3. Estrategia

Una estrategia de integridad pública resulta esencial para apoyar un sistema de integridad coherente y cabal. Sin embargo, ésta no es un fin en sí mismo, sino más bien un medio para conseguir un fin. Por consiguiente, el proceso de desarrollo de la estrategia es tan importante como la estrategia resultante. Un proceso de desarrollo de estrategias inclusivo y riguroso puede ayudar a seleccionar objetivos estratégicos pertinentes que sean significativos para los ciudadanos y las empresas; priorizar y secuenciar de manera abierta acciones para abordar los riesgos más cruciales para la integridad; y proporcionar las pruebas necesarias para las intervenciones que sean más rentables y probablemente tengan un mayor impacto. Las estrategias son también una forma de demostrar el compromiso y pueden utilizarse para establecer responsabilidades institucionales. Sin embargo, si las estrategias no conllevan beneficios visibles —por ejemplo, debido a una implementación inadecuada— podrían, en el mejor de los casos, resultar irrelevantes y, en el peor, erosionar la confianza pública en las autoridades nacionales.

En la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública se establece que los adherentes deberían «desarrollar un enfoque estratégico para el sector público que se base en datos empíricos y que tenga por objeto atenuar los riesgos en materia de integridad pública, en concreto:

  1. a. estableciendo prioridades y objetivos estratégicos para el sistema de integridad pública basados en análisis de riesgos de violaciones a normas de integridad pública, y teniendo en cuenta aquellos factores que contribuyan a la efectividad de las políticas de integridad pública;

  2. b. elaborando puntos de referencia e indicadores y recopilando datos relevantes y fidedignos sobre el nivel de implementación, el rendimiento y la eficacia general del sistema de integridad pública» (OCDE, 2017[1]).

En esencia, un enfoque estratégico para la integridad pública es aquel que se formaliza y sigue los procedimientos gubernamentales existentes para el desarrollo de estrategias en consulta con las partes interesadas pertinentes; está basado en evidencia; adopta una perspectiva del sistema en su conjunto; y se centra en los principales riesgos para la integridad. Con el objetivo de promover condiciones que permitan incrementar las conductas éticas, las estrategias de integridad equilibran cada vez más los enfoques basados en los valores con aquellos basados en las normas. Un enfoque integral puede resultar en que muchos objetivos estratégicos destinados a reducir los riesgos para la integridad sean integrados en las estrategias gubernamentales existentes. Algunos países optan por una única estrategia nacional de integridad o de lucha contra la corrupción, aunque un enfoque estratégico no requiere necesariamente un único documento de estrategia. Independientemente de su forma, un enfoque estratégico de la integridad pública contiene todos los siguientes elementos:

  • análisis de problemas: identificación, análisis y atenuación de riesgos;

  • diseño de estrategias: priorización de objetivos, consulta y coordinación de políticas;

  • elaboración de indicadores con valores iniciales, hitos y metas;

  • redacción del plan de acción, distribución de las responsabilidades y cálculo de los costes de las actividades;

  • implementación, monitoreo, evaluación y comunicación de los resultados del monitoreo y evaluación, incluida la evaluación previa a la implementación.

El enfoque basado en los riesgos tiene repercusiones en la elaboración, implementación, monitoreo y evaluación de las estrategias. En particular, hace hincapié en una etapa de análisis de problemas en la que se identifican y analizan los riesgos de integridad más perjudiciales para la integridad pública. Este enfoque entiende que no todos los problemas se pueden abordar a la vez, por lo que es necesario establecer prioridades. Contar con evidencia sólida permite tomar una decisión informada respecto a los objetivos estratégicos a los que se debe dar prioridad.

Como el proceso de análisis de problemas incluye la identificación, el análisis y la atenuación de los riesgos, toma elementos del proceso de evaluación del riesgo que se trata en el capítulo 10, que aborda la gestión de riesgos. Sin embargo, estos dos procesos no son iguales. La gestión de riesgos adopta un enfoque técnico; se utiliza para diseñar y adaptar los controles a fin de abordar los riesgos para la integridad pública. La etapa de análisis de problemas implica utilizar los resultados del proceso de evaluación de riesgos para fundamentar una estrategia de integridad a nivel nacional, subnacional, sectorial u organizativo. Un proceso de análisis de problemas también podría abarcar razonablemente los riesgos para el gobierno o la sociedad en su conjunto, y determinar las estrategias de atenuación pertinentes para abordar esas esferas.

La etapa de análisis de problemas puede entonces inspirarse en elementos clave de la gestión de riesgos, a saber, el proceso de evaluación de riesgos, que incluye la identificación, el análisis y la mitigación de los riesgos:

  • identificación de riesgos: identificar los tipos de riesgos para la integridad (soborno, nepotismo, absentismo, violaciones en materia de conflictos de intereses, fraude en las contrataciones públicas, etc.) en un proceso o sistema determinado, sobre la base de un modelo de riesgo;

  • análisis de riesgos: estimar la probabilidad y el impacto de cada riesgo, entre otros factores;

  • atenuación de riesgos: implementar medidas para tratar el riesgo, monitorear y evaluar tales medidas en base de los resultados del análisis de riesgos.

La etapa de análisis de los problemas tiene como objetivo identificar los problemas y sus causas, así como los desafíos y las oportunidades de reforma. Como mínimo, identifica tipos específicos de las violaciones de integridad relevantes, los actores que probablemente participen y la probabilidad y el impacto previstos en caso de materializarse el riesgo. El análisis de los problemas se utiliza para que, más adelante, al momento de elaborar la estrategia y su plan de acción, se seleccionen las medidas (actividades) más eficaces de atenuación de riesgos.

