Évaluation et recommandations1
L’économie canadienne connaît une croissance robuste depuis le début du siècle. Le niveau et la progression du PIB par habitant y sont comparables aux résultats de la médiane des pays de l’OCDE les plus riches ; en revanche, la productivité du travail y est inférieure (graphique 1, panneaux A et B). Le Canada s’est aussi relevé plus vigoureusement de la crise financière mondiale que la plupart des autres pays de l’OCDE, aidé en cela par la hausse impressionnante des cours des matières premières qui a duré jusqu’à la mi-2014, une reprise relativement forte aux États-Unis – son principal partenaire commercial –, un système bancaire prudent et des politiques budgétaire et monétaire qui ont accompagné la croissance.
Le Canada se caractérise par un vaste territoire (près de 10 millions de kilomètres carrés), une topographie très variée et une population éparse (la densité n’y est que d’un dixième de la moyenne de l’OCDE), même si une grande partie de la population vit dans de grands centres urbains largement séparés. Sa population est d’origine très diverse, avec des immigrés dont la part est parmi les plus importantes du monde (près de 20 %) et une population autochtone (dont les Premières Nations, les Métis et les Inuits) peu nombreuse, mais en augmentation rapide, représentant 4 % de la population totale. De nombreuses responsabilités publiques sont dévolues aux gouvernements des dix provinces et des trois territoires qui composent la confédération. Les principaux pouvoirs des provinces s’exercent dans les domaines suivants : fiscalité, santé, éducation, ressources naturelles et énergie, environnement et réglementation du marché du travail.
Le Canada obtient de très bons résultats dans toutes les dimensions de l’indicateur du vivre mieux de l’OCDE (graphique 2, panneau A). Le revenu disponible et le patrimoine des ménages y sont plus élevés que la moyenne de l’OCDE, et les résultats sur le plan du travail, des rémunérations et du logement y sont très supérieurs. Sur les aspects non économiques, le Canada affiche des résultats particulièrement satisfaisants en matière de santé, mais moins en ce qui concerne l’équilibre travail-vie privée. Ses résultats sont très semblables à ceux de l’Australie, autre pays exportateur de matières premières à haut revenu, sauf du point de vue de l’engagement civique et de la gouvernance où il obtient des résultats inférieurs, et ils sont aussi équivalents, voire supérieurs, à ceux des États-Unis dans toutes les dimensions, exception faite du revenu. Au Canada, les inégalités de revenus sont légèrement inférieures à la moyenne de l’OCDE, traduisant des inégalités relativement modestes sur le plan des revenus bruts (la réduction des inégalités attribuable aux prélèvements et transferts est moindre que la moyenne de l’OCDE) ; le taux de pauvreté est lui aussi légèrement plus bas que la moyenne de l’OCDE (panneau B).
Le Canada obtient des résultats assez faibles en ce qui concerne la situation socioéconomique des populations autochtones, qui représentent actuellement environ 1.4 million de personnes (soit 4.3 % de la population, mais le chiffre atteint 16.7 % au Manitoba et il est même supérieur dans les territoires), sont en moyenne beaucoup plus jeunes que les autres Canadiens et dont le nombre augmente rapidement. Cette population est confrontée à différents problèmes sociaux graves (tableau 1). Ainsi, les Autochtones sont souvent pauvres et risquent davantage que les autres Canadiens de vivre dans des logements insalubres, de quitter le système scolaire, de fumer et d’avoir une forte consommation d’alcool, de souffrir de problèmes de santé, de se suicider et de voir leurs enfants grandir dans des familles monoparentales ou dans des foyers d’accueil. Ils ont aussi quasiment 20 % de chances de moins d’avoir un emploi que leurs concitoyens non-autochtones. Il s’agit là d’un immense gaspillage de ressources humaines. Le nouveau gouvernement fédéral a, à juste titre, fait de l’amélioration du sort de ces populations une grande priorité (voir ci-après).
Le Canada a été coutumier d’une croissance économique rapide : pendant les 15 années qui ont précédé la récession de 2008-09, le PIB réel y a en effet progressé à un taux annuel moyen de 3.2 %. Cela étant, une grande partie de cette croissance était imputable à une augmentation de l’utilisation des facteurs travail et capital, et les gains d’efficience n’y ont joué qu’un rôle modeste. Ces dernières années, les progrès en matière de relèvement du niveau de vie ont été plus limités, et la croissance plus lente. Depuis le creux de la récession de 2009, la reprise s’est traduite par des gains en PIB par habitant inférieurs de près d’un point de pourcentage à ceux relevés au lendemain d’un creux similaire en 1992 (tableau 2). Si l’on y regarde de plus près, on voit que les principales explications sont à rechercher dans un ralentissement des gains de productivité horaire et dans une évolution démographique moins favorable, combinés à un recul plus modeste du chômage. La détérioration des résultats en matière de productivité de la main-d’œuvre est entièrement attribuable à une érosion de la hausse de la productivité multifactorielle, dans la mesure où l’intensité capitalistique a en fait progressé plus rapidement pendant la période récente que dans les années 90. Selon les prévisions, des tendances similaires devraient se maintenir, avec un potentiel de croissance annuelle du PIB déjà revu à la baisse et ramené à quelque 1.5 %, sur fond de vieillissement de la population canadienne sous l’effet conjugué de taux de fertilité faibles et d’une augmentation de l’espérance de vie, quel que soit le nombre d’immigrés absorbés. À l’avenir, le Canada devra s’efforcer d’exploiter les poches de main-d’œuvre sous-utilisée restantes, par exemple les femmes et les Autochtones, et trouver des moyens de stimuler la hausse de la productivité en intensifiant la concurrence et en développant l’innovation et les compétences. Les responsables de l’action publique canadiens font porter leurs efforts sur la croissance du PIB par habitant afin de l’amener aux niveaux enregistrés par des pays comparables mais avec des résultats supérieurs en la matière, notamment les États-Unis et l’Australie. Il existe une marge considérable d’amélioration de la productivité dans le secteur des entreprises, laquelle, à certains égards, stagne depuis plus de deux décennies (graphique 1, panneau C).
Améliorer les performances risque de se révéler d’autant plus difficile maintenant que le cycle des cours des matières premières est en phase descendante (graphique 3, panneau A). Alors que la hausse antérieure des prix avait dopé les revenus et l’investissement productif (en particulier dans les secteurs de l’énergie et de l’extraction minière), la baisse observée depuis 2014 exerce l’effet inverse. Sous l’effet de la hausse des cours des matières premières, le taux de change réel du dollar canadien s’est apprécié, ce qui a provoqué une perte de compétitivité importante et une réduction concomitante des capacités de production dans les biens et services échangeables hors matières premières (panneaux B, C et D). Cela étant, la dépréciation récente du taux de change, la flexibilité relative de l’économie et la mise en œuvre de mesures d’accompagnement monétaire et budgétaire faciliteront la transition de l’économie vers des secteurs autres que les ressources naturelles.
Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :
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L’activité se détourne des secteurs d’exploitation des ressources naturelles au profit d’autres secteurs en réaction à la baisse des cours du pétrole et d’autres matières premières. Cette évolution serait facilitée par une intensification de la concurrence sur les marchés de produits et un renforcement du dynamisme des petites entreprises.
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Les prix des logements et l’endettement des ménages par rapport à leur revenu disponible, déjà élevés, progressent encore sur certains marchés locaux, ce qui réduit l’accessibilité et accroît les vulnérabilités financières.
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La productivité a été relativement faible ces dernières décennies, en partie à cause la faiblesse de la concurrence dans les industries de réseau, de l’existence d’obstacles aux échanges internes et du manque de dynamisme des petites entreprises.
Le chapitre 1 présente de manière plus détaillée la manière dont on pourrait abaisser les obstacles à la concurrence dans les industries de réseau et dans les échanges entre provinces. Le chapitre 2 contient une présentation détaillée des modifications qui pourraient être apportées à l’action publique pour accroître le dynamisme des petites entreprises et stimuler ainsi la productivité de l’économie canadienne.
Évolutions économiques récentes et perspectives à court terme
Le PIB a reculé au début de 2015, sous l’effet d’une forte chute de l’investissement productif dans le secteur du pétrole et du gaz, qui a été touché de plein fouet par l’effondrement des cours mondiaux du pétrole (tableau 3 ; graphique 4, panneaux A et B). Les dépenses de consommation privée ont elles aussi ralenti, bien que modérément, freinées par la diminution des revenus et des richesses liée à la détérioration des termes de l’échange et au ralentissement de la croissance de l’emploi dans les provinces productrices d’énergie (panneaux A et C). Toutefois, après l’atonie des neuf premiers mois de 2015, la production a commencé à augmenter hors secteur pétrolier et gazier, en réponse à des mesures de relance cumulées et prospectives, au rétablissement de la compétitivité internationale et à l’inversion de certains facteurs temporaires. Il semble que le PIB réel ait augmenté d’environ 3 % en rythme annualisé au premier trimestre de 2016. En revanche, la production du deuxième trimestre sera fortement tirée à la baisse par la faiblesse du point de départ en mars, due à la chute des exportations nettes de ce mois et à la réduction de la production de sables bitumineux intervenue en mai dans l’Alberta, à la suite des gigantesques feux de forêt qui ont provoqué l’évacuation complète de la ville de Fort McMurray.
Le taux de chômage a fortement chuté au cours de la reprise qui a suivi la récession de 2008-09, mais il est reparti à la hausse pour dépasser 7 % (graphique 4, panneau D), du fait de l’augmentation enregistrée dans les provinces productrices d’énergie. La progression des salaires s’est accélérée à environ 3% en glissement annuel pendant la première moitié de 2015 et est resté à ce rythme depuis lors (panneau E). Bien que les gains d’emplois nets aient concerné principalement des emplois à plein temps, nombreux ont été ceux qui concernent le travail indépendant, généralement associé à une activité économique modeste.
L’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation se situe dans le bas de la fourchette-cible officielle de 1-3 % (graphique 4, panneau F), bien que l’indice sous-jacent de la Banque du Canada soit proche du point médian de la fourchette situé à 2 %. La poursuite des pressions à la baisse provoquées par la chute des prix de l’essence, conjuguée à un léger excédent de capacité dans l’économie, compense largement les tensions à la hausse dues à la répercussion de la dépréciation antérieure du taux de change, que la Banque du Canada (2016a) estime à environ 0.8-1.0 point de pourcentage en glissement annuel au premier trimestre de 2016.
La balance courante du Canada a affiché un excédent modéré depuis le début du siècle jusqu’à la récession de 2008, à partir de laquelle la forte dégradation des termes de l’échange s’est traduite par un déficit d’environ 3 % du PIB, qui perdure depuis lors (sauf en 2014, où il s’est établi à 2.3 % du PIB). L’essentiel de la dégradation a concerné le secteur des biens, même si les services et les transferts privés y ont aussi fortement contribué. En revanche, les revenus de l’investissement direct ont augmenté, sous l’effet de la hausse des actifs d’investissements directs étrangers (IDE). Malgré la poursuite des déficits courants, la position extérieure globale nette a augmenté, passant de -17.9 % du PIB à la fin de 2012 à +23.8 % du PIB trois ans plus tard, en grande partie grâce à l’impact de la forte dépréciation du dollar canadien : en effet, les actifs du Canada libellés en devises sont plus nombreux que ses passifs.
