1. Pourquoi la coopération réglementaire internationale est-elle importante, et en quoi consiste-t-elle ?

Au cours des dernières décennies, les liens d’interdépendance entre les pays et l’intégration de ces derniers dans l’économie mondiale se sont considérablement renforcés (Encadré 1.1), notamment en raison des nombreuses révolutions technologiques qui ont eu lieu depuis 30 ans. La circulation rapide des biens, des services, des personnes et des capitaux par-delà les frontières mettent à l’épreuve l’efficacité et l’aptitude des cadres réglementaires nationaux. Si elle n’est pas nouvelle, l’ampleur de la mondialisation, couplée à la dématérialisation engendrée par la transformation numérique, met de plus en plus les décideurs et les organismes de réglementation face à des défis qu’ils ne peuvent relever seuls.

L’aggravation de la crise du COVID-19, passée rapidement au stade de pandémie mondiale, montre à quel point les liens d’interdépendance pourraient avoir rendu le monde plus vulnérable aux menaces communes. Elle renforce la nécessité d’une action collective sur tous les fronts pour compléter les mesures mises en œuvre à l’échelle nationale, mais également pour lutter contre la propagation de ce virus mortel et garantir la circulation des biens et services essentiels (OCDE, 2020[1]).

Dans ce contexte, la CRI peut être considérée comme une stratégie nécessaire pour combler le fossé entre le caractère national de l’élaboration des règlements et la dimension de plus en plus internationale des questions faisant l’objet des lois et des règlements. Comme souligné dans (OCDE, 1994[10]) et (OCDE, 2013[11]), l’internationalisation de la réglementation par la coopération n’a rien de nouveau. Les dispositions pratiques de coopération en matière juridique et réglementaire se sont multipliées sur les différents territoires et un éventail de forums – sectoriels ou régionaux – ont été créés pour appuyer les dialogues sur la réglementation. Toutefois, à l’exception de quelques exemples systémiques emblématiques comme l’Union européenne ou l’Accord de reconnaissance mutuelle transtasmanien (Trans-Tasman Mutual Recognition Arrangement), la coopération a surtout suivi la voie de la facilité, qui laisse peu de place au systématisme et à une vision stratégique globale. Dans ce contexte, (OCDE, 2013[11]) fait remarquer que ce qui pourrait faire défaut, c’est un cadre analytique permettant de mieux comprendre les avantages, les coûts et les facteurs de réussite des diverses formes de CRI.

Face au manque de données sur les avantages et les coûts de la CRI et aux différences de langage, l’OCDE s’est efforcée de collecter des éléments de preuve et de développer les travaux analytiques à l’appui de l’élaboration des règlements. Ce travail a permis de caractériser la CRI, notamment en définissant de manière générale trois résultats principaux que l’on peut en attendre :

  1. 1. Efficacité réglementaire Dans un contexte où la portée des cadres réglementaires nationaux est limitée, la CRI peut permettre de résoudre des problématiques au-delà du ressort d’un seul organisme de réglementation, à l’échelon (supranational) où elles peuvent se poser.

  2. 2. Efficience économique La CRI peut limiter les frictions intempestives susceptibles d’entraver les flux internationaux lorsque les décideurs et les organismes de réglementation élaborent et appliquent des lois et des règlements sans tenir compte de l’environnement international.

  3. 3. Efficience administrative La CRI peut aider les pays à collecter des informations et des ressources relatives à des questions pouvant être traitées à l’échelon national, mais pour lesquelles des renseignements internationaux peuvent s’avérer utiles.

La crise du COVID-19 a donné plus de poids à cet argumentaire et a mis en évidence les domaines dans lesquels la CRI est nécessaire pour parvenir à des résultats satisfaisants sur le plan réglementaire. En concordance avec les fondements généraux de la CRI, la crise a mis en évidence son rôle crucial pour faciliter l’interopérabilité des services et des activités transfrontières ; soutenir la résilience des chaînes d’approvisionnement et garantir la disponibilité des biens essentiels, comme les médicaments et les denrées alimentaires ; et enfin promouvoir le partage du travail, de l’apprentissage mutuel et de la mutualisation des ressources entre les gouvernements afin d’adapter la politique réglementaire mise en œuvre face à la crise. Dans le contexte de la crise du COVID-19, ces besoins spécifiques font apparaître la CRI comme une composante incontournable de la réforme réglementaire structurelle, essentielle pour intégrer la résilience aux cadres réglementaires et faire face aux perturbations actuelles et futures (comme les catastrophes naturelles, les chocs externes, les ruptures technologiques, etc.) (OCDE, 2020[1]).

Il convient de noter que l’argumentaire en faveur de la CRI peut être pertinent à différents niveaux de compétence. En particulier, la CRI et les résultats qu’elle est censée produire peuvent être tout aussi valables pour la coopération réglementaire entre les niveaux d’administration infranationaux des États fédéraux, ou entre d’autres autorités nationales et supranationales où des niveaux de gouvernance inférieurs peuvent détenir des pouvoirs réglementaires importants.

