Chapitre 3. L’incidence économique des migrations : de l’importance de l’échelon local1
Une grande partie des données empiriques sur l’incidence des migrations dans les pays d’accueil se concentrent sur les effets au niveau national alors même que c’est au niveau local qu’ont lieu les interactions pertinentes avec les personnes nées dans le pays. C’est là une lacune importante dans la mesure où l’on peut s’attendre à des variations significatives de l’incidence locale dans différentes régions du fait de l’inégale répartition des immigrés dans le pays, et que leurs caractéristiques ont aussi tendance à varier localement. Le présent chapitre constitue un premier effort en vue de combler cet important manque. Il synthétise les études empiriques de l’incidence locale des migrations sur les marchés du travail et du logement, ainsi que sur les infrastructures publiques et les finances locales, et présente quelques données comparatives nouvelles.
Introduction
Les études qui ont analysé l’incidence de l’immigration sur le marché du travail et d’autres secteurs se sont pour la plupart intéressées à l’échelon national ou à l’impact moyen national. Au demeurant, c’est au niveau national que les politiques de l’immigration sont formulées. C’est en outre sur lui que portent souvent les seules données disponibles. Quelques études empiriques font bien appel à des données infranationales, mais toujours dans le but d’observer l’effet global dans le pays. Cela tient essentiellement à des raisons méthodologiques, les chercheurs étant ainsi en mesure d’augmenter le nombre d’unités géographiques disponibles et d’exploiter les variations entre les schémas de localisation des migrants. En général, les études empiriques de l’incidence des migrations ne constatent guère de retombées à l’échelon national, par exemple sur le marché du travail national (voir Longhi et al., 2006, 2010b) ou en termes budgétaires (OCDE, 2013a). Dans le même temps, l’opinion publique a souvent une perception négative des répercussions économiques des migrations (voir OCDE et Union européenne, 2015).
Comment concilier ces observations contradictoires ? Tout d’abord, les contacts et l’éventuelle mise en concurrence entre personnes nées dans le pays et migrants sont certainement plus directs et plus visibles au niveau local. Par ailleurs, les migrants2 ne sont pas uniformément répartis dans les pays, et sont souvent fortement concentrés dans certaines régions. Dans tous les pays de l’OCDE, les migrants sont surreprésentés dans les zones urbaines (voir graphique 3.1), surtout dans les zones métropolitaines (Brezzi et al., 2010). En outre, les immigrés les plus défavorisés ont tendance à être regroupés dans les quartiers les plus pauvres de ces zones urbaines (voir OCDE, 2006). Cet état de fait est la conséquence de plusieurs facteurs. Une grande partie de travailleurs migrants peu qualifiés se sont établis dans les centres industriels au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. À l’époque de ces migrations de travail, ces zones étaient prospères mais ont depuis souffert de la restructuration économique et ont connu un certain déclin. En dépit des changements économiques locaux, les effets de réseau ont contribué à maintenir les flux d’immigration. De plus, l’accès aux logements bon marché a tendance à être plus aisé dans ces quartiers, ce qui contribue à attirer les personnes à faibles revenus tels que les immigrés et particulièrement ceux récemment arrivés. Dans ces cas, bien que l’immigration n’en soit pas la cause, il existe une corrélation entre une forte concentration d’immigrés et des conditions locales précaires que les personnes nées dans le pays pourraient être amenées à interpréter comme une causalité. D’une façon générale, les immigrés sont attirés par des zones urbaines perçues comme offrant de meilleures opportunités d’emplois qu’ils associent au marché du travail en général.
Dans plusieurs pays européens de l’OCDE ayant une population immigrée importante, le chômage a également tendance à être plus élevé en milieu urbain et densément peuplé que dans les zones rurales (voir graphique 3.2). Les écarts des taux de chômage entre zones urbaines et rurales sont particulièrement prononcés en Allemagne, en Autriche, en Belgique, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. On observe une situation analogue en ce qui concerne l’emploi (graphique 3.A1.1). Par ailleurs, la composition de la population immigrée varie aussi selon les régions (en termes de durée de résidence, de niveau d’instruction, d’âge et de catégorie d’immigration), ce qui peut aussi se traduire par des effets différents. Ainsi, dans tous les pays susmentionnés où le taux de chômage des immigrés est sensiblement supérieur dans les zones urbaines, ainsi qu’en France, ces dernières comptent également un nombre disproportionné d’immigrés possédant un très faible niveau d’instruction (voir graphique 3.3).
Dans ce contexte, l’examen de l’incidence nationale ou moyenne des migrations sur la situation économique et sur le marché du travail masque des résultats divers. Cela se vérifie surtout si les effets sont non linéaires – autrement dit, si l’incidence augmente de manière disproportionnée avec la taille de la population immigrée ou s’il y a des effets de seuil. Dans ce cas, elle peut être prononcée dans un petit nombre de régions à très forte concentration d’immigrés. En fait, contrairement à la plupart des études empiriques, les données d’observation et les études qualitatives appellent plus souvent l’attention sur ces régions que sur la moyenne nationale. Ces cas particuliers risquent donc d’influencer l’opinion publique quant à l’effet des migrations.
L’immigration peut agir directement et indirectement sur différents aspects de la structure et de la vie quotidienne d’une ville ou d’une région. Un afflux de migrants modifie par exemple l’offre effective de main-d’œuvre sur le marché local du travail et a, en conséquence, un retentissement direct sur l’activité économique, sur les salaires locaux, sur l’emploi et sur la demande locale de biens et de services. L’effet fondamental de l’immigration à l’échelon local dépend en outre des éventuels ajustements ultérieurs, comme la mobilité résidentielle (l’émigration d’autres habitants), la mobilité professionnelle (évolution professionnelle et changement de métier de la population locale) et la réaffectation des ressources susceptibles de dériver de l’immigration.
Pour estimer l’influence des migrants sur une commune ou sur une région, il convient de distinguer les effets généraux associés à l’évolution de la taille de la population résultant des migrations des effets « spécifiquement liés aux migrations » (pour une analyse voir Tsang et Rohr, 2011). En général, comme le font tous les nouveaux habitants d’une commune, les nouveaux migrants augmentent la demande locale d’emplois, de logements, de biens et de services, et ont donc une incidence sur leur fourniture. Néanmoins, comme ils diffèrent généralement de la population née dans le pays de par leurs caractéristiques, leur situation sur le marché du travail, leurs comportements et leurs préférences, des effets spécifiques leur seront vraisemblablement liés. Les migrants ont en outre des besoins particuliers, par exemple en termes de mesures d’intégration, comme la formation linguistique, qui ont des répercussions sur les infrastructures et sur le budget à l’échelon local.
Ce chapitre dresse un panorama des problèmes et présente une analyse des principales conclusions des études portant sur l’incidence locale des migrations. Il examine d’abord cette incidence sur le marché du travail, puis sur le logement, l’infrastructure publique locale et le budget local3. Outre ces aspects économiques, l’immigration exerce une influence plus large sur la société, par exemple sur la vie culturelle et la diversité des commerces locaux, comme les restaurants. Ces questions n’entrent pas dans le cadre du présent chapitre4.
Principales conclusions
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Dans tous les pays de l’OCDE, les immigrés sont surreprésentés dans les zones urbaines, souvent en raison des effets de réseau mais aussi parce que ces zones sont perçues comme disposant de logements plus facilement accessibles et d’opportunités d’emplois plus importantes. C’est souvent dans ces zones que le chômage – des immigrés comme des personnes nées dans le pays – est plus élevé, surtout dans les pays européens qui accueillent une importante population immigrée comme l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Dans ces pays, les immigrés très peu qualifiés sont également surreprésentés en milieu urbain.
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L’incidence locale des migrations, bien qu’il soit difficile de généraliser pour l’ensemble des secteurs (marché du travail, éducation, logement, etc.), varie souvent en fonction des caractéristiques socio-économiques des immigrés et de la façon dont elles diffèrent de celles des personnes nées dans le pays. Elle varie également parmi les résidents historiques de la région qui présentent des caractéristiques distinctes, et elle est essentiellement négative (quand elle existe) sur ceux dotés de caractéristiques similaires. Les immigrés peuvent aussi avoir des besoins et des préférences distincts de ceux des personnes nées dans le pays à l’égard des services publics produisant un effet sur les différents marchés et sur les infrastructures publiques spécifiquement liés aux immigrés, qui diffère de celui de leurs homologues nées dans le pays présentant des caractéristiques par ailleurs semblables.
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La majorité des études empiriques sur l’impact des migrations sur le marché du travail portent sur l’effet local global ou moyen plutôt que de se concentrer sur des études de cas concrets. La plupart de ces études ne constatent aucun effet de l’immigration sur l’emploi et les salaires locaux, alors qu’une minorité d’entre elles observent un effet modéré, négatif ou positif. Cela tient à diverses raisons. Primo, les compétences des migrants complètent souvent celles des personnes nées dans le pays. Secundo, l’arrivée de nouveaux immigrés fait progresser certains des résidents antérieurs sur l’échelle professionnelle. Tertio, ces nouveaux flux de migrants incitent d’anciens résidents à quitter la région. Quarto, tout effet local a de fortes chances d’être atténué par les processus d’ajustement – changements au niveau de la composition industrielle et des technologies de production ou des flux de capitaux.
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Néanmoins, l’absence d’effets importants globaux ou moyens exclut les effets de seuil ainsi que d’autres non-linéarités. En effet, les quelques études de cas disponibles laissent penser que les effets sur le marché du travail local pourraient être substantiels en cas d’afflux importants.
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Les immigrés sont moins susceptibles d’être propriétaires de leur logement que les personnes nées dans le pays. Les rares études montrent que le signe et l’amplitude de l’incidence sur le marché immobilier local varient considérablement. Ils dépendent de divers facteurs, notamment des règlements en matière de logement, de loyers et de construction, du niveau de rémunération dominant des immigrés (faible ou élevé), et de la mobilité des résidents historiques face aux nouveaux flux d’immigration. Contrairement à ce que pense l’opinion publique, qui s’inquiète de la concurrence que les immigrés représentent pour l’obtention de logements sociaux, ceux-ci sont sous-représentés dans le secteur du logement social dans la plupart des pays.
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Les services de santé constituent un élément important en matière d’infrastructures locales. Les données disponibles indiquent que les immigrés sont moins consommateurs de services de santé que les personnes nées dans le pays. Ils sont en revanche d’importants prestataires de ces services puisqu’ils sont généralement surreprésentés parmi les professionnels de la santé.
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Les immigrés font davantage appel aux transports publics que les personnes nées dans le pays.
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L’arrivée massive d’immigrés peut mettre les infrastructures locales à rude épreuve, jusqu’à conduire à leur saturation, celles-ci n’étant souvent pas en mesure de s’adapter rapidement Néanmoins, si l’immigration peut accentuer les problèmes structurels, notamment en ce qui concerne l’infrastructure locale de logement et d’éducation, elle n’en est généralement pas la cause.
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Dans le système scolaire, les enfants d’immigrés, en particulier les nouveaux venus, induisent souvent une hausse des dépenses par élève, due notamment au soutien à l’apprentissage de la langue. Les données d’observation indiquent qu’une forte concentration d’enfants d’immigrés peu instruits peut avoir des effets d’entraînement négatifs dans les classes. Ce n’est toutefois pas la concentration d’immigrés en soi qui pose problème, mais la concentration de parents ayant un faible niveau d’instruction qui prévaut parmi les familles immigrées.
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Contrairement à ce qui est observé à l’échelon national, l’incidence des migrations sur les finances publiques dans les zones à forte concentration d’immigrés est généralement négative, tout au moins dans un premier temps, essentiellement parce qu’une part disproportionnée des services auxquels les immigrés ont davantage recours sont généralement assurés par les administrations infranationales.