La croissance économique devrait s’affermir en 2016 et atteindre 2.2 % en 2017 (tableau 3). À mesure que la contraction observée dans le secteur des ressources naturelles va s’amenuiser et que l’activité montera en puissance dans le reste de l’économie, le freinage exercé par la baisse de l’investissement et de l’emploi dans le secteur de la production de matières premières devrait culminer prochainement, et s’estomper ensuite d’ici la fin de 2017. Les exportations hors énergie devraient continuer de bénéficier de la baisse du dollar canadien et se voir stimulées par la consolidation de la croissance des marchés d’exportation (les États-Unis restent de loin le premier partenaire commercial du Canada : en 2015, ils ont absorbé 75.6 % des exportations canadiennes de marchandises, tandis que la Chine, leur seconde destination, ne représentait que 4.1 % du total). Il est probable que certains secteurs resteront confrontés à des difficultés à long terme sur le plan de la compétitivité, car rien ne permet vraiment de penser que la production s’est orientée vers des secteurs à plus haute technologie ou que l’intensité capitalistique a augmenté. Les taux d’intérêt devraient rester très modérés pendant une longue période, et la politique budgétaire fédérale prendre une orientation expansionniste (voir ci-après). Le taux de chômage devrait refluer pour s’établir à 6 ¾ pour cent d’ici la fin de 2017. L’inflation mesurée par l’indice des prix à la consommation devrait être proche de 2 % en 2017, sous réserve d’une stabilité des taux de change et des prix du pétrole, à mesure que les répercussions de la dépréciation du taux de change vont se dissiper et que les capacités excédentaires seront progressivement résorbées.
Les risques les plus importants entourant ces projections sont d’ordre externe. Les cours mondiaux du pétrole pourraient continuer de chuter, amplifiant les baisses de l’investissement et de l’emploi dans le secteur de l’énergie ; en revanche, si les cours continuent de se redresser, ce secteur en bénéficiera. Les évolutions observées sur les marchés émergents, notamment la Chine, auront un impact marqué sur les prix des matières premières et sur la demande d’exportations. Sur le plan intérieur, le principal risque de dégradation par rapport aux prévisions tient toujours à une correction désordonnée du marché immobilier, notamment sur les marchés où les prix sont élevés comme Toronto et Vancouver (voir ci-après). Une telle évolution pourrait peser sur l’investissement résidentiel et la consommation privée, et risquer de menacer la stabilité financière. En outre, la transition des secteurs producteurs de matières premières au profit d’autres secteurs pourrait être plus lente que prévu. Le principal risque de révision à la hausse tient au fait que l’expansion économique aux États-Unis pourrait être plus vigoureuse que prévue, stimulant la demande d’exportations canadiennes. Par ailleurs, des chocs potentiels extrêmes, impossibles à quantifier par définition, sont décrits au tableau 4.
Les vulnérabilités macrofinancières se sont d’une manière générale atténuées depuis le déclenchement de la crise financière mondiale (encadré 1), sauf en ce qui concerne les vulnérabilités liées à la stabilité financière et les niveaux d’épargne (hors ménages). En particulier, la hausse des prix des logements (mesurée par l’indice des prix immobiliers Teranet-Banque nationale) s’est accélérée pour s’établir juste au-dessus de 8 % en glissement annuel en avril 2016, principalement sous l’effet des hausses enregistrées à Toronto et à Vancouver. Par ailleurs, l’endettement des ménages a continué de croître, ressortant à 167.6 % du revenu disponible à la fin de 2015, et ce niveau historiquement élevé place le Canada dans le peloton de tête des pays de l’OCDE de ce point de vue. Cela étant, les capitaux propres exprimés en proportion de la valeur des biens immobiliers sont restés stables, à environ 73 %, le niveau de la dette des ménages ne représente que 17 % de leur patrimoine et la valeur nette a augmenté pour s’établir à plus de huit fois le revenu disponible, ce qui constitue un record historique. Par ailleurs, la dépréciation du taux de change a contribué à un recul généralisé des vulnérabilités extérieures.
Comme dans OCDE (2016a), les vulnérabilités macrofinancières potentielles peuvent être représentées en termes d’écart de certains indicateurs par rapport à leur moyenne à long terme, figurée par zéro dans le graphique 5, les écarts les plus importants représentant la vulnérabilité potentielle la plus forte, notée +1 et -1. Les indicateurs retenus sont tirés de travaux récents de l’OCDE consacrés aux indicateurs de vulnérabilité (Röhn et al., 2015) et aux liens entre finance et croissance économique (Cournède et Denk, 2015).
En moyenne, les vulnérabilités macrofinancières potentielles du Canada ont diminué depuis la crise. Les améliorations les plus marquées concernent les indicateurs de compétitivité extérieure, et reflètent en partie la dépréciation de la monnaie depuis 2014. En revanche, les vulnérabilités en termes de stabilité financière, qui étaient déjà fortes, ont augmenté. Si la taille des établissements bancaires et non bancaires était déjà importante au regard des moyennes historiques, la concentration accrue des prêts dans le secteur résidentiel a accentué les vulnérabilités. La diminution de l’épargne des sociétés, en particulier des sociétés financières, et la baisse de l’épargne des administrations publiques ont eu pour effet d’intensifier les vulnérabilités liées à l’épargne.
Adaptation des régions à la dégradation des termes de l’échange et mesures visant à faciliter la réorientation sectorielle
L’économie canadienne est engagée dans un processus d’adaptation complexe à la baisse des prix des matières premières, en particulier des ressources énergétiques, qui lui impose de redéployer dans le reste de l’économie les facteurs productifs des secteurs liés aux ressources naturelles. Dans le secteur du pétrole et du gaz et dans les industries connexes, la production a considérablement diminué depuis la fin de 2014, tandis que les secteurs à l’exportation et d’autres non liés aux ressources naturelles (principalement la finance et l’assurance, l’immobilier, le commerce de détail, les transports et l’entreposage, les soins de santé et l’assistance sociale, ainsi que les activités artistiques et de loisirs) ont pris de l’ampleur, soutenu par le raffermissement de l’économie des États-Unis, la dépréciation du dollar canadien et des conditions financières accommodantes (graphique 6, panneau A).
Les exportations hors matières premières, qui sont sensibles au taux de change, ont modestement progressé (graphique 6, panneau B), ce qui laisse supposer que le processus d’adaptation est en marche. Les investissements dans les industries liées à l’extraction minière ainsi qu’au pétrole et au gaz ont fortement baissé depuis le début de 2014. Les investissements dans les autres secteurs sont également à la peine (graphique 4, panneau B), mais devraient se ressaisir à mesure que la demande d’exportations de produits non énergétiques augmentera. D’après les indicateurs tirés des enquêtes, les pressions exercées sur les capacités de production sont plus fortes et les intentions d’investissement et d’embauche plus élevées parmi les exportateurs de produits hors produits de base que dans les entreprises tournées vers le marché intérieur (Banque du Canada, 2016b). Cet effet de permutation est également visible dans le secteur des services marchands : la baisse du dollar a favorisé l’augmentation du tourisme à destination du Canada, tandis que les Canadiens ont réduit leurs déplacements à l’étranger (panneau C).
De la même manière, les marchés du travail ont suivi des trajectoires différentes selon les régions. La croissance de l’emploi s’est brutalement interrompue dans les provinces productrices d’énergie, mais les créations d’emplois principalement dans les provinces d’Ontario et la Colombie-Britannique ont été suffisantes pour permettre une augmentation modeste de l’emploi à l’échelon national (graphique 4, panneau C). Le chômage dans les régions productrices d’énergie s’est considérablement accru (graphique 6, panneau D) et le nombre d’heures de travail moyen a diminué, mais au niveau national, encore une fois, le taux de chômage n’a que légèrement augmenté. Les salaires horaires dans les industries extractives et dans le secteur du pétrole et du gaz ont enregistré une forte chute à l’échelle du pays (panneau E). Le fléchissement de l’activité et des perspectives d’emploi en Alberta a entraîné un déclin du solde migratoire interprovincial. Ce mouvement s’est accompagné d’une hausse concomitante du solde migratoire en Colombie-Britannique et en Ontario et de la poursuite du dépeuplement des provinces de l’Atlantique (panneau F).
Les marchés du travail canadiens se caractérisent par une législation souple en matière de protection de l’emploi (LPE) (graphique 7), qui se traduit par des taux d’emploi plus élevés et des taux de chômage de longue durée plus bas (OCDE, 2015a). Les Canadiens ayant des antécédents de travail stables peuvent facilement bénéficier d’une garantie de revenu auprès du régime d’indemnisation du chômage (« l’assurance-emploi »), qui verse des prestations à des taux de remplacement moyens, mais sur des durées courtes.
Les dépenses consacrées à la formation et à l’aide à la recherche d’emploi sont relativement faibles (graphique 8). Les programmes de ce type, et tout particulièrement la possibilité d’accéder rapidement aux services publics d’emploi, sont généralement associés à une probabilité plus élevée de trouver un emploi (Cournède et al., 2016 ; OCDE, 2015a). L’accès à certains services publics d’emploi et à la formation est lié au versement des prestations d’assurance-emploi. L’assouplissement des critères d’admissibilité à ces services permettrait à certains des demandeurs d’emploi qui ne peuvent pas prétendre au versement de prestations d’assurance-emploi de retrouver un travail plus rapidement. Lier plus étroitement la gestion des prestations et l’aide au retour à l’emploi pourrait améliorer l’efficacité des politiques actives du marché du travail (OCDE, 2013). Pour ce faire, on pourrait regrouper dans les mêmes locaux les services (fédéraux) d’administration de l’assurance-emploi et les services publics de l’emploi (provinciaux).
L’encadré 2 passe en revue les progrès accomplis dans la mise en œuvre de quelques-unes des recommandations des Études récentes de l’OCDE. Les réformes visant à assouplir les réglementations des marchés de produits qui limitent la concurrence (examinées ci-après) sont généralement associées à une probabilité de retour à l’emploi plus élevée pour les personnes sans emploi, un effet qui devient économiquement significatif quatre ans après la mise en œuvre des réformes et qui conduit à une diminution du taux de chômage de longue durée (Cournède et al., 2016). Si les migrations internes apparaissent d’ores et déjà comme le principal mécanisme à long terme d’ajustement à des chocs asymétriques sur le marché du travail au Canada, comme c’est également le cas aux États-Unis mais pas dans la zone euro, et si les flux sont comparables au Canada et aux États-Unis (Bayoumi et al., 2006), il existe néanmoins une marge pour favoriser la mobilité de la main-d’œuvre entre les provinces. On pourrait ainsi, par exemple, promouvoir l’harmonisation des normes du travail et des formations, et continuer de renforcer et d’accélérer les procédures de règlement des différends prévues par l’Accord sur le commerce intérieur (bien qu’un amendement de 2015 améliore ces procédures pour les différends entre une personne et un gouvernement). Ceci pourrait faciliter l’ajustement des marchés du travail (voir ci-dessous et chapitre 1), qui bénéficierait également d’un plus grand dynamisme des petites entreprises, dans la mesure où les start-ups et les jeunes entreprises (et non les petites entreprises en soi) contribuent de manière disproportionnellement forte à l’augmentation nette des emplois (Haltiwanger et al., 2013) (voir ci-dessous et chapitre 2).