Muchos de los métodos y técnicas disponibles para llevar a cabo el análisis de los problemas implica mucho tiempo y recursos, y pueden requerir competencias especializadas. Como primer paso del proceso, el equipo a cargo debe formular un plan de recopilación de datos realista para identificar evidencia de apoyo (UNODC, 2015[2]). Una decisión clave al iniciarse el proceso es determinar si se externalizará el trabajo de análisis de problemas, si se realizará de forma interna o si se combinarán ambos enfoques. Cada opción tiene sus ventajas y desventajas, según el contexto, los recursos y las competencias disponibles y el alcance del ejercicio (véase la tabla 3.1). Independientemente de la opción elegida, un análisis adecuado de los problemas requiere tiempo. Los datos relevantes rara vez están disponibles fácilmente y además resulta fundamental que participen las diversas partes interesadas (tanto actores estatales como no estatales) y que se les consulte en lo referente al diseño, la implementación y el resultado de la labor analítica. Esto es importante para la validez, la aceptación y la rendición de cuentas.

Los objetivos estratégicos para la integridad pueden encontrarse en varios documentos gubernamentales bajo órbita de diversas autoridades. Como tal, y dependiendo de la estructura del gobierno, se recomienda otorgar periódicamente el mandato para que prepare un informe analítico sobre los riesgos para la integridad pública a un organismo interinstitucional, como ser un grupo de trabajo conjunto con miembros de los órganos pertinentes del gobierno central e instituciones de supervisión. En este informe se podrían formular recomendaciones e identificar prioridades para el sistema de integridad pública en su conjunto (recuadro 3.1).

Una consideración adicional a tener en cuenta antes de llevar a cabo un análisis de los problemas es qué marco o marcos analíticos y fuentes de datos se deben utilizar (para una descripción general de las posibilidades puede consultarse (Johnson and Soreide, 2013[5]; OCDE, 2019[6]; OCDE, 2009[7]; UNDP, 2015[8]; UNODC, 2013[9])). Los marcos utilizados frecuentemente para el desarrollo de estrategias son, por ejemplo, el análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas), PESTLE (factores políticos, económicos, sociológicos, tecnológicos, legales y medioambientales) y el análisis de árbol de problemas (para obtener más información sobre los análisis FODA y PESTLE, véase (OCDE, 2018[3])). Dichos marcos son útiles para facilitar la reflexión dentro del equipo y con las partes interesadas externas. Sin embargo, si no hay datos sólidos, el proceso puede ser inclusivo pero no estar basado en evidencia. Las siguientes fuentes de información pueden proporcionar insumos útiles para identificar y analizar los riesgos para la integridad:

  • encuestas a empleados, hogares o empresas;

  • otros datos de encuestas, como encuestas a usuarios o encuestas de instituciones de investigación locales;

  • datos de los registros públicos (por ejemplo, de las fuerzas del orden, las instituciones de auditoría, las oficinas nacionales de estadística);

  • documentos de investigación publicados por organizaciones nacionales o internacionales o por el mundo académico (por ejemplo, artículos, informes, documentos de trabajo, análisis de economía política);

  • investigaciones encargadas;

  • indicadores de organizaciones internacionales o instituciones de investigación;

  • entrevistas o grupos focales con las partes interesadas pertinentes;

  • evaluaciones de riesgo realizadas por los ministerios u otras entidades gubernamentales para sus propios programas.

Todas las fuentes mencionadas pueden ser útiles para identificar los posibles riesgos para la integridad, pero no todas pueden utilizarse para analizar la magnitud o el impacto de los diferentes tipos de riesgos. Los datos administrativos de los registros públicos y los datos fiables de las encuestas pueden utilizarse tanto para identificar como para evaluar el nivel de riesgo, mientras que, por ejemplo, los debates de los grupos focales son útiles principalmente para identificar los tipos de riesgos.

En Estonia, las encuestas periódicas sobre ética, corrupción y confianza realizadas por el Ministerio de Justicia sirvieron de base para la elaboración de la Estrategia Anticorrupción para 2013-2020 (recuadro 3.2).

Asimismo, los estudios realizados por las organizaciones internacionales pueden contribuir al análisis de los problemas y a las recomendaciones en cuanto a las políticas. Entre los ejemplos figuran el Mecanismo de Examen de la Implementación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UN Convention against Corruption o CNUCC), las evaluaciones del Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (Group of States against Corruption o GRECO), las evaluaciones del Grupo de Trabajo de la OCDE sobre el Cohecho (Working Group on Bribery o WGB) y los estudios de la OCDE sobre integridad.

Comprender el contexto, el rendimiento y los desafíos de un país u organización específicos permite establecer prioridades estratégicas en las áreas de acción e identificar objetivos realistas. Sin embargo, en el ámbito de la integridad y la lucha contra la corrupción muy pocas veces se dispone en la práctica de un diagnóstico exhaustivo de los riesgos para la integridad que sirva de base para la planificación estratégica (UNODC, 2015[2]; UNDP, 2014[13]; Hussmann, Hechler and Peñailillo, 2009[14]). Como consecuencia, el establecimiento de prioridades en el proceso estratégico está sesgado y, en última instancia se ve socavada la eficacia del sistema de integridad para atenuar los riesgos (OCDE, 2018[15]). Al identificar en la etapa de análisis de los problemas los principales riesgos para la integridad, los encargados de la formulación de políticas inician un proceso de reflexión sobre las posibles consecuencias que acarrearía que se materializasen esos riesgos, así como sobre las competencias y el equipo necesarios para hacer frente a dichas consecuencias (OCDE, 2018[16]). Es difícil desarrollar una estrategia significativa y realista si no se cuenta con un análisis sólido del problema. A su vez, es igualmente importante que el proceso de diseño de la estrategia tenga en cuenta las conclusiones del análisis de los problemas y que los objetivos estratégicos se prioricen sistemáticamente en base a la evidencia (OCDE, 2005[17]).

