Глава 2. Как взимать налоги на вещества, загрязняющие воздух, из стационарных источников?

Промышленные операторы Казахстана облагаются платежами за загрязнение в случае выбросов ниже и сверх соответствующих предельно допустимых выбросов (ПДВ). Это часть весьма необычной системы «платить, чтобы загрязнять», которая возникла до 1991 года. Эта модель продолжает существовать в той или иной форме в системе природоохранного регулирования многих других постсоветских государств.

С учетом этого административно-командного наследия в данной главе рассматривается вопрос о том, каким образом Казахстан может включить элементы экологической политики государств — членов ОЭСР. В частности, в ней поднимается вопрос о том, какие стимулы могут ускорить переход к системе, которая способствует внедрению наилучших доступных технических методов для сокращения загрязнения в соответствии с принципом «загрязнитель платит».

    

2.1. Введение

Как показано в работах (OECD, 2011[1]) и (OECD, 2017[2]), в числе прочих исследований, в налогообложении, связанном с окружающей средой, доминируют налоги на энергию, в частности, налоги на топливо, используемое автомобильным транспортом. В количественном выражении налогообложение промышленных загрязнителей воздуха составляет малую долю этой суммы. И они применяются в основном в немногих государствах — членах ОЭСР Северной Европы (особенно в Нидерландах, Дании, Швеции и Норвегии) и Центральной Европы.

Обоснованием их планирования служит экономическая теория о том, каким образом учитывать истинные издержки, связанные с экологическим ущербом, а не делать их внешним эффектом. В этой теории правительство облагает налогом заданное наименование по ставке, которая отражает издержки, связанные с причиненным им экологическим ущербом. Такой подход заставляет предприятия и потребителей признать истинную стоимость для общества своих решений относительно производства и потребления. В недавно опубликованном докладе ОЭСР для министров окружающей среды Группы семи делался вывод о том, что «более полное согласование налогов с этими предельными внешними издержками» действительно является «прагматичным дальнейшим действием» (OECD, 2017[2]).

Исходя из этого сравнительно ограниченного опыта государств — членов ОЭСР, связанного с разработкой налогов на промышленные загрязнители воздуха, можно указать два теоретических типа налогов:

  • ставка налога, направленная на целевое сокращение уровней выбросов заданного загрязняющего вещества и установленная на уровне оцениваемых предельных издержек, связанных с борьбой с загрязнением, необходимых для достижения этого целевого показателя, или приближенная к этому уровню

  • ставка налога, направленная на повышение соответствующей цены к соответствующим предельным социальным издержкам и установленная на уровне непокрытых предельных внешних издержек (то есть еще не оцененных предельных социальных издержек, связанных с выбросами заданного загрязняющего вещества) или приближенная к этому уровню.

2.2. Сравнительный анализ

Налоги за загрязнение в Казахстане за выбросы в пределах ПДВ и сверхнормативные выбросы являются основой экономических инструментов и практики, которые обременительны с административной точки зрения, неэффективны и неоднозначны (OECD, 2017[3]). Их главная цель состоит в получении доходов, при этом отсутствуют какие-либо данные о связи с предельными издержками на борьбу с загрязнением и соответствующими предельными социальными издержками.

На начальном этапе в системе налогов за загрязнение использовалась формула, которая отражала издержки, необходимые для предотвращения и возмещения ущерба, причиненного выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в природную среду. В приложении 1 представлен ретроспективный взгляд на изменение механизма взимания платежей за выбросы. Цель получения доходов прямо выражалась связями с общенациональными и региональными экологическими программами и планами в отношении устранения последствий загрязнения окружающей среды. Со временем на практике, как отмечалось в нескольких исследованиях (UNECE, 2008[4]; OECD, 2017[3]; OECD, 2017[5]), критерии определения конкретных уровней платежей за загрязнение стали размытыми. Некоторые предприятия постоянно жалуются на то, что экологические нормативные акты непрозрачны. Они выражают обеспокоенность тем, что налоги и штрафы взимаются для того, чтобы оказать давление и получить дополнительные средства (OECD, 2014[6]).

Казахстан не соблюдает баланс использования налогов за загрязнение и стимулов, которые побуждают предприятия вкладывать средства в технические методы, сокращающие промышленное загрязнение воздуха.

В государствах — членах ОЭСР процесс установления ПДВ является значительно более прозрачным, чем в Казахстане. Как показывает все более обширный опыт, ПДВ в Казахстане могут быть слишком мягкими, особенно по сравнению с ПДВ Европейского союза в случае крупных сжигательных установок. Регулирующие органы Казахстана несут чрезмерное бремя, связанное с дискреционными полномочиями, а у операторов имеется возможность прибегать к стратегическим мерам по введению в заблуждение и узурпации регулирующих органов.

Как рассматривалось в работе (OECD, 2012[7]), чрезмерный акцент на получении доходов продолжает искажать функции отдельных денежных инструментов в регионе Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. В Казахстане такая практика ослабляет доверие к правительству в процессе внедрения этих инструментов и подрывает их экологическую результативность. В данном отчете дается несколько рекомендаций по решению этих проблем:

  • Налоги за выбросы в пределах лимитов и сверхнормативные выбросы должны быть направлены на сокращение выбросов первоочередных неопасных загрязняющих веществ.

  • Платежи/взыскания за несоблюдение требований и административные меры реагирования должны планироваться таким образом, чтобы они предотвращали нарушения природоохранных требований, нивелируя экономическую выгоду от несоблюдения требований (см. главу 2).

  • Денежное возмещение ущерба, причиненного загрязнением (или ответственность за ущерб, причиненный окружающей среде), должно быть сосредоточено на обеспечении того, чтобы ответственные стороны финансировали ликвидацию экологического ущерба косвенными методами (см. главу 3).

Вставка 2.1. Принцип «загрязнитель платит» ОЭСР

Рекомендация о внедрении принципа «загрязнитель платит» была принята Советом ОЭСР 14 ноября 1974 года. Ею предусматривалось распределение «издержек, связанных с мерами по предотвращению и контролю загрязнения для поощрения рационального использования дефицитных природных ресурсов и во избежание искажений в международной торговле и инвестициях». Загрязнитель должен нести расходы на принятие мер, «определенных государственными органами, для обеспечения приемлемого состояния окружающей среды». Далее в ней подробно излагаются обстоятельства, при которых государственная помощь будет считаться соответствующей этому принципу. В ней также рекомендуются условия оказания государственной помощи в отношении издержек, связанных с контролем за загрязнением, в форме субсидий, налоговых льгот и прочих мер.

Этот принцип не фигурировал в Декларации 1972 года Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды, проходившей в Стокгольме. Однако он был принят в качестве принципа 16 Декларации ООН по окружающей среде и развитию в 1992 году в Рио-де-Жанейро. Европейское сообщество включило рекомендацию ОЭСР в свою первую Программу действий по окружающей среде (1973-76 годов). Его Рекомендация от 3 марта 1975 года по распределению издержек и действиям государственных органов в отношении экологических вопросов также поддерживала принцип «загрязнитель платит». С 1987 года этот принцип также закреплен в Договоре Европейских сообществ и национальном законодательстве многих стран мира.

Источник: (OECD, 1974[8]); (European Commission, 2012[9])

В отличие от подхода, принятого в Казахстане, все государства — члены ОЭСР с экологическими налогами (ЭН) на промышленные вещества, загрязняющие воздух, объединяет общность подхода, при котором разрабатываемые политика, законы и инструменты:

  • Соответствуют жесткому принципу «загрязнитель платит» в отношении всех (см. Вставка 2.1);

  • Переориентируют природоохранные требования с решений «на конце трубы» на комплексные предотвращение и контроль загрязнения;

  • В случае крупнейших загрязнителей, которые оказывают «сильное воздействие», уходят от менталитета административно-командного регулирования, в котором лишь карается несоблюдение требований;

  • Повторно стимулируют соблюдение требований; и

  • Избегают, насколько это возможно, ненадлежащего наложения инструментов политики друг на друга.

На практике в отношении некоторых или всех первоочередных промышленных веществ, загрязняющих воздух, в государствах — членах ОЭСР действуют три основных системы. Каждая система в европейских государствах — членах ОЭСР опирается на устоявшуюся нормативную основу правового, административного и судебного управления, которая может служить надежным ориентиром.

2.2.1. Модель ставки налога «в чистой форме»

Ставка налога устанавливается в евро/тонну для стимулирования борьбы с загрязнением. Она увязана с предельными издержками, связанными с борьбой с загрязнением, которые отражают стоимость одной дополнительной единицы или тонны загрязнения, которая была сокращена или выбросы которой не имели места. Благодаря низким издержкам, связанными с первоначальной борьбой с загрязнением, на компании, которые являются наиболее крупными загрязнителями, зачастую также приходятся наиболее крупные доли сокращения загрязнения.

Налоговая база охватывает загрязняющие вещества, которые считаются значительными (например, SOx, NOx, общее содержание взвешенных твердых частиц и тяжелые металлы).

