Questions fréquemment posées sur la modernisation de l'APD

En 2012, le Comité d'aide au développement (CAD) a lancé la modernisation de son système statistique afin d'en améliorer la précision, tout en reflétant les changements majeurs intervenus dans la coopération au développement.

Au cours de ce processus, le CAD a pris une série de décisions lors de ses réunions de haut niveau (HLM) en 2014, 2016 et 2017 sur la mesure des prêts concessionnels au secteur public, les instruments du secteur privé (ISP), les dépenses de paix et de sécurité, et les coûts des réfugiés dans les pays donneurs. 

Ce processus a suscité un débat parmi les décideurs politiques, les statisticiens, les organisations de la société civile et d'autres observateurs qui considèrent l'aide publique au développement (APD) comme l'« étalon-or » de l'aide étrangère. Les décisions du CAD ont-elles renforcé ou affaibli l'intégrité de l'APD ? Ces changements affectent-ils les engagements des membres du CAD, et comment ? Les gouvernements donneurs tirent-ils des avantages financiers ou symboliques de ce processus ?

Cette FAQ, qui accompagne notre page web sur moderniser l'APD, aborde les aspects techniques qui sous-tendent ce débat, en vue de promouvoir un dialogue transparent, informé et constructif.

À mesure qu'ils comprennent mieux les défis liés à la pauvreté, les pays développent de nouveaux outils pour se soutenir mutuellement. Aujourd'hui, les donneurs disposent d'un large éventail de ces outils, tels que les dons, les prêts, l'allègement de la dette et les garanties. Pour tenir compte de cette diversification et continuer à mesurer avec précision l'« effort » des donneurs au fil du temps, les règles de comptabilisation de l'aide ont dû évoluer. 

En 2012, le Comité d'aide au développement (CAD) a lancé la modernisation de son système statistique afin d'améliorer la précision et la comparabilité des données, tout en reflétant les changements majeurs intervenus dans la coopération au développement, tels que la diversification des instruments financiers, mais aussi le chevauchement croissant de ses objectifs politiques avec ceux d'autres secteurs, tels que la migration et la sécurité. 

Le processus de modernisation de l'APD a commencé en 2013–2014 avec un groupe de référence d'experts composé de praticiens et d'experts des pays de l'OCDE, d'institutions multilatérales, de groupes de réflexion et d'organisations de la société civile. Lors de trois réunions, le groupe a abordé des questions clés relatives à la mesure de l'APD, en offrant des perspectives stratégiques et des retours sur les propositions de l'OCDE. Bien que les points de vue aient convergé sur de nombreux aspects et divergé sur d'autres, toutes les perspectives ont été documentées pour soutenir la prise de décision du CAD.

Pour tester une éventuelle détérioration de la mesure de l'APD, il faut disposer d'un point de comparaison. Au cours des premières décennies de mesure de l'APD, seules des données globales étaient collectées et publiées et pouvaient difficilement être remises en question. Aujourd'hui, tous les pays communiquent des informations détaillées sur leur APD au niveau des activités, ce qui a amélioré la transparence et permet au public d'examiner toutes ces informations.

Les décisions du CAD ont amélioré la mesure de l'APD, en corrigeant les défauts antérieurs du système de flux de trésorerie, et en en faisant une mesure plus objective et plus transparente. L'introduction du système d'équivalent-don et d'une définition quantitative de la concessionnalité visait à corriger les incohérences majeures dans l'interprétation par les membres du CAD de l'expression « caractère concessionnel » dans les règles relatives à l'APD. La clarification des règles de déclaration des dépenses de paix et de sécurité ainsi que des coûts liés aux réfugiés dans les pays donneurs a levé les ambiguïtés existantes afin de garantir des déclarations statistiques uniformes, cohérentes et comparables.

Comme tout autre système statistique mondial construit par consensus, la mesure de l'APD n'est pas parfaite et peut ne pas s'aligner parfaitement sur les spécificités nationales. Il est toujours possible de l'améliorer. Néanmoins, dans l'ensemble, nous pensons qu'il donne une représentation équitable de l'effort collectif des donneurs et que la transparence qui y est intégrée permet aux donneurs de rendre des comptes.

En ce qui concerne la qualité de l'aide, bien que le mandat fondamental du CAD - aider les pays les plus pauvres à améliorer les conditions de vie de leur population - n'ait pas changé depuis sa création dans les années 1960, le Comité s'intéresse de plus en plus à la qualité, à l'efficacité et à l'impact de la coopération au développement. Champion de l'efficacité du développement et membre actif du Partenariat mondial pour une coopération efficace au développement (PMCED), le CAD encourage tous les donneurs et partenaires à adhérer aux principes du développement piloté par les pays, de la responsabilité mutuelle, des partenariats inclusifs, de la transparence et de l'accent mis sur les résultats. Les mécanismes de responsabilité du CAD soutiennent l'intégrité, la qualité et la transparence de l'aide. Ils comprennent des examens réguliers par les pairs des différents membres du CAD - qui, en moyenne, mettent en œuvre 80 % des recommandations formulées - ainsi que des évaluations rigoureuses et indépendantes. 