Una vez realizado un análisis exhaustivo de los problemas, el siguiente paso es desarrollar la estrategia para mitigar aquellos riesgos identificados. El eje impulsor clave para elegir el tipo de estrategia —ya sea una estrategia única o la incorporación de la integridad en los planes y estrategias de política existentes— es garantizar la coherencia entre las organizaciones, las políticas y los objetivos. Una única estrategia puede demostrar más fácilmente el compromiso, y la centralización de los esfuerzos puede facilitar un enfoque coordinado y sistémico. Sin embargo, tal como se describe a continuación, las estrategias únicas se enfrentan en la práctica a varios desafíos en lo que respecta a la implementación y requieren un enfoque y una configuración institucional adecuada.

Por otra parte, incorporar la integridad en los planes y estrategias de política existentes también representa un desafío. Para ser eficaz, un enfoque estratégico de la integridad pública basado en la integración implica establecer objetivos primarios (de primer orden)1 para atenuar los riesgos de integridad en todas las estrategias, así como garantizar una cobertura adecuada para constituir un enfoque sistémico.

Independientemente del tipo de documento de estrategia, cualquier proceso de desarrollo de estrategias se beneficia de la adopción de un enfoque sistemático e inclusivo para i) identificar y priorizar los objetivos, y ii) consultar y coordinar entre las partes interesadas pertinentes.

Los objetivos estratégicos son la guía para los responsables de la ejecución de la estrategia y se utilizan para desarrollar indicadores y metas sobre cuya base se evaluará la estrategia, independientemente de que se adopte una única estrategia o un enfoque de integración. Los objetivos deben estar alineados con la visión general en materia de integridad pública, así como con la política específica del área de políticas. Los objetivos estratégicos, tanto los más generales como los específicos, vinculan directamente las conclusiones del análisis de los problemas y las alinean con los indicadores, sus valores iniciales (es decir, los de los indicadores) y las metas. Los principales riesgos para la integridad identificados en el análisis de los problemas deberían abordarse mediante objetivos primarios, que seguidamente se desglosen en objetivos secundarios, medidas, indicadores, hitos y metas más específicos.

Por lo general, las siguientes áreas se benefician de un enfoque en la gestión de riesgos para la integridad:

  • la gestión de los recursos humanos, incluidas las violaciones de las normas de integridad pública;

  • la administración financiera pública, incluida la reducción del fraude y la mala gestión financiera;

  • marcos de control interno y gestión general de riesgos;

  • contrataciones públicas.

Además de estas áreas intersectoriales, un enfoque sistémico estratégico también tendrá objetivos estratégicos primarios destinados a atenuar los riesgos de integridad en las estrategias sectoriales, por ejemplo, en materia de salud, educación, vivienda, impuestos, aduanas e infraestructura. Un marco estratégico avanzado excede al sector público y reconoce el papel del sector privado, la sociedad civil y los individuos en lo que se refiere al respeto de los valores de integridad pública en sus interacciones con el sector público, tal como se establece en el principio de sociedad (véase el capítulo 5). El recuadro 3.3 describe el enfoque transversal al gobierno adoptado al desarrollar la estrategia anticorrupción en Finlandia. Un marco estratégico avanzado podría tener como objetivo atenuar los riesgos para la integridad pública en el sector privado, las empresas públicas, las empresas de propiedad estatal o las asociaciones entre el sector público y el privado, así como en las interacciones con las organizaciones de la sociedad civil.

El proceso de desarrollo de la estrategia debe garantizar la participación adecuada de los actores encargados de llevar a cabo cualquier parte de la estrategia. Como se ha tratado en el capítulo 2, diversos organismos, departamentos, entidades e individuos de diferentes ramas del poder tienen responsabilidades en lo que respecta a la implementación de los elementos de una estrategia y su aceptación y apoyo activo serán fundamentales para que la estrategia tenga éxito.

Cuando se redacta una estrategia en la que participan varios organismos, una opción es asignar a un pequeño comité la responsabilidad principal de redactar el documento de estrategia y concederle un grado razonable de autonomía en su elaboración; el comité estaría compuesto por representantes de los organismos públicos pertinentes. También se podría invitar a representantes de la sociedad civil, como asociaciones comerciales o profesionales, grupos de reflexión y círculos académicos, para que participen ya sea como miembros de pleno derecho o como observadores (recuadro 3.4). La inclusión de una amplia gama de voces en el proceso de desarrollo puede ayudar a construir una visión común y a aumentar la legitimidad de la estrategia y, por lo tanto, a incrementar su apoyo político en la sociedad en general (UNODC, 2015[2]). La comunidad empresarial, las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los académicos y el público en general pueden contribuir con valiosos aportes, no solo en la etapa de redacción, sino también en la posterior supervisión y evaluación de la estrategia (UNDP, 2014[13]).