La CRI permet aux pays de résoudre les problèmes posés par la réglementation au niveau auquel ils surviennent. Le changement climatique, la fraude et l’évasion fiscales, l’instabilité des marchés financiers, les pandémies, la pollution transfrontière ou les flux migratoires forment un ensemble de questions complexes et pluridimensionnelles de nature intrinsèquement transnationale. Il ne s’agit là que de quelques exemples d’enjeux stratégiques pour lesquels une action unilatérale ou non coordonnée est susceptible d’aboutir à des échecs purs et simples, la capacité des pays à les traiter efficacement par le seul biais de la réglementation nationale étant limitée. L’incapacité à traiter ces problématiques peut s’avérer extrêmement coûteuse pour les gouvernements, les sociétés et les citoyens. À l’inverse, dans certains cas frappants, des approches et règlements communs aux pays peuvent avoir des effets tangibles dans des secteurs clés (Encadré 1.2).

Une réglementation qui ne tient pas compte du contexte international risque d’aboutir à une fragmentation inutile entre les pays. Même si les lois et règlements concernés ne traitent pas nécessairement des questions transfrontalières, les divergences entre les pays peuvent être coûteuses pour les entreprises, les citoyens et les gouvernements. Dans certains domaines, ces divergences réglementaires sont justifiées par des dissemblances entre les préférences des consommateurs ou par la situation particulière de chaque pays (géographique ou autre). Il existe néanmoins des cas où ces divergences résultent simplement d’un manque de transparence des pratiques réglementaires, et du fait que les organismes de réglementation travaillent isolément. Dans de tels cas, il est possible de supprimer certains coûts inutiles des divergences réglementaires afin de limiter les frictions qui entravent les flux internationaux – d’échanges, d’investissement, de capitaux ou autres.

Il ressort des travaux de recherche menés par l’OCDE que les coûts pour les négociants, par exemple, peuvent être divisés en 3 catégories (OCDE, 2017[24]) : 1) coûts de recensement des normes réglementaires applicables ; 2) coûts d’adaptation des processus de production afin de les mettre en conformité avec ces normes ; et 3) coûts liés à la démonstration de la conformité auprès de diverses administrations dans différents pays (Graphique 1.1).

Dans le secteur financier, on estime que les divergences en matière de réglementation coûtent aux institutions financières entre 5 et 10 % de leur chiffre d’affaires annuel mondial (soit quelque 780 milliards USD par an), les petites entreprises payant le plus lourd tribut (IFAC/BIAC, 2018[25]).

La CRI améliore les capacités des organismes nationaux de réglementation par le biais de l’apprentissage par les pairs, du partage des ressources et de la capacité à tirer parti des éléments d’appréciation/expertises existants, plutôt que par la collecte de renseignements internationaux (Encadré 1.3). La réglementation nécessite une expertise et des ressources importantes pour rassembler des données pertinentes, et une infrastructure réglementaire fonctionnelle pour l’élaboration et la mise en œuvre des règlements. Les pays et leurs organismes de réglementation ont de moins en moins les moyens de s’offrir cette expertise. Pourtant, face à la complexité des défis contemporains, des régimes de réglementation efficaces et efficients, fondés sur la science et des données solides, sont plus cruciaux que jamais. La coopération entre les organismes de réglementation des différents pays leur permet de partager leur expérience, leur expertise et leurs ressources, d’augmenter le nombre de données et de pratiques à l’appui, de confronter leurs choix stratégiques et tirer des enseignements des meilleurs élèves, ce qui contribue à réduire le coût global d’une bonne réglementation. En outre, la coordination de la mise en œuvre peut aider à garantir une application cohérente et à prévenir l’arbitrage réglementaire (OCDE, 2010[26]).

Si l’on peut affirmer qu’un minimum de « sensibilisation internationale » est nécessaire pour garantir la qualité du processus national d’élaboration des règlements, cela s’avère insuffisant pour les formes plus contraignantes de CRI, qui sont en outre assorties de coûts élevés. Les efforts et investissements essentiels à leur développement et à leur maintien, ainsi que leurs coûts et leurs éventuelles retombées négatives, doivent être évalués par rapport aux bénéfices attendus (aussi importants soient-ils), afin de prendre une décision de coopération en connaissance de cause. Il est d’autant plus important de mettre en lumière les différentes formes que peut revêtir la CRI (voir section 3), ainsi que les coûts et avantages propres à chacune.

D’une manière générale, et conformément à l’argumentaire en faveur de la CRI exposé plus haut, il ressort des travaux de recherche menés par l’OCDE que les avantages de la CRI couvrent quatre dimensions : 1) les gains économiques résultant de la réduction des coûts de l’activité économique et de la hausse des échanges commerciaux, des investissements et des flux financiers ; 2) les progrès réalisés dans la gestion transfrontalière des risques et des externalités ; 3) l’efficience administrative résultant d’une plus grande transparence et du partage des tâches entre les gouvernements et les autorités publiques ; et 4) le flux de connaissances et l’apprentissage par les pairs découlant de la coopération.

À l’inverse, les coûts de la CRI et les obstacles potentiels sont les suivants : 1) les charges et les ressources nécessaires au développement et au maintien de la coopération ; 2) le degré d’éloignement d’un pays par rapport à son « optimum » réglementaire, et les rigidités que la coopération peut engendrer ; 3) la perte de souveraineté (réelle ou perçue) accompagnant la recherche de consensus, et les autres difficultés liées à l’économie politique de la coopération ; et 4) les goulets d’étranglement de la mise en œuvre.