Incidence de l’immigration sur le marché du travail
De même que pour l’analyse de l’impact national, il est utile de distinguer en matière d’incidence locale des migrations les effets à court terme de ceux à long terme. À court terme, l’effet immédiat de l’immigration devrait se manifester sur le marché local du travail dans sa définition étroite, celui du district ou du quartier par exemple. L’immigration vers un quartier précis peut toutefois donner lieu à des trajets pendulaires ou à d’autres ajustements sur le marché local du travail, ce qui fait qu’il est difficile de mesurer un effet pertinent à l’échelon très local. Les effets locaux sur le marché du travail peuvent néanmoins persister dans la durée si des obstacles empêchent l’ajustement spatial dans un rayon de déplacement quotidien. De nombreuses études se sont penchées sur la ségrégation spatiale des emplois et des travailleurs peu qualifiés dans les villes, due pour l’essentiel à la vaste urbanisation périphérique et à l’insuffisance des réseaux de transports urbains qui augmentent le coût des déplacements quotidiens (pour une étude générale sur les États-Unis, voir Gobillon et al., 2007).
Si l’on examine des entités géographiques plus larges, comme les aires métropolitaines ou les régions, susceptibles de donner une idée plus précise des marchés du travail locaux (OCDE, 2000), le résultat observable de l’immigration consistera dans les ajustements qui interviennent au sein de l’entité concernée. À court terme, l’immigration augmentera l’offre de main-d’œuvre et déclenchera des processus d’ajustement du marché du travail qui seront fonction de l’éventail local de compétences et de secteurs d’activités.
De nombreux travaux s’efforcent d’estimer les retombées des migrations sur le marché du travail ; les résultats diffèrent selon la méthode, le pays et l’échelle géographique retenus. La plupart des études n’observent dans l’ensemble aucun effet perceptible sur les salaires et l’emploi et, s’il y en a un négatif, il concerne les travailleurs peu qualifiés ou les anciens migrants. L’échelle géographique de l’étude influe en principe sur les résultats de l’estimation (voir l’encadré 3.1 pour un tour d’horizon des concepts utilisés dans les études empiriques). Comme déjà signalé, des ajustements comme la mobilité résidentielle et l’évolution de la composition sectorielle, des techniques de production et des flux de capitaux pourraient atténuer tout effet à long terme de l’immigration sur le marché local du travail (Borjas et al., 1997 ; Card, 2001). Selon ce raisonnement, plus la taille de la commune est réduite, plus l’incidence globale prévue est faible du fait que les ajustements spatiaux qui interviennent sont plus prononcés.
Les études empiriques de l’incidence des migrations sur le marché du travail portent sur différentes échelles spatiales. La majeure partie des données d’observation disponibles proviennent des États-Unis, où l’analyse spatiale a examiné des entités régionales d’envergure, comme les États ou les régions (Borjas et al., 1997 ; Borjas, 2003), ou restreintes, comme les zones métropolitaines ou les villes (Borjas et al., 1997 ; Card, 2001 ; Card, 2009). En Europe, les études se sont penchées sur des comtés élargis en Allemagne (Pischke et Velling, 1997), des régions au Royaume-Uni (Dustmann et al., 2013), ou bien des comtés et des municipalités en Norvège, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni (Zorlu et Hartog, 2005). Longi et al. (2010b) font valoir que les études concernant les États-Unis estiment en général des retombées moins importantes de l’immigration que celles portant sur l’Europe parce que les économies locales y sont plus ouvertes et flexibles. La plupart de ces unités géographiques sont des entités administratives conventionnelles, dont les frontières ont été déterminées par des raisons historiques ou politiques. Même s’il existe encore de bonnes raisons de les utiliser, puisque c’est à ce niveau que les décisions stratégiques sont prises et que les données statistiques sont disponibles, il se peut que le marché du travail urbain se soit déplacé au-delà de ses frontières initiales. Les définitions fonctionnelles des villes, comme les « zones statistiques métropolitaines » aux États-Unis (Card, 2009) ou les « zones de migration alternante » au Royaume-Uni (Nathan, 2011), ont pour avantage de mieux correspondre au marché local du travail, qui s’étend parfois au-delà des frontières officielles.
Les services de l’emploi de nombreux pays de l’OCDE ont défini des régions économiques fonctionnelles qui correspondent à des marchés du travail dont les limites diffèrent des frontières administratives ; c’est par exemple le cas des « bassins d’emploi » en France, des Arbeitsagenturbezirke en Allemagne, et des zones de migration alternante au Royaume-Uni. L’OCDE, en collaboration avec Eurostat, a mis au point une nouvelle méthode de définition des villes, sous forme de zones urbaines fonctionnelles, qui permet d’établir des comparaisons entre tous les États membres et se fonde sur la densité démographique et les flux de déplacement domicile-travail (OCDE, 2012).
Les données empiriques concernant l’incidence de l’immigration sur la mobilité des habitants historiques de la localité sont contrastées. Card (2001) ne constate aucun effet significatif de l’immigration sur la mobilité résidentielle des salariés nés dans le pays dans les villes américaines. Il observe en parallèle une légère incidence sur la mobilité des employeurs. Pischke et Velling (1997) ne décèlent eux non plus aucun lien entre immigration et mobilité ultérieure des personnes nées dans le pays dans 167 régions allemandes. Il en va de même de Lemos et Portes (2008), dont l’analyse de l’incidence de l’immigration sur les régions, comtés et districts au Royaume-Uni ne détecte aucun schéma systématique de départ des personnes nées dans le pays. A contrario, Hatton et Tani (2005) observent que l’immigration est corrélée à un accroissement de la mobilité interne des personnes nées dans le pays dans onze régions britanniques. Ces résultats ne sont cependant significatifs que pour les régions méridionales, où le pourcentage d’immigrants est comparativement élevé. Ortega et Verdugo (2015), se fondant sur les données administratives couvrant trois décennies, constatent aussi une forte mobilité en France. Leurs résultats montrent que la mobilité est plus élevée chez les ouvriers des secteurs à forte proportion de main-d’œuvre immigrée. Mocetti et Porello (2010), qui utilisent des données concernant l’Italie, observent des effets hétérogènes : l’immigration accroît les flux d’arrivées dans la région des personnes nées dans le pays jeunes et très qualifiées, et diminue ceux de leurs homologues peu qualifiés. Les migrations internes des personnes nées dans le pays seraient donc un mécanisme d’ajustement important qui multiplie les effets sur le marché local du travail. Cela montre qu’outre l’incidence locale, il faut tenir compte des effets d’équilibre général, puisque les migrations vers une région peuvent agir sur la population d’autres régions également.
L’analyse de Borjas (2006) portant sur les États-Unis indique que les migrations internes des personnes nées dans le pays diminuent de 40 % à 60 % l’incidence mesurée de l’immigration sur les salaires du marché local du travail. D’ailleurs, l’incidence des migrations estimée par des études plus étroitement définies sur le plan géographique est généralement moindre (Longhi et al., 2010a). En tout état de cause, si l’effet sur les salaires paraît réel, l’étendue du marché du travail ne semble pas influer sur l’incidence observée des migrations sur l’emploi.
L’approche « spatiale », qui se fonde sur les villes ou les régions pour estimer les répercussions de l’immigration, a fait l’objet de débats approfondis car elle risque d’en sous-estimer les retombées réelles au niveau national si les travailleurs nés dans le pays partent s’installer dans d’autres villes ou régions (encadré 3.2). Borjas (2003) propose une approche nationale qui analyserait l’incidence de l’immigration sur différents groupes de compétences. Ses résultats indiquent que l’immigration exerce une plus forte pression à la baisse sur les salaires que celle estimée au moyen de l’approche spatiale, l’élasticité se situant dans une fourchette de 0.3-0.4. Cette méthode a toutefois été critiquée car elle suppose que les employeurs voient dans les personnes nées dans le pays et les migrants des substituts parfaits, ce qui n’est pas forcément le cas, même quand ils ont une formation et une expérience similaires. En assouplissant cette hypothèse, de nombreuses études aboutissent à des estimations substantiellement inférieures de l’effet négatif des travailleurs peu qualifiés sur les salaires, mais observent un effet positif sur ceux des très qualifiés (Ottaviano et Peri, 2012, pour les États-Unis ; Manacorda et al., 2012, pour le Royaume-Uni).
Il est difficile d’estimer le lien réel entre les migrations et la situation sur le marché local du travail car si les premières influent effectivement sur le second, l’inverse se vérifie également, puisque la situation sur le marché du travail agit sur l’ampleur et le type des migrations. Si les immigrants choisissent de s’installer dans une mesure disproportionnée dans les villes ou régions en plein essor où les taux d’emploi et les salaires sont plus élevés, l’analyse empirique risque de sous-estimer les éventuels effets négatifs des migrations. Pour remédier à ce problème et établir des estimations plus exactes de l’incidence de l’immigration, les études ont fait appel à deux méthodes principales. La méthode conventionnelle consiste à utiliser les schémas historiques de migration, qui sont moins influencés par la situation courante sur le marché local du travail. Comme les migrants ont tendance à suivre, dans une mesure substantielle au moins, les schémas migratoires antérieurs lorsqu’ils s’établissent dans une région, les chercheurs examinent leur répartition géographique historique pour prédire les flux migratoires du moment (Altonji et Card, 1991 ; Card, 2009 ; Nathan, 2011). Dustmann et al. (2005) utilisent les pourcentages d’immigrés sur de longues périodes dans 17 régions britanniques et n’observent aucune incidence de l’immigration sur les salaires ou l’emploi des personnes nées dans le pays. Dans le cas des zones statistiques métropolitaines des États-Unis, Card (2001) détecte de légers effets négatifs de l’immigration sur l’emploi des autochtones peu qualifiés. Nathan (2011) applique une méthode similaire aux 79 grandes zones de migration alternante au Royaume-Uni et constate un effet positif sur les salaires, surtout ceux des personnes nées dans le pays très qualifiées, et un effet négatif sur l’emploi de leurs homologues peu qualifiés.
Cette méthode a été critiquée car les vagues antérieures de migrants ont pu être motivées par leurs anticipations de la situation économique locale future. Pour parer à ce défaut, on a fait appel à d’autres instruments pour prévoir les tendances géographiques des migrations, par exemple aux ports et aux frontières terrestres qui constituent des points d’entrée plausibles dans un pays (Ottaviano et Peri, 2006 ; Bellini et al., 2013). Pour prévoir le pourcentage d’immigrés dans les villes américaines, Ottaviano et Perri (2006) se fondent sur la distance qui sépare celles-ci de Miami, New York et Los Angeles* . Ils constatent que la proportion d’immigrés occupant un emploi est positivement corrélée au salaire moyen de la ville concernée.
L’autre méthode utilisée dans les études consiste à examiner les événements qui ont massivement intensifié les flux d’immigration dans une région. Ces études sont nettement plus limitées et, étant donné la spécificité des contacts locaux, il est difficile de généraliser leurs conclusions. Card (1990) s’est intéressé aux 125 000 migrants cubains arrivés à Miami à la suite d’un changement de politique à Cuba en 1980. « L’exode de Mariel » a augmenté la population immigrée de Miami de 7 %, mais Card (1990) n’a observé aucune incidence significative sur le marché de l’emploi des personnes nées dans le pays, même pour les travailleurs peu qualifiés ou les vagues antérieures d’immigrés cubains. En plus d’examiner la mobilité externe des personnes nées dans le pays en tant qu’explication plausible à ce phénomène, des études ultérieures ont indiqué que ce résultat déconcertant pourrait être dû à l’adoption par les employeurs locaux de techniques de production à forte intensité de main-d’œuvre qui ont absorbé le surcroît de travailleurs à bon marché (Lewis, 2004). Les autres événements étudiés sont le rapatriement des « pieds noirs » d’Algérie en France en 1962 (Hunt, 1992) ou les retornados d’Angola et du Mozambique au Portugal (Carrington et di Lima, 1996), ainsi que l’immigration de l’ex-Yougoslavie vers l’Europe occidentale dans les années 90 suite aux conflits qui ont marqué la partition du pays (Angrist et Kugler, 2003). Une étude récente de Balkan et Tumen (2015) s’est penchée sur l’incidence des Syriens déplacés dans les régions frontalières entre la Turquie et la Syrie sur les prix et le marché du travail. Ils constatent que si les prix ont sensiblement baissé dans les secteurs qui emploient (de manière informelle) les réfugiés syriens, les salaires et l’emploi des personnes nées dans le pays ne s’en sont pas ressentis.
Les études citées ci-dessus mesurent les effets locaux pour différents niveaux éducatifs et professionnels en comparant l’évolution des salaires dans une région ayant accueilli de nombreux immigrés à celle des salaires dans d’autres régions qui en comptent moins. Ces mesures peuvent toutefois présenter un biais, pour diverses raisons.