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Efficience fiscale : l’Étude de 2008 recommandait que les dernières taxes de vente provinciales (TVP) soient remplacées par des taxes sur la valeur ajoutée (taxes de vente harmonisées, TVH). Des progrès ont été accomplis sur la voie de l’élimination des TVP, et désormais, seule une minorité de la population vit dans des provinces qui appliquent cette taxe. La plus grande province appliquant la TVP est la Colombie-Britannique, qui a abandonné la TVH pour revenir à la TVP en 2013 après un référendum. Quelques progrès ont été accomplis sur le front de la réduction des dépenses fiscales non motivées par des considérations économiques ou d’équité. Par exemple, le fractionnement des revenus pour les couples avec enfants et les crédits d’impôt au titre des manuels scolaires et pour la condition physique et les activités artistiques des enfants ont été supprimés dans le budget fédéral de 2016. À ce moment-là, le gouvernement a également annoncé qu’il allait passer en revue les dépenses fiscales. Il faudrait que toutes les grandes dépenses soient concernées, notamment le régime préférentiel accordé aux petites entreprises (voir ci-dessous) et la non-imposition des prestations des régimes d’assurance-maladie privés (que le Québec a supprimée il y a plusieurs années) et des plus-values sur les résidences principales.
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Gestion des approvisionnements : aucune mesure n’a été prise pour éliminer les régimes de gestion des approvisionnements dans l’agriculture (notamment dans le secteur laitier), comme le recommandait l’Étude de 2008. Ces régimes contribuent à maintenir les producteurs inefficients en activité et majorent les prix à la consommation, en même temps qu’ils compromettent la participation du Canada aux futures zones régionales de libre-échange.
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Éthanol et autres biocarburants : rien n’a été fait non plus pour réduire les quotas d’éthanol et autres biocarburants, qui ne représentent pas une solution efficace par rapport à son coût pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. L’absence de progrès dans ce domaine s’explique par l’opposition du secteur agricole, qui veut éviter de perdre ces marchés.
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Subventions à l’industrie : depuis l’Étude de 2006, l’OCDE recommande au Canada de réduire au minimum le recours aux subventions à l’industrie, qui faussent les marchés de produits. D’après les dernières données issues des Comptes nationaux (pour 2014), le Canada présente le septième plus bas niveau de subventions de la zone OCDE : elles s’élèvent à moins de 0.9 % du PIB (la moyenne simple de l’OCDE étant de 1.7 %) et déclinent depuis 2003.
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Assurance-emploi : l’Étude de 2014 recommandait au Canada d’adopter des mesures patronales ou salariales susceptibles d’améliorer les volets assurance et incitations du programme, qui permettent le versement de prestations de chômage et étendent les possibilités de recyclage offertes aux travailleurs saisonniers au cas où les réformes de l’assurance-emploi engagées en janvier 2013 ne parviendraient pas à réduire sensiblement le recours répété à ces prestations. De ce point de vue, les données sont pour l’instant mitigées. La part des personnes ayant fréquemment recours au dispositif d’assurance-emploi dans l’ensemble des demandes d’indemnisation régulières traitées par le régime n’a que légèrement diminué. Néanmoins, dans le sillage des réformes, la part des chômeurs percevant des prestations d’assurance-emploi a baissé dans les provinces de l’Atlantique et au Québec (régions où le recours répété aux prestations est élevé) et elle est restée stationnaire dans le reste du Canada. Le budget fédéral de 2016 a prévu l’annulation de ces réformes.
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Enseignement supérieur : pour surmonter les obstacles qui entravent l’accès équitable à l’enseignement supérieur, l’Étude de 2012 recommandait au Canada de développer les programmes ciblés d’aide financière fondée sur les besoins, d’améliorer la transparence des procédures de demande d’aide et de renforcer l’information sur le rendement de l’éducation. Désormais, le gouvernement fournit davantage d’informations sur les domaines d’étude et les résultats obtenus sur le marché du travail. Le budget fédéral de 2016 prévoit des investissements considérables pour rendre l’enseignement post-secondaire plus accessible aux étudiants issus de foyers à bas et moyen revenu, par exemple une hausse des bourses d’études canadiennes et un relèvement des seuils d’admissibilité de façon à ce que davantage d’étudiants puissent bénéficier d’une assistance financière non remboursable. De plus, en Ontario, à partir de l’année scolaire 2017-18, les études collégiales et universitaires seront gratuites pour les étudiants issus de familles dont le revenu est inférieur ou égal à 50 000 CAD et les subventions d’études seront augmentées pour les familles des classes moyennes. L’Ontario prévoit de financer ces changements en supprimant les crédits d’impôt provinciaux pour frais de scolarité et pour études (qui ne sont pas soumis à conditions de ressources). Le Nouveau-Brunswick a également introduit la gratuité des frais de scolarité sous conditions de ressources pour les étudiants.
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Commission nationale des valeurs mobilières : il a été recommandé au Canada d’établir une commission nationale des valeurs mobilières pour réduire les doubles emplois, accélérer les réponses en cas de menace sur la stabilité financière et diminuer les coûts de conformité. La proposition faite par le gouvernement fédéral en 2011 de créer une autorité réglementaire nationale a été jugée non constitutionnelle. Néanmoins, plusieurs provinces et territoires se sont déclarés disposés à établir un système coopératif de réglementation des marchés financiers avec le gouvernement fédéral, afin d’harmoniser et moderniser les marchés financiers dans leurs juridictions.
Assurer la stabilité des prix et la solidité financière
L’économie canadienne a subi un choc majeur au niveau des termes de l’échange en 2014-15 et pour l’instant, la sous-utilisation des ressources économiques reste significative tandis que l’inflation est toujours inférieure à sa cible. Des mesures macroéconomiques expansionnistes pourraient accélérer le retour de l’économie à des conditions d’exploitation normale (c’est-à-dire à une situation dans laquelle l’économie fonctionne à son niveau de production potentiel). Jusqu’à une date récente, seule la politique monétaire était expansionniste : l’orientation discrétionnaire de la politique budgétaire a été neutre en 2014-15. L’objectif de stimulation de l’économie étant intégralement assigné à la seule politique monétaire, les taux d’intérêt sont tombés à des niveaux très bas, ce qui a alimenté davantage l’activité sur les marchés du logement à Vancouver et à Toronto, déjà en surchauffe, et incité les ménages canadiens à contracter des emprunts dont le remboursement pourrait être difficile. Ces deux effets conjugués ont accru les risques pesant sur la stabilité financière. Une orientation modérément expansionniste de la politique budgétaire a donc été adoptée dans le budget fédéral de 2016 (voir ci-après), en partie pour alléger le fardeau imposé à la politique monétaire. Cette décision a déjà permis à la Banque du Canada de maintenir son taux directeur inchangé à ce jour en 2016, malgré les évolutions des derniers mois qui, dans d’autres circonstances, auraient appelé à envisager une baisse. Grâce à ce rééquilibrage du dosage de l’action publique macroéconomique à court terme, l’accumulation de dette sera supérieure pour le gouvernement fédéral mais inférieure pour les ménages, ce qui est préférable dans une optique de stabilité financière dans la mesure où ces derniers sont déjà lourdement endettés par rapport à leurs revenus, tandis que les finances du gouvernement fédéral se portent bien (voir ci-après). En outre, si l’expansion budgétaire a normalement pour effet de pousser à la hausse la valeur d’une monnaie, une grande partie de cet effet pourrait être compensé si plusieurs pays de l’OCDE prenaient simultanément la même orientation, comme recommandé dans la dernière édition des Perspectives économiques de l’OCDE (OCDE, 2016b).
Pour amortir les effets du déclin des prix des matières premières sur la croissance et l’inflation, la Banque du Canada a abaissé son taux au jour le jour de 0.5 point de pourcentage au premier semestre de 2015 et n’est pas réintervenue depuis. L’inflation étant faible et les perspectives de croissance raisonnables, la pause actuelle apparaît justifiée. Récemment, la plupart des mesures de l’inflation sous-jacente ont été à un niveau proche de 2 %. Étant donné l’excédent de l’offre dans l’économie, ces mesures donneraient un résultat inférieur si l’impact des retombées de la dépréciation de la monnaie n’était pas pris en compte. Cependant, comme indiqué plus haut, le niveau très bas des taux d’emprunt (graphique 9, panneau A) a encouragé la croissance du crédit aux ménages et alimenté la hausse du prix des actifs, en particulier des logements. Les mesures macroprudentielles ont été renforcées, mais les prix des logements continuent à augmenter, même si le ratio dette/revenu des ménages s’est presque stabilisé.
Les prix des logements au Canada ont massivement augmenté depuis 1990, à telle enseigne que, rapportés aux revenus et aux loyers, ils dépassent maintenant largement les valeurs moyennes de long terme. Toutefois, la faiblesse persistante des taux d’intérêt hypothécaires a permis de compenser les pressions connexes sur l’accessibilité financière au logement (graphique 10, panneaux A-D). Récemment, les prix des logements ont baissé dans les régions productrices d’énergie, mais ont continué à grimper fortement à Vancouver et Toronto, et ont modérément augmenté dans les autres régions. La Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL, 2016) a relevé des cas de surévaluation dans 10 des 15 régions métropolitaines de recensement qu’elle supervise, et des signes modérés ou élevés de construction excessive dans sept régions. Selon l’organisme, la plupart des marchés montrent globalement des signes au moins modérés de « conditions problématiques ». Les acquisitions étrangères sont l’un des facteurs qui alimente le dynamisme du marché à Vancouver comme à Toronto. Il est regrettable qu’on ne dispose que de peu de données sur ces achats. Heureusement, le gouvernement fédéral a alloué des financements à Statistique Canada pour que cet organisme commence à collecter de telles données.
Les contraintes au niveau de l’offre sont un autre élément à prendre en compte : elles sont de deux ordres, physiques (Vancouver est entourée par l’Océan Pacifique et les Montagnes côtières tandis que Toronto est construite sur les rives du lac Ontario) et réglementaires (ceinture de verdure de quelque 800 000 hectares pour Toronto et zone provinciale de terres agricoles protégées pour Vancouver). Dans les deux cas, les terrains disponibles sont donc limités, ce qui restreint la réponse normale de l’offre à une appréciation des prix de l’immobilier. L’Ontario se demande s’il faudrait étendre la ceinture de verdure Toronto-Hamilton tout en encourageant la densification, en particulier à proximité des voies de transports en commun (Comité consultatif sur l’examen coordonné du Plan de croissance de la région élargie du Golden Horseshoe, le Plan de la ceinture de verdure, le Plan de conservation de la moraine d’Oak Ridges et le Plan d’aménagement de l’escarpement du Niagara, 2016). En dépit de ces contraintes qui pèsent sur la réponse du côté de l’offre, la part de l’investissement résidentiel dans le PIB canadien est actuellement la plus élevée de la zone OCDE, mais reste considérablement inférieure aux pics précédemment atteints en Irlande et en Espagne (graphique 11, panneau A). La vigueur de l’investissement résidentiel peut être le résultat d’une croissance démographique robuste, mais dans le cas du Canada, ces investissements sont trop importants pour pouvoir être entièrement expliqués par la croissance démographique sous-jacente (panneau B).