Собираемость устанавливается различными методами:

  • В случае системы взимания и возврата налога на NOx в Швеции (Вставка 2.2) ставка основывалась на оценке предельных издержек, связанных с мерами по борьбе с загрязнением. Эти издержки, как ожидалось, должны были обеспечить сокращение выбросов приблизительно на 5 000 – 7 000 тонн NOx в год. Это объем, необходимый для сокращения выбросов NOx на 30% за период 1980-1995 годов1.

  • В случае налога на NOx в Норвегии ставка устанавливалась исходя из оценки стоимости ущерба, причиняемого 1 кг выбросов NOx.

  • В случае налога на NOx в Новом Южном Уэльсе в Австралии (система лицензирования на основе объема загрязнения) применялась комплексная гибкая модель, с тем чтобы можно было полнее отразить фактический ущерб, причиняемый выбросами. Различия были связаны с объемом выбросов, тем, где имеют место выбросы, и временем года.

  • В случае других налогов на выбросы NOx, введенных во Франции, Италии и Галисии (Испания), в большинстве случаев ставки налога были весьма умеренными и увязывались с причиняемым ущербом.

  • В некоторых государствах — членах ОЭСР, например, Великобритании, применяются модели распределения долей операторам на основе «издержек, связанных с обслуживанием». Эти модели будут дополнительно обсуждаться, поскольку их целесообразно считать частью регулирования издержек, а не ЭН.

Вставка 2.2. Налог на NOx в Швеции

Проблема

В Швеции существовала серьезная проблема окисления почв и эвтрофикации воды, отчасти вызванная выбросами оксидов азота (NOx), образующихся в процессах сжигания в транспорте, промышленности и энергетике.

Ответные меры политики

В 1992 году в Швеции был введен высокий налог на выбросы NOx из крупных источников, в которых используются процессы сжигания (например, электростанциями, промышленными предприятиями, мусоросжигательными установками). Предусматривался возврат этого налога исходя из объема произведенной энергии. Таким образом обеспечивается, что объекты с низкой интенсивностью выбросов NOx извлекают чистую выгоду из данной системы.

Наряду с этим был введен обязательный постоянный мониторинг выбросов. Налог был призван повысить темпы инвестиций и стимулировать инвестиции в передовые технологии сжигания и борьбы с загрязнением. Он также должен был дополнять действующие меры регулирования.

Эффект

За 20 месяцев после введения налога выбросы NOx сократились на 35%. Создан стимул к разработке промышленностью менее затратных, более эффективных технологий; интенсивность выбросов в энергетике снизилась вдвое.

Как показывает пример Швеции, высокую ставку налога на выбросы можно сделать приемлемой с политической точки зрения путем: i) возврата полученных доходов затрагиваемым предприятиям; и ii) обеспечения надлежащей разработки политики.

Источник: (OECD, 2013[10]).

2.2.2. Модель ПДВ/НДТМ без платежей за выбросы в пределах лимитов

В отсутствие платежей за выбросы в пределах лимитов, установленных согласно модели ПДВ с использованием наилучших доступных технических методов (ПДВ/НДТМ), с оператора не взимаются платежи за выбросы в пределах ПДВ. Это может соответствовать рекомендации (например, уровню в мг/нм3 в случае конкретной отрасли/вида деятельности) и/или УВ НДТМ (например, согласно документам BREF ЕС Европейского бюро КПКЗ). ПДВ носят реалистичный характер и не устанавливаются исходя из нулевого воздействия на здоровье человека. В случае выбросов сверх лимитов могут применяться платежи за несоблюдение требований. Большинство государств — членов ЕС следуют Директиве о промышленных выбросах (см. Вставка 2.3).

2.2.3. Модель ПДВ/НДТМ с платежами за выбросы в пределах лимитов

В случае стран на переходном этапе (в основном государств — членов ЕС) распространены налоги на выбросы в атмосферный воздух и сбросы в воду. Налоги/платежи за выбросы до ПДВ устанавливаются согласно модели ПДВ/НДТМ. За исключением этого, других отличий от модели, о которой шла речь выше, нет. В случае выбросов сверх лимитов могут применяться платежи за несоблюдение требований. База и ставка устанавливаются на основе ПДВ в процессе выдачи разрешений. ПДВ устанавливаются согласно рекомендации в отношении конкретной отрасли/вида деятельности (например, уровень в мг/нм3 согласно ДПВ ЕС). Например, Словацкая Республика является одним из немногих государств — членов ОЭСР, в которой продолжает действовать эта система налогов за загрязнение.

Вставка 2.3. Директива о промышленных выбросах ЕС

В Европейском союзе установлена всеобъемлющая основа регулирования выбросов загрязняющих веществ промышленными объектами своих государств-членов. До недавнего времени Директивой 2008/1/EC о комплексном предотвращении и контроле загрязнения («Директивой КПКЗ») и различными более узкими директивами по секторам устанавливались условия выдачи природоохранных разрешений приблизительно 52 000 регулируемых производств. Позднее эти различные директивы были заменены единой директивой. Директива 2010/75/EC («Директивой о промышленных выбросах», или ДПВ) призвана служить более полной основой регулирования промышленных выбросов в Европейском союзе. Согласно этой основе в природоохранных разрешениях должны «учитываться все экологические показатели предприятия, охватывающие, например, выбросы в воздух, воду и почву, образование отходов, использование сырья, энергоэффективность, шум, предотвращение аварий и восстановление территории после закрытия объекта» (European Commission, 2018[11]). Выбросы парниковых газов, однако, разрешениями не охватываются в случаях, если промышленные объекты уже участвуют в системе торговли квотами на выбросы ЕС. Такой комплексный подход к решению проблем, связанных с загрязнением из промышленных источников (в отличие от контроля выбросов отдельно по разным компонентам окружающей среды) обеспечивает, чтобы загрязнение не переходило из одного компонента в другой.

По правилам ДПВ природоохранными разрешениями должны устанавливаться, в частности, требования, отражающие результативность НДТМ. В них также должны указываться соответствующие лимиты выбросов каждого рассматриваемого загрязняющего вещества и целесообразные методы мониторинга выбросов. В отношении каждого разрешения должны быть установлены лимиты выбросов, с тем чтобы регулируемый объект соблюдал уровни выбросов, указанные в соответствующих выводах относительно НДТМ. Для того, чтобы можно было сформулировать эти выводы относительно НДТМ, Европейская комиссия создала форум для обмена информацией (технические рабочие группы по секторам). Форум дает возможность государствам-членам и заинтересованным сторонам, в частности, неправительственным организациями и отраслям, разрабатывать справочные документы по НДТМ по отраслям (документы BREF). Выводы относительно НДТМ являются частью этих документов. На основе этих выводов, в свою очередь, устанавливаются условия разрешений в отношении конкретных отраслей и объектов, которые включают НДТМ и соответствующие лимиты выбросов.

В настоящее время выводы относительно НДТМ опубликованы в отношении 14 отраслей промышленности. Еще 18 отраслей используют документы BREF, разработанные по законодательству о КПКЗ; в настоящее время они пересматриваются для разработки решений о порядке выполнения. Таким образом, существует 32 документа BREF по секторам, разработанные в 1997-2018 годы.

Отступления от этих стандартов (их «частичная отмена») разрешены только в том случае, если в силу местных и технических характеристик их применение будет чрезмерно дорогостоящим. Как и ранее, важнейшие составляющие необходимой технической документации (выводы относительно НДТМ) должны приниматься при помощи актов о порядке выполнения. Эти выводы должны служить ориентиром при разработке условий разрешений.

Источник: (European Commission, 2018[11]).

2.3. Предлагаемые рекомендации

2.3.1. Сокращение дискреционных полномочий и недопущение дискриминации в какой-либо форме

Ставки налога/платежей за загрязнение за единицу загрязнения должны быть единообразными независимо от общего объема загрязнения (так называемые единообразные ставки). Единообразные ставки помогут создавать постоянный стимул к сокращению загрязнения даже с перевыполнением требований, если это экономически целесообразно.

Такой подход усилит общий стимулирующий эффект налога/платежа и ограничит административные дискреционные полномочия при его применении. Кроме того, единообразная ставка устранит стимулы к корректировке ПДВ в зависимости от налогового бремени предприятий (OECD, 2012[7]).

На этом фоне Казахстану следует установить ставки налогов за 1 тонну выбросов, единообразные для всех секторов и, насколько это возможно, для всех регионов.

2.3.2. Дальнейшая ориентация налоговой базы на первоочередные загрязняющие вещества

Независимо от того, каково основное назначение налога за загрязнение, но особенно если оно состоит в том, чтобы сократить выбросы загрязнения, налог за загрязнение должен взиматься только с ограниченного числа первоочередных неопасных загрязняющих веществ.

Число загрязняющих веществ, облагаемых налогами, следует сократить до небольшого числа первоочередных веществ, загрязняющих воздух и воду. Эти загрязняющие вещества следует определить исходя из международных обязательств или целевых стандартов качества воздуха. При определении загрязняющих веществ, которые будут и впредь облагаться налогом, следует руководствоваться анализом основных экологических проблем Казахстана с учетом обновленной Концепции по переходу к «зеленой» экономике.