Lors de leur réunion de haut niveau de février 2016, les membres du CAD se sont mis d'accord sur les principes visant à mieux refléter, dans l'APD, l'effort des donneurs dans l'utilisation des instruments du secteur privé (ISP), des prêts aux entreprises du secteur privé, des prises de participation, des financements mezzanine et des garanties.

Toutefois, malgré tous les efforts déployés, toutes les parties n'ont pas pu s'accorder sur l'ensemble des règles de mise en œuvre permettant de rendre compte des  ISP dans l'APD conformément aux principes convenus. Des dispositions provisoires (en anglais) ont donc été mises en place, sur la base des décisions et procédures des années précédentes : l'APD totale et le ratio APD/RNB sont calculés en ajoutant les décaissements nets pour les ISP (y compris les approches instrumentales et institutionnelles) aux équivalents-dons pour les prêts - souverains et multilatéraux - et l'allègement de la dette. Les ISP ne représentant que 1 à 3 % de l'APD totale, cette solution a été jugée acceptable pendant que les membres continuent à travailler à une solution plus permanente.

En 2023, les membres du CAD sont parvenus à un accord sur les méthodes révisées de traitement des ISP dans l'APD. Les nouvelles règles introduisent une base comptable en équivalent-don pour les prêts au secteur privé, les garanties, les actions, les instruments de financement mezzanine et les dons remboursables. Elles renforcent également la transparence et la responsabilité des ISP ainsi que les garanties d'intégrité de l'APD, telles que l'évaluation de l'éligibilité des véhicules d'ISP à l'APD et le rapport sur l'additionnalité, ainsi que les mécanismes de suivi et d'examen. Les directives révisées sont mises en œuvre en 2024 pour les rapports sur l'APD de 2023, avec une période de transition possible d'un ou deux ans.

Il convient de noter que tout financement privé mobilisé à l'aide d'instruments du secteur privé n'est pas inclus dans l'APD mais est comptabilisé comme « montants mobilisés » dans les statistiques du CAD.

Par construction, l'introduction du système d'équivalent-don augmentera les chiffres de l'APD à long terme par rapport à un système de flux de trésorerie où l'effet net d'un prêt sur l'APD est nul. Toutefois, à court terme, pour certaines années et certains pays, le chiffre de l'APD basé sur le système d'équivalent-don peut être inférieur au chiffre basé sur les flux nets. Vous trouverez des exemples dans nos rapports de suivi du système d'équivalent-don : voir l'édition 2024 (en anglais).

Comme prévu lors de l'adoption de la nouvelle méthodologie en 2014, les données montrent que l'introduction de la méthodologie de l'équivalent-don a eu peu d'impact sur les volumes annuels globaux d'APD. Pour l'ensemble des pays du CAD et par rapport aux chiffres calculés avec la méthode des flux de trésorerie, la nouvelle méthode n'a augmenté ou diminué les niveaux d'APD que de quelques points de pourcentage chaque année : 2,3 % en 2018, 3,6 % en 2019, -0,2 % en 2020, 0,6 % en 2021, -1,3 % en 2022. Les données préliminaires pour 2023 indiquent que la méthodologie de l'équivalent-don de l'APD a augmenté l'APD totale du CAD de 0,7 % cette année-là. La nouvelle méthodologie n'a donc pas entraîné une inflation substantielle des volumes d'APD calculés, bien que l'impact puisse être significatif pour un certain nombre de membres individuels ayant un programme de prêts important (-17 % pour les institutions de l'UE en 2022, -16 % pour le Canada, -9 % pour la France, 19 % pour le Portugal). D'après les chiffres préliminaires, c'est également le cas en 2023 : Institutions de l'UE (-29 %), Canada (-12 %), France (-8 %), Portugal (17 %). 

Les taux d'actualisation convenus par le CAD en 2014 (9 %/7 %/6 %) pour les prêts souverains sont parfois critiqués pour leur niveau irréaliste et le gonflement de l'APD. Les critiques suggèrent d'utiliser plutôt les taux d'actualisation différenciés (TAD).

En fait, la mesure et la quantification de la concessionnalité ne sont ni simples ni universelles. De multiples aspects doivent être pris en compte avant d'opter pour une méthode. Les TAD utilisés par les participants à l'Arrangement sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public sont l'une de ces méthodes - différente, par exemple, de celle du Fonds monétaire international (FMI) - et ne sont pas reconnus comme une référence universelle. La question de savoir si les chiffres de l'APD sont gonflés par rapport à ces méthodes est donc une question d'interprétation.