L’endettement élevé des ménages reste un important facteur de vulnérabilité qui fragilise l’économie face à un éventuel déclin de l’emploi et des revenus, car celui-ci réduirait la capacité des ménages à honorer le service de leurs dettes. L’endettement des ménages a augmenté pour atteindre un niveau qui est élevé à la fois historiquement (graphique 9, panneau B) et par rapport à la situation des autres pays de l’OCDE (panneau C). Si la faiblesse des taux d’intérêt a contribué à réduire les obligations liées aux intérêts, le coefficient du service de la dette au sens large, qui inclut le remboursement du principal et des intérêts, est supérieur à sa moyenne historique (panneau D). En outre, la dette est de plus en plus concentrée sur les jeunes ménages très endettés, peut-être les moins bien armés pour faire face aux conséquences financières d’une perte d’emploi ou d’une hausse des taux d’intérêt (Banque du Canada, 2015).
Cela étant, les prêts hypothécaires canadiens sont émis avec possibilité de recours, et la plupart des ménages sont protégés par la valeur nette élevée de leur habitation. En outre, pour tout prêt assuré d’une durée inférieure à cinq ans ou assorti d’un taux variable, les banques doivent vérifier la solvabilité de l’emprunteur à l’aide d’un taux d’intérêt de référence à cinq ans, actuellement supérieur d’environ deux points de pourcentage au taux du marché pour les prêts hypothécaires à cinq ans, ce qui leur assure une certaine marge de protection. En décembre 2015, le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) a annoncé que les cadres réglementaires de fonds propres applicables aux prêts hypothécaires à l’habitation seraient modifiés comme prévu pour les grands organismes de prêt soumis à la réglementation fédérale et les assureurs hypothécaires privés, de façon à ce que les exigences de fonds propres restent en phase avec les évolutions et les risques propres au marché du logement, par exemple dans les situations où les prix régionaux de l’immobilier sont élevés par rapport aux revenus. Par ailleurs, à la suite de la mise en place, depuis 2008, de plusieurs trains de mesures macroprudentielles (par exemple introduction de nouvelles normes pour les dossiers de crédit, raccourcissement de la durée maximale d’amortissement, fixation d’un ratio maximal pour le service de la dette brute, relèvement des honoraires de garantie de la SCHL et plafonnement du montant total des nouveaux programme de titrisation de la SCHL), le gouvernement fédéral a, en février 2016, fait passer de 5 à 10 % l’apport personnel exigé lors de la souscription d’un prêt hypothécaire assuré pour la fraction de chaque logement évaluée entre 500 000 CAD et 1 million CAD, ce qui correspond au montant maximum permettant de pouvoir bénéficier d’une assurance hypothécaire publique. Depuis quelques années, des tests de simulation de crise sont effectués régulièrement sur les six grandes banques du pays, mais leurs résultats ne sont pas publiés. Les ratios de fonds propres de première catégorie (« Tier 1 »), les ratios moyens de liquidité à court terme et les ratios de levier de Bâle III sont supérieurs aux minima requis par le BSIF (Banque du Canada, 2015 ; tableau 5). Les créances douteuses et litigieuses restent modestes puisqu’elles ne représentent que 0.5 % des prêts bruts. Cela étant, les mesures macroprudentielles devraient être renforcées et ciblées sur certaines régions, comme c’est le cas en Nouvelle-Zélande où les autorités ont, en 2015, abaissé les plafonds des quotités de prêt sur le marché d’Auckland en pleine expansion, et envisagent d’autres actions. Des mesures ciblées pourraient aller au-delà des changements prévus par le BSIF aux directives de capital dans les régions où les ratios prix des logements/revenu sont élevés ou qui connaissent une forte hausse du prix des logements afin d’augmenter la réceptivité des exigences de capital aux développements du marché et des risques.
Il existe un autre facteur de vulnérabilité financière potentielle : l’exposition, directe ou indirecte, au déclin du secteur des ressources naturelles. Pour les six grandes banques du pays, les prêts aux secteurs du pétrole et du gaz ne représentent que 2 % de l’encours total de prêts et ceux à l’extraction minière moins de 1 % (Banque du Canada, 2015). Cependant, les expositions indirectes résultant de leurs prêts immobiliers aux ménages et aux entreprises dans les régions productrices de pétrole représentent 13 % de l’encours total de leurs prêts (Banque du Canada, 2015). De manière générale, compte tenu du niveau de diversification de l’économie canadienne et de la bonne capitalisation du secteur bancaire, les grandes banques devraient être capables de surmonter ces risques, mais certains prêteurs régionaux de petite taille (des coopératives financières par exemple) pourraient être davantage exposés, et doivent, à ce titre, faire l’objet d’un suivi actif de la part de leurs autorités provinciales de surveillance respectives.
Des mesures budgétaires pour augmenter les revenus de tous les Canadiens
Le déficit du budget des administrations publiques a été considérablement réduit, passant d’un pic de 4.7 % du PIB en 2010, dans le sillage de la récession, à 0.5 % du PIB en 2014 (graphique 12, panneau A). Cette réduction a porté en majeure partie sur le budget fédéral et a été obtenue en comprimant les dépenses, qui avaient bondi aux lendemains de la crise financière mondiale (panneau B). Selon les estimations, l’effort de réduction du déficit a été de nature structurelle pour deux tiers environ. Le déficit a grimpé à 1.7 % du PIB en 2015. L’essentiel de cette hausse s’explique par la dégradation des finances publiques dans les provinces productrices de pétrole, en particulier Terre-Neuve-et-Labrador et l’Alberta.
Le nouveau gouvernement fédéral a adopté une politique budgétaire modérément expansionniste pour stimuler la demande. Les nouvelles mesures vont entraîner une augmentation du déficit budgétaire de 0.6-0.7 % du PIB durant les deux prochaines années et de 0.3 % du PIB en 2018 et 2019 par rapport à un scénario de politique inchangée (tableau 6). Ce creusement des déficits reflète une hausse des dépenses, y compris des dépenses d’infrastructures, qui constituent une priorité pour le gouvernement et qui devraient de fait doubler pour atteindre 120 milliards CAD au cours de la prochaine décennie. Selon les estimations des autorités fédérales, ces mesures pourraient faire gagner 0.5 % au PIB en 2016 et 1 % en 2017 (Finance Canada, 2016) ; malgré tout, l’endettement de l’État fédéral continuera à augmenter pendant quelques temps.
Le choix du gouvernement fédéral de privilégier les investissements dans les infrastructures physiques, le logement social, l’éducation et l’innovation pour relancer l’économie à court terme et promouvoir la croissance et l’inclusivité à plus long terme est judicieux. L’effet multiplicateur budgétaire à court terme des mesures visant les infrastructures et le logement social est plus élevé que celui des mesures fiscales par exemple. Finance Canada (2016) estime le multiplicateur budgétaire lié aux investissements infrastructurels à 0.9 la première année et à 1.4 au bout de deux ans, même si une incertitude considérable entoure ces estimations. Cependant, les possibilités d’investissements infrastructurels à haut rendement sont sans doute plus rares au Canada que dans certains autres pays, étant donné que le sous-investissement a été limité au cours des dernières années (encadré 3).
Que ce soit en termes de qualité perçue (graphique 13, panneau A) ou de niveaux d’investissement, les infrastructures du Canada sont bien classées par rapport aux moyennes de l’OCDE. L’investissement public total en infrastructures du Canada est supérieur à sa moyenne historique (en pourcentage du PIB) et les investissements dans les infrastructures de transport (y compris les routes et les aéroports) rapportés au PIB font partie des plus élevés de la zone OCDE (panneaux B et C). Même si cette tendance peut s’expliquer en partie par les moindres efforts d’investissement consentis entre le milieu et la fin des années 90, les investissements publics croissants réalisés depuis lors dépassent les taux de dépréciation d’une marge de plus en plus importante, ce qui se traduit par une diminution de l’âge moyen et un allongement de la durée de vie utile moyenne restante (panneau D). De fait, le stock d’infrastructures publiques de base par habitant a augmenté d’environ 15 % depuis 2003 (Infrastructure Canada, 2015). Même si ces données suggèrent que les déficits d’infrastructures sont faibles au Canada, elles n’excluent pas l’existence de certaines contraintes spécifiques ou localisées, et l’amélioration de la coordination entre les différents modes de transport permettrait de dégager des gains d’efficience. De plus, Vancouver et, dans une moindre mesure, Toronto connaissent des problèmes d’encombrement routier, en particulier le soir aux heures de pointe (TomTom, 2016), qui pèsent sur les coûts logistiques. Un recours plus étendu à la tarification des infrastructures, par exemple sous la forme de redevances d’encombrement et d’utilisation, pourrait assurer une utilisation plus efficiente des infrastructures.
Pour l’instant, le gouvernement fédéral n’a pas défini d’objectif clair à moyen terme pour le solde budgétaire (par exemple, revenir à l’équilibre dans un horizon déterminé). Il s’est toutefois engagé à réduire le ratio dette fédérale/PIB sur une période de cinq ans d’ici 2020-21. Il a également fait savoir qu’il restait déterminé à revenir à des budgets équilibrés. La dette nette des administrations publiques ne devrait augmenter que modérément et ne pas dépasser 33 % du PIB en 2017, ce qui est considérablement inférieur à la moyenne projetée pour la zone OCDE, à savoir 72 % du PIB. Dans la plupart des pays, la dette publique brute est la mesure privilégiée pour les administrations publiques, parce que les actifs publics peuvent manquer de liquidité et/ou être mal évalués, et il est donc imprudent de les mettre intégralement en regard de l’endettement brut. Toutefois, au Canada, ces actifs sont pour la plupart détenus par des fonds de pension bien gérés, qui versent des pensions de retraite aux fonctionnaires et au public, et qui ne détiennent que des montants modestes en titres non négociables. Quoi qu’il en soit, le gouvernement fédéral devrait fixer un objectif de ratio dette/PIB à moyen terme prenant en compte les perspectives d’évolution de la dette des provinces/territoires, pour s’assurer de la viabilité des finances des administrations publiques (voir ci-après).
Les nouvelles mesures fédérales introduisent également d’importants changements qui ont pour but de redistribuer le revenu aux ménages à revenu faible et moyen. La plus importante de ces mesures est le remplacement des programmes existants d’aide aux familles avec enfants, dont certains ne sont soumis à aucune condition de ressources, par l’allocation canadienne pour enfants (ACE), qui elle sera subordonnée aux revenus, à partir du milieu de 2016. Le coût de l’ACE sera financé à hauteur de quasiment 90 % par la suppression des mesures existantes.