Для создания стимула налоги за загрязнение должны быть нацелены на несколько основных загрязняющих веществ, с которыми связаны приоритеты программы правительства по управлению природоохранной деятельностью. Выбросы этих загрязняющих веществ должны осуществляются из сравнительно небольшого числа крупных стационарных источников, и их можно измерить с умеренными издержками.

  • Например, в случае загрязнения воздуха налоги могут быть нацелены на сокращение выбросов SOx, NOx, твердых частиц и, возможно, некоторых ЛОС теми секторами экономики, на которые приходится наиболее крупная доля общих выбросов (и доходов от налогов/платежей).

  • В тех странах Западной Европы, в которых действуют налоги на выбросы в воздух (Швеции, Дании, Норвегии, Италии), налоги сосредоточены в основном на SO2 и NOx (OECD, 2012[7]).

  • В Чешской Республике, например, с 2012 года все стационарные источники выбросов делятся на две категории: i) источники и отрасли, прямо указанные в специальном приложении № 2 к закону «Об охране воздуха», и ii) все прочие источники. Вместе с тем платежи взимаются только с четырех загрязняющих веществ, выбросы которых осуществляются, вместо 20: PM10, SO2, NOx и ЛОС (летучих органических соединений).

Такой же подход можно применить к сбросам загрязняющих веществ в воду. Внимание может быть сосредоточено на небольшом числе загрязняющих веществ, например, органических веществах, взвешенных твердых частицах, фосфоре и азоте (OECD, 2012[7]).

Уменьшение числа загрязняющих веществ, облагаемых налогом, и производств, подлежащих обложению налогом, позволит снизить административное бремя, связанное с контролем и обеспечением уплаты налога за загрязнение. Это, в свою очередь, повысит административную эффективность данного инструмента (OECD, 2012[7]).

Казахстан может столкнуться с сопротивлением в отношении базы налогов за загрязнение по ряду причин. Во-первых, за последние десять лет страна существенно сократила число загрязняющих веществ, облагаемых налогами/платежами. Дальнейшее уменьшение их числа может встретить сильное политическое сопротивление в связи с воспринимаемыми последствиями для доходов. Тем не менее, как отмечалось выше, на основные загрязняющие вещества, скорее всего, уже приходится почти 90% доходов. Поэтому эта «утрата» будет с избытком компенсироваться повышенными ставками налога на эти загрязняющие вещества.

Кто-то может возразить, что сокращение базы налогов за загрязнение подорвет и без того слабую систему производственного контроля. То есть предприятия не будут представлять данные о загрязняющих веществах, отличных от загрязняющих веществ, облагаемых налогом/платежом. Однако соблюдение условий разрешений в отношении производственного контроля должно обеспечиваться независимо от обязательства уплаты налога/платежа. Более того, в настоящее время данные о выбросах и сбросах в целях исчисления налога/платежа редко основываются на фактическом мониторинге и являются просто неточными. Это весьма трудно контролировать в такой сложной системе.

Ввиду развивающегося научного понимания загрязнения воздуха и его воздействия Казахстану целесообразно поддерживать и укреплять до стандартов ЕС потенциал в области научных исследований и мониторинга более широкого круга загрязняющих веществ. Это должно включать регистр выбросов и переноса загрязнителей и/или систему постоянного мониторинга выбросов. Все перечни загрязняющих веществ, используемые в целях выдачи разрешений и представления данных, а также установления природоохранных платежей, также следует объединить в единый общенациональный перечень загрязняющих веществ. Он, в свою очередь, должен быть гармонизирован с перечнем загрязняющих веществ, который приводится в приложении II «Перечень загрязняющих веществ (воздух)» к Киевскому протоколу.

2.3.3. Постепенное повышение ставок налога/платежей исходя из издержек, связанных с борьбой с загрязнением

Платежи/сборы в Казахстане являются низкими по сравнению с предельными издержками, связанными с борьбой с загрязнением, и ставками в государствах — членах ОЭСР. В Таблица 2.1 представлены некоторые данные о двух основных загрязняющих веществах в этой стране.

В отношении тех немногих загрязняющих веществ, на которые будут распространяться ставки налога/платежи за загрязнение после того, как база налога/платежей будет уменьшена, следует провести исследование. В ходе этого процесса следует определить обычное налоговое бремя и издержки предприятий, связанные с борьбой с загрязнением, в разрезе секторов и размеров предприятий. После этого необходимо оценить, в какой мере можно повысить ставки налога (когда число загрязняющих веществ, облагаемых налогом, резко уменьшится). Оценка усилит стимулирующий эффект налога и при этом сохранит его экономическую целесообразность и политическую приемлемость. Указанное исследование не могло быть проведено в рамках нашего совместного с Казахстаном проекта из-за проблем, связанных с конфиденциальностью данных и данными о конкретных предприятиях.

Экономическая целесообразность здесь означает, что предприятия-загрязнители (особенно государственного сектора) должны располагать финансовыми ресурсами для сокращения своих выбросов в ответ на налог.

Таблица 2.1. Отдельные издержки в расчете на 1 тонну выбросов

евро/т

Комментарии

Оксиды азота

Казахстан

59 (или 10 МРИ)

Чешская Республика

30

Крупные стационарные источники

41

Сборы за загрязнение воздуха

Словацкая Республика

48

Платеж за загрязнение воздуха: крупные и средние источники

Эстония

111

Платеж за загрязнение воздуха

Польша

123

На основе 0,5300 злотого за 1 кг

Италия

209

Налог за загрязнение NOx

Франция

161

Выбросы NOx в атмосферу

Литва

196

Платеж за загрязнение воздуха из стационарных источников

Венгрия

385

Дания

683

Пошлина на NOx

Норвегия

2 410

Налог на выбросы NOx

Швеция

5 280

Налог на выбросы NOx

Оксиды серы

Казахстан

59 (или 10 МРИ)

Чешская Республика

37

Крупные стационарные источники

50

Сборы за загрязнение воздуха

Словацкая Республика

64

Платеж за загрязнение воздуха: крупные и средние источники

Литва

104

Италия

106

Налог за загрязнение SO2

Эстония

112

Платеж за загрязнение воздуха

Польша

123

Франция

136

Выбросы SOx в атмосферу (taxe générale sur les activités polluantes air)

Венгрия

161

Дания

1 570 – 3 130

Налог на серу

Норвегия

Различные

Ставки бывают разными в зависимости от ожидаемых издержек, связанных с применением различных приложений

Источник: (OECD, 2019[12]).

В случае, если это условие не соблюдается, возможны некоторые промежуточные решения. К ним относится постепенное плановое повышение ставок налога за загрязнение наряду с улучшениями в управлении сектором.

Ставки налога за загрязнение следует повышать постепенно, но объявлять заблаговременно, с тем чтобы смягчить немедленные последствия в форме издержек для предприятий. Такой подход даст предприятиям время для исчисления издержек, связанных с борьбой с загрязнением, в сравнении с налогами/платежами за загрязнение, а также корректировки своих инвестиционных планов. Тем не менее высокие ставки налога за загрязнение, скорее всего, увеличат производственные издержки и снизят конкурентоспособность отраслей промышленности, загрязняющих окружающую среду. В долгосрочной перспективе это может привести к структурным преобразованиям в направлении экологизации экономики Казахстана.

Невзирая на приростное повышение уровня, на котором взимаются налоги за загрязнение, они, скорее всего, все равно будут казаться низкими. Исследования Европейского агентства по окружающей среде показывали, что в Европе внешние эффекты, связанные с выбросами таких загрязняющих веществ обычно, как минимум в 10, а иногда в 100 и более раз выше. Это выше ставок налогов, взимаемых в Европе (см. Таблица 2.2).

Таблица 2.2. Оценки ущерба (в евро за 1 тонну выбросов) от NOX в 2010 году и 2020 году
(в ценах 2005 года)

 

NOx в 2010 году

NOx в 2020 году

 

Низкая СГЧЖ

Высокая ССЖ

Низкая СГЧЖ

Высокая ССЖ

Германия

13 924

38 145

15 209

41 426

Дания

3 812

10 324

4 159

11 171

Франция

10 343

27 549

10 291

27 098

Италия

8 394

22 723

8 376

22 399

Норвегия

1 990

4 997

1 985

4 922

Словацкая Республика

10 197

27 402

12 937

34 857

Примечание: В этом анализе применяется методология траектории воздействия, разработанная проектом ExternE, который финансировался ГД по научным исследованиям и инновациям Европейской комиссии. Смертность оценивается при помощи метода стоимости статистической жизни (ССЖ) и метода стоимости года человеческой жизни (СГЧЖ).

Источник: (EEA, 2011[13]).

2.3.4. Тщательная оценка варианта создания экологических фондов

К доходам от ЭН, вероятно, чаще, чем в случае других налогов, предъявляются различные особые требования в отношении их использования. Это особенно касается внедренных новых инструментов.

