5. Modalités de mise en œuvre de l’aide et partenariats de la Belgique

Les financements prévisibles et flexibles valorisent les mandats des partenaires

La Belgique a mis en place des mécanismes de financement qui permettent à ses partenaires de se concentrer sur leur mandat plutôt que sur la mise en œuvre de projets belges en assurant une forte prévisibilité des financements et une flexibilité de mise en œuvre. La Belgique est fortement appréciée des organisations multilatérales et des acteurs de coopération non gouvernementale (ACNG) pour ses subventions pluriannuelles1 et ses efforts pour procéder à des paiements ponctuels en début d’année budgétaire.

Cette prévisibilité est associée à une flexibilité dans la mise en œuvre. L’aide belge aux organisations multilatérales de développement s’inscrit dans une politique full core (de contributions aux budgets centraux) combinée à une implication et représentation belges accrue dans les instances de gouvernance au siège et sur le terrain (Chapitre 2), ce qui leur permet de mettre en œuvre leur mandat. En adéquation avec la recommandation de l’examen par les pairs de 2015 (Annexe A) (OCDE, 2015[1]), les modalités de financement des ACNG leur laissent la flexibilité nécessaire pour réajuster les interventions en fonction de l’évolution du contexte, après discussion avec l’administration (Encadré 5.1). Au Burkina Faso, par exemple, les ONG belges ont pu faire évoluer leurs programmes pour répondre à l’évolution du conflit et de la situation sécuritaire.

Les mécanismes de rapportage renforcent cet effort de concentration sur les mandats en mettant l’accent sur la pertinence, les résultats et l’apprentissage, tout en limitant les coûts de transaction. Ainsi, les ACNG doivent rapporter sur les résultats (et non sur le détail des activités mises en œuvre) d’après un format établi en concertation avec l’administration. Les agences multilatérales de développement, quant à elles, n’ont pas à fournir de rapportage spécifique, la Belgique utilisant les rapports standards. Cependant, les partenaires multilatéraux de l’humanitaire qui reçoivent des financements pour des programmes pays et non aux budgets centraux (Chapitre 3) font face à un niveau d'exigences de conformité administrative que certains jugent disproportionné, notamment dans les procédures de soumission et de rapportage des projets.

Par ailleurs, la situation politique interne belge et des coupes budgétaires à répétition ont mis à mal la prévisibilité de l’appui aux partenaires lors des renégociations d’accords-cadres avec certaines agences multilatérales et du passage aux cadres stratégiques communs (CSC), les versements annuels ayant été inférieurs aux engagements quinquennaux. Une gestion anticipée et un dialogue accru avec les partenaires permettraient à ces derniers de mieux absorber ces réductions dans l’éventualité où le budget d’aide publique au développement venait à être à nouveau réduit.

Les nouveaux mécanismes de financement au secteur privé incluent des partenaires traditionnellement absents

Les récents efforts pour faciliter l’inclusion du secteur privé comme acteur de la coopération illustrent l’approche plurielle que la Belgique a des partenariats. (Chapitre 2). Notamment, le lancement de la Business Partnership Facility (BPF) doit permettre d’inclure le « chaînon manquant » du secteur privé local et international dans la coopération au développement belge : les petites et moyennes entreprises qui ne peuvent prétendre au soutien de BIO2. La facilité BPF finance, sous forme de subvention et sur une période de cinq ans, un maximum de 50 % des investissements proposés, avec des montants compris entre 50 000 et 200 000 euros (EUR), et privilégie les projets mis en œuvre en Afrique et dans les 14 pays et territoires partenaires de la coopération bilatérale directe. Dans une volonté expresse d’associer le secteur privé à la mise en œuvre de la politique de coopération belge, la gestion de la BPF a été transférée à la Fondation Roi Baudouin, fondation privée d’utilité publique.