L’autre grande mesure redistributive est une baisse d’impôt sur le revenu pour les classes moyennes, qui sera financée principalement par la hausse du taux d’imposition des plus hauts revenus ; pour ces derniers, le taux moyen combiné fédéral-provincial dépassera 50 %. Il aurait été moins coûteux de financer cet allégement fiscal par une hausse des impôts qui présentent un coût d’efficience moins élevé, comme la taxe sur les produits et services (TPS) – à la fois en élargissant la base d’imposition, étroite par rapport aux niveaux internationaux (le ratio des recettes de TVA présenté au graphique 14, panneau A, montre qu’au Canada, la base d’imposition est sans doute légèrement moins large que la moyenne de l’OCDE) et en relevant le taux standard (panneau B) (même si, en raison de la possibilité qu’ont les Canadiens d’effectuer leurs achats de l’autre côté de la frontière, les autorités pourront difficilement fixer ce taux à un niveau supérieur à la taxe sur les ventes en vigueur dans les États américains frontaliers) –, et en appliquant des taxes liées à l’environnement (en particulier les taxes sur l’énergie), qui sont limitées (panneau C).
Comme cela a été noté précédemment, le budget fédéral de 2016 propose également une augmentation substantielle des financements représentant 8.4 milliards CAD sur les cinq prochaines années (soit 0.1 % du PIB en moyenne, dont 1.3 milliard CAD en 2016-17 et 1.8 milliard CAD en 2017-18), destinés à améliorer les conditions socioéconomiques des Autochtones, qui sont moins bonnes que celles des autres Canadiens. Cela représente une hausse de 22 % par rapport au niveau de la fin de période et il s’agit là d’un effort majeur pour rendre la croissance plus inclusive et développer l’égalité des chances. La plupart de ces dépenses seront consacrées à l’éducation et à la formation (environ la moitié du total), notamment à l’amélioration des bâtiments scolaires, ainsi qu’aux infrastructures sociales et vertes (logement, eau et traitement des eaux usées, et soins de santé). Une fraction importante des financements dévolus à l’éducation doit être investie dans l’enseignement primaire et secondaire dans les réserves (langage et programmation culturelle notamment), afin d’offrir un enseignement répondant à des besoins spécifiques pour améliorer la compréhension de l’écrit et les compétences mathématiques, réduire l’écart avec le reste de la population en ce qui concerne l’obtention de diplômes secondaires et développer l’accès à l’enseignement supérieur. Les dépenses consacrées aux infrastructures sociales devront permettre d’assurer un logement de qualité et d’offrir des structures d’apprentissage précoce, de garde d’enfants et de soins de santé, ainsi que des structures culturelles et de loisirs. Les initiatives vertes visent notamment à améliorer la gestion des déchets, la qualité de l’eau et le traitement des eaux usées dans les réserves. Cependant, le budget prévoit également que des fonds seront consacrés à améliorer la gouvernance exercée par les organisations représentatives des peuples autochtones et à renforcer le capital de l’Administration financière des Premières nations, qui lève des capitaux privés à long terme au service du développement économique des communautés concernées. Il serait utile d’intégrer dans les programmes, dès le départ, des mécanismes d’évaluation afin qu’on puisse s’assurer de la réalité des progrès accomplis.
Viabilité de la dette
Tous niveaux d’administration confondus, les politiques budgétaires actuelles apparaissent viables, à tout le moins pour plusieurs décennies : si elles restent inchangées, la dette publique n’augmentera pas plus à terme que la production. Néanmoins, ce tableau masque des situations contrastées entre le niveau fédéral et les autres niveaux d’administration. Sur la base des mesures qui étaient en place à la mi-2015, le Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB, 2015) a récemment calculé que la dette fédérale nette tomberait de 34.1 % du PIB en 2015 à zéro avant 2050 et qu’elle serait de plus en plus négative après cette échéance ; en revanche, la dette nette des administrations infranationales, qui s’élève actuellement à 34.4 % du PIB, devrait augmenter continuellement pour dépasser 200 % du PIB après 75 ans (graphique 15). Le caractère qualitatif de ces projections est robuste vis-à-vis de plusieurs autres scénarios macroéconomiques. La décision du nouveau gouvernement de ne pas relever l’âge d’admissibilité à la pension de la Sécurité de vieillesse (le premier pilier du système de retraite) ne menacera pas la viabilité à long terme de la dette. Les régimes de retraite publics du deuxième pilier (le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec), qui sont financés par des cotisations patronales et salariales, sont viables si l’on se fonde sur les projections du Bureau de l’actuaire en chef du Canada, et sont assortis de dispositions législatives visant à modifier le niveau des cotisations et des prestations aux fins de garantir cette viabilité.
Cette divergence des perspectives d’endettement de l’État fédéral et des administrations infranationales s’explique principalement par le vieillissement de la population, qui affecte davantage la situation budgétaire des administrations infranationales, notamment par le truchement des dépenses de santé. Le gouvernement fédéral arrive en partie à compenser ces coûts du fait qu’à partir de 2017-18, les transferts fédéraux au titre des soins de santé seront indexés sur la croissance du PIB, avec un plancher de 3 %. Au Canada, le total des dépenses en soins de santé des provinces et des territoires devrait passer de 7.2 % du PIB en 2014 à 12.5 % du PIB en 2090. De ce fait, le ralentissement de la croissance des dépenses de santé devrait rester un volet important des réformes que les administrations infranationales mettront en œuvre pour rétablir la viabilité de leurs finances. Il ressort d’une analyse de sensibilité effectuée par le Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB, 2015) qu’un ralentissement de la progression des dépenses de santé améliorerait de manière significative la situation budgétaire des administrations infranationales à long terme. La question du coût des soins de santé a été analysée dans l’Étude économique de 2010 (OCDE, 2010), qui recommandait d’entreprendre une réforme de la rémunération des médecins et du financement des hôpitaux, de mettre en place les achats groupés de produits pharmaceutiques et de supprimer l’exonération fiscale des prestations des régimes d’assurance-maladie privés fournis par l’employeur. Des progrès ont été accomplis dans certains de ces domaines (voir l’annexe A.1 pour de plus amples précisions).
Accroître la productivité et le niveau de vie
À long terme, la productivité est le principal facteur d’élargissement de l’éventail des choix personnels, d’augmentation des revenus et d’amélioration du niveau de vie et du bien-être des Canadiens. Comme noté plus haut, les gains de productivité ont été faibles au cours des dernières décennies par rapport à d’autres pays semblables à hauts revenus. Les raisons principales ne sont pas claires, mais une intensification de la concurrence sur les marchés des biens et services et un renforcement du marché intérieur pourraient contribuer à l’amélioration des résultats. Plus généralement, des réformes structurelles pourraient entraîner une différence marquée dans l’efficience avec laquelle les différents facteurs sont utilisés dans la production. Par exemple, le précédent gouvernement canadien avait détaillé devant le G20 en 2014 un certain nombre d’engagements dont l’OCDE a calculé que s’ils étaient mis en œuvre intégralement, ils représenteraient un supplément de production de plus de ½ pour cent.
Les avantages d’une concurrence plus forte dans les secteurs de réseau
Des réglementations mal conçues minent la productivité, en affaiblissant les pressions de la concurrence qui poussent à l’innovation et à l’adoption des technologies et des modalités d’organisation utilisées par les entreprises situées à la frontière de productivité mondiale, et en limitant la réaffectation des ressources vers les entreprises les plus productives (Andrews et al., 2015). D’après Statistique Canada, la croissance de la productivité du travail dans les industries de réseau est à la traîne par rapport à celle de l’économie dans son ensemble depuis 2007 (graphique 16, panneau A). Selon la base de données STAN de l’OCDE, les résultats sont mitigés et variables selon les secteurs dans les autres pays, même si la faiblesse de la productivité est plutôt généralisée. Si globalement, au Canada, la réglementation des marchés de produits (RMP) est à peu près aussi stricte que la moyenne de l’OCDE, les réglementations dans certaines industries de réseau, en particulier dans l’électricité, y sont plus contraignantes (panneau B) et elles prennent notamment la forme de restrictions visant la participation étrangère (panneau C). L’OCDE a examiné la RMP du Canada, et les modèles empiriques montrent que si chaque réglementation était systématiquement remplacée par un équivalent conforme aux meilleures pratiques, la croissance de la productivité multifactorielle (et donc la production) s’en trouverait rehaussée de plus d’un demi point de pourcentage par an sur un horizon de dix ans.
Électricité
La réglementation canadienne du secteur de l’électricité pèse lourd par rapport à celle des autres pays de l’OCDE (graphique 17, panneaux A et C). La production, le transport et la distribution d’électricité sont contrôlés par des monopoles publics verticalement intégrés, sauf en Nouvelle-Écosse et dans l’Île-du-Prince-Édouard, où les monopoles sont privés, et dans l’Alberta, où ce secteur est soumis à la concurrence. Dans certaines provinces, il existe une faible séparation comptable entre les activités de production, de transport et de distribution d’électricité, mais il serait possible d’intensifier la concurrence en séparant complètement la production d’électricité du transport et de la distribution, pour autant que les producteurs bénéficient d’un accès non discriminatoire aux lignes de transport à un prix raisonnable.
En règle générale, les prix de détail de l’électricité au Canada sont réglementés en fonction du coût de service (tarification au coût moyen). L’Alberta est la seule province où les marchés de l’électricité de gros et de détail sont pleinement concurrentiels. Encourager les autres provinces à ouvrir la production d’électricité à la concurrence et à renforcer les signaux prix adressés au marché en instaurant des marchés de gros concurrentiels accroîtrait l’efficience (AIE, 2007), en particulier en matière de décisions d’investissement. En outre, ouvrir le marché de détail à la concurrence permettrait aux consommateurs de choisir leur fournisseur d’électricité, ce qui favoriserait l’émergence d’offres mieux adaptées aux besoins des consommateurs. Si la production et la distribution étaient libéralisées de manière à encourager la concurrence dans les activités de gros et de détail sur tous les marchés où il n’en existe encore aucune, l’OCDE estime qu’à l’échelle de l’économie, le niveau de la productivité multifactorielle augmenterait de 0.5 % en l’espace d’une décennie.
Les interconnexions de transport entre provinces sont insuffisantes. Une meilleure intégration pourrait accroître l’efficience, limiter les risques de surinvestissement et augmenter la résilience du système face aux pénuries d’électricité, et donc faciliter la dérèglementation du marché. En outre, les objectifs environnementaux seraient alors plus accessibles et une base plus étendue faciliterait l’utilisation des ressources intermittentes, ce qui accroîtrait encore le recours déjà élevé du Canada aux ressources renouvelables (environ 62 %). Étant donné que la fragmentation du marché est en grande partie le résultat du rôle central que jouent les provinces en matière de réglementation, créer de nouvelles initiatives semblables à la Porte d’entrée de l’énergie de l’Atlantique, programme visant à renforcer la coopération entre les administrations fédérales et provinciales et les entreprises de services collectifs, et créer un chapitre énergie dans le nouvel Accord sur le commerce intérieur (voir plus bas) permettraient d’accroître l’efficience. En même temps, il n’est pas sûr que la construction, au Canada, d’un réseau est-ouest de distribution d’électricité soit économiquement justifiée, du fait du coût du transport de l’électricité à travers de vastes régions non peuplées. En revanche, il pourrait être bénéfique d’améliorer les possibilités d’échanges commerciaux entre provinces adjacentes, où les avantages mutuels potentiels pourraient se cumuler.