Иногда утверждается, что выделением средств целевым назначением может обеспечить поддержку ЭН благодаря повышению прозрачности политики. Однако в долгосрочной перспективе это может стать контрпродуктивным. Когда возникает необходимость в том, чтобы решения относительно расходов были гибкими, а ЭН становятся нормой, они должны иметь максимально широкую поддержку. Чем выше доходы от ЭН, тем острее необходимость обеспечения их поддержки всеми органами государственного управления. Заявления о намерениях в области политики относительно назначения доходов могут быть целесообразными в краткосрочной перспективе. Они могут помочь внедрить ЭН, что позволяет избежать рисков, связанных с жестким выделением средств целевым назначением (OECD, 2017[2]).

Случаев создания таких фондов в отношении промышленных загрязнителей воздуха в государствах — членах ОЭСР мало. В 2008 году Норвегия создала специальный фонд NOx, в который субъекты могли осуществлять платежи и при этом не платить налог. Собранные денежные средства потом направлялись на финансирование проектов сокращения выбросов NOx (см. Вставка 2.4). В 2004 году в Нидерландах был создан голландский Фонд борьбы с загрязнением воздуха (Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment of the Netherlands, 2004[14])2.

Эти экологические фонды стали весьма значительными в некоторых странах. В Польше и Чешской Республике, например, годовые бюджеты таких фондов превышают 100 млн долл. США. Эти фонды, как правило, получали доходы от экологических платежей и налогов, которые направлялись («выделялись целевым назначением») на природоохранные цели, а не переводились в бюджет сектора государственного управления. Фонды направляли эти доходы на оказание финансовой помощи частному и государственному секторам, как правило, на льготных условиях, инвестиции и прочие проекты для достижения природоохранных целей (OECD, 1995[15]).

В процессе перехода к рыночной экономике возникновению и эффективному использованию механизмов финансирования, характерных для рыночной экономики, препятствует неэффективность рыночного механизма, политики и институтов. ОЭСР заостряла внимание на различных проблемах, в частности, следующих: слабый или неэффективный контроль за реализацией экологической политики; жесткие финансовые ограничения предприятий и домашних хозяйств; неопределенность налогово-бюджетных систем; недостаточно развитые банковские системы и рынки капитала; а также недостаток информации об издержках, связанных с причинением ущерба окружающей среде.

Экологические фонды (или «зеленые» фонды) могут служить промежуточным способом избежать этих проблем. Оказывая финансовую помощь, эти фонды могут привлекать ресурсы из других источников и, таким образом, повысить темпы улучшений в сфере охраны окружающей среды. Экологические фонды также могут способствовать укреплению внутреннего потенциала в области подготовки проектов и реализации политики. В сочетании с прочими инструментами политики фонды могут помочь в разработке и осуществлении первоочередных видов природоохранной деятельности в соответствии с международными обязательствами. Это подчеркивалось ранее в разработанном ОЭСР Санкт-Петербургском руководстве по экологическим фондам при переходе к рыночной экономике (OECD, 1995[15]).

Казахстан мог бы рассмотреть вопрос о выделении экологических налогов и взысканий целевым назначением на общие природоохранные цели. Без тщательных планирования и управления потенциальные преимущества «зеленых» фондов могут стать недостатками. С точки зрения налогово-бюджетной политики «выделение средств целевым назначением» связано с возможными опасностями: распределение и фактическое предоставление доходов вне государственного бюджета может повлечь за собой неэффективность экономики в долгосрочной перспективе. Необходимы хорошо спланированные процедуры и стимулы для обеспечения того, чтобы экологические фонды решали первоочередные экологические проблемы и эффективно расходовали доходы. Для этого требуются эффективные методы оценки проектов, а также надежные финансовые и учетные процессы, процедуры и потенциал в области управления. Непреложное значение имеет прозрачность деятельности фондов. Они должны быть подотчетными за свои действия перед правительством, парламентом и общественностью. Это важно для обеспечения постоянной поддержки со стороны министерств финансов и принятия в конечном итоге экологических налогов общественностью.

С учетом всего этого можно рассмотреть возможность создания такого механизма в Казахстане для выделения экологических налогов и взысканий целевым назначением на общие природоохранные цели. Однако включение денежного возмещения ущерба, причиненного промышленным загрязнением воздуха, будет отклонением от стандартов ОЭСР. Денежное возмещение ущерба направляется на восстановление конкретного экологического ресурса, которому загрязнитель причинил ущерб. Возмещение ущерба никогда не направляется на финансирование мер по восстановлению окружающей среды, не связанному с ущербом.

Вставка 2.4. Норвежский фонд NOx

В Норвегии создан фонд «зеленых» инноваций, который поддерживается ресурсами государственного и частного секторов

Норвегия поставила амбициозную задачу сокращения выбросов NOx на 20% по сравнению с исходной ситуацией. Это решение было принято после ратификации Гётеборгского протокола к Конвенции Европейской экономической комиссии ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. В этом Протоколе также идет речь о других загрязняющих веществах, например, SO2 и летучих органических соединениях (ЛОС), но фонд был создан для сокращения выбросов NOx. Остальные обязательства Норвегии можно было выполнить без взимания дополнительного налога, или к моменту ратификацией Норвегией протокола они были выполнены. Промышленность хотела, чтобы такой же механизм был внедрен в отношении парниковых газов, но из-за Системы торговли квотами на выбросы ЕС это оказалось невозможным.

В 2007 году был установлен государственный платеж за выбросы NOx в размере 15 норв. крон за 1 кг выбросов NOx (приблизительно 2,2 евро за 1 кг). Промышленные предприятия платили этот налог в 2007 году. В качестве основных технологий, которые должны применяться в промышленности для достижения цели сокращения выбросов NOx, правительством указаны избирательная каталитическая нейтрализация (ИКН) и избирательная некаталитическая нейтрализация (ИНКН). После серии переговоров с официальными органами 14 неправительственных организаций подписали с Министерством по климату и окружающей среде Экологическое соглашение о NOx, которое вступило в силу 1 января 2008 года. По итогам переговоров был предусмотрен трехлетний переходный период, по завершении которого должно было быть достигнуто сокращение выбросов NOx на 20%. В конечном итоге 861 компания — участник соглашения сократила выбросы NOx на 28 000 тонн из 38 000 тонн, в отношении которых Норвегия приняла на себя обязательство.

Пятнадцать сотрудничающих коммерческих организаций учредили совместно с правительством Фонд сокращения выбросов NOx частного сектора, который освобождал их от уплаты налога на NOx. Наземные промышленные предприятия могли вносить в Фонд 0,5 евро за 1 кг выбросов NOx, а нефтегазовая промышленность могла платить в Фонд 1,3 евро за 1 кг. Члены Фонда достигли на 74% цель сокращения выбросов, при этом на промышленность в целом приходилось 32% выбросов NOx.

Фонд взял на себя обязательство поддержать более 1 000 заявок предприятий на сокращение выбросов NOx. Первоначально правительство планировало, что основная часть этих мер будет результатом принятия мер «на конце трубы» по очистке выхлопных газов. Однако в действительности было несколько иначе. Внедрение ИКН и ИНКН обеспечило лишь 20% сокращения выбросов, которое поддерживал Фонд NOx. Большинство мер были связаны с переходом на другое топливо, усовершенствованием технических методов сжигания и оптимизацией технологического процесса, переходом на современные камеры сгорания и т.д.

Фонд быстро добился успеха и активизировал усилия по сокращению выбросов NOx. Вместе с тем он оказывал финансовую поддержку промышленности во внедрении конкурентоспособных «зеленых» технологий. Он также стал важной движущей силой усиления природоохранных функций правительства. Вместо того, чтобы импортировать оборудование, Фонд помогал оптимизировать проекты при поддержке местных консультантов и инженеров.

Таким образом, Фонд NOx стал важным субъектом для разработчиков политики в Норвегии. Экологическое соглашение дважды продлевалось на периоды 2011-17 и 2018-25 годов. В своей нынешней форме Фонд уделяет больше внимания судоходной промышленности.

В конечном итоге благодаря Фонду компании выполнили требования в отношении соблюдения экологических норм со значительно более низкими издержками, чем 2,2 евро за 1 кг.

Источник: подготовлено автором на основе бесед и документарных исследований.

2.3.5. Поддержание усилий по сближению с законодательством ОЭСР/ЕС и анализу СКВ, НДТМ/ПДВ и КПР

Стандарты качества воздуха

Казахстану следует начать поэтапный процесс присоединения к трем протоколам с изменениями и дополнениями к Конвенции: Протоколу о борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном, Протоколу по тяжелым металлам и Протоколу по стойким органическим загрязнителям. С 2001 года Казахстан является стороной Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. Однако он не стал стороной важных протоколов к Конвенции, таких как Протокол о борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном с изменениями и дополнениями, Протокол по тяжелым металлам с изменениями и дополнениями и Протокол по стойким органическим загрязнителям с изменениями и дополнениями (UNECE, 2019[16]). Казахстан начал представлять регистры выбросов в Центр по кадастрам и прогнозам выбросов Европейской программы мониторинга и оценки (ЦКПВ ЕПМО). Присоединение к Протоколу ЕПМО будет служить надлежащей основой для быстрого присоединения к другим важнейшим протоколам к Конвенции. Это также обеспечит дополнительный доступ к сети экспертов по Конвенции, которые могут давать рекомендации по ПДВ на основе НДТМ. Конвенция во все большей мере предоставляет экспертные знания и рекомендации странам Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. Она нацелена на оказание им помощи в ратификации и выполнении важнейших протоколов и сокращении загрязнения воздуха (UNECE, 2019[16]).