L'accord de 2014 sur la concessionnalité est le résultat de discussions transparentes et approfondies entre des experts techniques, des décideurs politiques, des OSC et d'autres parties prenantes, qui ont soigneusement examiné toutes les options. Ces discussions sont documentées dans un certain nombre de documents accessibles au public, notamment :

• Proposition de clarification du caractère concessionnel (en anglais)
• Moderniser les statistiques du CAD sur le financement du développement
• Options en matière de concessionnalité (en anglais)
• Utilisation possible des primes de risque pour évaluer la concessionnalité des prêts dans les statistiques du CAD (en anglais)

La réforme des taux d'actualisation de 2014 a amélioré la quantification de la concessionnalité et a introduit en particulier des règles de concessionnalité beaucoup plus strictes pour les PMA et les autres pays à faible revenu (taux d'actualisation de 9 % et seuil de 45 %, contre un taux d'actualisation de 10 % et un seuil de 25 % auparavant). Après avoir examiné les implications des différentes options (coût pour le donateur contre bénéfice pour le bénéficiaire, effort budgétaire contre effort du donateur), le CAD a décidé d'utiliser le taux uniforme de 5 % du FMI comme base pour les taux d'actualisation de l'APD, puis de différencier les groupes de revenus des pays bénéficiaires. Les nouveaux taux d'actualisation (entre 6 et 9 %) sont inférieurs au taux d'actualisation appliqué avant la réforme (10 %), ce qui doit être considéré comme un progrès.

Lors du choix des taux d'actualisation différenciés par groupes de revenus, le compromis entre la précision et la stabilité des statistiques d'APD a été pris en compte. L'utilisation de taux uniformes pour le calcul de l'APD permet de conserver une certaine stabilité, alors que l'utilisation d'un taux de base volatil et de primes de risque aurait introduit une certaine instabilité : un prêt comptabilisé dans l'APD une année ne serait plus comptabilisé l'année suivante et pourrait l'être à nouveau l'année d'après. Le manque de prévisibilité des budgets d'APD qui en résulterait créerait un problème majeur tant pour les gouvernements donneurs que pour les pays bénéficiaires. Le CAD a donc pris la décision délibérée de privilégier la stabilité par rapport à la précision et d'appliquer des taux d'actualisation uniformes, différenciés par groupes de revenus, pour calculer l'effort des donneurs dans les statistiques du CAD.

L'impact du choix des taux d'actualisation sur l'évaluation des prêts est relativement faible. Les dons ont toujours constitué l'essentiel de l'APD, les prêts représentant environ 20 % du total des engagements. Mesurée en équivalent-don, la part des prêts dans l'APD est encore plus faible : les prêts représentent moins de 10 % de l'APD (8,5 % en 2020). Quelques pays ont traditionnellement la plus grande part de leur portefeuille sous forme de prêts (par exemple, 21 % pour la France et 48 % pour le Japon, sur la base de l'équivalent-don). Il est important de noter qu'il n'y a pas eu de changements significatifs dans les pratiques de prêt des membres depuis l'introduction du système d'équivalent-don.

Enfin, les décisions du CAD prévoient un suivi et un examen étroits. Le CAD évaluera régulièrement la nécessité d'ajuster les taux d'actualisation, en particulier en cas de modification du facteur de base (taux du FMI). 

Le traitement convenu de l'allégement de la dette (en anglais) fait suite aux appels lancés par les pays en développement et la société civile en faveur d'une intensification des efforts internationaux d'allégement de la dette. Les créanciers du Club de Paris, un forum de créanciers officiels chargé de négocier la restructuration de la dette, avaient également demandé que le système encourage la remise et le rééchelonnement de la dette. Le nouvel accord ouvre la voie à une action plus résolue pour soulager les pays en développement du fardeau de la dette alors qu'ils luttent contre les conséquences économiques et sociales de la pandémie de COVID-19.

Il n'y a pas de double comptage : seule la concessionnalité supplémentaire liée à la restructuration de la dette est comptabilisée dans l'APD. En outre, des garanties solides ont été introduites dans le système d'équivalent-don contre l'inflation de l'APD, sous la forme d'un plafond puissant pour l'allègement de la dette des créances d'APD, y compris pour les intérêts de retard et les pénalités/termes nominaux.

Parallèlement, le fait de continuer à rendre compte de l'allègement de la dette sur la base des flux de trésorerie permet d'assurer la transparence des opérations en cours et des montants en jeu. L'OCDE continue de surveiller l'impact de la méthodologie d'allègement de la dette, y compris les tendances en matière de prêts d'APD par rapport aux dons.