El órgano de redacción puede estar presidido por una persona que tenga la reputación, legitimidad e influencia política suficientes para actuar como «defensor» eficaz del órgano de redacción y, en última instancia, de la propia estrategia (UNODC, 2015[2]). Como se ha señalado anteriormente, la estrategia anticorrupción del Reino Unido fue redactada por la Unidad Conjunta Anticorrupción del Ministerio del Interior y la estrategia anticorrupción en Finlandia fue elaborada por un grupo transversal al gobierno que incluía a la policía, el gobierno local y las OSC (Pyman and Eastwood, 2018[4]).

El órgano encargado de formular cualquier estrategia que contenga objetivos relacionados con la integridad pública debería considerar la posibilidad de consultar a los siguientes organismos: la autoridad anticorrupción; las entidades fiscalizadoras superiores; la institución central encargada del control interno; la institución del defensor del pueblo; la policía; la autoridad de contratación pública; las autoridades fiscales o aduaneras, y la autoridad encargada de la persecución del delito o la administración de los tribunales. Para el proceso de consulta pública, toda la documentación de respaldo debería ponerse a disposición del público, incluidos los resultados de las evaluaciones de los efectos de la reglamentación o los libros blancos. También debería aclararse cómo se han considerado los comentarios proporcionados por el público y las organizaciones en la versión final de la estrategia, incluidas las explicaciones respecto a los comentarios que no se hayan aceptado.

La implementación de los procedimientos establecidos para las consultas intergubernamentales y públicas puede aumentar la aceptación de las políticas por parte del público e impedir la captura de políticas públicas (para obtener más información, véase el capítulo 13). Además, en el caso de las estrategias relacionadas con la integridad pública, se suele recomendar que la participación vaya «más allá», por ejemplo, con reuniones abiertas al estilo de los ayuntamientos o con la divulgación por medio de las redes sociales. Las estrategias pueden adoptarse en diferentes niveles de gobierno y hacerlo resulta útil para fomentar el apoyo a la estrategia y garantizar la coordinación (UNODC, 2015[2]). Tanto a nivel nacional como subnacional (regional o municipal), cada ministerio, organismo o institución se beneficiaría de la preparación de sus propias estrategias para atenuar así los riesgos para la integridad dentro de su área de responsabilidad. Sin embargo, la perspectiva sistémica en el principio de estrategia fomenta un enfoque más amplio, completo y coordinado. Por consiguiente, en la práctica, se recomienda que las estrategias se adopten al menos a nivel gubernamental, es decir, en el consejo de ministros o en un órgano colegiado equivalente del ejecutivo.

Alinear las nuevas estrategias con aquellas existentes favorece la coherencia. Por ejemplo, al desarrollar la estrategia de integridad de un hospital local se puede tener en cuenta su contexto específico (por ejemplo, la cantidad de miembros del personal, las situaciones en que se producen incidentes de corrupción), así como la estrategia de integridad sectorial del ministerio de salud o una estrategia más amplia de prestación de servicios públicos adoptada a escala de gobierno.

Un enfoque estratégico también requiere indicadores y el establecimiento de sus valores iniciales, hitos y metas. Los indicadores deben reflejar los objetivos estratégicos, algunos de los cuales pueden formar parte del documento de estrategia y otros del plan de acción. Como tal, la elaboración de indicadores es un proceso iterativo que puede ayudar a mejorar los objetivos estratégicos a diferentes niveles, así como las actividades del plan de acción.

Frecuentemente en la etapa de diseño de la estrategia los indicadores —y, en particular, sus valores iniciales, hitos y metas— se dejan de lado y se desarrollan demasiado tarde en el proceso como para resultar útiles. Esto deja a los encargados de la implementación de la estrategia sin una hoja de ruta adecuada para saber qué resultados concretos deben lograrse y cómo. Asimismo, esto dificulta que tanto el gobierno como los actores no estatales evalúen el nivel de éxito, el progreso hacia los objetivos estratégicos y las correcciones necesarias, según se precise.

El objetivo de los indicadores es respaldar la comparabilidad a lo largo del tiempo. De este modo, es posible establecer puntos de referencia que puedan evaluar la eficacia de las diferentes intervenciones en la estrategia y en otras partes del sistema de integridad pública. Los puntos de referencia pueden establecerse en un contexto nacional utilizando un enfoque «antes y después», si se establecen indicadores y se recopilan datos con mucha antelación a la implementación de la estrategia, o en base a un enfoque «con y sin», en el que se mida el rendimiento de un grupo de comparación junto con el del grupo de tratamiento.2 Los indicadores comparables a nivel interno son escasos y el establecimiento de puntos de referencia debe realizarse con diligencia y prestando atención a las limitaciones de las metodologías utilizadas. Los indicadores de integridad pública de la OCDE pueden servir de indicadores para supervisar la implementación del enfoque estratégico o pueden servir de inspiración para elaborar otros indicadores.

Al elaborar los indicadores, es especialmente necesario tener en cuenta las limitaciones de los «índices icónicos» mencionados en el recuadro 3.53, que han servido como mediciones principales de la corrupción y de la anticorrupción. La mayoría de las mediciones existentes dependen considerablemente de fuentes de datos secundarias basadas en el juicio de expertos y carecen de una teoría o marco normativo que defina lo que deben medir los indicadores (Oman and Arndt, 2006[19]).