Les cadres stratégiques communs aux ACNG belges contribuent à consolider le programme de coopération

La Belgique s’est engagée dans un processus ambitieux pour rationaliser et consolider son engagement avec les ACNG belges autour d’un cadre réglementaire unique (Royaume de Belgique, 2016[2]). Les nouvelles modalités reposent sur :

• Un processus d’accréditation pour dix ans pour sélectionner les partenaires qui sont suffisamment solides pour définir, mettre en œuvre et suivre les résultats des programmes de coopération tout en conservant une représentation de toutes les tendances de la société belge.3

• L’élaboration de CSC qui structurent les interventions et rassemblent les ACNG autour d’objectifs partagés (Encadré 5.1).

Les progrès réalisés méritent de poursuivre la démarche de rationalisation et de consolidation. La DGD compte toujours 85 partenaires et quelques programmes financés hors CSC, ce qui risque d’ajouter des lourdeurs de suivi pour des financements faibles.

L’implication de la société civile locale est plus modeste mais tout autant valorisée

Les modalités de financement des CSC n’intègrent qu’indirectement les organisations de la société civile des pays et territoires partenaires : les partenariats équilibrés4 avec les organisations locales sont en effet une condition au financement des ACNG. Le financement direct de ces acteurs locaux passe désormais aussi par Enabel qui, suite à sa réforme, peut établir des accords et contrats locaux dans la recherche des acteurs les mieux à même de contribuer à l’exécution de ses projets. L’agence accorde une place importante au renforcement des capacités des organisations de la société civile sur le terrain, mobilisées principalement en tant que prestataires de services. Les efforts de la Belgique pour les engager et soutenir leur développement sont largement reconnus par les autres partenaires techniques et financiers (PTF).

Inclusifs, les partenariats sont encore peu intégrés sous des objectifs partagés

À l’exception de quelques partenariats multi-acteurs ad hoc – qui structurent peu les stratégies d’intervention des différents acteurs (Chapitre 2) – les partenariats entre l’administration belge et des acteurs externes répondent chacun à leur propre logique et ne s’inscrivent pas dans un cadre stratégique commun thématique ou géographique. Or, l’élaboration de stratégie pays qui regroupent les inventions d’Enabel, des ACNG et de BIO permettrait de renforcer les liens entre chaque intervention, d’accroître la transparence de la coopération belge et de faciliter le pilotage d’ensemble.

La Belgique dispose toutefois du socle nécessaire pour établir un tel cadre au niveau pays. Comme illustré par la récente note de base pays du Burkina Faso (DGD, 2017[3]), l’administration dispose d’une bonne visibilité des acteurs belges présents sur le terrain et de leurs objectifs, bien que ce document ne soit pas public. Elle dispose également d’une forte expérience de dialogue et de coordination avec une grande diversité de parties prenantes. Les efforts de coordination des ACNG autour d’objectifs partagés peuvent également servir d’exemple pour une plus grande recherche de complémentarité entre partenariats. En préparation depuis mi-2019, la rédaction de stratégies pays pilotes n’a pas encore abouti car il n’existe pas de consensus sur leur format, fréquence d’actualisation, calendrier ou validation politique.

La Belgique est un partenaire actif dans les efforts de coordination

La Belgique participe activement aux mécanismes de coordination des bailleurs, au siège comme sur le terrain. Au siège, elle s’inscrit activement dans les mécanismes multilatéraux (Chapitres 1 et 2) et dans les réseaux d’échanges entre bailleurs, que ce soit au niveau stratégique ou opérationnel. Enabel est, par exemple, active au sein du réseau européen Practitioners' Network, plateforme d'échange et de coopération opérationnelle entre agences des États membres, qu’elle co-préside avec LuxDev depuis mai 2020. Depuis 2019, la DGD préside le Groupe international de donateurs sur la société civile de l’OCDE qui se réunit deux fois par an pour discuter de questions de stratégie et de programmation communes liées à la société civile.