Depuis que les règles convenues en 2014, et mises en œuvre depuis 2018, ont introduit une mesure de concessionnalité généralement plus restrictive, les prêteurs doivent accorder davantage de prêts concessionnels pour qu'ils soient comptabilisés, en partie, comme de l'APD. Les effets de ces décisions sont étroitement surveillés et font l'objet de révisions. À l'heure actuelle, l'analyse ne révèle aucun signe de changement majeur dans le comportement des 
donneurs : les dons continuent de représenter environ 80 % de l'APD totale.

La réforme a également introduit une nouvelle garantie concernant la viabilité de la dette : les prêts dont les conditions ne sont pas conformes à la politique de limitation de la dette du FMI et/ou à la politique d'emprunt non concessionnel/de financement du développement durable de la Banque mondiale ne peuvent pas être déclarés comme APD.

Les chiffres du financement climatique sont largement indépendants du système d'équivalent-don adopté par le CAD : la part importante des prêts dans le financement public total du climat reflète le volume important de prêts accordés par les banques multilatérales de développement (BMD), et non par les membres du CAD, dont les prêts d'APD représentent moins de 20 % du financement climatique. Le système d'équivalent-don ne s'applique pas aux BMD et n'a aucune incidence sur leurs décisions de financement.

L'essentiel de l'APD (85 %) et la majorité des financements bilatéraux concessionnels pour le climat (64 %) sont toujours accordés sous forme de dons. L'introduction du système d'équivalent-don dans les statistiques du CAD n'a pas entraîné d'augmentation de la part des prêts dans l'APD. Cet aspect est suivi de près par le CAD et l'OCDE. Quoi qu'il en soit, la recommandation du CAD sur les modalités et conditions exige toujours que les membres maintiennent un niveau élevé de concessionnalité dans leur APD en général (élément don moyen minimum de 86 %) et pour les pays les plus pauvres en particulier (90 % pour les pays les moins avancés).

Enfin, la mesure du financement de la lutte contre le changement climatique n'est pas du ressort du CAD. La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a toute latitude pour choisir de mesurer le financement climatique sur la base des flux ou des équivalents-dons, et pour déterminer les paramètres à utiliser dans ce contexte. Lors de la COP26, la CCNUCC a adopté un nouveau format de tableau commun pour la communication des données à partir de 2024 : la mesure est toujours basée sur les flux mais permet aux parties de communiquer également l'équivalent-don sur une base volontaire (sans spécification des taux d'actualisation à utiliser à cette fin).

La comptabilisation des opérations d'allègement de la dette sur les flux ne relevant pas de l'APD n'a pas été introduite par la réforme de modernisation de l'APD. Les règles du CAD ont toujours permis que la valeur nominale totale du crédit commercial annulé soit comptabilisée comme APD, plus les intérêts cumulés et les pénalités.

La raison principale est que les opérations d'allègement de la dette sont considérées comme des opérations de développement, et donc éligibles à l'APD, car elles allègent le fardeau global de la dette pour le pays bénéficiaire en modifiant le montant ou les conditions de remboursement de l'encours de la dette.

L'allègement de la dette est une dimension intrinsèque du cadre des ODD, notamment à travers la cible 17.4 des ODD, qui appelle à aider davantage « les pays en développement à assurer la viabilité de leur dette à long terme grâce à des politiques coordonnées visant à favoriser le financement de la dette, l'allègement de la dette et la restructuration de la dette, selon le cas, et à s'attaquer à la dette extérieure des pays pauvres très endettés afin de réduire le surendettement ». Il est communément admis que l'augmentation de la dette publique peut réduire la capacité des pays en développement à mobiliser des ressources pour la mise en œuvre des ODD. 

Dans le cadre des dispositions provisoires (en anglais) relatives aux ISP, une prise de participation n'est considérée comme de l'APD que si elle a une intention claire de développement, conformément au critère d'éligibilité de l'APD. Les ventes d'actions sont alors déclarées comme APD négative, en appliquant un plafond pour s'assurer qu'elles ne génèrent pas d'APD négative au fil du temps. Ce plafond découle de la décision prise par le CAD en 2016 de supprimer les mesures dissuasives relatives à l'utilisation des fonds propres dans le cadre de la coopération au développement. Des détails sur les dividendes sont également fournis.

En 2023, le CAD a convenu de méthodes révisées (en anglais) pour traiter les actions dans l'APD. Alors que les nouvelles directives introduisent la mesure de l'effort des donneurs en matière d'actions sur une base d'équivalent-don, elles maintiennent la déclaration des flux de trésorerie à des fins de transparence, y compris les ventes d'actions non plafonnées et les recettes de dividendes.