bieten. In den einzelnen Kapiteln des Handbuchs wird erläutert, was die verschiedenen Grundsätze der Empfehlung in der Praxis bedeuten und mit welchen Herausforderungen bei ihrer Umsetzung zu rechnen ist.
Im ersten Kapitel wird erörtert, wie Führungskräfte aus Politik und Verwaltung ihren Einsatz für Integrität sichtbar machen können. Ein wichtiges Element ist dabei die Festlegung entsprechender rechtlicher und institutioneller Standards, beispielsweise für integres Handeln, Dienst an der Öffentlichkeit und die Vermeidung und Bewältigung von Interessenkonflikten. Ein weiteres Thema ist, wie die oberen Politik- und Verwaltungsebenen mit betroffenen Akteuren zusammenarbeiten können, um gezielte, evidenzbasierte und langfristige Reformen auf den Weg zu bringen.
Das zweite Kapitel enthält Leitlinien dazu, wie die Zusammenarbeit zwischen einzelnen öffentlichen Einrichtungen (z. B. den Antikorruptionsbehörden, den zuständigen Stellen für Personalmanagement oder für Rechnungsprüfung und Innenrevision) vertieft und wie der Austausch zwischen der nationalen und den subnationalen Ebenen verbessert werden kann. Dies kann beispielsweise über Koordinierungsausschüsse geschehen, die sichtbar Einfluss nehmen und in denen alle Integritätsfunktionen vertreten sind. Untersucht wird auch, wie Phänomene wie etwa Silo- und Konkurrenzdenken die Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Stellen erschweren können und mit welchen Instrumenten – z. B. Grundsatzvereinbarungen oder interoperable Datenbanken – der Austausch und das gegenseitige Lernen zwischen den Einrichtungen hingegen gefördert werden können.
Im dritten Kapitel geht es um die Frage, wie ein evidenzbasierter und strategischer Ansatz entwickelt werden kann, um Integritätsrisiken im öffentlichen Leben und insbesondere Korruptionsrisiken zu mindern. Dazu wird ausführlich erläutert, welche Schritte für eine Problemanalyse erforderlich sind (z. B. Risikoermittlung, -analyse und -minderung), um anschließend strategische Ziele, Benchmarks und Indikatoren zu formulieren. Außerdem wird gezeigt, wie Aktionspläne erstellt werden, um strategische Ziele zu erreichen, wie Zuständigkeiten klar aufgeteilt werden können, wie ein Zeitplan für die Umsetzung festgelegt wird und wie am Ende die Wirkung eines solchen Aktionsplans gemessen werden kann.
Im vierten Kapitel wird erörtert, wie Staat und Politik hohe Verhaltensmaßstäbe setzen können, bei denen das Gemeinwohl und die Einhaltung der Werte des öffentlichen Dienstes an oberster Stelle stehen. In diesem Kontext werden Integritätsstandards vorgestellt, die im Verwaltungsrecht, im Strafrecht und im Zivilrecht verankert werden können. Im Verwaltungsrecht geht es dabei z. B. um Informationsfreiheit, Parteienfinanzierung, Lobbyarbeit und den Zugang zum Verwaltungsrecht, im Zivilrecht um Fragen des Schadensersatzes und des Schutzes von Whistleblower*innen und im Strafrecht um den Umgang mit aktiver und passiver Bestechung sowie missbräuchlicher Einflussnahme.
Im fünften Kapitel geht es darum, wie Unternehmen, zivilgesellschaftliche Organisationen und Einzelpersonen in die Förderung der Integritätskultur einbezogen werden können. Dabei wird u. a. beleuchtet, wie der Staat durch ein ausgewogenes System aus Sanktionen (wie z. B. Bußgeldern, Dienstenthebungen oder Bieterausschluss) und Anreizen (z. B. steuerlichen Entlastungen oder Exportkrediten) gezielt für mehr Integrität in den Unternehmen sorgen kann. Darüber hinaus wird gezeigt, wie junge Menschen durch praktische Lernerfahrungen – beispielsweise durch die Beobachtung eines öffentlichen Vergabeverfahrens – an das Thema Integrität im öffentlichen Leben herangeführt werden können.
Im sechsten Kapitel wird untersucht, wie integre Führungskräfte für den öffentlichen Dienst gewonnen werden können, welche Verfahren sich für ihre Auswahl anbieten und wie Führungsstärke im Bereich Integrität gezielt gefördert werden kann. Besonderes Augenmerk liegt dabei auf der Einbeziehung des Integritätsprinzips in Kompetenzrahmen, Stellenbeschreibungen, Bewertungsinstrumente und Leistungsvereinbarungen. Dazu bieten sich verschiedene Möglichkeiten an: So können Kandidat*innen im Bewerbungsgespräch beispielsweise gebeten werden, über ein ethisches Vorbild aus ihrem bisherigen Berufsleben zu reflektieren. Führungskräfte könnten bei der Leistungsbewertung aufgefordert werden, ihre ethische Entscheidungskompetenz anhand von konkreten Beispielen zu belegen.