Sur le terrain, la Belgique est considérée comme un partenaire stratégique par les autres PTF. Elle est active dans la coopération déléguée, souvent aux côtés de ses partenaires européens. Comme observé au Burkina Faso, où l’Union européenne lui a confié la gestion du Projet d’appui au renforcement de la sécurité intérieure du Burkina Faso (PARSIB), elle utilise cette modalité pour mobiliser une expertise publique belge reconnue et faire levier sur les financements de la coopération belge (Enabel, 2018[4]). Enabel travaille également en partenariat avec d’autres agences de développement, dont l’Agence française de développement (AFD) sur la santé au Bénin et avec l’agence allemande, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) sur les réfugiés. Dans un effort pour soutenir une politique extérieure européenne commune, la Belgique est également active dans 30 exercices de programmation conjointe de l'Union européenne (Union Européenne, 2020[5]). Toutefois, la Belgique contribue peu à des fonds communs ou autres financements multi-bailleurs en dehors de l’appui à la résilience (Chapitre 7) avec seulement 2 % de l’aide-pays programmable de la Belgique versés comme contributions aux programmes et financements groupés (Annexe B, tableau B.2). Ce faible montant s’explique par la doctrine de contributions aux budgets centraux des organisations multilatérales et non via des contributions ciblées, et par la décision de ne plus contribuer à des fonds groupés s‘ils sont directement gérés par les autorités partenaires.

Enfin, la Belgique est reconnue par ses pairs pour son rôle de coordinateur entre PTF et avec les gouvernements partenaires. Elle contribue à la coordination de l’aide et l’anime, agissant comme chef de file dans les secteurs où sa valeur ajoutée est forte et où elle est reconnue pour sa capacité à aborder des sujets difficiles, tels que les droits humains (voir section suivante). Ainsi, la Belgique est vice-présidente de la Troïka des PTF au Burkina Faso depuis septembre 2018, chef de file du Groupe des chefs de coopération au Bénin et chef de file de plusieurs groupes thématiques en Guinée. À noter que cet engagement actif et valorisé par ses partenaires est menacé par un nombre réduit – et en baisse – d’agents de l’ambassade sur le terrain (Chapitre 4).

Des efforts accrus en matière de transparence et de redevabilité

La Belgique a fait d’importants efforts pour améliorer la transparence et la redevabilité de sa coopération au développement auprès du public belge et dans les pays et territoires partenaires. La qualité des rapports et les données publiés par l'Initiative internationale pour la transparence de l’aide (IITA) continue de progresser, atteignant la catégorie « bien » en 2018 (Publish What You Fund, 2018[6]). Les ACNG partenaires sont également contractuellement requises de publier leurs données sur cette plateforme. La Belgique a amélioré la fréquence de publication de ses données, cependant la qualité des informations fournies et la couverture des éléments renseignés pourraient être renforcées, notamment en publiant plus d’information sur les résultats obtenus5. En effet, l’inclusion d’informations relatives aux résultats et aux évaluations sur openaid.be et le site d’Enabel permettrait une information plus stratégique des parties prenantes. Un rôle accru de la Commission des Relations extérieures du Parlement pourrait aussi être une opportunité pour renforcer la reddition des comptes autour de l’utilisation de l’aide et des décisions stratégiques prises.

En complément des informations qu’elle met à disposition du grand public, la Belgique contribue aux systèmes de gestion de l'information des pays et territoires partenaires dans 77 % des cas analysés par le Partenariat mondial pour une coopération au développement efficace (Partenariat mondial) (OECD/UNDP, 2019[7]). Les ambassades utilisent notamment les plateformes de gestion de l’aide pour remonter les informations relatives aux interventions belges. Comme mentionné précédemment, la publication de stratégies pays qui couvrent tous les canaux de financement belges renforcerait la redevabilité de la Belgique vis-à-vis de l’ensemble des parties prenantes des pays dans lesquels elle s’engage.