Las encuestas —a funcionarios públicos, empresas, el público o partes interesadas— pueden aportar pruebas valiosas para fundamentar las políticas de integridad. Son un instrumento de medición que puede diseñarse para reflejar la cultura y los desafíos de un país u organización en particular. Por ejemplo, según la Encuesta sobre gestión estratégica de recursos humanos de la OCDE, 16 países miembros incluyen la integridad en el lugar de trabajo en sus encuestas a empleados (OCDE, 2018[20]). Independientemente de que se realice una encuesta específica o se integre un módulo en una encuesta existente, dichas encuestas permiten conocer los patrones de la conducta corrupta, la satisfacción con los servicios, la confianza en las instituciones públicas y otras áreas conexas. En los Países Bajos, una encuesta integral al personal ocupa el centro de la configuración de la agenda para las políticas futuras de integridad (recuadro 3.6). Además, algunos estudios realizados en todo el país pueden proporcionar datos fiables que sirvan de base a las estrategias nacionales e incluso, si son cuidadosas, para establecer valores iniciales nacionales (recuadro 3.7). Otras aportaciones de datos, como las que se encuentran en los registros nacionales de datos, también pueden resultar valiosas como base a los indicadores de las estrategias de integridad, si los datos recopilados cumplen normas de calidad razonables.

Una vez establecidos los objetivos estratégicos y fijados los indicadores y las metas, el siguiente paso es planificar las actividades específicas necesarias para que los objetivos puedan cumplirse de manera realista. Es decir, el desarrollo de un plan de acción.

Todas las estrategias gubernamentales se benefician de los planes de acción y cada país tiene su propio conjunto de directrices sobre lo que constituye un buen plan. Las estrategias de integridad no plantean ningún problema en particular en relación con esto. No obstante, para subrayar la necesidad de un enfoque basado en las pruebas y en los riesgos, y de la sostenibilidad financiera y, dado que las estrategias de integridad suelen depender de múltiples agentes de aplicación, se recomienda que los planes de acción de las estrategias de integridad cuenten con las siguientes características (véase también (Council of Europe, 2013[25])):

  • indicadores de nivel de resultados, con valores iniciales, hitos y metas, vinculados a objetivos y actividades;

  • identificación, como mínimo, de las organizaciones líderes para cada objetivo;

  • descripción de los arreglos de monitoreo, reporte y evaluación;

  • uso de fuentes de datos administrativos de los registros públicos existentes, como sistemas de información sobre gestión de recursos humanos, bases de datos sobre contrataciones, informes de auditoría, registros de riesgos, estadísticas de casos judiciales y estadísticas sobre sanciones;

  • uso de fuentes de datos procedentes de encuestas de personal, hogares o empresas;

  • si es pertinente para el objetivo estratégico, las actividades a nivel subnacional;

  • estimaciones de los gastos de capital y operacionales;

  • identificación de los costes adicionales y estimaciones de tales costos;

  • planes financieros plurianuales que estén vinculados con el marco de gastos a medio plazo;

  • disponibilidad pública del plan de acción completo, junto con los informes de monitoreo correspondientes (véase el apartado 3.2.5).

La presentación del plan de acción debe ser sencilla y permitir a los lectores que no pertenecen a la administración identificar a primera vista respuestas a preguntas clave como: «¿Cuáles son las acciones?», «¿Quién será responsable de ellas?», «¿Cuándo se producirán?» y «¿Cómo se medirá su impacto?» (Hope, 2013[26]). Incluso ante el caso aparentemente sencillo de que haya que redactar un nuevo código de conducta, podría ser útil dividir el proceso en una serie de pasos (por ejemplo, la redacción del código, las consultas, la presentación para su aprobación y la difusión).

Una estrategia de integridad y un plan de acción eficaces no solo deben establecer un conjunto cabal de reformas sustantivas, sino también indicar los medios para garantizar su implementación, monitoreo y evaluación. Como se trató en el capítulo 2, la responsabilidad de esta tarea debería asignarse a un órgano, ministerio o entidad específica dependiente de un ministerio, o en algunas oportunidades de manera conjunta a varias entidades. Independientemente de la configuración institucional específica, cada estrategia necesita una función de coordinación central responsable de la implementación, monitoreo, evaluación y presentación de informes de la estrategia y su plan de acción.

Las entidades responsables del diseño de la estrategia de integridad y del plan de acción no necesariamente también son responsables de todos los aspectos de su implementación, (OCDE, 2018[20]) dado que esto podría dificultarla. Que se envíen folletos sobre políticas no es suficiente si la puesta en práctica e implementación se deja a iniciativa y discreción individual (U4 Anti-Corruption Resource Centre, 2007[27]). Por lo tanto, la clave para la implementación de una estrategia de integridad consiste en unir a los diferentes actores de la integridad bajo una visión común y coordinar su acción hacia la integridad pública.

Varios gobiernos exigen que los ministerios o departamentos competentes preparen planes de prevención de la corrupción ajustados a los riesgos internos y externos específicos de su organización. Cada organización es diferente y los riesgos para la integridad varían según las atribuciones, el personal, el presupuesto, la infraestructura y el desarrollo de la tecnología de la información. Por ejemplo, los ministerios competentes responsables de la transferencia de prestaciones sociales corren un riesgo de fraude mayor; asimismo, los departamentos con mayores gastos de contratación pública (como los de salud o defensa) pueden correr riesgos de corrupción relacionados con esa actividad. Incluso si varios organismos implementan una estrategia, es necesario que haya un mecanismo central de monitoreo. Como mínimo, los informes de monitoreo deberían:

  • publicarse en intervalos periódicos, a tiempo, y ponerse a disposición del público;

  • informar sobre los progresos realizados en relación con los indicadores y metas predefinidos en el plan de acción;

  • presentar la tasa de implementación de las actividades del plan de acción;

  • sacar conclusiones y proporcionar recomendaciones a la administración;

  • hablar con los organismos pertinentes, entre ellos los actores no estatales.