Les avantages comme les coûts/problématiques de la CRI sont abordés plus en détail dans (OCDE, 2013[11]). Ils dépendent également du type de CRI envisagé – en effet, tant les gains en termes d’efficacité réglementaire, d’efficience économique et administrative que les éventuels charges, défis et résistances dépendent fortement des types d’approches envisagés. L’Annexe A résume les résultats de (OCDE, 2013[11]). En fin de compte, la question de savoir si les avantages l’emportent sur les coûts dans certains cas particuliers dépendra de divers paramètres, comme le secteur concerné, les caractéristiques des pays impliqués dans le partenariat et l’approche de coopération envisagée. Les pays ne tirent pas forcément parti de certains avantages, et si la CRI est probablement bénéfique dans l’ensemble, la répartition des bénéfices peut varier d’un pays à l’autre, ce qui complique encore plus l’évaluation des avantages et des coûts.

Indépendamment de la complexité, les travaux de recherche de l’OCDE donnent à penser que l’efficacité des politiques va nécessairement de pair avec la CRI dans les domaines partageant certaines caractéristiques (OCDE, 1994[10]), en particulier :

  1. 1. Les domaines d’ordre essentiellement scientifique et fondés sur des éléments de fait irréfutables (par ex. essais de produits chimiques) et pour lesquels la mutualisation des méthodologies présente un avantage ;

  2. 2. Les domaines relatifs à des « biens » ou des « maux » communs, c’est-à-dire à des questions par nature transfrontalières et ne pouvant être réglées individuellement par les gouvernements, comme le réchauffement climatique, la pollution atmosphérique, le secteur bancaire et financier, les pandémies, etc.

  3. 3. Les domaines pour lesquels l’incitation à coopérer est forte, par ex. une motivation commerciale ou économique incontestable (ayant généralement trait à la sphère des échanges et de l’investissement international) ou sur lesquels les pays ont intérêt à partager des informations (par ex. domaines de la santé et de la sécurité) ; et dans lesquels les désincitations à coopérer sont limitées ou peuvent être gérées (par ex. possibilité de parasitisme, c’est-à-dire que certains pays tirent des avantages de la coopération sans en supporter le coût, par exemple).

Il existe un certain nombre de déterminants essentiels de la CRI, comme la proximité géographique, l’interdépendance économique et la maturité de la politique de la réglementation des partenaires. Ces déterminants ont un impact sur les efforts de CRI, en les intensifiant ou faisant obstacle à leur mise en œuvre efficace (Encadré 1.4). En outre, le succès de la CRI dépend également de considérations nationales d’économie politique, comme un engagement à haut niveau en faveur de la collaboration avec d’autres pays tout au long du cycle politique, et la volonté de déployer des ressources pour faire progresser la coopération réglementaire et renforcer les capacités techniques, entre autres.

Sur la base de ces différentes caractéristiques, il est possible d’aider les décideurs à s’y retrouver dans les méandres de la CRI et à décider de sa pertinence dans leur domaine de compétence à l’aide d’une liste récapitulative des principaux éléments à prendre en compte. Bien qu’il puisse être nécessaire de compléter cette liste, et qu’elle soit susceptible de devenir un outil de décision autonome, un diagramme de décision simple peut être élaboré autour des questions clés suivantes :

  • Le domaine envisagé implique-t-il des aspects ou des flux transfrontaliers ?

  • La complexité de la problématique en jeu nécessite-t-elle une mutualisation des informations, de l’expertise et des ressources administratives à l’échelle internationale ?

  • Les aspects critiques de la mise en œuvre de la réglementation sont-ils confiés à des parties prenantes étrangères ?

La décision de mettre en place une CRI et le type de CRI à envisager dépendent alors des réponses fournies à ces questions, le processus étant résumé dans le diagramme ci-après (Graphique 1.2).

La coopération internationale en matière de réglementation (CIR) vise à promouvoir l’interopérabilité des cadres juridiques et réglementaires. Sur la base de (OCDE, 2013[11]), elle peut se définir comme couvrant « tout accord ou arrangement organisationnel formel ou informel entre pays dans le but de promouvoir une certaine forme de coopération dans la conception, le suivi, l’application ou la gestion ex post de la réglementation ». Cette définition est conforme à celle adoptée dans un certain nombre de pays (Encadré 1.5).

Cette large acception a plusieurs implications :

  • Premièrement, la CIR ne se limite pas à une stricte équivalence avec les obligations juridiques internationales, mais comprend également des accords non contraignants et des approches volontaires. On le constate par le large éventail d’activités de recherche de consensus et d’élaboration conjointe de règles menées par les organisations internationales, ainsi que par la variété des instruments internationaux qu’elles élaborent, dont la plupart ne sont pas juridiquement contraignants, et qui forment l’écosystème international des règles (OCDE, 2019[31]). C’est ce dont témoigne également la multiplicité des initiatives bilatérales ou plurilatérales non contraignantes et volontaires qui existent entre les organismes de réglementation de différents pays et qui font l’objet de protocoles d’accord1.