D’abord, la possibilité évoquée que l’immigration provoque le départ de personnes nées dans le pays vers d’autres régions, mais aussi l’arrivée de ces personnes originaires d’autres régions, peut modifier la composition de la population locale. Examinons l’exemple suivant : en réaction à une forte immigration, dans toutes les catégories de qualifications, les hauts salariés nés dans le pays quittent la région, tandis que les bas salariés nés dans le pays restent. Le salaire moyen des personnes nées dans le pays semblera avoir diminué, parce que la composition de la population est désormais différente. Même si celles qui restent bénéficient d’une augmentation modérée de leur salaire, le salaire moyen observé des personnes nées dans le pays est plus bas. On en conclurait donc erronément que l’immigration a entraîné une chute des salaires, alors qu’ils ont en fait augmenté. Ortega et Verdugo (2015) abordent cette question en examinant si les migrations ont provoqué un départ massif de personnes nées dans le pays et, dans l’affirmative, si celles qui sont parties sont en majorité très qualifiées ou peu qualifiées. Des éléments probants indiquent effectivement que les personnes nées dans le pays peu qualifiées sont plus susceptibles de quitter la région que les très qualifiées face à un flux accru d’immigrés. Ainsi, une simple comparaison entre les salaires avant et après l’arrivée d’immigrés, sans tenir compte de la mobilité des personnes nées dans le pays et de la structure de leurs salaires, produira sans doute des résultats fallacieux quant à l’incidence de l’immigration sur les salaires locaux.
Deuxièmement, les migrations peuvent amener les personnes nées dans le pays à progresser sur l’échelle des métiers ou professions. Un charpentier né dans le pays peut par exemple engager un charpentier immigré à qui il confiera ses tâches manuelles et pourra ainsi consacrer davantage de temps aux ventes, à la commercialisation ou au développement de son entreprise. Des preuves d’une mobilité ascendante de cette nature ont été observées en Suisse (Beerli et Peri, 2015), aux États-Unis (Peri et Sparber, 2009), au Danemark (Foged et Peri, 2015) et plus généralement en Europe (D’Amuri et Peri, 2014). Ces études constatent que les personnes peu qualifiées nées dans le pays évoluent d’activités à forte composante manuelle vers des activités reposant davantage sur la communication, dans lesquelles elles ont un avantage comparatif par rapport aux immigrés. Ainsi, la simple comparaison des salaires au sein de chaque profession risque aussi d’être entachée d’un biais à la baisse, dans la mesure où les personnes nées dans le pays qui n’ont pas évolué sur l’échelle des métiers sont peut-être celles dont les salaires étaient plus bas à l’origine.
Troisièmement, si les salaires d’une région évoluent fortement en comparaison à ceux d’autres régions, des effets d’équilibre général interviendront pour les ramener au niveau du reste du pays. Des chocs locaux peuvent, en entraînant une évolution de l’emploi, des salaires et des prix locaux, avoir des conséquences sur le reste de l’économie (Moretti, 2011). Le départ de personnes d’une région en réaction à des chocs sur le marché local du travail peut ainsi égaliser les salaires sur l’ensemble des régions. L’immigration n’aura alors pas une incidence locale, mais nationale, comme analysé dans Borjas (2006). Par ailleurs, même en l’absence de mobilité de la main-d’œuvre, les régions qui n’accueillent pas d’immigrés seront touchées s’il existe une mobilité des capitaux ou des produits, ce qui modérera l’effet initial au niveau local. Comme, dans un pays, la main-d’œuvre, les produits et les capitaux sont jugés relativement mobiles, un effet d’équilibre général est plausible. Cette réaction implique que l’effet local est réparti sur l’ensemble du pays, ce qui limite les possibilités de le mesurer à l’échelon local.
← * L’hypothèse est que la proportion d’immigrés est exogène puisqu’elle est fonction de la distance prédéterminée des villes, et non de la situation économique du moment.
Plusieurs études ont tenté de combiner une analyse de l’incidence de l’immigration sur les différents groupes de compétences et une approche régionale (Card, 2009 ; Dustmann et al., 2013 ; Ortega et Verdugo, 2014). Habituellement, cette littérature ne s’intéresse pas spécifiquement à l’impact local mais utilise les variations entre régions pour identifier les effets médians. Dans de nombreux cas, elles ont fait appel à des groupes de professions plutôt qu’à des groupes de compétences. Les études portant sur des régions britanniques ont généralement constaté que l’immigration exerçait une légère pression à la baisse sur les salaires des métiers de service de base (Nickell et Salehen, 2009 ; Gordon et Kaplanis, 2014). Le recours à des groupes de professions plutôt que de compétences présente un avantage en ce qu’il permet de mieux définir où se situent réellement les travailleurs immigrés sur le marché local du travail et les emplois qu’ils occupent, qui ne correspondent peut-être pas à leurs qualifications5. Il serait donc hasardeux de comparer les migrants à des personnes nées dans le pays titulaires de qualifications similaires puisque les migrants ne pourraient pas rivaliser avec ces dernières, mais avec des personnes nées dans le pays moins qualifiées, tout au moins dans un premier temps. Dustmann et al. (2013) font valoir que la dévalorisation initiale des compétences des travailleurs immigrés risque de fausser les estimations de l’incidence des migrations observée dans des études antérieures. Dans leur analyse de 17 régions britanniques, ils tiennent compte du fait que les migrants et les personnes nées dans le pays ne peuvent rivaliser dans le même groupe de compétences, et constatent que l’immigration a un effet négatif sur les personnes nées dans le pays faiblement rémunérés, et un léger effet positif sur celles ayant des salaires élevés. L’effet global sur le salaire moyen des personnes nées dans le pays est modérément positif.
Le tableau 3.1 résume les conclusions des études portant sur l’incidence de l’immigration sur le marché du travail. La première partie examine l’effet d’une hausse d’un point de pourcentage de la part d’immigrés dans la population active sur les salaires des personnes nées dans le pays, la seconde sur leurs taux d’emploi ou de chômage. Les résultats varient substantiellement d’une étude à l’autre, selon les caractéristiques nationales, les définitions géographiques utilisées et la période de référence de l’étude. Globalement, l’incidence estimée est insignifiante, quelques études observant cependant des effets modérés (négatifs et positifs, selon le cas). Elle est généralement plus importante si elle est estimée au niveau national, et plus prononcée sur les moins qualifiés, tandis que les individus très qualifiés en tirent parfois profit. Étant donné la diversité des résultats, des études ont fait appel à une méta-analyse pour tenter de les rendre uniformément comparables. Longhi et al. (2005) ont analysé 18 études empiriques comparables et constaté qu’une augmentation d’un point de pourcentage de la proportion d’immigrés dans la population active entraîne un recul de 0.12 % à peine des salaires locaux. Comme les immigrés ne constituent souvent qu’une part relativement faible de la population, cela suppose un repli quasiment négligeable des salaires. Une méta-analyse récente de Kerr et Kerr (2011) actualise la liste des études qui estiment l’effet de l’immigration sur les salaires. Les conclusions de l’analyse d’études plus récentes sont très semblables à ceux de Longhi et al. (2005). Sur les 28 pays et études examinés, 13 ne relèvent aucun effet significatif, 7 observent un léger effet positif (le plus positif étant de 0.01 %) et 8 un effet négatif modéré. Une méta-analyse similaire pour l’emploi indique qu’une hausse d’un point de pourcentage de la proportion d’immigrés a un effet quasiment négligeable sur l’emploi des personnes nées dans le pays puisqu’elle le diminue de 0.024 % (Longhi et al., 2006). Dans l’ensemble, seule une moitié des études ont relevé une influence à la baisse sur les salaires ou l’emploi qui est statistiquement significative au niveau de 10 % (Longhi et al., 2010b).
Il est de toute évidence difficile de procéder à des comparaisons entre pays et études, mais une comparaison entre des études qui font appel à des méthodes similaires pour des échelles spatiales différentes est plus pertinente. Borjas (1997) observe des effets de moindre ampleur dans les villes, ce qui tient peut-être à la mobilité susmentionnée des personnes nées dans le pays, et plus prononcés pour les États et les régions.
Comme indiqué précédemment, la plupart des études présentent un défaut majeur en ce qu’elles examinent essentiellement les effets moyens, et que seul un petit nombre d’entre elles comparent les effets entre régions. Il se peut toutefois que les effets soient non linéaires – autrement dit, l’incidence augmente de manière disproportionnée avec la taille de la population immigrée. Dans ce cas, l’incidence peut être forte dans un petit nombre de régions à très forte concentration d’immigrés.
Cette question est insuffisamment étudiée, et appelle d’autres analyses. En effet, les rares études qui s’y sont intéressées indiquent que dans les régions qui ont enregistré des arrivées massives d’immigrés, l’incidence peut bel et bien être très substantielle. Des estimations de Card (2001) indiquent ainsi que dans des villes comme Los Angeles et Miami, qui ont vu les flux d’immigrés pour la plupart peu qualifiés augmenter sensiblement entre 1985 et 1990, les salaires des professions peu qualifiées ont diminué dans une proportion pouvant atteindre 3 %. Ottaviano et Peri (2006) constatent en revanche qu’une hausse de 25 points du nombre d’immigrés à Los Angeles au cours de la période 1970-90 s’est accompagnée d’une augmentation de 14.5 % des salaires moyens des personnes nées dans le pays.
Les études qui examinent l’effet des migrations sur les taux d’emploi ou de chômage sont moins nombreuses. La plupart ne détectent aucune incidence, ou seulement un effet négatif modéré, sur le taux d’emploi. Là encore, si l’incidence moyenne est souvent faible, elle est estimée sensiblement supérieure dans les villes ou régions qui ont accueilli l’essentiel des flux d’immigrés. Hunt (1992) avance ainsi qu’une hausse d’un point de pourcentage de la proportion de rapatriés français aurait augmenté le chômage de 0.2 point en moyenne. Dans des départements comme le Var, où le pourcentage de rapatriés a augmenté de 7 points entre 1962 et 1968, le chômage a progressé de 1.4 point.
Incidence de l’immigration sur le logement
Tour d’horizon
Même si la majorité des travaux portant sur l’impact local des migrations se focalisent sur le marché du travail, l’incidence sur le logement est aussi une question importante, d’autant que les coûts de logement représentent une part substantielle du budget de nombreux ménages. Qui plus est, bon nombre de personnes nées dans le pays voient dans les immigrés des concurrents directs pour l’obtention des logements abordables disponibles dans leur ville. Ainsi, un sondage de YouGov réalisé en juin 2013 a montré que les Britanniques voyaient dans l’immigration la cause principale de la pénurie de logements. L’incidence des migrations sur l’offre de logements abordables au Royaume-Uni était perçue comme supérieure à celle du marasme économique ou d’autres facteurs comme l’insuffisance de logements sociaux ou le manque d’investissements publics dans la construction de logements (Duffy et Frere-Smith, 2014). En revanche, les travailleurs immigrés sont surreprésentés dans le secteur du bâtiment dans la plupart des pays (OCDE, 2009) et contribuent de ce fait à la construction de nouveaux logements. Par ailleurs, les données montrent que dans une grande majorité de pays, les immigrés occupent en moyenne un nombre inférieur de pièces par personne que les personnes nées dans le pays (voir graphique 3.4). Les écarts sont particulièrement importants dans des pays comme l’Espagne, l’Irlande, le Luxembourg et le Royaume-Uni, où les personnes vivant dans des ménages autochtones occupent au moins une demi-pièce de plus que celles vivant dans des ménages immigrés. Les seuls pays où l’inverse se vérifie sont la Pologne et la République slovaque, dont les populations immigrées sont moins nombreuses (OCDE et UE, 2015).
À ce stade, la majorité des études consacrées à cette question ont examiné l’incidence des migrations sur le prix des loyers et de l’immobilier. La première partie de cette section portera sur ces deux points. Une autre question majeure a trait à l’effet des migrations sur le logement social et l’éventuelle concurrence avec les personnes nées dans le pays ; elle fait l’objet de la deuxième partie. Face à l’afflux massif de demandeurs d’asile auquel sont actuellement confrontés de nombreux pays européens de l’OCDE, la question de leur hébergement et des dépenses occasionnées aux communes d’accueil revêt une importance particulière et sera abordée dans la troisième partie. Plusieurs autres problèmes sont associés au logement, comme la ségrégation et la qualité de l’habitat. Quoique clairement liés au logement, ils se rapportent essentiellement à la question de l’intégration des immigrants dans la société d’accueil, et n’entrent donc pas dans le champ de la présente étude.