Казахстану следует составить «дорожную карту» перевода оценки качества воздуха на стандарты качества воздуха, основанные на концентрациях загрязняющих веществ, в соответствии с принятой на международном уровне практикой, как указано в Таблица 2.3 (European Commission, 2008[17]).

Таблица 2.3. Обзор СКВ в Европе

Стандарты качества воздуха

PM10

PM2,5

NO2

NO2

(мкг/м3)

годовой объем

годовой объем

годовой объем

в час

Европейский союз

40

25

40

200 (менее 18 ч в год)

Китайская Народная Республика

70

35

40

200

Япония

-

15

-

(Только в день 80-120)

США

-

12

100

200

Всемирная организация здравоохранения

20

10

40

200

Источник: (European Commission, 2004[18]); (European Commission, 2008[17]); (US EPA, 2018[19]); (Ministry of Ecology and Environment of China, 2018[20]); (Ministry of Environment of Japan, 2018[21]); (WHO, 2006[22]).

Казахстану также следует усилить национальное законодательство для решения проблемы охраны воздуха. Вместе с тем это законодательство должно помогать областям и прочим местным официальным органам в разработке планов качества воздуха, а также программ сокращения загрязнения воздуха и предотвращения превышения стандартов качества воздуха. Например, в Чешской Республике целевые показатели в отношении здоровья населения закрепляются законодательно. Ими в основном устанавливаются предельные значения (особенно опасных загрязняющих веществ) на основе годовых обзоров по вопросам здоровья и окружающей среды и определяются дальнейшие цели и целевые показатели здоровья населения и окружающей среды. Дополнительные целевые показатели качества воздуха предусматриваются Национальной программой сокращения выбросов. Кроме того, снижение экологических рисков и рисков, связанных с охраной труда, входит в число приоритетных задач Национальной стратегии охраны здоровья, продвижения здорового образа жизни и предотвращения заболеваний на 2014 год (OECD, 2018[23]).

Меры, направленные на получение быстрых результатов, для улучшения технологических процессов до внедрения модели НДТМ

В данном подразделе рассматривается то, как страны могут улучшить технологические процессы в наиболее загрязняющих секторах (например, электроэнергетике) еще до внедрения модели НДТМ. Как показали несколько государств — членов ОЭСР, в частности, Норвегия (Вставка 2.5), эти меры, направленные на получение быстрых результатов, хорошо известны, зарекомендовали себя и доступны с экономической точки зрения.

Этими мерами, направленными на получение быстрых результатов, предусматривается использование различных технологий. Например, переход в эксплуатации котла с мазута на газ позволяет сократить выбросы NOx на 50-75 процентов. Применение технологии некаталитической очистки с аммиаком сокращает выбросы NOx на 60-80%. Инвестиции в новые технологии очистки и технологические процессы (например, перевод котла на газ) и замена оборудования (например, камеры сгорания) сокращают выбросы NOx соответственно на 60%, 80% и 91%. Периоды окупаемости составляют, соответственно, 6,5 года, 5,2 года и 20 лет. Во вставке 2.5 сообщается более подробная информация на основе платежа за NOx в размере 1,9 евро за 1 кг выбросов.

Результаты применения этих технологий показывают, что у операторов имеется экономический стимул применять экологически чистые методы производства, технологические процессы и оборудование. В Норвегии ставка налога за NOx более чем в 30 раз выше, чем в Казахстане3. В большинстве случаев выгоды от сниженных платежей за выбросы служат основой для окупаемости инвестиций за менее чем десять лет.

Вставка 2.5. Технические методы сокращения выбросов NOx и инвестиций для сокращения этих выбросов в Норвегии

В следующем перечне указан диапазон сокращений выбросов NOx, обеспечиваемый конкретными технологиями.

1) Применение каталитической очистки с катализатором (ИКН) и некаталитической очистки с аммиаком (ИНКН): 60-80%

2) перевод котла с мазута на газ: 50-75%

3) улучшение регулирования процессов сжигания; регулирование подачи воздуха/О2: 10-40%

4) снижение температуры сжигания: 20-30%

Инвестиции в новое оборудование обеспечили сокращение выбросов NOx на 60-91%.

Таблица 2.4. Сокращение выбросов NOx и окупаемость в случае трех типов инвестиций

Единица измерения

Очистка предприятия с применением технологии некаталитической очистки

Перевод котла титанового комбината на газ

Замена камеры горения (камера горения с низким уровнем выбросов NOx)

Размер инвестиций

евро

1 000 000

1 300 000

2 300 000

Исходные выбросы

тонн

135

163

67

Сокращение выбросов

тонн

81

131

61

процентов

60

80

91

Достигнутая экономия

евро

153 947

248 216

115 530

Доля инвестиций

На 1 кг исходных

7,4

8,0

34,3

На 1 сокращения

12,3

10,0

37,8

Период окупаемости

6,5 года

5,2 года

20 лет

Примечание: расчеты на основе платежа за выбросы NOx в размере 1,9 евро/кг, действующего в Норвегии.

Источник: беседы с Norsk Energi – Ассоциацией потребителей и поставщиков энергии Норвегии.

2.2.4. НДТМ/ПДВ

Охват и польза от НДТМ

Деятельность в последнее время способствует внедрению концепции НДТМ в Казахстане. Однако в стране еще не распространено применение НДТМ при определении лимитов выбросов в воздух и мониторинге экологического менеджмента промышленных объектов. Инвестиции в НДТМ будут способствовать усилиям по модернизации промышленного и энергетического следа. В конечном итоге это повысит конкурентоспособность отечественной промышленности, а также расширит доступ к экспортным рынкам. Необходимо принять три основных меры. Во-первых, следует модернизировать и установить фильтры на комбинатах и промышленных предприятиях, расположенных близ крупных городов. Во-вторых, Казахстану следует далее рассмотреть вопрос о переходе на газ электростанций, работающих на угле, в случае, если имеются инфраструктура газоснабжения и необходимые объемы газа и это эффективно с точки зрения затрат. В-третьих, оснащение крупных котлов электростанций, работающих на угле, современными технологиями контроля ТЧ, SOx и NOx позволит малым объектам функционировать до их вывода из эксплуатации. Для этого потребуются дополнительные технико-экономические обоснования, но это поможет удовлетворить спрос на электроэнергию.

В государствах — членах ОЭСР/ЕС НДТМ являются обязательными в случае крупных предприятий-загрязнителей. Хотя рекомендуемые технические методы и технологии являются факультативными, ПДВ, основанные на НДТМ, юридически обязательны. Зачастую устанавливаются пороговые уровни, например, сжигание топлива на производствах с суммарным расчетным потреблением тепловой энергии 50 МВт и более. НДТМ сосредоточены не просто на наилучших технологиях, а на наилучших технических методах. Иными словами, они также характеризуют то, каким образом производство проектируется, строится, обслуживается, эксплуатируется и выводится из эксплуатации.

В государствах — членах ОЭСР в случае крупных предприятий-загрязнителей все чаще отдается предпочтение комплексным разрешениям для всех компонентов окружающей среды. Однако в отсутствие КПР по-прежнему можно использовать НДТМ как один из инструментов. Например, в Израиле условия разрешений все еще основываются на УВ НДТМ, указанных в справочных документах BREF ЕС. При том что КПР целесообразны в случае сложных технологических процессов с высоким экологическим риском, должны быть доступны различные разрешения с учетом обстоятельств. Например, в Великобритании существуют четыре основных типа разрешений с учетом уровня экологического риска: индивидуальные, стандартные, регистрация и освобождение. Можно считать, что эти четыре типа разрешений отражают четыре категории операторов, предусмотренные Экологическим кодексом (с высоким экологическим риском, определенным экологическим риском, минимальным риском и без риска). Разрешения, получаемые всеми операторами, служат ориентиром, который помогает определить местонахождение оператора и проводить расследование в отношении него в случае экологического инцидента.

В государствах — членах ОЭСР ПДВ устанавливаются на надежном, практически осуществимом и обеспеченном правовой санкцией уровне. В их основе лежит не нулевое воздействие на здоровье человека, не прошлые уровни загрязнения, не фоновые концентрации и не наиболее высокий уровень выбросов, измеренный при максимальном объеме производства. ПДВ устанавливаются, с тем чтобы обеспечить, что в обычном режиме работы выбросы не будут превышать уровней выбросов, связанных с НДТМ. ПДВ выражаются в мг/нм3 в соответствии с ДПВ ЕС в отношении конкретной отрасли промышленности/вида деятельности и в форме среднего за заданный период.

При подаче заявки на разрешение компетентный орган может попросить заявителя заполнить подробную электронную таблицу. В ней идет речь о НДТМ, разъясняются отклонения и представляется подробный план действий для устранения разрыва. Великобритания и Ирландия разработали надлежащую практику обнародования информации о разрешениях. Для обеспечения такой прозрачности в Великобритании документация относительно решений о выдаче разрешений вносится в государственный реестр.