  • Deuxièmement, la CIR ne se limite pas à la phase de conception du cycle de la gouvernance réglementaire, mais inclut de manière significative le côté aval de la mise en œuvre, de l’application et de la gestion ex post de la réglementation. Il en existe de nombreux exemples, notamment le Conseil de coopération Canada-États-Unis en matière de réglementation (CCR) (OCDE, 2013[32]), qui montre que même lorsque les objectifs politiques et les règles peuvent tout à fait correspondre, des procédures d’application divergentes peuvent être sources de frictions, qui doivent être abordées dans le cadre de discussions permanentes. Le cas de l’application des règles de concurrence (OCDE, 2013[13]) démontre également l’importance de l’échange d’informations et de la coopération dans la résolution des affaires de concurrence, domaine dans lequel la coopération internationale en matière d’application s’est accrue depuis 2012, sous l’impulsion d’instances internationales telles que l’OCDE et le Réseau international de la concurrence (OCDE/RIC, 2021[33]). De même, la coopération en matière d’application s’avère essentielle dans le domaine de la sécurité des consommateurs, où elle facilite généralement l’application des questions liées à la sécurité des produits dans les différentes juridictions (OCDE, 2013[13]) (OCDE, à paraître[34]).

L’accent mis sur la « coopération » dans la définition ne doit pas masquer ou minimiser l’importance cruciale de l’action unilatérale pour promouvoir l’interopérabilité des cadres réglementaires et la cohérence réglementaire au niveau international et construire des bases solides pour la collaboration entre pays sur les questions réglementaires. D’où la prise en compte des approches unilatérales dans la typologie des instruments de la CIR dans les travaux de l’OCDE dans ce domaine, qui suivent de près les efforts parallèles d’un certain nombre de pays2. Ces actions unilatérales peuvent consister à adopter directement les réglementations ou à reconnaître les résultats ou les décisions réglementaires d’un autre pays ou les normes internationales, ou à mettre en application les disciplines réglementaires qui entraîneront une plus grande cohérence réglementaire. À ce titre, elles contribuent directement aux objectifs de la CIR, à savoir faciliter l’interopérabilité réglementaire en vue d’atteindre des objectifs politiques.

La CIR est devenue une dimension essentielle de la qualité et de l’efficacité de la réglementation, comme l’illustre l’inclusion d’un principe sur la CIR dans la Recommandation de 2012 (OCDE, 2012[35]). Au cours des vingt ou trente dernières années, dans un contexte de réduction continue des droits de douane et d’essor des chaînes de valeur mondiales, les décideurs en matière de politique commerciale ont également accordé une attention accrue aux coûts supportés par les opérateurs du fait des mesures non tarifaires (MNT) et des divergences réglementaires entre les pays. À ce titre, différents outils de politique réglementaire, dont la CIR, sont intégrés dans le contexte de l’OMC, en particulier dans les cadres de l’OMC sur les obstacles techniques au commerce (OTC) et sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) (OCDE/OMC, 2019[36]) (OCDE, 2017[24]), et de plus en plus dans les chapitres transversaux des accords commerciaux bilatéraux et régionaux (Kauffmann and Saffirio, 2021[30]). Cela étant, la terminologie varie quelque peu selon les acteurs qui en discutent et les objectifs poursuivis (Encadré 1.6).

La CIR couvre une multiplicité d’approches, qui ont en commun la volonté de renforcer l’interopérabilité des lois, des règlements et des cadres réglementaires. Elles comprennent notamment une série d’activités « plus modérées » au-delà de l’élaboration des règles, comme l’échange d’informations et la participation à des forums internationaux, qui constituent les éléments de base de l’établissement de règles et de la coopération réglementaire. Il est toutefois important de distinguer la CIR des autres formes multiples de coopération qui peuvent exister. En particulier, sont exclues de la définition de la CIR les formes de coopération qui ne sont pas liées au processus d’établissement des règles ou qui ne le soutiennent pas, comme celles qui impliquent la fourniture d’une aide au développement, le financement de projets ou le renforcement des capacités.

Compte tenu de la variabilité du langage et de l’importance de distinguer clairement la CIR des nombreuses autres formes de coopération internationale qui peuvent exister, il est indispensable de définir et de délimiter clairement les notions. Le présent projet de Principes de bonne pratique de l’OCDE vise indéniablement à servir cet objectif. L’Encadré 1.7 synthétise les notions clés de la CIR en définitions courtes.

Les travaux de l’OCDE montrent la multiplicité des approches visant à faciliter l’interopérabilité des cadres réglementaires. Elles peuvent couvrir des activités allant de l’échange d’informations à l’harmonisation des règles. Elles peuvent se concentrer sur l’étape précédant l’élaboration des règles – comme la collecte de preuves – ou concerner la mise en œuvre de la réglementation (dans le cadre de mesures d’application/d’inspection par exemple). Elles peuvent impliquer des mécanismes institutionnels spécifiques ou reposer sur des accords entre pairs. De facto, elles prennent la forme d’un ensemble de mécanismes complémentaires allant de l’action unilatérale à l’action multilatérale internationale (Graphique 1.3), plutôt que d’un ensemble discret d’options mutuellement exclusives (comme l’illustre la boîte à outils de la CIR adoptée par la Nouvelle-Zélande).