Comme pour le marché du travail, il convient, lorsque l’on examine les conséquences de l’immigration sur le logement, de tenir compte du fait que la concentration d’immigrés varie fortement d’une ville à l’autre, voire d’un quartier à l’autre d’une même ville. De même, un accroissement de l’immigration peut déclencher un mouvement d’émigration des personnes nées dans le pays vers d’autres quartiers ou d’autres communes, ce qui joue également sur la demande et le prix des logements à l’échelle locale (Sá, 2014). En outre, ce sont généralement les autorités locales qui sont responsables de fournir les logements sociaux et d’assurer l’hébergement des réfugiés et demandeurs d’asile. Pour toutes ces raisons, les résultats à l’échelon local peuvent s’écarter sensiblement des résultats globaux au niveau national.
Les études proviennent dans leur majorité de pays de migration et d’installation traditionnels comme les États-Unis, le Canada, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et, dans une moindre mesure, l’Allemagne et la Suisse. La plupart ne couvrent qu’un pays (voir une seule ville) à la fois ; aucune étude comparative internationale approfondie n’a été réalisée à ce jour.
Incidence sur la demande de logement, les prix de l’immobilier et les loyers
Les migrations influent sur la demande de logements puisque les nouveaux venus ont besoin d’un toit et que les émigrants laissent des logements vacants. Associée à une courbe d’offre ascendante, cette progression de la demande entraînera une hausse des prix immobiliers et des loyers et la construction de nouveaux logements à long terme. Dans les endroits où l’offre de logements est inélastique au prix, une intensification des migrations devrait se traduire par une augmentation plus prononcée des prix de l’immobilier que dans ceux où il est plus facile de développer le parc de logements. Néanmoins, comme nous venons de l’indiquer, l’immigration peut aussi provoquer, à plus longue échéance, le départ d’anciens habitants, ce qui permet de neutraliser, au moins partiellement, l’augmentation initiale de la population due à l’immigration, et d’atténuer ainsi son incidence sur le marché immobilier (Sá, 2014).
Plus généralement, l’incidence de l’immigration sur les prix de l’immobilier et les loyers est sensiblement différente à court et à long termes. Comme l’offre de logements est assez inélastique à court terme, l’impact de l’immigration paraît plus fort à cette échéance (Saiz, 2003a), tandis que les études qui portent sur le long terme observent généralement un effet plus modéré (Stillman et Maré, 2008 ; Akbari et Aydede, 2012 ; Greulich et al., 2004).
Les prix immobiliers ne varient pas seulement en fonction de l’évolution démographique, mais aussi sous l’effet d’autres facteurs, comme les taux d’intérêt et la situation économique de la région. La situation économique elle-même influe sur les migrations (et vice versa), ce qui fait qu’il est difficile de déterminer la causalité entre ces variables. Par exemple, les migrants de travail nouvellement arrivés optent généralement pour des régions qui présentent des perspectives économiques favorables, et où les prix des logements devraient en conséquence augmenter dans un avenir proche. À l’inverse, l’afflux d’immigrés peut aussi agir sur les attentes économiques des personnes nées dans le pays et, partant, sur leurs décisions en matière d’immobilier (Fry, 2014). En outre, si l’immigration provoque le départ de résidents antérieurs, cela modifiera la composition démographique locale. Si les immigrés ont d’autres préférences et/ou d’autres moyens financiers que les personnes qui quittent la région, cela pourra influer sur la demande de logement par le jeu d’un effet de revenu (Sá, 2014).
Pour cerner l’effet des migrations sur les prix immobiliers (et les loyers), la plupart des études utilisent un modèle empirique similaire à celui employé par Saiz (2003b, 2007), qui prend en considération les caractéristiques initiales de la ville et leur évolution, ainsi que les tendances et variables économiques nationales (voir encadré 3.3). Par ailleurs, bon nombre des études analysées ici font appel à une variable instrumentale pour remédier au problème de l’éventuelle endogénéité de l’immigration à l’évolution des prix du logement, par exemple si les migrants préfèrent s’installer dans des régions où l’inflation des prix immobilier est plus faible. Leur degré de désagrégation géographique et le champ couvert, du niveau régional à celui du quartier, varient toutefois considérablement.
Les premières études systématiques qui ont fait appel à un modèle empirique pour examiner sous un angle analytique l’influence de l’immigration sur les prix de l’immobilier et les loyers sont celles de Saiz (2003b, 2007). De nombreuses études ont par la suite adapté son modèle. Celui-ci revêt la forme suivante pour plusieurs villes (indice k) et plusieurs années (indice t) :
La variable dépendante est la variation annuelle du logarithme des loyers. En prenant les écarts dans la série des loyers, le modèle élimine l’incidence des caractéristiques propres aux villes qui expliquent le niveau des loyers et pourraient être corrélées avec les schémas d’installation des immigrés. La variable indépendante principale est le nombre d’arrivées annuelles d’immigrés, divisé par le nombre d’habitants initial (avant l’arrivée des immigrés). β a une interprétation intuitive en tant qu’évolution en points de pourcentage des loyers si le nombre d’arrivées est égal à 1 % de la population initiale. Xk représente un vecteur des caractéristiques initiales de la ville, comme le taux de criminalité, les infrastructures locales et d’autres facteurs tel le pourcentage initial de la population titulaire d’une licence. Wkt-1 représente les caractéristiques décalées de la ville, comme le taux de chômage local, et ΔZkt-1 l’évolution de ses attributs, comme le revenu local. Enfin, Λt sont des variables muettes par année qui rendent compte des évolutions de l’inflation et d’autres variables économiques nationales.
Les études qui ont analysé l’effet des migrations sur les prix de l’immobilier constatent dans l’ensemble qu’à chaque hausse d’un point du pourcentage d’immigrés dans la population correspond une augmentation des prix immobiliers comprise entre 0 % au Canada (Akbari et al., 2012) à 1.6 % en Espagne et 2.7 % en Suisse6. L’effet positif le plus marqué des migrations sur les prix immobiliers a été observé à l’échelon régional en Suisse et en Espagne. Degen et Fischer (2010) ont conduit une étude portant sur 85 districts suisses et constaté qu’entre 2001 et 2006, une augmentation d’un point du pourcentage d’immigrés dans un district donné s’accompagnait d’une progression de 2.7 % des prix des maisons unifamiliales. L’effet global de l’immigration sur ce type d’habitation représentait donc près des deux tiers de la hausse totale des prix des maisons durant cette période. Gonzales et Ortega (2013) ont observé une incidence légèrement plus modérée de l’immigration sur les prix de l’immobilier dans les provinces espagnoles. Entre 1998 et 2008, la province espagnole moyenne a accueilli un nombre d’immigrés équivalant à 17 % de sa population d’âge actif initiale. Les auteurs constatent qu’un accroissement d’un point du pourcentage d’immigrés se traduit par une augmentation des prix immobiliers comprise entre 1 % et 1.6 % l’année suivante, et par une progression du nombre de logements comprise entre 0.8 % et 1 %.
Des effets positifs plus modérés ont été observés dans des études portant sur le Canada et la Nouvelle-Zélande, qui fondent toutes leurs calculs sur des données de recensement. Akbari et Aydede (2012) se sont penchés sur les divisions de recensement du Canada7 des années comprises entre 1996 et 2006, et constaté que les récentes arrivées d’immigrés n’ont eu aucune incidence sur les prix des logements, et que seuls les immigrés installés dans le pays depuis plus de dix ans en ont eu une, mais très faible. Selon les auteurs, cela pourrait s’expliquer par le départ des personnes nées dans le pays ou par l’accroissement de l’offre de logements. Une étude de Stillman et Maré (2008), qui a examiné les prix immobiliers à l’échelon régional en Nouvelle-Zélande, a conclu qu’une hausse de 1 % de la population d’une région allait généralement de pair avec une augmentation comprise entre 0.2 % et 0.5 % des prix immobiliers locaux. L’étude ne faisait apparaître aucune incidence de l’immigration sur les prix du logement à l’échelon local, mais il semblerait qu’une corrélation existe à l’échelon national. En revanche, le retour de Néo-zélandais dans leur pays augmente les prix immobiliers. Une hausse d’un point du nombre de retours est associée à un renchérissement compris entre 6 % et 9 % de ces prix à l’échelon local. Ces résultats diffèrent des conclusions des études conduites au niveau national en Nouvelle-Zélande, qui ont observé une incidence positive importante de l’immigration sur les prix de l’immobilier8.
Par opposition aux études évoquées ci-dessus, qui portent sur des régions, les études dont on dispose à l’échelon de la commune et du quartier aboutissent à des conclusions différentes quant à l’incidence de l’immigration sur les prix immobiliers, tant en termes d’ampleur que de signe. Le tableau 3.2 en présente une synthèse. Une étude réalisée par Sá (2014), au moyen de données portant sur la période 2004-10 ventilées par administration locale, conclut que l’immigration vers le Royaume-Uni a en fait exercé une influence négative sur les prix immobiliers. Une augmentation d’un point du pourcentage d’immigrés dans la population locale a diminué de 1.7 % les prix des logements. Cet effet est essentiellement induit par les zones à forte concentration d’immigrés faiblement éduqués qui connaissent un exode massif des personnes nées dans le pays à revenu plus élevé. S’agissant des États-Unis, Saiz et Wachter (2011) examinent différents quartiers de zones métropolitaines et constatent qu’entre 1980 et 2000, les prix immobiliers ont augmenté plus lentement dans les quartiers où la densité d’immigrés va croissant. Comme Sá (2014), Saiz et Wachter (2011) associent ce résultat au phénomène de « l’exode des personnes nées dans le pays » en vertu duquel ces personnes quittent les quartiers où le pourcentage d’immigrés non blancs et peu éduqués augmente. Saiz (2011), qui s’est penché sur l’incidence de l’immigration hispanique vers les villes américaines, a abouti aux mêmes résultats. Bien qu’il ait constaté qu’un accroissement de la population hispanique entraînait une hausse des prix immobiliers au niveau de la zone métropolitaine, le contraire se vérifiait à l’échelon des quartiers. L’appréciation de ces prix était comparativement plus lente dans les quartiers où le pourcentage d’hispaniques augmentait. L’auteur avance que cela tient à la constitution d’enclaves moins agréables à vivre aux yeux d’autres habitants.
Le graphique 3.5 présente le pourcentage de ménages nés à l’étranger occupant un logement dont ils sont propriétaires ou un logement loué au prix du marché dans les pays de l’OCDE. Globalement, les ménages immigrés comptent pour environ 10 % des premiers, et 20 % des seconds. En effet, dans la grande majorité des pays de l’OCDE, les immigrés sont moins susceptibles d’être propriétaires de leur logement que les personnes nées dans le pays. Le graphique 3.6 montre qu’en moyenne, dans l’OCDE, 46 % des immigrés sont propriétaires, contre 67 % des personnes nées dans le pays. Dans la plupart des pays, une correction tenant compte de l’âge et du revenu des immigrés réduit cet écart mais, dans une grande majorité des pays de l’OCDE, des différences persistent à cet égard.
Le marché de la location immobilière est réglementé dans de nombreux pays, ce qui risque de fausser les effets des migrations sur le montant des loyers et de compliquer l’estimation de leur incidence réelle. La Suisse, par exemple, applique un mécanisme de loyers fondés sur les coûts (« Kostenmiete »). Les propriétaires ne peuvent relever les loyers des baux en vigueur que si leurs charges augmentent, mais pas parce que la demande s’est accentuée. Ce système peut conduire à des effets de verrouillage, à un faible volume d’affaires, à une vive concurrence pour le petit nombre d’appartements vacants, et donc à des loyers démesurément élevés pour les nouveaux locataires. Dans ce pays, l’immigration est donc appelée à renchérir le prix des loyers puisque la concurrence ne porte que sur un faible pourcentage d’appartements nouveaux ou disponibles, tandis que les locataires détenteurs d’un bail en cours bénéficient encore de leur « ancien » loyer modéré (Schellenbauer, 2011)9.