Las agencias individuales suelen ser excesivamente optimistas al evaluar el éxito de la implementación de un programa y las disposiciones de monitoreo de muchas estrategias se quedan cortas porque dependen de que las organizaciones de implementación monitoreen su propio progreso. Por consiguiente, el organismo encargado de coordinar la implementación de la estrategia debería asegurarse, siempre que sea posible, de que haya una validación independiente de los progresos realizados. En algunos casos, puede ser aconsejable solicitar que una organización realice una autoevaluación preliminar y comparar más tarde los resultados con una evaluación o auditoría independiente (tal vez por parte de la entidad de coordinación, otro departamento gubernamental o un supervisor externo, como un grupo de la sociedad civil o un consultor externo). Entre otras ventajas, hacerlo podría ayudar a las organizaciones encargadas de la implementación a entender cómo pueden evaluar mejor su propio rendimiento (UNODC, 2015[2]). Un ejemplo de cómo se logra esto se proporciona en el recuadro 3.8.

Para valorar adecuadamente la eficacia de una estrategia de integridad, es importante especificar las disposiciones de la evaluación.5 Estos mecanismos suelen estar institucionalizados en el proceso de elaboración de políticas públicas (Jacob, Speer and Furubo, 2015[28]). Los mecanismos de evaluación en las diversas etapas del proceso de política se definen y planifican antes de implementar cualquier medida. El hecho de tener una idea clara de los datos que se recopilarán para la evaluación, así como de la forma y el momento en que se evaluarán las medidas adoptadas, sirve como base para el diseño y la implementación de las medidas. Es esencial establecer mecanismos de evaluación antes de la etapa de implementación para garantizar la mensurabilidad, los informes del progreso y la rendición de cuentas. Algunos datos pueden superponerse con lo que se ha recopilado para el procedimiento de identificación y evaluación de riesgos en la etapa anterior, pero las disposiciones de monitoreo y evaluación tienen un objetivo diferente: hacer que los actores encargados de la implementación rindan cuentas de lo que se ha logrado y de la eficiencia con la que lo han llevado a cabo. Al igual que en la etapa de análisis de los problemas, la evaluación puede realizarse internamente o externalizarse. Alternativamente, es posible externalizar solamente ciertas partes del proceso. La elección depende del propósito de la evaluación y de los recursos disponibles. En resumen, las evaluaciones internas pueden facilitar en mayor medida la auto-reflexión y el aprendizaje de la organización, ser menos costosas y más rápidas de implementar; al mismo tiempo, también se considera que son menos objetivas y el personal en plantilla no cuenta frecuentemente con el tiempo ni las competencias necesarias para realizar una evaluación exhaustiva. La tabla 3.2 detalla las ventajas y desventajas de cada enfoque.

Los informes de evaluación de las estrategias de integridad deberían ponerse a disposición del público; y suele ser útil incluir a actores no estatales, ya sea como evaluadores o como parte de un proceso formal que garantice la calidad.6 Los datos del monitoreo deben utilizarse activamente en los informes de evaluación; y el objetivo final es que el ejercicio de evaluación mejore los enfoques y las prácticas, por ejemplo, fundamentando el diseño de las iniciativas de seguimiento.

Además de monitorear y medir los beneficios de la estrategia de integridad, la comunicación a las partes interesadas internas y externas, incluido el público en general, respecto a los progresos y resultados permite la rendición de cuentas, al tiempo que aumenta la credibilidad de los esfuerzos de integridad y estimula la adopción de futuras medidas anticorrupción y en pro de la integridad. En su plan de acción, los países pueden incluir actividades de información y comunicación, teniendo en cuenta todos los nuevos medios de información, como las redes sociales, así como los enfoques tradicionales y testeados, como las asambleas y las audiencias públicas (UNODC, 2015[2]).

La comunicación debería iniciarse en cuanto la estrategia de integridad esté lista, antes de su implementación. Su contenido e implementación prevista, así como los organismos encargados de su ejecución, deben ser objeto de una amplia difusión. De este modo, se garantizará la transparencia y se ayudará a movilizar el apoyo popular, además de crear la expectativa pública de que los que participan en el proceso de reforma cumplirán sus compromisos. Se puede informar al público de la estrategia y de los avances en su implementación a través de los medios de comunicación, los sitios web del gobierno y los eventos de información pública específicos, así como mediante organizaciones de la sociedad civil (OSCE, 2016[29]). En el capítulo 5 se tratan los factores relacionados con el desarrollo y la implementación de una estrategia de comunicación eficaz.

Un enfoque estratégico para la integridad pública puede enfrentarse a desafíos dependiendo de si se formula una única estrategia nacional o si se incorporan a las estrategias existentes los objetivos estratégicos para la integridad. Independientemente de la elección del documento, un enfoque estratégico requiere un compromiso de alto nivel durante el proceso de diseño de la estrategia, así como garantizar que el enfoque evite objetivos de cumplimiento demasiado rígidos y haga hincapié en la promoción del cambio cultural en el seno de las organizaciones.