La complémentarité des mécanismes de CIR est bien illustrée par leur coexistence et leur superposition au niveau des secteurs ou des enjeux politiques. La coopération en matière de lutte contre la pollution de l’air en offre un bon exemple : elle implique en effet l’adoption unilatérale de normes environnementales internationales, des protocoles d’accord bilatéraux sur l’échange de données, l’assistance technique et le renforcement des capacités, et la participation à des programmes et forums multilatéraux sur l’environnement, à des projets de recherche plurilatéraux et à des réunions ministérielles conjointes (Kauffmann and Saffirio, 2020[21]). L’application du droit de la concurrence fournit une autre illustration de la superposition des mécanismes de CIR dans le même domaine, impliquant un mélange d’instruments spécifiques et non spécifiques à la concurrence, ainsi que des mécanismes de coopération formels et informels entre les différents niveaux de gouvernement (OCDE, 2013[11]). Plusieurs mécanismes de CIR se complètent également dans le domaine de la coopération en matière d’application de la législation sur la protection des consommateurs, qui repose sur des accords internationaux contraignants (tels que des accords de haut niveau entre gouvernements), des protocoles d’accord non contraignants et d’autres accords entre autorités, ainsi que sur des échanges informels par le biais de réseaux d’agences entre pairs (tels que le Réseau international pour l’application de la législation sur la protection des consommateurs) et des échanges de personnel (OCDE, à paraître[34]).

Les pays peuvent faire beaucoup au niveau national pour améliorer la cohérence de leurs cadres réglementaires avec l’environnement international, ou créer des institutions dignes de confiance qui peuvent servir de base aux accords de coopération et établir les conditions propres à soutenir une coordination utile avec les juridictions étrangères. L’éventail de pratiques et de disciplines mises en évidence dans la Recommandation de 2012 et dans la Liste de référence APEC-OCDE de 2005 sur la réforme de la réglementation (APEC-OCDE, 2005[39]) constitue une base solide pour améliorer la qualité de la réglementation nationale et intégrer des questions plus systématiques liées à l’environnement international.

Sur ce dernier point, le principe 12 de la Recommandation de 2012 encourage les pratiques unilatérales susceptibles de soutenir l’interopérabilité des cadres réglementaires, qui sont détaillées dans le projet de Principes de bonne pratique. En un mot :

  • Étudier systématiquement les renseignements accumulés dans d’autres pays sur des questions similaires afin d’éclairer le raisonnement et l’éventail des options possibles

  • Adopter des instruments internationaux et d’autres cadres réglementaires pertinents lors de l’élaboration ou de la mise à jour des lois et des règlements, ou expliquer en détail les raisons pour lesquelles on s’en écarte

  • Faciliter l’engagement des parties prenantes hors du pays pour recueillir des renseignements sur les implications de la réglementation nationale

  • Évaluer les effets (y compris sur les flux internationaux et en dehors du pays) des lois et des règlements une fois adoptés et leur divergence avec les bonne pratique internationales.

Ces bonne pratique réglementaires unilatérales constituent une première étape essentielle et un élément de base de la CIR – outre qu’elles permettent d’éviter des divergences réglementaires inutiles grâce à une réglementation mieux informée, elles favorisent la connaissance et la confiance mutuelles nécessaires entre les pays pour des formes plus solides de CIR. Toutefois, elles ne garantissent pas nécessairement en elles-mêmes le résultat attendu de la CIR, qui peut nécessiter de dépasser l’action unilatérale et de s’engager dans des formes de coopération bilatérales, régionales ou internationales.

Les récents travaux de l’OCDE sur les réponses de la CIR à la crise de la COVID-19 montrent que certains gouvernements ont choisi de faire respecter unilatéralement des normes techniques relatives au matériel médical émises par les autorités compétentes d’autres pays (OCDE, 2020[1]). Cette reconnaissance unilatérale s’est avérée une option souple et rapide pour les pays cherchant à garantir la disponibilité de produits médicaux essentiels. À titre d’exemple, la FDA américaine a renoncé en avril 2020 à certaines exigences réglementaires pour autoriser le personnel de santé à utiliser des appareils respiratoires jetables (masques) qui répondaient aux exigences approuvées dans d’autres pays, même s’ils n’étaient pas approuvés par le National Institute for Occupational Safety and Health (NIOSH) (US FDA, n.d.[40])3. Santé Canada a mis en place des procédures simplifiées d’importation et de vente relatives au matériel médical requis pour faire face à la pandémie de COVID-19, dès lors que la mise sur le marché de ce matériel était autorisée par une autorité réglementaire étrangère (Health Canada, n.d.[41]).

Il n’y a pas de moyen simple d’illustrer l’éventail des approches de coopération possibles, d’autant plus qu’elles peuvent combiner différentes caractéristiques et varier selon les secteurs et les pays – l’éventail des mécanismes de CIR et leur complexité sont décrits en détail dans (OCDE, 2013[11]) et dans les études de cas qui y sont jointes (énumérées à l’annexe B). Une façon de rendre compte de la grande variété des mécanismes de manière schématique consiste à faire la distinction entre ceux qui impliquent l’harmonisation des règles comme base de l’interopérabilité et ceux qui préservent la variété des cadres réglementaires et cherchent à établir des passerelles entre eux. Ces mécanismes sont représentés de manière simplifiée et non exhaustive dans le Graphique 1.4.

L’harmonisation réglementaire (définie comme l’adoption de règles communes à deux ou plusieurs pays) élimine à la racine même les divergences réglementaires entre les pays participants, c’est-à-dire au stade de l’élaboration. Elle devrait ainsi améliorer de manière significative l’efficacité et l’efficience de la réglementation entre les partenaires en limitant la marge d’interprétation et les frictions découlant des divergences. L’élaboration de règlements et de directives dans l’Union européenne en offre un exemple, comme l’illustrent l’évolution de la réglementation de l’Union en matière d’énergie (OCDE, 2013[32]), ainsi que le cas d’harmonisation décrit dans l’étude du programme E3 (efficacité énergétique des équipements) entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande (Kauffmann and Saffirio, 2020[21]).