Plusieurs études ont examiné les répercussions de l’immigration sur les loyers aux États-Unis. L’une des premières a été menée par Saiz (2003a), qui s’est notamment intéressé aux effets à court terme de l’exode de Mariel évoqué plus haut sur les loyers à Miami entre 1977 et 1981, cet exode ayant augmenté de 9 % le nombre de locataires. Il a observé une progression des loyers comprise entre 8 % et 11 % durant cette période. En 1983, l’écart d’augmentation était encore de 7 %. Les logements occupés par des locataires hispaniques pauvres en 1979 ont subi les plus fortes hausses, ceux du quartile supérieur de la distribution des loyers de Miami n’étant en revanche pas touchés. Greulich et al. (2004) ont établi que les dépenses mensuelles de logement étaient supérieures dans les zones métropolitaines à forte densité d’immigrés. Par ailleurs, les ménages autochtones résidant dans les régions à forte proportion d’immigrés occupaient aussi un moins grand nombre de pièces et étaient plus susceptibles de vivre dans des appartements surpeuplés que ceux vivant dans des régions à plus faible densité de population immigrée. Cependant, les effets sur les loyers ainsi qu’en termes de surpeuplement des logements étaient comparables pour les ménages autochtones qui étaient en concurrence directe avec les immigrés sur le marché immobilier (en raison de schémas de logement similaires) et ceux qui étaient moins susceptibles de l’être. Ces observations indiquent donc que l’immigration n’a eu qu’une faible incidence sur la situation du logement des personnes nées dans le pays (Greulich et al., 2004).
Au niveau national, les études indiquent que l’immigration est généralement associée à une hausse des prix immobiliers, tandis que les rares études portant sur l’échelon local montrent que le signe de l’incidence sur les prix locaux de l’immobilier varie.
Incidence sur le logement social
Dans la plupart des pays, le marché immobilier n’est pas uniquement constitué de locations ou de logements occupés par leurs propriétaires. Une autre composante en est le logement social, qui regroupe toutes sortes de logements de location qui appartiennent à l’État, aux communes ou à des organismes indépendants, comme les bailleurs sociaux, qui les fournissent et les subventionnent (Andrews et al., 2011). En général, il s’agit de logements loués à un prix inférieur à ceux du marché et/ou attribués dans le cadre d’une procédure administrative, et non par le jeu des mécanismes de marché.
La structure des systèmes de logement social varie considérablement d’un pays de l’OCDE à l’autre. Leur gestion est généralement répartie entre les administrations nationales et infranationales. En général, les administrations nationales sont responsables des politiques générales en la matière et du budget, les administrations locales de la mise en œuvre des programmes et de l’attribution des logements. S’agissant des migrants, l’accès au système diffère d’un pays à l’autre, voire à l’intérieur des pays puisque l’attribution des logements relève souvent de l’administration municipale.
Le pourcentage de logements sociaux parmi les locations diffère sensiblement, à l’intérieur des pays et entre eux. Dans de nombreux pays, une corrélation positive apparaît entre la taille de la ville et le pourcentage de logements sociaux (voir Fougère et al., 2011, pour la France). Dans l’ensemble, le logement social dans les pays de l’OCDE est généralement concentré dans les vieilles villes industrialisées et, dans ces dernières, à la périphérie, ce qui s’explique par la présence de terrains à faible coût (Andrews et al., 2011). Cette concentration dans des zones et des quartiers particuliers, associée aux mécanismes d’attribution ciblés en fonction des besoins, peut donner lieu à une ségrégation spatiale, problème souvent évoqué lorsqu’il s’agit de migrants et de logement social.
Contrairement aux prix de l’immobilier et aux loyers, rares sont jusqu’ici les travaux qui se sont intéressés aux retombées de l’immigration sur le logement social. Les rares études disponibles portent sur différents aspects du logement social et ne permettent donc pas de procéder à des comparaisons directes entre pays, comme c’est le cas pour les prix immobiliers et les loyers. Elles apportent toutefois de précieux éclairages sur les liens entre immigration, logement social et opinion publique.
Le logement social est un problème de tout premier plan parce que la concurrence entre immigrés et personnes nées dans le pays y est généralement plus directe et plus visible que dans d’autres domaines. À court terme, l’offre de logements sociaux est inélastique, et un logement social occupé par un ménage immigré signifie un logement social en moins pour un ménage autochtone. L’occupation de logements sociaux par des immigrés est donc généralement plus visible pour le public que l’utilisation d’autres prestations sociales (Battiston et al., 2014). C’est d’autant plus le cas qu’à la différence de l’offre commerciale de logements, l’augmentation de la demande de logements sociaux ne se traduit pas nécessairement par un accroissement de l’offre, même à long terme. Le nombre de logements sociaux disponibles n’est pas déterminé par le marché, mais par des décisions politiques des administrations nationales ou locales. Par ailleurs, même dans les villes bien équipées en logements sociaux, les personnes nées dans le pays peuvent voir dans les nouveaux immigrés des concurrents si la plupart des logements sont déjà occupés et que le taux de rotation est faible. La demande se concentrera donc sur une part minime du parc social (qui représente déjà un faible pourcentage du secteur du logement) et des listes d’attente se constitueront – tout au moins à court terme. Le problème de la concurrence entre publics est encore plus aigu en temps de récession, de nombreux pays de l’OCDE connaissant alors des pénuries de logements sociaux. En outre, dans de nombreux pays, les immigrés sont surreprésentés dans le décile inférieur de la répartition des revenus des ménages, et l’attribution des logements sociaux est presque partout fondée sur les besoins.
Il se peut que la rivalité directe pour l’accession au logement social et l’inélasticité de ce dernier par rapport à la hausse de la demande influencent fortement l’opinion publique sur l’immigration. Au Royaume-Uni, les immigrés sont vus comme l’une des raisons essentielles à la pénurie de logements sociaux (Duffy et Frere-Smith, 2014). De plus, les personnes nées dans le pays ont même l’impression de faire l’objet d’une discrimination dans l’attribution des logements sociaux. Selon une enquête sur la citoyenneté (Citizenship Survey), plus de 20 % des Britanniques blancs ont déclaré être moins bien traités que les personnes ayant d’autres origines ethniques par les bailleurs sociaux. Cette discrimination était nettement moins ressentie dans le cadre des systèmes éducatifs et de santé, et par rapport aux bailleurs privés (Battiston et al., 2014).
Ces sentiments ont favorisé la mise en place de mesures visant à rendre l’accès des immigrés au logement social plus difficile au Royaume-Uni. En 2013, les autorités ont établi à l’intention des autorités locales des orientations réglementaires sur l’attribution des logements sociaux dans l’objectif « d’apaiser les craintes que le système ne privilégie les ménages qui ont peu de liens avec la localité au détriment des habitants locaux » (Department for Communities and Local Government, 2013). Les orientations recommandent une obligation de résidence d’au moins deux ans. L’Autriche n’a autorisé l’accès des étrangers aux logements sociaux qu’en 2006, pour se conformer à la législation de l’UE.
Le pourcentage de logements à loyer modéré occupés par des immigrés varie considérablement selon les pays, et correspond dans une large mesure à la proportion d’immigrés dans la population : si, au Luxembourg, 61 % des habitations à loyer modéré sont occupées par des ménages immigrés, ce chiffre est inférieur à 5 % dans des pays comme la Hongrie, le Portugal ou la République tchèque. En moyenne, le pourcentage est sensiblement supérieur à celui de la population d’immigrés étant donné que les immigrés sont plus souvent locataires, ils sont en fait sous-représentés, dans l’ensemble, dans le secteur du logement social dans la zone OCDE (voir graphique 3.6). Dans les pays de l’OCDE, 13 % en moyenne des logements à loyer modéré sont occupés par des ménages immigrés, contre 18 % des locations aux prix du marché (OCDE et Union européenne, 2015). Ainsi, à l’opposé de la situation perçue au Royaume-Uni évoquée plus haut, avant même la publication des orientations de 2013, le pourcentage de locataires immigrés susceptible de vivre dans des logements subventionnés était inférieur de près de 20 points à celui de leurs homologues nés dans le pays10.
Seul un très petit nombre de pays de l’OCDE, à savoir l’Allemagne, le Canada, la Finlande et la France, ont une surreprésentation d’immigrés parmi les locataires de logements à loyer modéré. De plus, si l’on tient compte du fait que les immigrés sont généralement concentrés dans les villes où le taux de logements sociaux est plus élevé, cette surreprésentation diminue considérablement ou disparaît. Pour la France, Fougère et al. (2011) se sont penchés sur le logement des immigrés à l’échelon municipal et ont constaté que dans les grandes villes, la probabilité qu’ils vivent dans des logements sociaux est en fait inférieure à celle des personnes nées dans le pays.
La forte hausse du nombre de demandes d’asile récemment enregistrée dans de nombreux pays pose divers problèmes aux pays et aux municipalités d’accueil, surtout en termes de logement (voir encadré 3.4). La plupart des demandeurs d’asile arrivant dans le pays d’accueil disposent de faibles moyens et, dans de nombreux pays, sont hébergés par l’État (ou plutôt les communes) dans des établissements spéciaux jusqu’à ce qu’il soit statué sur leur cas.
Incidence de l’immigration sur l’infrastructure publique
Un afflux de migrants dans une région ne joue pas seulement sur le prix des logements, les loyers et le taux d’occupation des logements sociaux, mais aussi sur l’infrastructure publique en général, sur les services publics comme les systèmes d’éducation et de santé, et sur les transports en commun. Comme toutes les personnes qui s’installent dans une commune, les immigrés augmentent la demande locale de services publics et ont donc une incidence sur leur fourniture. Néanmoins, comme déjà signalé, si leur comportement et leurs préférences se distinguent de ceux de la population née dans le pays, ils peuvent exercer une influence particulière sur la consommation des différents biens publics.
Dans la plupart des pays européens, les demandeurs d’asile sont logés dans des centres d’accueil publics jusqu’à ce qu’une décision soit prise à leur sujet* . Dans d’autres pays, comme les États-Unis et l’Australie, ils sont censés trouver un logement par leurs propres moyens une fois sortis des centres de rétention.
Dans les pays qui hébergent les demandeurs d’asile dans des centres d’accueil, l’augmentation du nombre d’arrivées a des conséquences sur les ressources puisque les autorités doivent fournir de nouvelles capacités d’hébergement. Les responsabilités relatives au financement de ces capacités varient cependant. Si, dans des pays comme la Belgique, la France, la Grèce, le Royaume-Uni ou la Suède, il appartient à l’administration centrale de fournir les fonds nécessaires, dans d’autres, comme l’Autriche ou l’Italie, la charge financière est répartie entre les autorités nationales et régionales (Autriche) ou locales (Italie). En Allemagne, les coûts sont répartis entre l’administration fédérale et les administrations régionales et locales. Les États fédéraux reçoivent chaque mois une enveloppe de l’administration centrale pour chaque demandeur d’asile accueilli. Les États transmettent cette somme aux autorités locales, soit sous la forme d’une somme forfaitaire annuelle par demandeur, soit au travers d’un dispositif de remboursement au cas par cas. Quand la somme forfaitaire ne couvre pas la totalité des dépenses d’hébergement, de subsistance et d’intégration, les autorités locales sont censées couvrir le déficit sur leur propre budget. Sur le plan financier, l’hébergement des demandeurs d’asile pèse donc différemment sur les communes des différents pays de l’OCDE dotés de centres d’accueil.
Plusieurs pays de l’OCDE s’efforcent de répartir – ou disperser – les demandeurs d’asile de manière équitable sur le territoire national afin d’assurer une ventilation égale des coûts liés à leur hébergement (voir tableau 3.A1.1). Néanmoins, dans la pratique, même dans les pays qui appliquent une politique de dispersion, ils ne sont pas également distribués. Cela se vérifie tout particulièrement dans les pays équipés de centres d’accueil collectifs, car toutes les municipalités n’en sont pas dotées.
Étant donné la pénurie de capacité dans les centres d’accueil, de nombreuses communes confrontées à une forte poussée du nombre de demandeurs d’asile réquisitionnent des hôtels, des écoles, des casernes, voire des tentes pour assurer un hébergement d’urgence (EMN, 2014), ce qui aboutit souvent à un surpeuplement des structures ou à d’autres conditions de logement insatisfaisantes.