Sin un compromiso en los más altos niveles políticos y de gestión es improbable que las estrategias de integridad sean eficaces o se mantengan a largo plazo (para obtener más información, véase el capítulo 1). Una buena práctica para que la estrategia y reformas sugeridas cuenten con el apoyo necesario en toda la administración es garantizar la participación adecuada de los representantes de cualquier organismo, departamento o entidad gubernamental afectado por la estrategia durante la etapa de su elaboración (OSCE, 2016[29]). Una ventaja de hacer participar a los actores pertinentes (responsables de la implementación, sanción y monitoreo) en el proceso de diseño de la estrategia es que puede mejorar su cooperación en esas tres esferas, todas ellas fundamentales para la eficacia del sistema de integridad (UNODC, 2015[2]). Asegurarse de que el proceso incluya a un representante de un puesto de alto nivel o del gobierno central puede apoyar también el compromiso con la implementación (para obtener más información, véase el capítulo 2).

Un desafío que se plantea especialmente para las estrategias nacionales de integridad se refiere a la necesidad de una configuración institucional adecuada y de defensores políticos. Es posible que los objetivos estratégicos sean significativos, pero que no se cumplan si las estructuras de gestión, los procesos, la tecnología de la información, los registros de datos y la dotación de personal son inadecuados, o si el tiempo y el presupuesto son insuficientes para poner en práctica las ambiciones. Al establecer los objetivos, los diseñadores de la estrategia deben hacer coincidir las expectativas con la capacidad de implementación, el tiempo necesario y los recursos disponibles de la administración pública en particular (Council of Europe, 2013[25]). Es crucial evitar elaborar una «lista de deseos» poco realista. El establecimiento de prioridades en la elaboración de las estrategias puede llevarse a cabo mediante el establecimiento de objetivos a corto, medio y largo plazo, y la secuenciación de la ejecución de las actividades.

Un enfoque estratégico que incorpore los objetivos de integridad en las estrategias existentes suele enfrentarse a menos problemas en cuanto a la configuración institucional, la dotación de personal y la financiación, a medida que se van estableciendo esas estrategias. Sin embargo, no escapa al desafío de un enfoque colaborativo, del gobierno en su conjunto. Por ejemplo, los ministerios del sector pueden ser reacios a colaborar estrechamente con las instituciones de monitoreo, las autoridades anticorrupción o las organizaciones de la sociedad civil por temor a que se expongan las debilidades de sus sistemas de integridad. Es aún más necesario para dichos enfoques que se confiera a un órgano interinstitucional el precepto de preparar periódicamente un informe analítico sobre los riesgos para la integridad pública en el que se formulen recomendaciones y se establezcan prioridades para todo el sistema de integridad pública, como se ha mencionado anteriormente. De lo contrario, los riesgos para la integridad se identificarán y analizarán solo dentro de subsistemas específicos del gobierno.

Un desafío común a todos los tipos de estrategias de integridad es lograr el equilibrio adecuado entre un enfoque basado en normas o en el cumplimiento y una estrategia basada en valores. A lo largo de los años, los gobiernos han adoptado marcos jurídicos e institucionales para fortalecer la integridad en el sector público. Sin embargo, en muchos países, estos marcos dependen en gran medida de los mecanismos de cumplimiento y sanción.

El objetivo de cualquier estrategia de integridad debería ser aumentar la integridad en el sector público y no simplemente poner freno a las conductas indebidas y a la corrupción. Los enfoques basados en el cumplimiento se centran en la observancia de los procedimientos y normas administrativos que establecen normas mínimas. Si bien esos esfuerzos proporcionan el marco propicio necesario, una estrategia de integridad basada además en valores contribuirá a crear un entorno que apoye una conducta ética positiva. Se trata de que los valores sirvan de marco común que pueda aplicarse en el proceso de toma de decisiones en las diferentes funciones, departamentos y equipos (véase la tabla 3.3).

Referencias

[18] Centre for the Study of Democracy (2014), Civil Society Involvement in Drafting, Implementing and Assessing Anticorruption Policies: Best Practices Manuel, European Commission, https://www.files.ethz.ch/isn/185875/Best-practice-manual-civil-society-involvement.pdf.

[25] Council of Europe (2013), Designing and Implementing Anti-Corruption Policies, https://rm.coe.int/16806d8ad7 (accessed on 24 January 2020).

[12] Estonian Ministry of Justice (2016), Survey brief, https://www.korruptsioon.ee/sites/www.korruptsioon.ee/files/elfinder/dokumendid/survey_summary_in_english.pdf (accessed on 12 March 2020).

[11] Estonian Ministry of Justice (2013), Anti-Corruption Strategy 2013-2020, https://www.korruptsioon.ee/sites/www.korruptsioon.ee/files/elfinder/dokumendid/estonian_anti-corruption_strategy_2013-2020.pdf.

[22] European Commission (2017), EU Open Data Portal, https://data.europa.eu/euodp/data/dataset/S2176_88_2_470_ENG (accessed on 24 January 2020).

[30] G20 (n.d.), Issue Paper on Corruption and Economic Growth, http://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/Issue-Paper-Corruption-and-Economic-Growth.pdf (accessed on 24 January 2020).

[26] Hope, T. (2013), Strengthening Anti-Corruption Policies and Practices in Turkey (TYSAP). Designing and Implementing Anti-corruption Policies for Different Sectors, Council of Europe, https://rm.coe.int/16806dd1b6 (accessed on 24 January 2020).

[14] Hussmann, K., H. Hechler and M. Peñailillo (2009), “Institutional arrangements for corruption: Considerations for the implementation of the United Nations Convention against Corruption Article 6”, U4 ISSUE, No. 2009:4, U4 Anti-Corruption Resource Centre, CHR. Michelsen Institute (CMI), https://agora-parl.org/sites/default/files/U4%20-%20Institutional%20arrangements%20for%20corruption%20prevention%20-%202009%20-%20EN%20-%20PACE_0.pdf.