Comme l’illustrent ces exemples, l’« harmonisation réglementaire » recouvre en pratique différentes réalités et différents degrés de coopération, à savoir l’adoption de la règle d’un autre pays, l’adoption conjointe d’une règle commune par le biais d’un processus délibératif au sein d’une institution commune, l’adoption conjointe de règles communes sans implication d’une institution commune, ou la référence conjointe à un tiers créateur de règles (généralement une organisation internationale). Il existe aussi une idée reçue de l’harmonisation réglementaire selon laquelle des règles communes impliquent une application sans faille, ce qui est rarement le cas. Les directives européennes, par exemple, sont élaborées par des institutions communes et sont censées s’appliquer à tous les membres de l’Union. Cependant, contrairement aux règlements européens qui sont directement applicables, leur mise en œuvre implique leur transposition dans la législation nationale – laissant des marges de divergence – et donne aux États membres de l’Union le pouvoir de les faire appliquer. Les travaux de l’OCDE sur les inspections et l’application de la réglementation montrent qu’il peut y avoir des différences significatives dans les approches d’application de la loi qui peuvent engendrer des coûts importants pour les entités réglementées et/ou affecter l’efficacité de la réglementation.

Les travaux du Partenariat des Organisations Internationales pour l’Efficacité des Instruments Internationaux montrent que la majorité des instruments internationaux (destinés à assurer l’harmonisation de la réglementation) permettent une mise en œuvre souple et une adaptation au contexte spécifique – ils sont rarement applicables directement et gardent pour une grande part un caractère volontaire (voir ci-dessous).

D’où la question suivante : pourquoi ne pas appliquer une réglementation unique et une exécution unique à tous ? L’harmonisation peut s’accompagner de coûts importants. Elle limite aussi la souveraineté réglementaire des pays. Et dans sa forme extrême, les administrations publiques n’élaborent plus de réglementations et de normes au niveau national, mais transposent des mesures internationales. Le développement d’approches communes peut ne pas rendre compte de la variété des conditions particulières et ne pas répondre aux besoins et aux attentes de certains citoyens et administrations nationales. L’harmonisation implique par définition l’uniformité, ce qui peut ne pas être la meilleure solution dans tous les contextes. Elle peut également étouffer les mesures réglementaires novatrices.

Il y a donc un équilibre à trouver entre une harmonisation réglementaire complète (que l’on peut simplifier par la formule « une règle, une application ») qui efface effectivement les coûts des différences (même minimes) d’interprétation et d’application des règles et la flexibilité qu’un système plus laxiste d’adoption d’instruments internationaux non contraignants peut permettre.

Un certain nombre de mécanismes de CIR, différents de l’harmonisation réglementaire, favorisent l’alignement des réglementations tout en laissant une place à la diversité réglementaire ; Il s’agit notamment des mécanismes d’« équivalence » et de reconnaissance mutuelle. Il existe un large éventail de modalités de reconnaissance mutuelle, identifiées dans (Correia de Brito, Kauffmann and Pelkmans, 2016[42]), qui vont de la reconnaissance des résultats réglementaires de différentes règles à la reconnaissance plus limitée des résultats d’évaluation de la conformité contenus dans différents accords (Graphique 1.5. La reconnaissance mutuelle des règles est rarement utilisée, sauf au sein de l’Union européenne, entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande dans le cadre de l’accord de reconnaissance mutuelle Trans-Tasman et dans un certain nombre de cas spécifiques limités (tels que l’équivalence biologique UE-États-Unis).

Dans la plupart des cas, les pays adoptent la reconnaissance de leurs procédures d’évaluation de la conformité, c’est-à-dire la capacité des organismes d’évaluation de la conformité à tester et à certifier selon les règles et procédures d’un autre pays. L’objectif de ces accords de reconnaissance mutuelle (ARM) est de faciliter l’accès au marché en éliminant la duplication des essais et de la certification ou de l’inspection, en réduisant l’incertitude quant à un éventuel rejet et en raccourcissant les délais de mise sur le marché.

L’acceptation mutuelle des données (AMD) de l’OCDE offre un autre exemple de « reconnaissance » portant sur les données d’essais chimiques. Elle montre les avantages potentiels de la reconnaissance mutuelle des résultats lorsqu’elle est étendue au niveau multilatéral (OCDE, 2013[13]). Il existe également des exemples de coopération à travers l’assistance mutuelle au stade de l’application, comme le montre l’étude sur la coopération entre les autorités de la concurrence (OCDE, 2013[13]) et dans le domaine de la protection des consommateurs (OCDE, à paraître[34]).