← * Pour une étude détaillée, voir EMN (2014).
Les responsabilités locales en matière de prestation et de financement des services publics varient selon les pays de l’OCDE. S’agissant par exemple du système éducatif, dans des pays comme les États-Unis, les écoles sont administrées par des conseils scolaires locaux et financées conjointement par l’administration locale, fédérale et celle de l’État11. Au Royaume-Uni, les établissements scolaires sont administrés par les autorités locales, mais financés par l’administration centrale. En Allemagne, par contre, le financement et l’organisation des écoles relèvent de la responsabilité des régions (Länder). Cela dit, même si les municipalités ne sont pas responsables en propre de la fourniture et du financement d’un bien public donné, la croissance du nombre d’immigrés aura un retentissement au niveau local, surtout lorsqu’il existe une rivalité de consommation et que l’offre est fixe ou inélastique à court terme. Dans la plupart des cas, il faut du temps (et de l’argent) pour développer les services de manière à satisfaire à une demande plus forte.
Plusieurs études ont analysé l’incidence de l’immigration sur l’infrastructure, au niveau local et au niveau national agrégé. De plus, l’essentiel des travaux effectués jusqu’ici à ce sujet sont d’ordre qualitatif ou anecdotique. Les rares études empiriques ont principalement trait aux États-Unis, au Canada et au Royaume-Uni.
Incidence sur le système scolaire
Les élèves immigrés, outre qu’ils augmentent le nombre d’élèves par classe, ont aussi parfois besoin d’une aide supplémentaire – une formation linguistique intensive ou, dans le cas des enfants réfugiés, un soutien psychologique. L’afflux soudain d’enfants nouveaux venus, comme ceux qu’ont dernièrement connu plusieurs pays européens de l’OCDE dans le contexte de la crise des réfugiés, a pour effet de créer des classes surchargées. De surcroît, l’intégration de ces enfants mobilise souvent davantage de ressources, surtout dans la phase suivant leur arrivée dans le pays d’accueil. Des fonds supplémentaires sont donc souvent nécessaires pour les intégrer convenablement dans les écoles. Or, ces fonds ne sont pas toujours disponibles, ou ne sont que rarement suffisants, ce qui complique l’organisation des mesures d’intégration et augmente le coût pour les finances publiques locales (voir plus loin). Dans de nombreux pays, les financements sont attribués en fonction d’un recensement scolaire, et fixés en début d’année scolaire. Souvent, il n’existe donc pas de budget additionnel pour les élèves immigrés qui arrivent en cours d’année (George et al., 2011).
On s’est par ailleurs inquiété de ce que la présence d’enfants immigrés, surtout s’ils éprouvent des difficultés linguistiques et/ou ont des parents immigrés peu instruits, n’influe négativement sur les résultats scolaires de leurs condisciples nés dans le pays. Dans les classes comptant de nombreux élèves immigrés, les enseignants sont parfois surchargés, insuffisamment préparés, ou consacrent beaucoup plus de temps à ces élèves – éventuellement au détriment des élèves nés dans le pays. De plus, dans la plupart des pays de l’OCDE, les résultats des élèves immigrés sont globalement inférieurs à ceux de leurs condisciples nés dans le pays (OCDE et Union européenne, 2015). Cet écart diminue souvent considérablement lorsque l’on fait la part du milieu socio-économique, mais des disparités persistent dans de nombreux pays de l’OCDE. Les données d’observation montrent également que les élèves immigrés qui arrivent dans le pays à un âge plus avancé se heurtent souvent à de plus grandes difficultés que ceux qui sont arrivés dans leur petite enfance (OCDE, 2012).
Enfin, les études se sont aussi penchées sur la question de savoir si l’accroissement de l’immigration intensifie « l’exode des blancs » – à savoir le départ des parents plus aisés, blancs ou non-immigrés, des quartiers défavorisés pour inscrire leurs enfants ailleurs, accentuant ainsi la ségrégation résidentielle et scolaire selon des clivages de classe et ethniques12.
En réalité, l’incidence des élèves immigrés sur la qualité de l’enseignement et du système scolaire, surtout à l’échelon local et du quartier, n’est pas du tout claire. Comme les familles immigrées s’installent souvent dans des quartiers déshérités, les écoles que leurs enfants fréquentent comptent déjà souvent un pourcentage considérable d’élèves défavorisés nés dans le pays, y compris d’élèves nés dans le pays, mais issus de l’immigration. Ce tri conduit donc presque automatiquement à une corrélation négative entre le pourcentage d’immigrés dans une école et les notes obtenues aux examens par les élèves nés dans le pays (voir Brunello et Rocco, 2011). Pour démêler ces différents effets, les études qui estiment l’incidence des élèves immigrés sur leurs condisciples doivent donc tenir compte du milieu socio-économique des élèves.
Plusieurs études ont examiné l’influence des élèves immigrés sur les résultats scolaires des élèves autochtones dans différents pays de l’OCDE. Gould et al. (2009) ont analysé l’effet de l’arrivée massive d’immigrés juifs de l’ex-Union soviétique sur les résultats des élèves israéliens nés dans le pays. Pour éviter tout biais de sélection, ils ont recours à l’affectation aléatoire d’élèves à la cinquième année d’études et exercent en outre un contrôle statistique sur le pourcentage d’immigrés en quatrième et cinquième années d’études. Les résultats indiquent que la présence d’immigrés diminue les chances des élèves nés dans le pays de réussir l’examen de fin d’études secondaires qui conditionne l’inscription à l’université. Jensen and Rasmussen (2011), qui étudient ces mêmes effets au Danemark, aboutissent à des conclusions similaires. Même une fois pris en compte l’éventuel tri parental entre quartiers au moyen de variables instrumentales, la concentration d’immigrés demeure apparemment un élément déterminant des notes aux examens de mathématiques des élèves, nés dans le pays ou immigrés.
Pour les Pays-Bas, en revanche, Ohinata et van Ours (2011) ne trouvent pas de preuves convaincantes que la présence d’enfants immigrés dans la classe exerce une influence négative sur les résultats scolaires des enfants nés dans le pays. Ils constatent en revanche que les résultats linguistiques des enfants immigrés sont compromis lorsque la classe compte une forte proportion d’immigrés, effet qui n’est pas observé pour les mathématiques ou les matières scientifiques. Des résultats similaires sont observés par Schneeweis (2013), qui étudie l’effet d’une concentration d’immigrés dans les établissements primaires sur les résultats scolaires des élèves nés dans le pays et immigrés d’une grande ville autrichienne. Elle constate des effets d’entraînement particulièrement prononcés chez les élèves originaires d’une même région, ce qui indique que les groupes de condisciples dans les écoles se forment selon des distinctions ethniques et linguistiques. Enfin, une étude du Royaume-Uni, après avoir neutralisé certaines caractéristiques fondamentales des élèves nés dans le pays, n’observe aucune corrélation entre le pourcentage d’élèves immigrés et les résultats de leurs condisciples nés dans le pays (Geay et al., 2012). Une étude qualitative réalisée dans ce même pays semble même indiquer que l’immigration pourrait avoir des retombées favorables sur les résultats scolaires de ces derniers (Poppleton et al., 2013). Les enseignants interrogés dans le cadre de l’étude ont déclaré que les mesures de soutien aux élèves immigrés ont également profité à leurs camarades nés dans le pays. Qui plus est, les enfants immigrés ont souvent été jugés attentifs et désireux d’apprendre – des attitudes qui ont pu exercer une influence positive sur le climat de l’apprentissage.
Bien que les preuves d’une influence des élèves immigrés sur les élèves nés dans le pays soient mitigées, elles montrent que le problème ne tient pas en soi à la forte proportion d’enfants immigrés, mais plutôt à son association avec la concentration de handicaps socio-économiques que présente l’ensemble des élèves. Lemaître (2012) constate que dans de nombreux pays de l’OCDE, la fréquentation d’un établissement défavorisé, à savoir un établissement dont un pourcentage élevé d’élèves a des parents faiblement instruits, influe davantage sur les résultats scolaires que le pays d’origine des parents ou l’utilisation dominante d’une langue étrangère à la maison. La fréquentation d’un établissement défavorisé a une influence négative prononcée sur les résultats en lecture, quel que soit le pays de naissance de l’élève. À l’instar des études concernant l’Autriche (Schneeweis, 2013) et les Pays-Bas (Ohinata et van Ours, 2011), celle-ci conclut que la fréquentation d’un tel établissement pénalise encore plus les enfants d’immigrés que les enfants nés dans le pays.
Enfin, les chercheurs ont examiné si un afflux massif d’élèves immigrés peut inciter les parents nés dans le pays à envoyer leurs enfants dans des établissements où le pourcentage d’immigrés est inférieur, renforçant ainsi la concentration des handicaps dans certaines écoles. La première étude à ce sujet a été réalisée par Betts et Fairlie (2003), au moyen des données de recensement de 132 zones métropolitaines aux États-Unis. Les auteurs ont constaté un lien positif significatif entre immigration et taux d’inscription dans les établissements privés du cycle secondaire, mais pas du cycle primaire. Selon leurs estimations, à quatre élèves immigrés entrant dans le cycle secondaire public correspondrait le départ d’un élève né dans le pays pour une école privée. Ils constatent que la majorité des élèves qui changent d’établissement sont blancs. Par ailleurs, les parents nés dans le pays semblent surtout sensibles à la présence d’enfants immigrés qui parlent une autre langue que l’anglais chez eux. Dottori et Shen (2009) observent qu’aux États-Unis, ce sont les habitants les plus riches qui sont les plus susceptibles d’inscrire leurs enfants dans des établissements privés quand la proportion d’immigrés peu qualifiés est élevée. Des résultats analogues ont été obtenus pour le Danemark (Gerdes, 2010). Les Danois d’origine semblent plus susceptibles d’inscrire leurs enfants dans l’enseignement privé lorsque le pourcentage d’enfants issus de l’immigration augmente dans leur commune. Néanmoins, si cet effet est significatif dans les petites et moyennes municipalités, il paraît inexistant dans les plus grandes villes. Les auteurs avancent que cela pourrait tenir à la ségrégation résidentielle plus prononcée dans ces dernières, qui permet aux parents de déménager dans un autre quartier de la même commune, présentant une composition démographique différente, et d’inscrire leurs enfants dans un autre établissement public au lieu d’opter pour l’enseignement privé.
Système de santé
La majeure partie des études concernant les migrants et les services de santé portent sur l’accès des migrants aux soins. L’incidence des migrations sur le système de santé (local) n’a guère été étudiée, bien que l’accès des migrants au système en soit à l’évidence un déterminant important. Les rares études consacrées à ce sujet ont été réalisées au Royaume-Uni. Comme pour le logement social et l’éducation, l’opinion publique de certains pays est persuadée que les immigrés profitent du système de santé du pays d’accueil et qu’ils en altèrent la qualité et l’efficacité globales. Au Royaume-Uni par exemple, les médias et le National Health Service débattent depuis plusieurs années du « tourisme de santé » des ressortissants étrangers et de ses conséquences sur les services de santé publique, ce qui a abouti à l’adoption de dispositions dans la loi de 2014 sur l’immigration qui visent à limiter le libre accès aux soins des personnes présentes dans le pays depuis moins de cinq ans.
En réalité, à l’échelle de l’OCDE, les immigrés se disent plus souvent en bonne santé que les personnes nées dans le pays (OCDE et Union européenne, 2015). Cela correspond à ce qu’il est convenu d’appeler « l’effet du migrant en bonne santé » que les chercheurs ont observé dans plusieurs pays d’Amérique du Nord et d’Europe occidentale. En outre, la population immigrée est plus jeune que la population née dans le pays dans presque tous les pays.