La programmation est basée sur une analyse contextuelle détaillée

La programmation belge est fondée sur une compréhension et une analyse détaillée des contextes issues de consultations avec la société civile et les gouvernements partenaires. La Belgique consulte notamment les organisations de la société civile pour établir son programme de coopération bilatérale directe dans 70 % des cas (OECD/UNDP, 2019[7]). Le secteur privé est également consulté, bien qu’en proportion moindre : seuls 20 % des programmes de coopération gouvernementale belge bénéficient d’échanges avec le secteur privé malgré l’introduction du développement du secteur privé local comme priorité stratégique belge. L’association désormais systématique de BIO aux missions préparatoires au lancement de toute nouvelle coopération bilatérale et le déploiement de deux représentants régionaux à Nairobi et Abidjan ont contribué à faciliter les consultations avec le secteur privé et l’inclusion de cette thématique dans les portefeuilles de coopération bilatérale directe.

La définition de la coopération bilatérale inclut une réflexion sur la valeur ajoutée de la coopération belge à la lumière des priorités de développement des pays et territoires partenaires, les opportunités et défis de zones potentielles d’intervention et les principaux défis économiques, de gouvernance, droits humains, sociaux et environnementaux, comme illustré par le programme de coopération au Burkina Faso. Bien que dotées d’un cadre analytique solide, les analyses des groupes vulnérables et des rapports de force se concentrent avant tout sur les questions de genre faute de donnés désagrégées (Chapitre 2). D’autre part, une analyse plus fine et systématique des causes, forces motrices et conséquences de la corruption alimenterait également une prise en compte plus globale des risques de corruption, allant au-delà des risques fiduciaires (Chapitre 4).

Les résultats en matière d’alignement contrastent avec les efforts de consultation

La Belgique a mis en place plusieurs mécanismes d’échange et de consultation avec ses pays et territoires partenaires pour renforcer l’appropriation de son appui. Les interventions belges font systématiquement l’objet de consultations avec les gouvernements partenaires et portent sur plusieurs niveaux – politique, pilotage, rapportage et technique – auxquels correspondent des comités spécifiques6. Les conventions spécifiques relatives à la coopération bilatérale directe discutées et signées par les représentants des gouvernements belge et partenaire renforcent les mécanismes de transparence et de redevabilité entre partenaires7. De plus, la Belgique a participé aux évaluations de redevabilité mutuelle dans la moitié des pays où elles ont eu lieu entre 2016 et 2017 et dans près des trois quarts des pays et territoires partenaires (OECD/UNDP, 2019[7]).

Néanmoins, la création d’Enabel et les changements de procédures qui en ont découlé ont créé un certain flou sur les modalités et les rôles de chacun dans la consultation des gouvernements partenaires, notamment lors de l’identification et de la rédaction des portefeuilles pays. L’administration et l’agence ayant rapidement identifié ces faiblesses, des mesures sont en cours d’adoption pour clarifier et renforcer le rôle et l’implication des pays et territoires partenaires dans la programmation belge (Chapitre 4).

La performance de la coopération belge en matière d’alignement semble baisser. D’après le Partenariat mondial, la part des objectifs des projets alignés sur les priorités des pays et territoires partenaires a chuté de 94 à 40 % entre 2016 et 2018, et ne représente que 29 % pour les pays de coopération bilatérale directe (OECD/UNDP, 2019[7]). Cette tendance se retrouve également dans la moindre utilisation des systèmes statistiques, de gestion et suivi des résultats et de gestion financière des partenaires, qui a chuté entre 2016 et 2018, passant de 53 à 30 %. Cette faible performance peut s’expliquer en partie par le fait que l’aide-pays programmable – qui ne représente que 20 % de l’aide bilatérale (Chapitre 3) – est composée quasi exclusivement d’interventions de type projets (Annexe B, tableau B.2)8 qui, lorsqu’elles sont sous la responsabilité d’Enabel, mobilisent avant tout les instruments et procédures de cette dernière.9