Некоторые регионы устанавливают уровни выбросов, более жесткие, чем НДТМ, в зависимости от экологических приоритетов региона (например, в Германии).

Отступление в государствах — членах ОЭСР

Компетентный орган может в порядке «отступления» и «в особых случаях» устанавливать менее жесткие ПДВ. В Европейском союзе должно быть продемонстрировано, что выполнение уровней, указанных в BREF, повлечет за собой несоразмерно более высокие издержки по сравнению с пользой для окружающей среды. Эти более высокие издержки связаны с географическим местонахождением или экологическими условиями рассматриваемого производства или его техническими характеристиками.

В процедуре отступления может участвовать общественность, в частности, НПО. Конкретные основания для отступления (обоснование, а также установленные условия) обнародуются, в частности, в интернете. За отступлением осуществляется жесткий надзор. В Европейском союзе государства–члены должны сообщать в Европейскую комиссию обо всех разрешенных отступлениях. С подробной информацией об отступлениях можно ознакомиться на совместной платформе ЕС CIRCABC4. Например, согласно статье 15(4) ДПВ, независимо от отступлений компетентный орган все равно должен гарантировать отсутствие значительного загрязнения и достижение высокого уровня охраны окружающей среды в целом.

Разработаны специальные НДТМ для крупных сжигательных установок (КСУ)5. Ими предусматриваются определенные инструменты обеспечения гибкости (например, переходный национальный план, отступление с ограниченным сроком действия). В случае установок, которые эксплуатируются менее 1 500 часов в год, имеется возможность применения менее жестких ПДВ.

В определенных случаях компетентный орган может разрешить временные отступления от ПДВ при применении НДТМ для опробования формирующихся технических методов6. Первым случаем являются технические методы, которые могут обеспечить в целом более высокий уровень охраны окружающей среды или по крайней мере такой же уровень охраны окружающей среды, как НДТМ. Вторым случаем являются технические методы, которые, возможно, обеспечивают большее сокращение издержек, чем НДТМ.

В случае малых и средних предприятий (МСП) экологические вопросы могут охватываться другими разрешениями. В Германии, например, они включаются в разрешения на строительство. В Нидерландах они интегрируются благодаря обязательным нормам общего действия.

Применяемая процедура

Официальные справочные документы в отношении НДТМ и схожие концепции представляют собой результат обменов данными в рамках технических рабочих групп (ТРГ) по секторам.

В состав этих групп входят различные государственные и частные заинтересованные стороны, с тем чтобы было обеспечено глубокое понимание требований и ожиданий каждой стороны.

Вначале участники указывают определенные технические методы в качестве НДТМ-кандидатов и рассматривают их экологические, технические и экономические аспекты. После этого они определяют УВ НДТМ на основе НДТМ. Документы BREF, разработанные ТРГ, рассматриваются и утверждаются отдельным органом.

В число участников зачастую входят эксперты правительства, представители промышленных предприятий, НПО, государственные и частные научно-исследовательские институты. В сборе информации о технических методах могут участвовать представители министерств, помимо Министерства энергетики и Министерства окружающей среды (например, Министерства экономики), а также эксперты, назначенные министерством, ассоциацией бизнеса, оператором или специальным учебным заведением. Все чаще в работе ТРГ или форуме по вопросам НДТМ (форуме по статье 13 в случае ДПВ) предлагается участвовать поставщикам услуг в сфере технологий7.

Важное значение имеет сохранение прозрачности и разнообразия заинтересованных сторон. Это особенно касается процесса принятия решений об установлении УВ НДТМ и отбора экспертов, указанных министерствами или научным сообществом. Их уровень независимости должен быть тщательно гарантирован, и должна раскрываться информация о возможных конфликтах интересов (например, о грантах, выделенных ранее частными субъектами).

Как показывает работа, проводимая в последнее время ОЭСР в отношении НДТМ8, концепцию НДТМ следует усилить по ряду направлений. К ним относится, например, учет аспектов цепочек создания стоимости при определении НДТМ. Еще одним направлением является установление более жестких лимитов выбросов. В них должны использоваться глобальные технические методы, лучшие в своем классе, с бенчмаркингом, который не ограничивается определенным юридически обязательным географическим охватом. Усиление НДТМ также может включать изложение в общих чертах ограничительной интерпретации в некоторых случаях возможных требований о конфиденциальности, которые препятствуют обмену данными для установления НДТМ. Кроме того, процесс установления НДТМ и УВ НДТМ может быть более прозрачным и стандартизированным. Наконец, целесообразно расширить доступ к информации о рассматриваемых технических методах, сведениям о разрешениях и данным мониторинга.

Повышение уровня информированности и связь

Некоторые страны осуществляют инвестиции в различные методы обеспечения информированности операторов, такие как системы ролевых игр (бизнес-игры) и научные соревнования. В США, например, присуждаются награды в области «зеленой» химии для содействия предотвращению загрязнения «зелеными» методами вместо сосредоточенности в основном на принятии мер реагирования «на конце трубы». В этих странах также существуют центры НДТМ с хорошо укомплектованными штатами. В них имеются эксперты по технологиям, процессу разработки НДТМ и мониторингу их внедрения. Европейское бюро КПКЗ и Отдел по вопросам комплексного режима в отношении промышленности в Министерстве окружающей среды Израиля служат двумя примерами, на которые МЦЗТИ Казахстана намерен равняться. Эти центры также могут оказывать техническую поддержку операторам, в частности, для определения исходной ситуации.

НДТМ часто применяются в сочетании с практическими рекомендациями по их внедрению. Это особенно необходимо по вопросам, связанным с исходной ситуацией, в Европейском союзе они принимают форму отчетов об исходной ситуации9. Сеть IMPEL также предоставляет руководящие принципы относительно того, как применять отступления в различных государствах — членах ЕС. Документы по вопросам «правильных действий» ЕС служат ориентирами для инспекторов в планировании и выполнении программ проведения проверок10.

Часто создается коммуникационная платформа11, которая включает следующие элементы: i) информационный портал, разработанный по примеру Европейского союза12, а также основных органов ДПВ13; и ii) часто задаваемые вопросы (ЧЗВ), при составлении которых также можно опираться на пример Европейского союза14. Заархивированная страница ЧЗВ о Директиве о КПКЗ в основном по-прежнему актуальна15.

Период осуществления

Государства — члены ОЭСР организовали переход к НДТМ различными способами. Был подготовлен план инвентаризации основных производств, на которые приходится три четверти выбросов. Ответственные государственные ведомства проводили анализ соблюдения НДТМ промышленными предприятиями, оценивали уровень их готовности и рассматривали отзывы предприятий. Например, в Норвегии Министерство окружающей среды и Агентство по охране окружающей среды выступали в качестве советников на основе доверия и открытого диалога.

Анализ документов BREF обычно занимает почти четыре года. Затем на выполнение выводов относительно НДТМ требуется четыре года после их публикации. На практике, однако, в некоторых случаях предусматривался переходный период продолжительностью более десяти лет. Пересмотр исходного документа BREF ЕС в отношении целлюлозно-бумажной промышленности (BREF ЦБ, опубликован в 2001 году) был начат в 2006 году. Это была одна из первых отраслей, в отношении которой начали действовать КПКЗ. Однако все европейские целлюлозно-бумажные комбинаты должны были рассмотреть новые выводы относительно НДТМ и выполнить в своих разрешениях на деятельность в срок до 1 октября 2018 года. Тем не менее 20 лет назад были другие приоритеты. Сегодня, учась у стран, институтов и сетей ЕС/ЕК и сотрудничая с ними, Казахстан может ускорить внедрение НДТМ. Предприятия должны быть задействованы в этом процессе как можно раньше, чтобы можно было обеспечить их поддержку и активное участие в разработке и внедрении НДТМ в каждом секторе.

Специальные рекомендации о планировании экологических положений, в которых ведущую роль играют НДТМ

МЦЗТИ уже начинает подготовку к внедрению НДТМ. Это является обнадеживающим выражением готовности к работе, но в то же время необходимы дополнительные уточнения, с тем чтобы работа была результативной. В числе прочих направлений должны быть подробнее проработаны важнейшие элементы/задачи перехода Казахстана к НДТМ. К ним относятся, например, создание соответствующей институциональной структуры для разработки документов BREF и выдачи разрешений, а также уточнение взаимосвязей с прочими министерствами, ведомствами и инициативами16. Принцип отбора первоочередных секторов для разработки документов BREF, а также определение структуры и правового статуса документов BREF (и выводов относительно НДТМ) должны быть более четкими. Прочие вопросы включают предпочтительный метод указания НДТМ, определения УВ НДТМ и его преобразования в ПДВ; системы отступления и проверок; сроки соблюдения ПДВ и стимулы к их соблюдению; и коммуникационная стратегия и оказывающие содействие инструменты, такие как веб-портал.