Dans la plupart des pays, les immigrés ne signalent pas seulement un meilleur état de santé que les personnes nées dans le pays ; ils disent plus souvent ne pas avoir consulté de médecin au cours des douze derniers mois (voir graphique 3.7), ce que corroborent plusieurs études conduites à l’échelon national. S’agissant du Royaume-Uni, le taux d’inscription des immigrés auprès d’un médecin généraliste est généralement inférieur à celui des personnes nées dans le pays (George et al., 2011 ; Hargreaves et al., 2006). En Allemagne, les immigrés consultent moins souvent les généralistes que leurs homologues nés dans le pays. Ils font aussi plus rarement appel aux soins préventifs et aux services de soins ambulatoires. Par contre, dans les deux pays, ils sont plus susceptibles de se rendre dans les centres de secours et les services d’urgence. Cette différence d’utilisation des services pourrait être liée à des problèmes linguistiques et de communication et à un déficit d’information (Kohls, 2011). Par ailleurs, certains groupes de migrants, notamment les migrants de travail et les étudiants, retournent souvent dans leur pays d’origine pour suivre un traitement médical, d’où les taux inférieurs d’inscription auprès d’un généraliste ou de consultation (George et al., 2011).
Il n’en demeure pas moins que même si, d’après ces résultats, les immigrés exercent sur les systèmes de santé publique une charge par habitant inférieure à celle des personnes nées dans le pays, certains problèmes spécifiques à cette population risquent d’imposer des coûts supplémentaires aux systèmes de santé locaux. En Allemagne, les migrants sont plus touchés par les accidents de travail et frappés d’incapacité de travail que les personnes nées dans le pays, surtout ceux originaires de Turquie (Kohls, 2011), vraisemblablement en raison de leur forte représentation dans des professions présentant un risque d’accident plus élevé. Par ailleurs, plusieurs études qualitatives ont signalé que selon des intervenants locaux, les services d’interprétation et de traduction assurés dans le cadre des soins fournis aux migrants imposent des coûts supplémentaires (Scullion et Morris, 2009 ; Poppleton et al., 2013), l’ampleur de ces coûts n’étant toutefois pas clairement établie13. Il apparaît en outre que les soins prodigués aux demandeurs d’asile et aux réfugiés pourraient accroître les coûts pesant sur les systèmes de santé des pays d’accueil, certains souffrant de pathologies complexes liées au voyage, à la séparation familiale et aux traumatismes subis avant leur arrivée (OCDE, 2016).
Quoi qu’il en soit, tout effet négatif direct en relation avec l’utilisation des services doit être mis en balance avec le fait que le système de santé publique local tire également profit des migrations, certains médecins et infirmiers étant eux-mêmes des immigrés. En 2008, 35 % des médecins au Royaume-Uni étaient nés à l’étranger, proportion qui était encore plus élevée en Nouvelle-Zélande, en Australie, en Israël et en Suisse. Pour les infirmiers, la proportion était inférieure mais néanmoins substantielle puisque 14 % en moyenne de ceux exerçant dans les pays de l’OCDE étaient nés à l’étranger (graphique 3.8), pourcentage nettement supérieur à celui des immigrés dans la population, qui se situe aux environs de 10 %. Les systèmes de santé de nombreux pays de l’OCDE sont donc lourdement tributaires des flux d’immigrés (voir Mercay, Dumont et Lafortune, 2015, pour une analyse approfondie).
Transports
Les choix des immigrés en matière de transport et l’incidence des migrations sur les transports publics et l’utilisation du réseau routier ont déjà été relativement bien étudiés, surtout aux États-Unis. La plupart des études font état d’un taux d’utilisation des transports publics plus élevé chez les immigrés que chez les personnes nées dans le pays, ce qui signifie que les immigrés sont plus susceptibles de prendre le bus, le train ou le métro14. Blumenberg et Evans (2010) constatent qu’en Californie, ils utilisent deux fois plus les transports publics que les personnes nées dans le pays pour se rendre à leur travail, et représentent donc près de 50 % des travailleurs qui effectuent leurs déplacements quotidiens par ce moyen dans l’État. Heisz et Schellenberg (2004), qui examinent les régions métropolitaines de recensement (RMR) au Canada, aboutissent à des résultats similaires. Ces derniers se vérifient même après neutralisation des caractéristiques démographiques, des revenus, de la distance domicile-travail et de l’éloignement du centre-ville. La plus forte probabilité que les migrants utilisent les transports publics ne peut donc s’expliquer uniquement par leur concentration dans des zones métropolitaines mieux desservies ou par des revenus éventuellement inférieurs qui les empêcheraient d’acheter une automobile. Néanmoins, plus le séjour des immigrés dans le pays d’accueil se prolonge, plus les différences en matière de transport s’atténuent, ce qui laisse supposer une assimilation des immigrés à cet égard au fil du temps (Tsang et Rohr, 2011).
Dans leur étude consacrée au Royaume-Uni, Tsang et Rohr (2011) se sont efforcés de chiffrer l’incidence des immigrés en provenance d’États non membres de l’EEE sur le système de transports en examinant les conséquences de leur recours à l’automobile et aux transports publics pour la société. Comme les immigrés utilisent davantage les transports publics que les personnes nées dans le pays, l’incidence globale d’un immigré supplémentaire sur la société est moins négative que celle d’une éventuelle personne née dans le pays supplémentaire15. Étant donné le manque de données, l’analyse ne tient pas compte de l’incidence négative de l’encombrement du système de transports publics. Les auteurs font toutefois valoir que les immigrés au Royaume-Uni font essentiellement appel aux autobus, et qu’il est relativement facile de remédier aux problèmes de surcharge en augmentant le nombre d’autobus, soit sur les trajets existants, soit sur de nouveaux trajets, dans un délai relativement court. La hausse de fréquentation liée aux immigrés ne devrait donc pas être un problème en soi. Néanmoins, compte tenu de la concentration d’immigrés dans certaines zones, les éventuels effets de surcharge et d’encombrement seront plus sensibles à l’échelon local qu’à celui de l’État. Étant donné les choix de transport et la structure des déplacements de cette population, ils pèseraient davantage sur le système de transports publics que les routes.
Globalement, les retombées de l’immigration sur l’infrastructure publique locale sont plus complexes que l’image qu’en donnent les médias, et que l’idée que peut s’en faire le public. Comme tout nouvel habitant d’une municipalité, les immigrés augmentent la demande de services publics. Néanmoins, en raison de leurs caractéristiques et préférences propres, il apparaît que leur incidence sur les services de santé et de transport est moins forte que celle des personnes nées dans le pays. Par ailleurs, ils permettent de pallier les pénuries de personnel, dans le système de santé publique par exemple. Il n’en demeure pas moins que certains problèmes spécifiques aux migrants, d’ordre linguistique en particulier, entraînent une hausse des coûts pour le système d’infrastructure public, dans le cas du système éducatif et de certains services de santé notamment.
Incidence des migrations sur les budgets locaux
Dans de nombreux pays, l’opinion publique craint que l’immigration n’ait des retombées défavorables sur les finances publiques et le système de protection sociale. La question des conséquences des migrations sur les finances publiques – à l’échelon national et infranational – a encore gagné en importance avec la crise économique mondiale, qui a creusé les déséquilibres budgétaires de nombreux pays de l’OCDE. De plus, les sociétés occidentales vieillissent, ce qui accentue les pressions sur les finances publiques. Un nombre grandissant d’études se sont en conséquence intéressé à l’incidence de l’immigration sur les finances publiques des pays d’accueil (pour une vue d’ensemble, voir Liebig et Mo, 2013). La plupart de ces travaux indiquent que cette incidence est faible au niveau national, et qu’elle est globalement neutre sur l’ensemble de la zone OCDE.
Cela posé, l’incidence budgétaire des migrations à l’échelon local peut différer de celle observée au niveau national/fédéral. Les administrations locales et l’administration nationale ont des sources de revenus distinctes, sur lesquelles l’augmentation des flux d’immigrés peut influer différemment. Ainsi, dans la plupart des pays, c’est l’administration nationale qui collecte l’impôt sur le revenu des particuliers, et les administrations locales qui collectent l’impôt foncier (certains pays scandinaves) ou l’impôt sur le revenu des sociétés (Allemagne). Ces deux derniers impôts concernent moins les immigrés car, dans l’ensemble, ceux-ci sont moins souvent propriétaires et possèdent des entreprises de plus petite taille quand ils sont entrepreneurs que les personnes nées dans le pays (OCDE et Union européenne, 2015).
De même, les dépenses communales et nationales diffèrent, même s’il est difficile de formuler des observations générales qui se vérifient pour l’ensemble des pays de l’OCDE. Comme pour les recettes, la structure des dépenses communales varie considérablement selon les pays. Les dépenses publiques locales dans des pays comme la Grèce ou le Mexique s’établissent à moins de 5 % du PIB, alors qu’elles en représentent environ 25 % en Suède et en Finlande, et plus d’un tiers au Danemark (OCDE, 2013b). Les services assurés à l’échelon local varient aussi énormément. Dans certains pays, les communes fournissent essentiellement des services techniques (collecte des ordures, entretien des routes ou approvisionnement en eau) ; dans d’autres, elles sont surtout responsables des services à la personne. C’est en matière de prestation de services sociaux que les différences entre les pays sont particulièrement importantes. Si, dans les pays nordiques et en Allemagne, une part substantielle du budget local est allouée à la prestation de services de protection sociale, ceux-ci ne sont guère assurés à l’échelon local dans certains pays d’installation de l’OCDE comme le Canada et la Nouvelle-Zélande (Shah, 2006). La fourniture des services varie aussi sensiblement d’une municipalité à l’autre à l’intérieur des pays. En Italie par exemple, les services de protection sociale sont généralement plus généreux au nord qu’au sud (Pellizzari, 2011). L’incidence budgétaire locale de l’immigration varie donc sans doute substantiellement, d’un pays à l’autre et au sein des pays.
Certains problèmes font en outre qu’il est plus délicat d’analyser cette incidence à l’échelon local qu’au niveau national : les données disponibles concernant les recettes et les dépenses locales sont pour la plupart approximatives et présentent une moyenne à l’échelle de l’État ou du pays, occultant ainsi les variations entre les différentes municipalités. De surcroît, dans de nombreux pays, le montant des impôts locaux varie aussi d’une municipalité à l’autre, selon le degré d’autonomie fiscale dont bénéficient les administrations locales et l’usage qu’elles en font. Rares sont donc les travaux qui examinent l’incidence budgétaire de l’immigration à l’échelon local.
La plupart des études existantes examinent la situation aux États-Unis (Clune, 1998 ; Garvey et al., 2002 ; Lee et Miller, 2002, par exemple), à l’exception de celle de Wadensjö (2007) qui s’est penchée sur l’incidence budgétaire de l’immigration au Danemark. Un défaut des études concernant les États-Unis est qu’elles s’intéressent plus spécifiquement à la situation au niveau des États, et ne permettent donc pas d’analyser uniquement l’incidence de l’immigration sur les finances publiques des communes d’accueil. La majorité des études réalisées à ce jour aux États-Unis aboutissent à la conclusion que, contrairement à ce qui se produit au niveau fédéral, l’immigration pèse sur le budget des communes d’accueil, ce qui tient principalement aux caractéristiques démographiques et socio-économiques des immigrés. Dans la plupart des pays de l’OCDE, les immigrés sont en moyenne plus jeunes que les personnes nées dans le pays. De plus, ils ont généralement des taux de fécondité supérieurs (OCDE et Union européenne, 2015). En conséquence, dans la zone OCDE, 41 % des ménages immigrés sont des familles avec enfants (adultes célibataires, ou plus d’un adulte avec un enfant au moins), tandis que 28 % seulement des ménages autochtones ont des enfants. Dans des pays comme le Portugal, l’Espagne ou l’Irlande qui ont accueilli, avant la crise économique mondiale, d’importants flux d’immigrés, ceux-ci sont largement surreprésentés parmi les ménages avec enfants Les seuls pays où les migrants vivent plus souvent dans des ménages sans enfants sont les pays d’Europe centrale et les pays baltes, où la population née à l’étranger est généralement plus âgée que la population née dans le pays (OCDE et Union européenne, 2015).
Étant donné leurs caractéristiques démographiques, dans la plupart des pays, les immigrés ont moins recours aux services destinés aux personnes âgées et émargent moins souvent aux régimes de retraite, souvent financés par l’État, mais ont davantage besoin de services de garde d’enfants et de scolarisation, qui relèvent des budgets locaux. Si le taux d’utilisation des prestations de chômage des immigrés n’est en moyenne que légèrement supérieur, ils bénéficient beaucoup plus souvent de l’assistance sociale puisque dans la plupart des pays les personnes nées à l’étranger ont des revenus inférieurs à ceux des personnes nées dans le pays (tableau 3.A1.2)16. Cette aide sociale est souvent financée sur le budget local.