Les prix de l’électricité pour les entreprises et les ménages sont généralement faibles au Canada bien qu’ils varient considérablement d’une province à l’autre, principalement du fait de différences en matière de dotations en ressources (graphique 17, panneaux B et D). Par conséquent, l’effet du renforcement de la concurrence sur les prix à la consommation diffèrera sans doute selon les provinces : dans celles où les prix sont inférieurs à ceux pratiqués dans les autres provinces (comme au Québec), la libéralisation du marché devrait entraîner une augmentation des prix. Toutefois, la hausse des recettes dans ces provinces et du rendement du capital pourrait être utilisée pour développer les autres infrastructures, financer des programmes présentant des rendements plus élevés, réduire les impôts ayant les effets de distorsion les plus marqués ou compenser les impôts sur les bas revenus et lutter contre la pauvreté. Cependant, étant donné la proximité du marché des États-Unis où les prix de l’électricité sont encore plus faibles, relever le prix de l’électricité au Canada pourrait éroder la compétitivité des secteurs fortement consommateurs d’énergie.
Télécommunications et diffusion audiovisuelle
Une concurrence accrue dans les secteurs des télécommunications et de la diffusion audiovisuelle pourrait faire baisser les prix et élargir l’accès à des réseaux rapides et de qualité, en augmentant l’efficience des entreprises grâce à une meilleure synchronisation des biens, des services et des paiements dans les chaînes d’approvisionnement. Les télécommunications canadiennes sont d’assez bonne qualité, ce qu’attestent, dans le cas du haut débit, différents indicateurs comme la vitesse de téléchargement, supérieure à la moyenne de l’OCDE. Le nombre d’abonnements au réseau fibré est faible en comparaison, malgré quelques progrès récents (OCDE, 2015b). Les services de télécommunications sont relativement chers, mais ceci s’explique peut-être en partie par une qualité supérieure. Le nombre d’abonnements aux réseaux mobiles est relativement bas, alors que le taux d’abonnement au haut débit fixe est supérieur à la moyenne de l’OCDE (OCDE, 2015b). Cette situation tient peut-être à la conjonction de grandes distances géographiques et d’une faible densité de population qui limitent la diffusion de la technologie sans fil.
Au Canada, les règles applicables à la participation étrangère dans les télécommunications et la diffusion audiovisuelle sont restrictives (graphique 18), ce qui répond à la volonté de soutenir des objectifs culturels, mais a aussi pour effet de réduire les pressions exercées par la concurrence. Les acteurs étrangers ne peuvent généralement pas détenir plus de 46.7 % des actions avec droit de vote des opérateurs de télécommunications dotés de leurs propres installations ou des entreprises de diffusion audiovisuelle. En juin 2012, les pouvoirs publics ont aboli ces restrictions pour les entreprises de télécommunications dont la part de marché est inférieure à 10 %, mais aucune entrée n’a été notée à ce jour ; les restrictions concernant la diffusion audiovisuelle n’ont pour leur part pas été modifiées. Néanmoins, d’après Rouzet et Spinelli (2015), l’élimination de ce type de restrictions dans les télécommunications pourrait réduire les marges prix-coût de 2 points de pourcentage par rapport à la moyenne canadienne qui se situe à 26 % pour les sociétés cotées, ce qui représenterait des gains tangibles pour les consommateurs et les entreprises situées en aval. En outre, l’assouplissement des restrictions commerciales dans le secteur des télécommunications s’accompagne d’un nombre plus élevé d’abonnements Internet et pourrait également avoir pour effet d’accroître les exportations de services et de biens à fort contenu informationnel (Nordås et Rouzet, 2015). Il convient de noter qu’une plus forte pénétration des entreprises étrangères bénéficierait sans doute aux États-Unis, où les prix sont moins élevés mais pour des services d’une qualité inférieure.
Transport aérien
Des services de transport compétitifs et efficaces sont indispensables à l’intégration du Canada dans l’économie mondiale, et leur performance pourrait être améliorée en rationalisant la réglementation. Les restrictions limitant la participation étrangère au capital constituent un obstacle majeur, ce qui augmente probablement les coûts de financement et pourrait ralentir l’adoption de nouveaux savoir-faire et technologies. La participation ou le contrôle d’intérêts étrangers dans les entreprises exploitant des services aériens intérieurs ne peut dépasser 25 %. Par ailleurs, les investisseurs étrangers, s’ils peuvent détenir des actions sans droit de vote, ne sont pas autorisés à détenir plus de 25 % des actions assorties de droits de vote d’un transporteur aérien canadien. Assouplir ces restrictions permettrait d’intensifier la concurrence et d’améliorer la compétitivité-coûts en aval. On pourrait par exemple porter à 49 % le plafond des actions avec droit de vote pouvant être détenues par des étrangers pour les transporteurs exploitant des lignes aériennes internationales (permettre une participation supérieure serait incompatible avec les accords relatifs aux services aériens internationaux), et supprimer complètement toutes les restrictions pour le marché intérieur sur une base réciproque, y compris en accordant des droits d’établissement (qui permettraient aux transporteurs aériens étrangers de mettre en place leur propre compagnie aérienne au Canada et d’y exploiter des lignes intérieures).
Renforcer le marché intérieur
La Constitution canadienne interdit les obstacles tarifaires entre les provinces, et les Canadiens ont le droit de vivre et de travailler n’importe où dans le pays. Mais il existe entre les provinces d’autres obstacles non tarifaires qui pèsent sur le commerce, la mobilité de la main-d’œuvre et la productivité, notamment en réduisant l’échelle de production. Bien que les évaluations à cet égard varient considérablement, ces obstacles pourraient coûter des milliards de dollars par an à l’économie (Industrie Canada, 2014), même si les estimations officielles ne font apparaître que des différences relativement limitées entre les niveaux de prix observés dans les grandes villes canadiennes (ainsi, à Toronto, les prix sont plus élevés qu’à Winnipeg et qu’à Montréal d’environ 15 % ; voir CANSIM, tableau 326-0015). Ces obstacles proviennent du chevauchement des responsabilités réglementaires fédérales, provinciales et territoriales dans de nombreux domaines de la politique économique. L’Accord sur le commerce intérieur (ACI), qui est entré en vigueur en juillet 1995, a amélioré la circulation des personnes et des marchandises à l’intérieur du Canada (Forum des politiques publiques, 2013). Cependant, son cadre général et sa couverture étroite, notamment l’absence d’un accord sur le secteur de l’énergie, limitent son efficacité.
En particulier, l’actuel ACI ne couvre que les règles et les secteurs qui y sont expressément mentionnés. En outre, pour certains secteurs couverts, comme l’agriculture, les dispositions de l’accord ont une portée très limitée, ce qui favorise divers obstacles au commerce intérieur, notamment des distorsions des politiques de gestion de l’offre (encadré 2). Passer à un accord qui prendrait en compte tous les secteurs et tous les obstacles engendrerait une dynamique plus efficace (car les nouveaux secteurs seraient automatiquement couverts) et favoriserait la transparence. Le rapprochement des réglementations concernant le commerce de biens et de services et la mobilité de la main-d’œuvre (éventuellement grâce à une reconnaissance mutuelle), comme dans certains accords sous-nationaux et internationaux, pourrait renforcer les échanges et la mobilité. Des négociations sont en cours pour améliorer l’ACI et en faire un accord commercial moderne. À terme, confier à un conseil réglementaire, comme l’a fait l’Australie, le soin d’harmoniser en profondeur les lois, normes et réglementations des provinces pourrait contribuer à réduire davantage les obstacles interprovinciaux. Par ailleurs, l’accélération des procédures de règlement des différends, dont la durée est aujourd’hui de 41 mois en moyenne (Pavlovic et al., 2015) et le relèvement des pénalités pourraient améliorer l’adhésion à l’ACI.
Doper la productivité en rendant les petites entreprises plus dynamiques
La présence d’un tissu de petites entreprises dynamiques peut stimuler la concurrence et encourager la croissance de la productivité. Le dynamisme peut se traduire par des taux élevés de création, de sortie et de montée en puissance d’entreprises, et par une part relativement faible d’entreprises en stagnation – en d’autres termes, des taux élevés de start-ups et une solide dynamique reposant sur l’équation « croître ou disparaître ». L’entrée peut être perçue comme une forme d’expérimentation qui permet d’introduire sur le marché des idées, des modèles d’activité et des technologies nouveaux, tandis que la sortie peut être considérée comme la cessation d’une expérience non concluante (MacDonald, 2014). Des taux de start-ups élevés augmentent les probabilités d’innovation radicale et soumettent les entreprises en place à des pressions concurrentielles qui les obligent à innover et donc à adopter de nouvelles technologies (Andrews et al., 2014 ; Henderson, 1993 ; Baumol, 2002). À partir d’un échantillon d’entreprises danoises, il est apparu que plus de la moitié de la hausse de la productivité multifactorielle au niveau de l’industrie était imputable à de nouveaux entrants (Lentz et Mortensen, 2008). De la même manière, il ressort d’une étude récente de l’OCDE (OCDE, 2015c) que l’augmentation de la part des entreprises de moins de six ans par rapport aux entreprises de 12 ans et plus est associée à une croissance de la productivité multifactorielle plus soutenue, et que cet effet est principalement imputable aux start-ups (c’est-à-dire aux entreprises de moins de trois ans). L’étude observe également que l’augmentation de la part des petites entreprises, de plus de cinq ans et moins de 50 salariés, vis-à-vis de l’emploi – ce qui dénote l’absence de dynamique de quitte ou double – est associée à une croissance de la productivité plus faible.
Les taux d’entrée et de sortie d’entreprises déclinent depuis le début des années 80 (graphique 19, panneau A), comme cela a été le cas dans d’autres pays (Criscuolo et al., 2014). La raison de ce déclin n’est pas claire. Pour ce qui est du Canada, Cao et al. (2015) pensent qu’il est principalement dû à une évolution intrasectorielle plutôt qu’à des mouvements intersectoriels, et que le vieillissement de la population n’y a joué qu’un rôle modeste (à hauteur de 20 %) depuis 2000 (sachant que parmi les membres plus âgés de la population en âge de travailler, le taux de création d’entreprise est plus faible). Le taux de start-ups du Canada est relativement modeste par rapport à celui d’autres pays (panneau B). Cela étant, les performances des start-ups en termes de passage à l’échelle, mesurées par la part des micro start-ups (1-9 salariés) qui accèdent au statut de petite entreprise (10-19 salariés) (autrement dit, dynamique de croissance) après trois ans, sont apparemment moyennes (soit 5 %) (graphique 20). Ce groupe est important dans la mesure où il contribue à la croissance de la productivité et représente une part plus que proportionnelle de la création nette d’emplois des start-ups. Il semble que le Canada compte un nombre relativement élevé de vieilles entreprises de petite taille, lesquelles contribuent moins à la croissance de la productivité et de l’emploi (graphique 19, panneau C). Cela étant, toutes ces comparaisons sont entourées d’incertitudes considérables qui tiennent à des différences dans les méthodes de collecte de données. En particulier, à la différence d’autres pays de l’échantillon, le Canada exclut de ses données les « fausses » créations de start-up ou sorties d’entreprises résultant de réorganisations ou de fusions-acquisitions. Cette exclusion tend à réduire les taux de création et de sortie ainsi que la part des jeunes entreprises du Canada par rapport à ceux d’autres pays, et à augmenter la part des start-ups passant du stade de microentreprise à celui de petite entreprise.