Certes la Belgique concentre sa coopération dans les pays les moins avancés (PMA) et contextes de fragilité, souvent caractérisés par des systèmes nationaux peu robustes, mais la performance moyenne des autres PTF dans ces pays n’est en général pas si faible. Alors que l’administration belge et ses partenaires sont surpris par ces résultats, il sera nécessaire de mener une réflexion entre acteurs de coopération belge pour s’assurer que les ambitions d’alignement soient perçues comme telles par les gouvernements partenaires et que le séquençage des consultations permette aux partenaires d’influer sur les orientations des stratégies et programmes. De plus, alors que les portefeuilles pays disposent systématiquement d’une composante de renforcement des capacités10, il serait intéressant qu’Enabel s’assure que cet objectif de renforcement des capacités se traduise à terme par une plus grande utilisation des systèmes pays, nationaux comme locaux.

Une coopération hautement prévisible à court terme et flexible dans les contextes changeants

Les financements envers les pays et territoires partenaires sont prévisibles. Établies pour cinq ans, les conventions de gouvernement à gouvernement incluent un engagement budgétaire. De plus, les décaissements sont fiables avec 100 % des fonds belges prévus pour le secteur public décaissés au cours du même exercice (OECD/UNDP, 2019[7]). Ceci représente une forte amélioration par rapport à 2016 (63 %, Tableau 5.1) et positionne la Belgique au-dessus de la moyenne du CAD (88 %). Une tendance positive est également observée dans la part de la coopération au développement inscrite au budget national des pays et territoires partenaires (passée de 35 à 63 %), ce qui facilite la planification et la gestion des ressources par ces derniers. Cette prévisibilité est cependant limitée par le fait que seulement 40 % des fonds sont couverts par des plans de dépenses prévisionnelles, contre 65 % en moyenne pour le CAD, et par une coopération dont la prévisibilité à moyen terme a considérablement diminué, en chute de 20 points depuis 2016.

Les récentes réformes dans la gestion d’Enabel ont permis de renforcer sa flexibilité afin qu’elle puisse adapter ses priorités et modalités d’intervention en fonction de l’évolution du contexte (Chapitres 4 et 7), conformément aux recommandations de l’examen par les pairs de 2015 (OCDE, 2015[1]). Ce renforcement de la flexibilité et de l’adaptabilité a, par exemple, permis à Enabel d’adapter sa programmation au Burkina Faso lors de la pandémie de COVID-19, début 2020. Enabel a ainsi pu plus rapidement réorienter des financements dans le secteur de la santé qu’il n’aurait été possible auparavant.

La coopération est liée au respect des droits humains et à la bonne gouvernance

La Belgique lie de manière ouverte et transparente les modalités de mise en œuvre de son aide au respect des droits humains et à la bonne gouvernance ; les conventions spécifiques entre la Belgique et les pays et territoires partenaires précisent par ailleurs que l’aide belge est assortie d’obligations. Guidée par l’état de droit, les principes démocratiques, ainsi que les principes de bonne gestion des affaires publiques, de lutte contre la corruption et de respect des droits humains, la Belgique conditionne et peut suspendre, résilier ou modifier son aide en cas de manquement. Elle l’a récemment fait avec plusieurs programmes de coopération gouvernementale : la coopération bilatérale avec le ministère de l’Éducation de l’Autorité palestinienne a ainsi été arrêtée après qu’une école ait été rebaptisée du nom d’une terroriste en Cisjordanie11 (RTBF, 2018[8]). De même, les négociations avec la République démocratique du Congo en 2019 autour d’un nouvel accord de coopération ont été conditionnées à l’annonce d’élections crédibles, transparentes et inclusives (SPF Affaires étrangères, 2018[9]). L’exigence du respect de ces principes requiert parfois un dialogue politique difficile, et les suspensions et réorientations de l’aide ne sont pas des processus simples à gérer. Les partenaires de la Belgique, en particulier les PTF avec lesquels elle se coordonne sur le terrain, louent le travail politique de la Belgique et sa défense proactive des droits humains dans des contextes parfois complexes.