Comme la plupart des services auxquels les personnes nées à l’étranger font davantage appel sont fournis par les administrations infranationales, il n’est pas surprenant que les études portant sur les États-Unis et le Danemark évoquées plus haut indiquent que les immigrés représentent pour elles une charge budgétaire nette plus élevée que les personnes nées dans le pays. Dans le New Jersey, par exemple, le ménage immigré moyen représente pour l’État un déficit budgétaire supérieur de 37 % à celui d’un ménage autochtone, et une charge budgétaire locale supérieure de 59 % (Garvey et al., 2002).
Par ailleurs, dans la majorité des pays, les autorités nationales fournissent aussi toute une gamme de « biens publics purs » comme la défense, sur lesquels l’augmentation du nombre d’immigrés n’influe aucunement. Ces derniers représentent donc généralement une charge inférieure à l’échelon national que local.
Par contre, les études qui portent sur l’incidence de l’immigration sur le budget national ne tiennent pas compte des coûts liés à l’intégration des immigrés, car ceux-ci représentent souvent un faible pourcentage du PIB (Liebig et Mo, 2013). Or, ils sont pour une part importante à la charge des autorités locales, ce qui peut représenter une fraction substantielle du budget local dans les régions à forte concentration d’immigrés. Ils peuvent englober le coût des formations linguistiques et des services d’interprétation nécessaires pour surmonter les barrières linguistiques, et des cours de langues dispensés aux enfants et aux adultes. Il en va de même du système éducatif : les municipalités qui accueillent de nombreux immigrés doivent construire de nouvelles écoles et recruter des enseignants. Tous ces frais seront souvent pris en charge à l’échelon local, tout au moins dans un premier temps. Dans de nombreux cas, l’administration nationale les rembourse, dans une certaine mesure au moins, par le biais de subventions. Néanmoins, ces remboursements interviennent souvent avec un décalage, ce qui pose un problème aux autorités locales en période de restrictions budgétaires.
L’incidence budgétaire de l’immigration diffère selon les groupes d’immigrés, ce qui se vérifie également à l’échelon local. En particulier, les migrants de travail ont généralement moins besoin de mesures d’intégration que d’autres groupes, les réfugiés par exemple. La présence d’immigrés en situation irrégulière soulève des problèmes particuliers. Une étude du Congressional Budget Office des États-Unis (CBO, 2007) a examiné l’incidence de ces immigrés sur le budget. Comme pour les immigrés en général, les auteurs constatent que les immigrés en situation irrégulière sont des contributeurs nets au budget fédéral, mais qu’ils représentent une charge nette pour les budgets locaux et ceux des États. Dans le cas de l’immigration irrégulière, les écarts entre le niveau fédéral et le niveau infranational sont généralement plus substantiels, les immigrés en situation irrégulière n’ayant pas droit à bon nombre des prestations que l’administration fédérale fournit au travers des programmes de sécurité sociale et de ceux fondés sur les besoins comme le programme de bons alimentaires, Medicare ou l’assistance temporaire aux familles dans le besoin. Les autorités locales et celles des États, en revanche, sont tenues de fournir un éventail de services à tous les résidents, indépendamment de leur statut migratoire ou de leur aptitude à payer.
Un autre problème tient à ce que les subventions accordées aux administrations locales et à celles des États le sont souvent en fonction de formules fondées sur des caractéristiques démographiques. Le plus souvent, ces formules ne tiennent pas compte des immigrés en situation irrégulière puisqu’ils n’apparaissent dans aucun registre ni dans aucune des statistiques de chômage ou de revenus qui servent d’assise aux calculs. Or, la plupart des services et programmes pour lesquels les subventions sont accordées sont également utilisés par les immigrés en situation irrégulière puisque, malgré leur statut, ils utilisent les routes et les transports publics, les hôpitaux ou le système scolaire17.
Conclusion
Il existe un certain décalage entre les conclusions des études empiriques portant sur l’incidence de l’immigration à l’échelon national et la perception du public. Alors que les premières concluent à une faible incidence – qu’elle soit favorable ou défavorable – dans des domaines essentiels comme le marché du travail, l’infrastructure ou les finances publiques, dans de nombreux pays, la majorité de la population suppose des conséquences négatives.
Cette situation pourrait s’expliquer par un manque d’informations. Elle pourrait aussi tenir à ce que les perceptions individuelles se fondent sur l’incidence locale, surtout dans des zones à forte concentration d’immigrés. De nombreuses études portant sur l’incidence de l’immigration au niveau national exploitent la variance entre les unités locales, mais s’intéressent aux conséquences globales et non à la façon dont elles sont réparties localement. Comme les immigrés sont de fait concentrés dans des régions et des zones urbaines déterminées, les plus déshéritées notamment, l’incidence locale peut en fait sensiblement s’écarter de l’incidence moyenne au niveau national même si, dans la plupart des cas, elle ne paraît cependant pas très importante. Les caractéristiques socio-économiques des immigrés ne sont pas non plus également réparties dans le pays, notamment leur taux de chômage, généralement supérieur dans les zones les plus densément peuplées. C’est également à ces zones à forte concentration d’immigrés et connaissant un chômage important que les médias accordent une importance disproportionnée, donnant une image faussée de la situation globale.
Pour autant, l’immigration soulève incontestablement des problèmes particuliers à l’échelon local. Certains éléments indiquent, par exemple, que ses répercussions sur le marché du travail ont tendance à croître de manière disproportionnée avec la part d’immigrés dans la population, bien que ce domaine soit insuffisamment étudié et appelle de nouveaux travaux. En même temps, il est impossible d’établir des généralisations pour l’ensemble des domaines (marché du travail, logement, éducation, transports, santé et finances publiques) abordés ici. Néanmoins, comme on pouvait sans doute s’y attendre, la composition socio-économique de l’immigration semble constituer dans bon nombre d’entre eux un déterminant plus important de son incidence locale que sa part dans la population. Par exemple, l’arrivée d’immigrés à revenu élevé entraîne généralement une hausse du prix moyen des loyers locaux, alors que le contraire semble se vérifier lorsque les immigrés sont pauvres.
Le fait que les immigrés présentent des caractéristiques – et des besoins – distincts de ceux des personnes nées dans le pays se traduit également par une répartition inéquitable des coûts et des avantages de l’immigration entre les différents niveaux de l’administration. Les services auxquels les immigrés font davantage appel sont généralement fournis par les administrations locales, tandis que ceux qu’ils utilisent moins sont souvent financés par le budget national. Dans certains cas, comme celui de l’enseignement secondaire dans de nombreux pays de l’OCDE, les coûts supplémentaires sont remboursés aux autorités locales, mais ces remboursements sont partiels et interviennent avec un décalage. Une analyse exhaustive dépasse les limites de ce chapitre mais, dans beaucoup de pays, il paraît nécessaire de repenser certains des dispositifs de remboursement en place de manière à mieux tenir compte des coûts locaux, et d’améliorer la coordination entre les différents échelons de l’administration. Une évaluation complète de cette question appelle toutefois une étude approfondie qui porte également sur les recettes, y compris la structure des taxes locales qui varie selon les pays.
Quoi qu’il en soit, l’adaptation des infrastructures locales est généralement un processus de longue haleine, qui peut créer des problèmes particuliers en cas d’afflux soudain et massif d’immigrés, tels ceux que connaissent actuellement de nombreuses collectivités locales d’Europe suite à la crise des réfugiés. Ces arrivées ont aussi accentué les problèmes structurels plus anciens qui pèsent sur les infrastructures locales, comme la pénurie de logements et d’enseignants en Suède, par exemple (OCDE, 2016). Reconnaître que l’immigration n’est pas la cause première de ces difficultés est une première étape importante en vue de rapprocher l’opinion publique, souvent négative, des faits empiriques, qui brossent un tableau beaucoup plus nuancé de la situation.
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Notes
← 1. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
← 2. Les termes « migrants », « immigrés » et « nés à l’étranger » sont utilisés comme synonymes dans ce chapitre. Ils désignent les personnes nées à l’étranger.
← 3. Il existe d’autres aspects associés à l’incidence des migrations sur l’économie locale – sur la croissance, l’entrepreneuriat et l’innovation par exemple. Une analyse complète de ces questions dépasse toutefois le champ de cet examen.
← 4. En général, les personnes interrogées dans le cadre d’enquêtes jugent favorablement l’incidence de l’immigration sur la vie culturelle (OCDE et Union européenne, 2015).
← 5. De fait, les immigrants très qualifiés voient souvent leurs diplômes étrangers fortement dévalorisés, tout au moins à l’arrivée dans le pays (Damas de Matos et Liebig, 2014). De plus, les immigrants ayant obtenu des qualifications à l’étranger ont généralement un niveau de compétence inférieur (Bonfanti et Xenogiani, 2014).
← 6. À noter que ces études analysent l’effet global de l’immigration sans examiner les caractéristiques des flux de migrants telles que l’âge ou le niveau d’éducation.
← 7. Les divisions de recensement au Canada correspondent à un comté, une municipalité régionale de comté ou un district régional.
← 8. Coleman et Landon-Lane (2007) ont établi que des flux nets d’immigration représentant 1 % de la population vont de pair avec une progression comprise entre 8 % et 12 % de ces prix. La hausse estimée par McDonald (2013) est légèrement inférieure (8 %), mais demeure élevée en comparaison à d’autres études. McDonald (2013) note toutefois que cette forte relation peut tenir à d’autres facteurs, comme les résultats de l’économie australienne, qui influent vraisemblablement sur l’immigration vers la Nouvelle-Zélande et sur les prix immobiliers.
← 9. Un autre exemple d’une réglementation des loyers susceptible de fausser l’effet de l’immigration sur le montant des loyers est celui de l’Allemagne, où le gouvernement a adopté en 2015 le système de contrôle des loyers dénommé Mietpreisbremse, qui établit que le loyer d’un nouveau locataire ne peut être supérieur de plus de 10 % au loyer local de référence.
← 10. Ces résultats correspondent à ceux d’une étude de Rutter et Latorre (2009), qui ne trouve aucun élément indiquant que les immigrés bénéficient d’un traitement préférentiel pour l’accès au logement social.
← 11. En 2012, les autorités fédérales ont apporté 10.1 % en moyenne des financements publics à l’enseignement élémentaire et secondaire public, les administrations des États, 45.1 % et les administrations locales, 44.8 % (source : National Center for Education Statistics).
← 12. Le terme « blanc » est surtout utilisé car l’essentiel de la littérature sur ce phénomène provient des États-Unis.
← 13. De plus, selon une étude conduite au pays de Galles, certains professionnels de la santé font état de difficultés pour traiter les patients immigrés parce qu’ils n’ont pas accès à leur dossier médical et à leurs antécédents de vaccination (Wales Rural Observatory, 2006).
← 14. Chatman et Klein (2011) obtiennent toutefois un résultat opposé pour l’État du New Jersey aux États-Unis.
← 15. D’après les calculs de Tsang et Rohr, qui mettent en regard les taxes sur les véhicules et les droits sur les carburants d’une part, et les coûts associés à la congestion, à la dégradation des infrastructures, aux accidents, à l’incidence négative sur la qualité de l’air, à la pollution sonore et aux conséquences globales sur l’environnement, d’autre part, l’utilisation du réseau routier par les migrants représente un coût de 2 368 GBP par an, contre 2 459 GBP par personne née dans le pays. S’agissant de l’utilisation du système de transports publics (autobus, train et métro), les immigrés y contribuent à hauteur de 225 GBP par an et par personne par l’achat de billets (moins les subventions publiques), contre 148 GBP seulement par an et par personne pour les personnes nées dans le pays, qui utilisent moins le réseau. L’incidence négative nette moyenne des immigrés est donc de 2 143 GPB par an, contre 2 311 GBP pour les personnes nées dans le pays.
← 16. Il en va de même des allocations de logement.
← 17. Il convient toutefois de noter que les sommes que les administrations locales et celles des États consacrent aux services fournis aux immigrés en situation irrégulière ne représentent qu’un faible pourcentage de leurs dépenses totales. Même en Californie, qui accueille la plus forte population d’immigrés en situation irrégulière, les dépenses leur correspondant représentaient moins de 10 % des dépenses consacrées à ces services (CBO, 2007).