Les taux de redistribution excédentaire des emplois à l’intérieur des secteurs (c’est-à-dire la différence entre la somme des créations et des destructions d’emplois en proportion de l’emploi et la croissance nette de l’emploi), qui reflètent principalement l’évolution de la situation des petites entreprises, donnent une indication de la réaffectation des ressources et donc du dynamisme des petites entreprises. Ces taux ont diminué entre le début des années 90 et le milieu des années 2000 – la fin de la période pour laquelle les données sont disponibles (Cao et Leung, 2010). Sur la base des coefficients de redistribution excédentaire des emplois estimés par Cao et Leung (Cao et Leung, 2010), le déclin de ces taux pourrait avoir réduit la croissance annuelle de la productivité multifactorielle et de la productivité du travail de 0.7 % et 1.6 % respectivement.
Les politiques-cadres du Canada, qui comprennent notamment les réglementations des marchés de produits et du travail, sont globalement favorables au dynamisme des petites entreprises même si elles le sont moins qu’aux États-Unis. La réglementation du marché du travail, en particulier, crée peu d’obstacles à la réaffectation de la main-d’œuvre – une condition déterminante de la vigueur des petites entreprises. Il est cependant possible de réduire les obstacles à la concurrence sur les marchés de produits, notamment ceux qui entravent les échanges et l’investissement (graphique 21, panneau D). Les obstacles à l’investissement direct étranger sont relativement élevés au Canada, ce qui nuit à l’efficience allocative (Andrews et Cingano, 2014) et pénalise les fournisseurs étrangers dans l’attribution des marchés publics. La protection réglementaire des entreprises en place est élevée par rapport à la situation observée dans les autres pays et résulte principalement d’une utilisation supérieure à la moyenne des exemptions des règles antitrust.
Pour accroître le dynamisme et la productivité des petites entreprises, il faudrait également que les programmes qui leur sont destinés soient plus clairement ciblés sur la réduction des défaillances du marché. Le programme qui représente le coût budgétaire le plus élevé, à savoir le taux d’imposition préférentiel accordé aux entreprises en deçà d’un certain seuil calculé à partir du capital imposable (la déduction accordée aux petites entreprises, DAPE), n’est pas très précisément ciblé. Son objectif est de laisser aux petites entreprises davantage de ressources pour financer leurs investissements, ce qui, en fait, le rend de facto un programme de financement. Or, la littérature économique consacrée aux défaillances des marchés financiers ne trouve pas d’éléments justifiant de subventionner les PME sur la base de leur seule taille, ces défaillances pouvant entraîner un volume de financements soit trop élevé soit insuffisant (Boadway et Keen, 2006 ; Braido et al., 2011 ; Boadway et Sato, 1999). Au Royaume-Uni, l’étude Mirrlees sur l’imposition (Mirrlees et al., 2010) a conclu que rien n’indiquait que les défaillances générales des marchés financiers avaient une incidence sur les petites entreprises (Crawford et Freedman, 2010), et qu’il n’y avait donc pas lieu d’accorder aux petites entreprises un taux d’imposition réduit (cet avantage fiscal a été supprimé le 1er avril 2015). Les entreprises qui manquaient le plus de financements au Royaume-Uni étaient principalement les nouvelles entreprises et les start-ups (Graham, 2004) et le meilleur moyen de combler ces lacunes était d’appliquer des mesures ciblées. Comme indiqué plus haut, le gouvernement fédéral devrait inclure la fiscalité préférentielle dans l’étude qu’il a prévu de mener sur les dépenses fiscales. Si les conclusions de cette étude rejoignent celles de l’étude Mirrlees, la décision du budget fédéral de 2016 de repousser une série de hausses programmées de la DAPE (c’est-à-dire de réductions du taux de l’impôt sur les petites entreprises) pourra être considérée comme un pas dans la bonne direction. Le gouvernement devrait également passer en revue ses mesures ciblées et, si nécessaire, les adapter pour s’assurer qu’elles corrigent les défaillances du marché clairement identifiées d’une manière efficiente.
L’État fédéral est également un intervenant de poids sur le marché du capital-risque. Il peut être justifié de subventionner le capital-risque sur la base des avantages externes procurés par l’innovation des entreprises adaptées à cette forme de financement. De fait, ces avantages peuvent être considérablement supérieurs à ceux issus de la R-D des entreprises (Lerner, 2010). La clé du succès réside dans la capacité de trouver des instruments qui augmentent la quantité de capital-risque sans amoindrir sa qualité. Une approche prometteuse consiste à établir des fonds opérant à la manière de sociétés en commandite de financement capital-risque indépendantes : dans ces structures, les partenaires privés sélectionnent les investissements et exercent des fonctions de mentorat entrepreneurial, tandis que les pouvoirs publics maximisent le rendement des investisseurs privés en participant incomplètement au partage des bénéfices mais pleinement à celui des pertes. Cette approche a porté ses fruits aux États-Unis (Lerner, 1999) et en Australie (Cumming, 2007). Elle a été adoptée par le gouvernement fédéral sous la forme du Plan d’action sur le capital de risque. Une filiale de la Business Development Bank of Canada, BDC Inc., représente le gouvernement en qualité d’investisseur dans le Plan d’action sur le capital de risque.
D’après une étude réalisée avant le changement de cap du gouvernement fédéral avec l’adoption du Plan d’action sur le capital de risque, le capital-risque public au Canada a été moins performant que le capital-risque privé en termes de création de valeur et d’innovation (Brander et al., 2008). Ces contre-performances relatives s’expliquent surtout par la moindre qualité du mentorat et d’autres compétences génératrices de valeur, et pas ou peu par le moindre potentiel des entreprises sélectionnées. À la lumière des performances décevantes du capital-risque public, tant en termes de rendement privé que de rendement social, le crédit d’impôt fédéral relatif à une société à capital de risque de travailleurs devrait être supprimé, comme cela a déjà été envisagé. Pour le remplacer, il conviendrait d’envisager des dispositifs de soutien au capital-risque ayant une efficacité plus élevée, comme par exemple des investissements de BDC Inc. dans des fonds gérés par le secteur privé et des programmes entrant dans le cadre du Plan d’action sur le capital de risque.
Les gouvernements canadiens accordent aux sociétés privées sous contrôle canadien (SPCC) un crédit d’impôt remboursable majoré sur leurs dépenses de recherche scientifique et de développement expérimental (RS&DE) éligibles à concurrence d’un plafond de 3 millions CAD. La moyenne pondérée des taux combinés, fédéral et provincial, des crédits d’impôt majorés est de 43 %, à comparer à un taux standard de 20 % en moyenne (Lester, 2016). Au seul niveau fédéral, le taux de subvention à la R-D des PME par unité marginale de dépense de R-D et le niveau auquel il dépasse le taux combiné standard sont élevés par rapport aux niveaux internationaux (graphique 22). Combiné au soutien fiscal provincial, le taux implicite de subvention fiscale à la R-D (mesuré par 1 moins l’indice B) peut atteindre 40 %, comme c’est le cas au Québec, l’une des provinces qui accorde les crédits d’impôt entièrement remboursables les plus généreux au titre de la R-D. Il est cependant difficile de déterminer si le taux appliqué aux PME devrait être plus élevé ou plus bas que le taux standard pour corriger les défaillances du marché : les insuffisances en matière d’information, qui font que les PME ont plus de mal à obtenir des financements extérieurs pour leurs activités d’innovation, militent en faveur d’un taux plus élevé, mais les effets d’entraînement plus faibles de la R-D des PME (Bloom et al., 2013) pointent dans la direction opposée. Pour résoudre cette difficulté et d’autres questions liées au subventionnement de la R-D – par exemple le juste équilibre à trouver entre soutien direct et soutien indirect et le niveau du taux de crédit d’impôt standard –, les gouvernements des provinces canadiennes devraient évaluer les politiques de subventionnement de la R-D pour s’assurer qu’elles offrent un rapport coût-résultats adéquat, comme l’a recommandé l’OCDE (OCDE, 2016c). Le gouvernement fédéral devrait également réexaminer le crédit d’impôt au titre de la RS&DE dans le contexte de l’étude annoncée sur les dépenses fiscales, et reconsidérer l’équilibre entre soutien direct et indirect à la R-D.
Le budget fédéral de 2016 propose de lancer une nouvelle initiative en 2016-17 pour aider les entreprises innovantes à fort impact à changer d’échelle et à renforcer leur compétitivité internationale. En vertu de cette approche axée sur le client, les entreprises pourront accéder à des services coordonnés (finance, conseil et soutien à l’exportation et à l’innovation notamment) adaptés à leurs besoins et délivrés par les organismes fédéraux compétents. L’objectif est de cibler 1 000 entreprises au cours des premières années, puis davantage par la suite.
Il y a également matière à développer l’entrepreneuriat féminin. En 2011, seulement 15.5 % des PME étaient détenues majoritairement par des femmes, tandis que 66.4 % étaient détenues majoritairement par des hommes (Industrie Canada, 2015) ; dans les 18.1 % restants, l’actionnariat était équitablement réparti entre hommes et femmes. De plus, les PME détenues majoritairement par des femmes faisaient état de taux de croissance effectifs et attendus inférieurs aux taux déclarés par les PME détenues majoritairement par des hommes (Statistique Canada, 2011). Ces écarts entre hommes et femmes s’expliquent notamment par le fait que les femmes entrepreneurs ont une expérience du management plus réduite, accèdent plus difficilement au financement, assument plus souvent que les hommes la charge des enfants et des personnes âgées, et ne disposent pas de réseaux aussi efficaces qui facilitent l’accès aux ressources (OCDE, 2016d ; Hughes, 2006). Pour corriger certains de ces problèmes, les budgets récents ont instauré des mesures visant à faciliter le réseautage, à encourager l’accompagnement de carrière, à améliorer l’accès aux marchés internationaux et à accroître l’offre de financements (par le biais de la Banque de développement du Canada). Il est possible d’optimiser ces mesures en étendant le soutien au développement des entreprises aux sociétés en croissance détenues par des femmes. Le programme accélérateur « Grow to Greatness » mis en place par l’organisation Femmes entrepreneures de l’Alberta a remporté un vif succès et offre un modèle pour les autres juridictions. Pour développer l’entrée des femmes dans les secteurs manufacturiers de haute technologie et les secteurs de services à haute intensité de connaissances, qui présentent généralement de meilleures perspectives de croissance, davantage de femmes doivent acquérir des qualifications dans les sujets « STIM » (science, technologie, ingénierie et mathématiques) et faire carrière dans ces domaines. Pour cela, il importera de trouver des moyens de réduire l’écart existant entre les stéréotypes liés à la réussite dans ces domaines et ceux liés aux femmes : en effet, les stéréotypes associés aux femmes et les stéréotypes associés à ceux qui réussissent dans les STIM sont incompatibles, ce qui décourage les femmes de s’y orienter et aboutit à des discriminations lorsqu’elles le font (Carli et al., 2016). Par ailleurs, les programmes fédéraux d’encouragement à l’entrepreneuriat obtiendraient de meilleurs résultats sur le plan de l’entrepreneuriat féminin s’ils étaient étendus aux entreprises sociales, qui ont tendance à attirer davantage les femmes entrepreneures que les hommes. L’augmentation de l’aide financière pour les frais de garde d’enfant, relativement élevés au Canada par rapport aux autres pays (OCDE, 2014), pourrait aider les femmes entrepreneures freinées par leurs responsabilités familiales à mener des stratégies plus orientées sur la croissance, comme en ont la possibilité leurs homologues masculins.