Das siebte Kapitel soll veranschaulichen, wie wichtig ein leistungsorientiertes System für die Wahrung der Integrität im öffentlichen Dienst ist. Es beschreibt, wie Personalmanagementverfahren transparenter und objektiver gestaltet werden können, z. B. durch klare Organisationsstrukturen oder indem sichergestellt wird, dass für jede Stelle im öffentlichen Dienst angemessene Qualifikations- und Leistungskriterien gelten.
Im achten Kapitel geht es darum, wie zeitnahe und relevante Informationen über Integritätsstandards (z. B. durch Aushänge, Bildschirmschoner und Kurzvideos) sowie regelmäßige und maßgeschneiderte Integritätsschulungen (z. B. in Form von Vorträgen, Diskussionen über ethische Dilemmasituationen, E-Learning oder Simulationsspiele) dazu beitragen können, öffentlich Bedienstete besser über Integrität im öffentlichen Leben aufzuklären und ihre Kompetenz sowie ihren persönlichen Einsatz in diesem Bereich zu stärken. Darüber hinaus werden die wichtigsten Komponenten einer Integritätsberatungsfunktion vorgestellt, wobei insbesondere beleuchtet wird, wie sie die Bediensteten bei der Umsetzung der Integritätsstandards im Dienstalltag unterstützen kann.
Das neunte Kapitel umreißt die Maßnahmen, die für den Aufbau einer Organisationskultur nötig sind, in der ethische Dilemmata und Integritätsbedenken offen angesprochen werden. Dabei werden verschiedene Methoden zur Förderung einer solchen offenen Kultur vorgestellt, darunter verpflichtende Schulungen für Führungskräfte zu den Themen konstruktives Feedback, Konfliktbewältigung und Gesprächsführung. Zusätzlich wird erläutert, wie ein wirksamer Schutz von Whistleblower*innen erreicht werden kann. Klare Vorschriften, Verfahren und Meldewege werden dabei als wichtige Grundpfeiler für ein sicheres Umfeld hervorgehoben.
Im zehnten Kapitel geht es um das Risikomanagement innerhalb des Integritätssystems. Das Kapitel enthält konkrete Leitlinien für die Ermittlung, Analyse und den Umgang mit Integritätsrisiken, wobei sowohl qualitative als auch quantitative Methoden (wie z. B. Risikoregister und Dashboards) vorgestellt werden. Außerdem wird erläutert, wie die Sicherung der Integrität der Führungsebene fest im Auftrag der Innenrevision verankert werden kann. Der Fokus liegt dabei besonders auf der Bedeutung der Innenrevision als unabhängige, objektive Garantin wirksamer Kontroll- und Risikomanagementfunktionen.
Im elften Kapitel wird ein einheitlicher Ansatz für die Durchsetzung von Integritätsstandards durch disziplinar-, zivil- und strafrechtliche Maßnahmen vorgestellt. Es werden die wichtigsten Strategien und Werkzeuge erläutert, die zeitnahe, objektive und gerechte Entscheidungen ermöglichen sollen. Zudem werden verschiedene Mechanismen für eine engere Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Organen, Referaten und Bediensteten des Durchsetzungssystems beschrieben, darunter z. B. die Nutzung elektronischer Datenbanken für die Fallbearbeitung.
Im zwölften Kapitel wird beschrieben, wie externe Aufsichtsgremien (z. B. Oberste Rechnungskontrollbehörden, Ombudsstellen und Verwaltungsgerichte) und Regulierungsbehörden für eine stärkere Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffentlichkeit sorgen können. Dabei werden verschiedene Instrumente vorgestellt, mit denen klar aufgezeigt werden kann, wer jeweils für die Umsetzung der Empfehlungen der Aufsichtsbehörden zuständig ist. Außerdem wird anhand verschiedener Beispiele erläutert, wie Aufsichtsfunktionen das institutionelle Lernen gezielt fördern können, z. B. durch Integritätsaudits.
Das letzte Kapitel veranschaulicht, wie die Teilhabe an politischen Entscheidungsprozessen verbessert werden kann. Es enthält Leitlinien für offenes Regierungshandeln, den Informationszugang und die Einbeziehung betroffener Akteure. Zudem beschreibt es, wie eine Vereinnahmung politischer Prozesse durch starke Interessengruppen (policy capture) verhindert werden kann, beispielsweise durch Verfahren zur Vermeidung und Bewältigung von Interessenkonflikten oder Maßnahmen zur Sicherstellung von Transparenz und Integrität in der Lobbyarbeit und bei der Parteien- und Wahlkampffinanzierung.