Il existe peu de données systématiques et chiffrées sur l’efficacité de la reconnaissance mutuelle. S’agissant de la reconnaissance de l’équivalence des résultats réglementaires, l’accord de reconnaissance mutuelle Trans-Tasman se distingue par ses évaluations régulières effectuées par la Commission australienne de la productivité4. Il existe également un certain nombre de publications sur les ARM, qui montrent qu’ils suppriment la nécessité de procéder à de multiples évaluations de la conformité et raccourcissent le temps nécessaire au commerce transfrontalier des marchandises. Ils ont des effets positifs sur le commerce, en particulier dans les secteurs scientifiques caractérisés par de longues chaînes de valeur mondiales, où des gains économiques suffisants sont attendus, comme les secteurs des équipements de télécommunications, des machines et des équipements électroniques. Mais, les ARM sont aussi coûteux à négocier et à maintenir. Ils exigent une coopération permanente entre les organismes de réglementation nationaux. (Correia de Brito, Kauffmann and Pelkmans, 2016[42]) montre que les ARM ne donnent de bons résultats que dans les secteurs où les divergences réglementaires sont limitées (par exemple lorsqu’une norme internationale solide prévoit des bases réglementaires communes, comme dans le domaine électronique/électrique) et dans les relations avec les pays où la confiance dans les systèmes réglementaires et administratifs respectifs est élevée.

Les pays utilisent les accords commerciaux comme un moyen de promouvoir l’efficacité et l’efficience de la réglementation en incluant des dispositions relatives aux bonne pratique réglementaires et à la coopération internationale en matière de réglementation (OCDE, 2017[24]). Cette tendance n’est pas nouvelle. Ces dernières décennies, un certain nombre d’accords ont inclus des dispositions relatives aux mécanismes de bonne pratique réglementaires et/ou de CIR, reflétant et parfois approfondissant les disciplines de l’OMC énoncées dans les Accords et Comités OTC et SPS (OCDE/OMC, 2019[36]). Ces dispositions encouragent les bonne pratique réglementaires traditionnelles en matière de transparence et d’élaboration de règles fondées sur des preuves. Les accords commerciaux offrent également une voie pour la reconnaissance mutuelle et servent de vecteurs à d’autres mécanismes qui favorisent le dialogue et encouragent les parties aux accords à coopérer sur les questions réglementaires. En outre, certains accords comportent également des annexes ou des chapitres permettant d’inclure des engagements sectoriels relatifs aux outils de gestion réglementaire, à l’utilisation de normes internationales, à la mise en œuvre de la reconnaissance mutuelle ou à d’autres formes d’alignement des réglementations.

Depuis peu, les accords commerciaux sont plus détaillés et plus ambitieux quant au contenu et à la portée des dispositions relatives aux bonne pratique réglementaires et à la CIR. En particulier, un certain nombre d’accords commerciaux intègrent désormais des chapitres dédiés aux bonne pratique réglementaires et/ou à la CIR (Kauffmann and Saffirio, 2021[43]). Bien qu’il soit trop tôt pour évaluer l’impact global de ces chapitres dédiés à la qualité réglementaire et à la CIR, leur contenu et les premières étapes de leur mise en œuvre appellent déjà un certain nombre de réflexions.

Le niveau d’ambition de ces chapitres autonomes est largement lié à l’état d’avancement de la politique réglementaire dans les pays partenaires. Cependant, leur intégration croissante dans les accords commerciaux témoigne de l’intérêt des pays à systématiser la politique et la coopération en matière de réglementation. En outre, les pratiques réglementaires promues dans ces chapitres horizontaux sont pleinement alignées sur la Recommandation de 2012 et la Liste de référence APEC-OCDE, ce qui favorise la cohérence des approches entre les pays.

Ces chapitres autonomes font constamment progresser l’évaluation de l’impact de la réglementation, l’engagement des parties prenantes et la prise en compte des normes internationales. Pourtant, un certain nombre d’entre eux vont plus loin et s’étendent à de nouvelles bonne pratique réglementaires incluses dans la Recommandation de 2012 et dans les travaux récents de l’OCDE, tels que l’évaluation ex post, la surveillance réglementaire et la coopération en matière d’application de la réglementation.

Ces chapitres s’appuient sur les pratiques existantes en matière d’élaboration de règles chez les partenaires commerciaux et visent à les compléter. Une majorité d’entre eux crée des comités permanents chargés de surveiller leur mise en œuvre et/ou de promouvoir la coopération réglementaire entre les parties. Bien qu’il soit encore trop tôt pour évaluer leurs effets, ces nouveaux organismes offrent l’occasion de réunir les acteurs concernés pour travailler à l’amélioration de l’efficacité réglementaire dans l’ensemble du monde politique.

Les organisations internationales (OI) offrent la possibilité de coopérer à plus grande échelle que les approches bilatérales de la CIR. Elles sont la principale forme institutionnelle utilisée pour soutenir la coopération réglementaire multilatérale depuis le siècle dernier (OCDE, 2013[11]) et (OCDE, 2016[38]). Elles permettent de maintenir un dialogue constant et d’anticiper de nouvelles questions, elles aident à établir un langage commun, facilitent la comparabilité des approches et des pratiques, développent des instruments internationaux et offrent des mécanismes de résolution en cas de différends. Elles peuvent prendre différentes formes : internationales, régionales, groupes d’institutions partageant les mêmes idées ou partageant des questions et des priorités communes.

Le paysage de l’élaboration des règles internationales est dynamique, avec de multiples acteurs et un corpus d’instruments internationaux en pleine expansion. Il a considérablement évolué au fil des années pour accueillir de nouveaux acteurs et de nouvelles formes d’OI. (OCDE, 2016[38]) et (OCDE, 2019[31]) classent les divers organismes internationaux d’élaboration de règles en trois grandes catégories : les organisations intergouvernementales (OIG), les réseaux transgouvernementaux (RTG) et les organismes privés de normalisation. Cela étant, en dépit de leurs différences de nature, de composition, de mandat et d’orientation, les OI partagent des caractéristiques communes fortes dans l’élaboration et le maintien de l’ensemble des règles et normes internationales, à savoir : la recherche du consensus dans la prise de décision ; l’élargissement de la composition traditionnelle à de nouvelles zones géographiques et à des acteurs non gouvernementaux ; et le rôle de leur secrétariat en tant que centre d’information.