Les Autochtones sont également sous-représentés dans l’actionnariat des PME – seulement 2 % des PME sont gérées par des entrepreneurs autochtones, soit environ la moitié de la part des Autochtones dans la population totale (Gulati, 2012). Des organisations spécialisées s’attachent à renforcer les réseaux d’entrepreneurs, le mentorat et les compétences entrepreneuriales, contribuant par ce biais à faire émerger des modèles de réussite, mais ces efforts ne sont pas suffisants. Pour promouvoir l’entrepreneuriat autochtone, il faut en toute première priorité investir dans l’éducation et le développement des capacités (Gulati et Burleton, 2015). De tels investissements auraient besoin de couvrir à la fois les Sociétés de développement économique communautaire, qui représentent la majeure partie des revenus des PME sous direction autochtone (mise en place de formations sur la création et la gestion de ces sociétés et sur les mécanismes de gouvernance d’entreprise efficaces), et la communauté dans son ensemble (formations dans le domaine de l’emploi et des compétences). Il faut également améliorer l’accès des entreprises autochtones aux infrastructures informatiques : en 2013, 20 % des entreprises autochtones de l’Ontario n’avaient pas d’accès à Internet, et dans les réserves, 37 % étaient dans cette situation (Conseil canadien pour le commerce autochtone, 2014).
Améliorer les politiques environnementales pour promouvoir la durabilité et la productivité
Émissions de gaz à effet de serre
Les émissions de gaz à effet de serre (GES) du Canada sont parmi les plus élevées de la zone OCDE, à la fois par rapport au revenu national et en termes de volume par habitant. L’ampleur des émissions par habitant est due, entre autres facteurs, au niveau élevé des revenus, à la forte variabilité du climat et à la faible densité démographique. Même si le pic d’émissions globales semble avoir été atteint, les émissions restent nettement supérieures à leurs niveaux de 1990. L’intensité en carbone du Canada a diminué au cours des deux dernières décennies, mais elle reste tout de même supérieure à la moyenne correspondante de l’OCDE (graphique 23, panneau A).
Bien que les émissions de GES aient diminué ces dernières années, des progrès beaucoup plus importants auraient été nécessaires pour que le Canada puisse atteindre les objectifs de réduction d’émissions fixés par l’accord de Copenhague (une réduction de 17 % d’ici 2020 à partir du niveau de 2005). S’il veut atteindre l’objectif fixé par la COP21 – une réduction des émissions de GES de 30 % en dessous des niveaux de 2005 à l’horizon 2030 – le Canada devra redoubler d’efforts. Sous le gouvernement précédent, la politique climatique fédérale reposait principalement sur une approche réglementaire sectorielle. Les autorités ont ainsi adopté de nouvelles réglementations sur les émissions des centrales électriques au charbon construites après le 1er juillet 2015, lesquelles leur imposent de fonctionner à un niveau d’intensité en émissions rendu possible par le recours à des systèmes de captage et de stockage du carbone (pour les installations plus anciennes, les nouvelles normes n’entreront en vigueur qu’en 2030). Les normes d’émissions de GES des véhicules de transport de voyageurs, camionnettes et poids lourds sont rendues progressivement plus strictes, à l’instar de ce qui est fait aux États-Unis.
Certaines provinces ont recours aux instruments du marché pour réduire les émissions de GES. La Colombie-Britannique a institué sa taxe sur le carbone en juillet 2008 ; cette mesure a eu une incidence notable sur les ventes de carburants (graphique 24) sans porter préjudice aux performances économiques globales de la province. Le Québec a mis en œuvre une modeste taxe sur le carbone entre 2007 et 2014 et introduit en 2013 un système de plafonnement et d’échange de droits d’émissions aujourd’hui lié à celui de la Californie dans le cadre de l’initiative WCI (Western Climate Initiative). L’Ontario envisage d’adopter un système similaire en janvier 2017 et le Manitoba a fait part de son projet d’instaurer un système de plafonnement et d’échange pour les grands émetteurs en décembre 2015. L’Ontario et le Manitoba ont l’intention de rejoindre l’initiative WCI, aux côtés du Québec et de la Californie. L’Alberta a récemment annoncé une révision de son système de niveaux de référence et de crédits appliqué aux grands émetteurs, et l’introduction d’une nouvelle taxe carbone sur les carburants de transport et les combustibles de chauffage, ainsi que de nouvelles mesures réglementaires portant sur le plafonnement des émissions des sables bitumineux et l’abandon progressif des centrales au charbon.
Il serait possible d’abaisser les coûts de réduction en coordonnant les dispositifs provinciaux et en veillant à ce qu’un prix adéquat soit fixé pour le carbone sur l’ensemble du territoire de manière à permettre la réalisation des objectifs de réduction nationaux. Comme convenu dans la Déclaration de Vancouver de mars 2016, le gouvernement fédéral est en train de travailler avec les provinces et les territoires sur un cadre pancanadien en matière de croissance propre et de changement climatique, lequel devrait entrer en vigueur au début de 2017 et permettra au Canada d’atteindre ou dépasser ses objectifs internationaux d’émissions et d’opérer une transition vers une économie bas carbone plus solide et plus résiliente. Des groupes de travail seront mis sur pied pour identifier les possibilités d’action dans quatre domaines : les technologies propres, l’innovation et les emplois ; les mécanismes d’instauration d’un prix sur le carbone ; les possibilités d’atténuation spécifiques ; et l’adaptation et la résilience climatique. Par ailleurs, le gouvernement fédéral a récemment annoncé son intention de mettre en place un Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone doté de 2 milliards CAD, qui financera des projets provinciaux et territoriaux de lutte contre le changement climatique. Il a en outre prévu de consacrer 1 milliard CAD au soutien des technologies propres, qui sont appelées à jouer un rôle essentiel dans la transition vers une économie bas carbone.
Dans une déclaration conjointe avec les États-Unis datant de mars 2006, le Canada s’est engagé à réduire les émissions de méthane dans le secteur du pétrole et du gaz de 40 à 45 % par rapport aux émissions de 2012 d’ici 2025, et à envisager d’autres façons de réduire les émissions de méthane. Le Canada et les États-Unis se sont également, dans cette déclaration, engagés à réduire l’utilisation et les émissions d’hydrofluorocarbures (HFC), à proposer de nouvelles mesures sur les HFC en 2016 et à adopter des normes harmonisées sur la réduction des GES pour les véhicules routiers lourds fabriqués après l’année modèle 2018. Le Canada et les États-Unis ont par ailleurs adopté récemment l’initiative Zero Routine Flaring by 2030 (élimination du brûlage systématique de gaz à la torche à l’horizon 2030).
Autres enjeux environnementaux
L’économie canadienne est l’une des plus énergivores de la zone OCDE, après l’Islande et l’Estonie (graphique 23, panneau B). Soixante-dix pour cent de l’énergie utilisée provient des combustibles fossiles, un niveau inférieur à la moyenne OCDE, qui oscille autour de 80 %. La contribution estimée des ressources naturelles au PIB, qui recouvre principalement l’extraction des ressources énergétiques, a quelque peu diminué au cours des premières années de ce siècle (graphique 25).
Au Canada, l’exposition moyenne aux particules fines (PM2.5) a légèrement augmenté au cours des 14 dernières années, tandis que dans les pays de l’OCDE, elle s’infléchissait pour se rapprocher du niveau canadien (graphique 23, panneau C). Bien que les émissions causées par les activités industrielles, le chauffage au bois résidentiel et les transports aient diminué au cours de cette période, les émissions liées aux poussières issues des routes et des activités de construction ont augmenté dans une proportion suffisante pour contrebalancer cette baisse (Environnement et changement climatique Canada, 2016).
La production de déchets municipaux (remplacés par les déchets ménagers à titre d’indicateur de substitution au Canada) par habitant est plus faible que dans la plupart des pays similaires pour lesquels on dispose de données (graphique 23, panneau D). Les taux de récupération de matériaux à partir des déchets municipaux au Canada sont inférieurs à la moyenne de l’OCDE et augmentent moins rapidement.
Une part relativement importante de la population canadienne n’est pas raccordée au réseau d’assainissement public, mais l’agriculture a sans doute une responsabilité plus importante dans la pollution des eaux de surface. Selon l’International Institute for Sustainable Development établi au Canada, la qualité de l’eau, qui recouvre les risques de pollution liés aux sites industriels, notamment les sites d’exploitation des ressources énergétiques, fait partie des priorités environnementales auxquelles doit s’atteler le pays (IISD, 2015).
Les recettes tirées des taxes liées à l’environnement (à tous les échelons de l’administration) sont beaucoup plus basses que dans d’autres pays, principalement parce que l’énergie est peu taxée (graphique 23, panneau E). Ainsi, bien qu’il soit plus élevé qu’aux États-Unis, le taux moyen de la taxe sur les carburants automobiles est bien inférieur au niveau correspondant en Europe par exemple. Comme dans tous les autres pays de l’OCDE et du G20 à l’exception des États-Unis, le gazole est moins taxé que l’essence alors qu’il engendre des externalités environnementales plus élevées.
Si le coût économique des mesures environnementales au Canada est probablement inférieur à la moyenne OCDE, les contraintes administratives y sont relativement élevées (graphique 26). Elles comprennent par exemple l’absence de points de contact uniques (c’est-à-dire de « guichets uniques » pour la délivrance des autorisations environnementales), de procédures de demande unique et de permis intégrés (Koźluk, 2014), ce qui peut être particulièrement pénalisante pour les PME. Cela tient en partie aux arrangements constitutionnels du Canada, en vertu desquels les responsabilités en matière de protection de l’environnement et de délivrance des autorisations environnementales sont réparties entre les différents échelons nationaux et infranationaux de l’administration, ce qui n’est pas le cas dans tous les pays de l’OCDE. Par ailleurs, il n’y a généralement pas de délai à respecter pour la délivrance des permis et autorisations. La rationalisation de ces procédures contribuerait à stimuler la croissance de la productivité globale en abaissant les coûts supportés par les entreprises dans la conduite de leurs affaires et en facilitant l’entrée de nouvelles entreprises. De plus, le recours accru aux instruments de politique environnementale fondés sur le marché serait plus propice à la productivité que l’utilisation d’instruments ne faisant pas appel au marché (Albrizio et al., 2014), en raison d’une plus grande souplesse d’utilisation dans le processus de réduction des émissions.
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