Конвергенция с моделью НДТМ, безусловно, потребует времени, и ОЭСР готова и способна поддержать ее. Уровень устремлений в отношении переходного процесса в большой мере зависит от того, как Казахстан справится с определенными сильными влиятельными кругами, желающими сохранить существующее положение вещей. Принимаемые меры можно и следует масштабировать, с тем чтобы подготовиться к этому. В краткосрочной перспективе, независимо от сроков переходного процесса, Казахстану следует внести поправки в законодательство о нормативах выбросов КСУ. Первым шагом будет обеспечение того, чтобы в основу этих нормативов легли НДТМ, которые определены в приложениях к Протоколу о борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном с изменениями и дополнениями к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния.

Кроме того, следует рассмотреть вопрос о принятии в краткосрочной перспективе ряда дополнительных мер для продолжения подготовки плана перехода. Полезным мог бы быть бенчмаркинг ПДВ в соотнесении с отраслевыми НДТМ. Поможет включение в перечень доступных технологий тех технологий нефтегазовой отрасли, для которых можно получать сложные разрешения. На эту отрасль приходится одна из крупнейших долей внешней модернизации технологий в стране благодаря требованию об 1% в отношении недропользователей17. Следует углублять техническое сотрудничество с бюро НДТМ и техническими центрами государств — членов ОЭСР. Оно будет опираться на первоначальные контакты МЦЗТИ с Европейским бюро КПКЗ в Севилье. Возможно, это будет включать временный обмен сотрудниками, имеющими опыт разработки ПДВ, в которых ведущую роль играют НДТМ.

ОЭСР уже оказывает определенное содействие в разработке траектории перехода. Однако потребуется дальнейшая соответствующая поддержка стратегического планирования и целевого осуществления перехода. Проект ОЭСР по оказанию помощи правительствам в отношении НДТМ18 и Специальная рабочая группа по «зеленым» действиям готовы вести работу. Продуманное сотрудничество на региональном уровне будет иметь первостепенное значение для достижения правильной критической массы и привлечения потенциальных доноров и соразработчиков.

Рамочные условия для инноваций

Инновации играют важнейшую роль в улучшении получаемых экологических результатов с меньшими издержками. Поэтому при помощи экологических налогов можно поощрять развитие и внедрение готовых к рынку инноваций.

Однако прорывные технологии, которые ведут к глубинным улучшениям в окружающей среде, с меньшей вероятностью будут разрабатываться лишь благодаря налоговому режиму. Они будут с большей вероятностью успешно развиваться в режиме, которым предусматриваются стимулы к научным исследованиям и опытно-конструкторским разработкам (НИОКР). Долгосрочный и более глубинный характер таких проектов, однако, создает неопределенность для инвесторов и влечет за собой высокую вероятность неудачи. Имеет место информационная асимметрия между собственником знаний и инноваций и возможными пользователями и/или источниками финансирования. Временной горизонт в случае фундаментальных исследований может быть длинным, а перспективы прикладных исследований — неопределенными. Между частной прибылью на НИОКР и прибылью общества на НИОКР будет существовать разрыв. Несомненно то, что в случае Казахстана государству предстоит сыграть активную роль катализатора, расширяющего возможности. Таким образом, экологические налоги, возможно, необходимо дополнять целевыми инвестициями в НИОКР.

Некоторые страны поддерживают внедрение новых технологий, которые «лучше НДТМ». В этих случаях инвестиции оператора субсидируются (например, в Германии в некоторых случаях в размере до 50%). Однако необходимо обеспечить, чтобы поддержка налога на НИОКР в счет НДТМ соответствовала надлежащей практике государств — членов ОЭСР. Согласно принципу «загрязнитель платит» ОЭСР предприятия-загрязнители не должны получать субсидии для устранения загрязнения окружающей среды, которое они и так обязаны устранить для соблюдения законов и положений. Поэтому Казахстану следует быть осторожным с тем, какого рода субсидии предлагаются.

Необходимо более полное согласование с прочими рамочными условиями для улучшения политики в области торговли, инвестиций и инноваций. Проблемы, с которыми сталкиваются казахстанские компании, применяющие инновации в сфере «зеленых» технологий, схожи с проблемами любых других компаний, внедряющих инновации, и они подробно задокументированы в литературе ОЭСР (OECD, 2017[24]; OECD, 2018[25]). К ним относится следующее: слабые результаты НИОКР; ограниченное сотрудничество научного сообщества с бизнесом; раздробленная основа политики и финансирования НИОКР; сильная зависимость от деятельности иностранных компаний; неэффективность деловой среды и инвестиционного климата; слабая практика государственных закупок; недостаточно развитая система прав интеллектуальной собственности.

Наиболее важно то, что уровень общего финансирования деятельности в области НИОКР остается низким. Интенсивность НИОКР (отношение валовых расходов на НИОКР к валовому внутреннему продукту [ВВП]) упала с пикового уровня 0,28% в 2005 году до 0,14% в 2005-16 годы19. Эти цифры значительно ниже амбициозных целевых показателей достижения к 2050 году 3% ВВП, установленных в различных государственных стратегиях и программах (Ministry of National Economy of Kazakhstan, 2017[26]). Число компаний, которые внедряют экологические инновации, по-прежнему мало (чуть более 310) и в 2016 году уменьшилось на 7,7%20. Однако имеют место некоторые обнадеживающие тенденции. НИОКР, финансируемые из частных источников, составляли более половины общих расходов, например, в 2016 году21. Более того, после ЭКСПО 2017 «Энергия будущего» Министерство образования и науки подписало девять меморандумов о сотрудничестве, а университеты Казахстана подписали 20 двусторонних меморандумов о сотрудничестве.

Казахстану следует стимулировать и ускорить развитие новых технологий и новых технических методов. Для этого целесообразно продолжить развивать масштабную программу НИОКР, финансируемых из государственных источников. Также можно изучать возможности дополнительных специализированных партнерских связей с частным сектором, а также сохранять и укреплять стимулы к НИОКР, финансируемым из частных источников22. Такая инициатива хорошо согласуется с еще одним важным вопросом общей повестки дня реформы, который ранее исследовался ОЭСР (OECD, 2017[24]).

Казахстану, в частности, следует принять четыре основных меры. Во-первых, ему следует внедрить комплексную и последовательную систему содействия экологическим инновациям путем повышения координации энергетической, инновационной и экологической политики правительства. Во-вторых, ему следует оптимизировать государственную поддержку НИОКР и обеспечить, чтобы она направлялась на решение долгосрочных приоритетных задач. В-третьих, следует наладить более тесное сотрудничество научного сообщества с бизнесом и обеспечить надежные рамочные условия для коммерческих инноваций. В-четвертых, ему следует развивать спрос на экологические товары и услуги. Эти рекомендации весьма актуальны в случае «зеленых» технологий и инноваций.

Казахстан осведомлен о том, что преобразование всей экосистемы инноваций с учетом потребностей национального развития требует времени. В краткосрочной перспективе хорошим началом послужит создание механизмов координации и распространения новой информации о технических методах борьбы с загрязнением в Казахстане и на международном уровне. Надлежащим целевым ориентиром послужит центр знаний, такой как Обсерватория новых технических методов ЕС23. МЦЗТИ, безусловно, является хорошей площадкой для размещения такой платформы при условии, что она будет хорошо координироваться. Другие организации/проекты могли бы конкурировать за тех же субъектов инновационной деятельности, проекты в процессе подготовки, механизмы финансирования и, что важно, наиболее вероятных пользователей. В число таких пользователей входят Автономный кластерный фонд в Алматы, проект Всемирного банка и Казахстана «Стимулирование продуктивных инноваций» и проект повышения энергоэффективности, агентство по развитию местного содержания NADLoc.

Литература

[13] EEA (2011), Revealing the Costs of Air Pollution from Industrial Facilities in Europe, EEA Technical Report, No.15/2011, p.23, European Environment Agency, Copenhagen, https://www.eea.europa.eu/publications/cost-of-air-pollution.

[11] European Commission (2018), Summary of Directive 2010/75/EU on Industrial Emission, European Commission, Brussels, http://ec.europa.eu/environment/industry/stationary/ied/legislation.htm.

[9] European Commission (2012), Workshop on EU legislation, principles of EU Environmental Law, the Polluter Pays Principle, European Commission, Brussels, http://ec.europa.eu/environment/legal/law/pdf/principles/2%20Polluter%20Pays%20Principle_revised.pdf (accessed on 4 December 2018).

[17] European Commission (2008), Directive 2008/50/EC of the European Parliament and of the Council of 21 May 2008 on ambient air quality and cleaner air for Europe, European Commission, Brussels, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex:32008L0050.

[18] European Commission (2004), Directive 2004/107/EC of the European Parliament and of the Council of 15 December 2004 relating to arsenic, cadmium, mercury, nickel and polycyclic aromatic hydrocarbons in ambient air, European Commission, Brussels, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32004L0107.

[20] Ministry of Ecology and Environment of China (2018), Air Quality Standards, https://www.transportpolicy.net/standard/china-air-quality-standards/.

[21] Ministry of Environment of Japan (2018), Environmental Quality Standards - Air Quality, Ministry of Environment of Japan, Tokyo, https://www.env.go.jp/en/air/aq/aq.html.