Les OI adoptent une grande variété d’instruments internationaux à valeur normative externe, qui peuvent être classés en plusieurs familles de différentes caractéristiques, dont la rigueur juridique (OCDE, 2019[31]). Néanmoins, l’élaboration de règles internationales fonctionne largement comme un système et pas seulement comme un ensemble d’acteurs et de règles. Les instruments servent d’éléments constitutifs d’un cadre plus large visant à « réglementer » des domaines spécifiques. Le vaste écosystème d’OI et de règles reflète – en même temps qu’il tente d’y répondre – la complexité croissante du monde moderne, le grand nombre de questions qui nécessitent une réponse internationale et la variété des circonscriptions et des situations. De facto, les pays appartiennent à 50 organisations internationales, voire davantage (OCDE, 2013[11]). Les données de (OCDE, 2016[38]) montrent que les organisations internationales qui ont participé au rapport ont produit quelque 70 000 instruments internationaux couvrant un large éventail de secteurs politiques.

Mais la complexité croissante peut s’accompagner d’une impression de répétition, de sur-bureaucratie, d’inaccessibilité, de manque de transparence et de responsabilité, de faiblesse de la mise en œuvre et de perte de contrôle. Les OI n’échappent pas au climat de détérioration de la confiance dans les institutions publiques, les données probantes ou les avis d’experts, observé dans tous les pays. Dans ce contexte, il est nécessaire d’améliorer la transparence, la pertinence et la cohérence de l’élaboration des règles internationales et de veiller à ce qu’elles fonctionnent comme prévu : en tant qu’instrument de gestion de la mondialisation pour le bien-être de tous. Avec cet objectif en tête, le Partenariat des Organisations Internationales pour l’Efficacité des Instruments Internationaux vise à aider les OI et leurs membres à remédier aux faiblesses de la mise en œuvre des règles internationales, à promouvoir une réglementation transparente et fondée sur les preuves et à encourager une plus grande coordination entre les responsables de la réglementation internationale.

Les pays/décideurs nationaux ont un rôle clé à jouer pour garantir la qualité de l’élaboration des règles internationales, par leur participation active, la mise en œuvre d’instruments internationaux dans les cadres nationaux et leur rôle de relais d’information sur l’utilisation et les impacts de ces instruments. Ce rôle est étudié dans l’Examen de la coopération internationale en matière de réglementation du Mexique (OCDE, 2018[44]) et dans l’Examen de la coopération internationale en matière de réglementation du Royaume-Uni (OCDE, 2020[28]).

Références

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[43] Kauffmann, C. and C. Saffirio (2021), “Good regulatory practices and co-operation in trade agreements: A historical perspective and stocktaking”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 14, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/cf520646-en.

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[34] OCDE (à paraître), Boîte à outils sur les mesures législatives relatives à la coopération en matière d’application des lois sur la protection des consommateurs.

[36] OCDE/OMC (2019), Facilitating Trade through Regulatory Cooperation: The Case of the WTO’s TBT/SPS Agreements and Committees, Éditions OCDE, Paris/Organisation mondiale du commerce, Genève, https://dx.doi.org/10.1787/ad3c655f-en.

[12] OCDE/OMS (2016), International Regulatory Co-operation and International Organisations: The Case of the World Health Organization (WHO).

[33] OCDE/RIC (2021), OECD/ICN Report on International Co-operation in Competition Enforcement, http://www.oecd.org/daf/competition/OECD-ICN-Report-on-International-Co-operation-in-Competition-Enforcement.pdf (accessed on 20 March 2021).

[14] Pasricha, G. et al. (2018), Domestic and Multilateral Effects of Capital Controls in Emerging Markets, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA, https://doi.org/10.3386/w20822.

[19] Pereira Da Silva, L. and M. Chui (2017), “Avoiding “regulatory wars” using international coordination of macroprudential policies”, https://www.bis.org/speeches/sp171003.pdf.

[40] US FDA (n.d.), Revoked EUAs for Non-NIOSH-Approved Disposable Filtering Facepiece Respirators, https://www.fda.gov/medical-devices/emergency-use-authorizations-medical-devices/revoked-euas-non-niosh-approved-disposable-filtering-facepiece-respirators#imported.

Notes

← 1. La richesse des mécanismes de coopération entre les organismes de réglementation de différents pays a été mise en évidence dans les examens détaillés de la coopération internationale en matière de réglementation réalisés au Mexique et au Royaume-Uni et offre des exemples pratiques de la façon dont ils peuvent être liés par des engagements contraignants et non contraignants (OCDE, 2018[44]) (OCDE, 2020[28]).

← 2. Notamment le développement d'une boîte à outils de la CIR par la Nouvelle-Zélande.

← 3. La US FDA a révoqué certains permis d'importation de masques non approuvés par le NIOSH depuis la publication originale de ce rapport.

← 4. L'évaluation la plus récente est disponible à https://www.pc.gov.au/inquiries/completed/mutual-recognition-schemes#report.

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