[14] Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment of the Netherlands (2004), “Environmental Management Act”, No. section 15.5, pages 126-127, http://www.asser.nl/upload/eel-webroot/www/documents/national/netherlands/EMA052004.pdf.

[26] Ministry of National Economy of Kazakhstan (2017), Strategic Plan for Development of Kazakhstan until 2025, Technological Modernisation for Accelerated Growth and Better Quality of Life.

[12] OECD (2019), Database on Policy Instruments for the Environment, https://pinedatabase.oecd.org/ (accessed on 13 February 2019).

[23] OECD (2018), OECD Environmental Performance Reviews: Czech Republic 2018, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264300958-en.

[25] OECD (2018), Reforming Kazakhstan: Progress, Challenges and Opportunities, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/eurasia/countries/OECD-Eurasia-Reforming-Kazakhstan-EN.pdf.

[2] OECD (2017), Environmental Fiscal Reform: Progress, Prospects and Pitfalls, OECD Report for the G7 Environment Ministers, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/tax/tax-policy/environmental-fiscal-reform-G7-environment-ministerial-meeting-june-2017.pdf.

[3] OECD (2017), Multi-dimensional Review of Kazakhstan: Volume 2: In-depth Analysis and Recommendations, OECD Development Pathways, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264269200-en.

[5] OECD (2017), OECD Investment Policy Reviews: Kazakhstan 2017, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264269606-en.

[24] OECD (2017), OECD Reviews of Innovation Policy: Kazakhstan 2017, OECD Reviews of Innovation Policy, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264270008-en.

[6] OECD (2014), Responsible Business Conduct in Kazakhstan, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/daf/inv/mne/RBC_in_Kazakhstan-2014.pdf.

[10] OECD (2013), “The Swedish tax on nitrogen oxide emissions: Lessons in environmental policy reform”, OECD Environment Policy Papers, No. 2, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5k3tpspfqgzt-en.

[7] OECD (2012), Refocusing Economic and other Monetary Instruments for Greater Environmental Impact: How to Unblock Reform in Eastern Europe, Caucasus and Central Asia, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/env/outreach/2012_EM_Refocusing%20Economic%20Instruments_ENG.pdf.

[1] OECD (2011), Environmental Taxation - A Guide for Policy Makers, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/env/tools-evaluation/48164926.pdf.

[15] OECD (1995), St. Petersburg Guidelines on Environmental Funds in the Transition to a Market Economy, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/environment/outreach/stpetersburgguidelinesonenvironmentalfundsinthetransitiontoamarketeconomy.htm.

[8] OECD (1974), Recommendation of the Council on the Implementation of the Polluter-Pays Principle, 14 November 1974, C(74)23, OECD, Paris.

[16] UNECE (2019), Environmental Performance Reviews: Kazakhstan, Third Review, Environmental Performance Reviews Series, United Nations Economic Commission for Europe, Geneva.

[4] UNECE (2008), 2nd Environmental Performance Review of Kazakhstan, United Nations Economic Commission for Europe, Geneva, http://www.unece.org/index.php?id=14813.

[19] US EPA (2018), National Ambient Air Quality Standards, United States Environmental Protection Agency, Washington, DC, https://www.epa.gov/criteria-air-pollutants/naaqs-table.

[22] WHO (2006), WHO Air Quality Guidelines for Particulate Matter, Ozone, Nitrogen Dioxide and Sulfur Dioxide, Global update 2005, Summary of risk assessment, World Health Organization, Geneva, http://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/69477/WHO_SDE_PHE_OEH_06.02_eng.pdf;jsessionid=E31B7B845A0498C471A1C5153E8ADC18?sequence=1.

Примечания

← 1. См. (OECD, 2013[10]): Рыночные инструменты должны были быть гибкими. Выбросы CO2 и SO2 в большой мере зависят от содержания углерода и серы в сжигаемом топливе. Основной объем выбросов NOx образуется в результате реакций с азотом, присутствующим в воздухе. Для ограничения выбросов CO2 и SO2 возможно облагать налогом углерод и серу, содержащиеся в топливе. Однако для борьбы с выбросами NOx необходимы другие способы. Выбросы бывают весьма разными в зависимости от применяемой технологии сжигания и текущего ремонта и содержания сжигательного оборудования. Издержки, связанные с сокращением выбросов NOx, весьма различны в случае разных производителей, экономии от увеличения масштабов и скорости развития.

← 2. Голландский Фонд борьбы с загрязнением воздуха представляет собой новаторское решение в случае, если гражданские иски не дают результата или по какой-либо причине становятся недоступными. За возмещением из фонда может обратиться «любой, кто понес потери вследствие внезапного загрязнения воздуха, ответственность за которое не следует обоснованно возлагать или в полном размере возлагать на него»: см. раздел 15.25(1) закона «Об управлении природоохранной деятельностью». Уровень возмещения определяется соответствующим министром (раздел 15.26(1)), хотя его сумма не может составлять менее 225 евро: раздел 15.26(2)(a), https://www.asser.nl/upload/eel-webroot/www/documents/national/netherlands/EMA052004.pdf.

← 3. Сравните фактическую ставку в размере 1 900 евро за 1 тонну выбросов NOx с 59 евро в Казахстане (или 10 МРИ (месячных расчетных индексов) в размере 24 505 тенге).

← 4. См. https://circabc.europa.eu/ui/group/06f33a94-9829-4eee-b187-21bb783a0fbf/library/e95a41c7-a4dd-4f58-9543-9693ba73e572?p=1&n=10&sort=modified_DESC.

← 5. См. EU BATC (07.2017), http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/.

← 6. Одна из глав документов BREF ЕС посвящена формирующимся техническим методам.

← 7. См. подробнее http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=calls.calls_for_app.

← 8. См. http://www.oecd.org/chemicalsafety/risk-management/best-available-techniques.htm.

← 9. В Европейском союзе, если деятельность связана с использованием, производством или выбросами соответствующих опасных веществ и возможностью загрязнения почвы и подземных вод, до начала эксплуатации производства или продления разрешения для производства должен быть подготовлен отчет об исходной ситуации. См. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014XC0506(01)&from=EN.

← 10. См. https://www.impel.eu/projects/doing-the-right-things-for-environmental-permitting/.

← 11. С более подробной информацией можно ознакомиться на сервере Центра коммуникационных и информационных ресурсов для администраций, бизнеса и граждан, на страницах ДПВ CIRCABC: https://circabc.europa.eu/ui/group/06f33a94-9829-4eee-b187-21bb783a0fbf/library/1d945fd8-0d7e-4418-bac4-1c2f4a91af3e.

← 12. См. http://ec.europa.eu/environment/industry/stationary/ied/implementation.htm.

← 13. Там же.

← 14. См. http://ec.europa.eu/environment/industry/stationary/ied/faq.htm.

← 15. См. http://ec.europa.eu/environment/archives/air/stationary/ippc/general_guidance.htm.

← 16. Большое значение будут иметь координация и стратегическое согласование с основными заинтересованными сторонами. К ним относятся Министерство энергетики, Министерство по инвестициям и инфраструктурному развитию, Министерство национальной экономики, компания «Kazakh Invest» при Министерстве иностранных дел, кластеры и проекты внедрения инноваций общенационального и областного уровней, а также управления экономического и промышленного развития акиматов.

← 17. Недропользователи могут выполнять свои обязательства относительно НИОКР в размере 1 процента своих годовых доходов, осуществляя инвестиции во внутренние НИОКР в случае недропользователей, у которых есть внутриорганизационное управление по НИОКР, или привлекая внешнюю казахстанскую организацию для осуществления НИОКР. См. стр. 164 (OECD, 2017[24]).

← 18. См. http://www.oecd.org/chemicalsafety/risk-management/best-available-techniques.htm.

← 19. См. http://stat.gov.kz/getImg?id=ESTAT107977.

← 20. См. http://stat.gov.kz/getImg?id=ESTAT107979.

← 21. http://stat.gov.kz/getImg?id=ESTAT107977.

← 22. Это включает уже знакомое использование налоговых кредитов и прочих форм налоговых льгот (OECD, 2017[24]). Однако это также влечет за собой конкретное обязательство недропользователей «укреплять национальные возможности в области научных исследований и инноваций» путем инвестирования 1% своих годовых доходов в НИОКР. Это может иметь место в форме внутренних инвестиций в случае предприятий, у которых есть внутриорганизационное управление по НИОКР, или привлечения внешней организации для осуществления НИОКР.

← 23. См. https://ied-innovation-observatory.vito.be/ В 2017 году также проводился семинар по вопросам формирующихся технических методов с участием государств-членов (https://circabc.europa.eu/ui/group/06f33a94-9829-4eee-b187-21bb783a0fbf/library/369281b8-bfd9-44db-8598-461db2cb0521?p=1&n=10&sort=modified_DESC). Европейская комиссия выступала с презентацией об обсерватории (https://circabc.europa.eu/webdav/CircaBC/env/ied/Library/Workshops/ET%20workshop%20Leuven%2017_10_2017/2.%20Innovation%20observatory%201).

End of the section – Back to iLibrary publication page