[28] Jacob, S., S. Speer and J. Furubo (2015), “The institutionalization of evaluation matters: Updating the International Atlas of Evaluation 10 years later”, Evaluation, Vol. 21/1, pp. 6-31, https://doi.org/10.1177/1356389014564248.

[5] Johnson, J. and T. Soreide (2013), Methods for learning what works and why in anti-corruption: An introduction to evaluation methods for practitioners, U4, https://www.u4.no/publications/methods-for-learning-what-works-and-why-in-anti-corruption-an-introduction-to-evaluation-methods-for-practitioners.pdf (accessed on 2 September 2019).

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[6] OCDE (2019), Analytics for Integrity: Data-Driven Approaches for Enhancing Corruption and Fraud Risk Assessments, OCDE, París, http://www.oecd.org/gov/ethics/analytics-for-integrity.pdf (accessed on 2 September 2019).

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[20] OCDE (2018), Panorama de las Administraciones Públicas 2017, OECD Publishing, París/Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, https://dx.doi.org/10.1787/9789264304543-es.

[3] OCDE (2018), Toolkit for the preparation, implementation, monitoring, reporting and evaluation of public administration reform and sector strategies: guidance for SIGMA partners, OCDE, París, http://www.oecd.org/termsandconditions (accessed on 27 August 2019).

[1] OCDE (2017), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre integridad pública, OCDE, París, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435 (accessed on 24 January 2020).

[32] OCDE (2013), Development Results: An Overview of Results Measurement and Management, OCDE, París, https://www.oecd.org/dac/peer-reviews/Development-Results-Note.pdf.

[7] OCDE (2009), Integrity in Government: Towards Output and Outcome Measurement, Public Governance Committee, Public Governance and Territorial Development Directorate, OCDE, París, http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=GOV/PGC/ETH(2009)4.

[31] OCDE (2009), Measuring Government Activity, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264060784-en.

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[19] Oman, C. and C. Arndt (2006), Uses and Abuses of Governance Indicators, Development Centre Studies, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264026865-en.

[29] OSCE (2016), Handbook on Combating Corruption, Organization for Security and Co-operation in Europe, https://www.osce.org/secretariat/232761 (accessed on 24 January 2020).

[4] Pyman, M. and S. Eastwood (2018), Analysing the anti-corruption approaches of the 26 top-ranked countries: An opportunity for a new generation of strategies, Norton Rose Fulbright, https://www.nortonrosefulbright.com/-/media/files/nrf/nrfweb/imported/countries-curbing-corruption---top-26-report.pdf?la=en&revision=cd44489d-caee-4db9-b7e3-c150da13106d (accessed on 22 October 2019).

[10] Sööt, M. (2017), Corruption study in Estonia. 2017, https://www.korruptsioon.ee/sites/www.korruptsioon.ee/files/elfinder/dokumendid/survey_summary_in_english.pdf.

[27] U4 Anti-Corruption Resource Centre (2007), “Anti-corruption policy making in practice: What can be learned for implementing Article 5 of UNCAC? Synthesis report of six country case studies: Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistan, Tanzania, and Zambia”, U4 Report, Vol. 1, https://www.u4.no/publications/anti-corruption-policy-making-in-practice-what-can-be-learned-for-implementing-article-5-of-uncac.pdf.

[8] UNDP (2015), User’s Guide - Measuring Corruption and Anticorruption, UNDP, https://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/democratic-governance/anti-corruption/user-s-guide---measuring-corruption-and-anticorruption.html (accessed on 2 September 2019).

[13] UNDP (2014), Anti-corruption Strategies: Understanding What Works, What Doesn’t and Why? Lessons learned from the Asia-Pacific region, https://www.undp.org/content/dam/undp/library/Democratic%20Governance/Anti-corruption/UNDP%20ACS%20Asia%20Pacific%20%20Anti-corruption%20Strategies.pdf.

[23] United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute (n.d.), ICVS - International Crime Victims Survey, http://www.unicri.it/services/library_documentation/publications/icvs/ (accessed on 11 February 2020).

[2] UNODC (2015), The United Nations Convention against Corruption. National Anti-Corruption Strategies: A Practical Guide for Development and Implementation, United Nations, Vienna, https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2015/National_Anti-Corruption_Strategies_-_A_Practical_Guide_for_Development_and_Implementation_E.pdf.

[9] UNODC (2013), The United Nations Convention against Corruption: A Resource Guide on State Measures for Strengthening Corporate Integrity, United Nations Office on Drugs and Crime, New York, https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2013/Resource_Guide_on_State_Measures_for_Strengthening_Corporate_Integrity.pdf (accessed on 13 February 2019).

[24] World Bank Group (n.d.), Enterprise Surveys, http://www.enterprisesurveys.org/data (accessed on 24 January 2020).

Notas

← 1. Los objetivos primarios o de primer orden son los adoptados formalmente por un consejo de ministros u órgano similar y son aplicables a todo el gobierno o todo un sector.

← 2. Esto podría hacerse, por ejemplo, si como parte de la estrategia se planifica un programa de integridad en las escuelas y debido a la falta de recursos el programa se aplica primero en ciertos municipios (grupo de tratamiento) y solo más tarde, una vez evaluada esta etapa piloto, en otros municipios (grupo de comparación).

← 3. Para obtener más información sobre las limitaciones, véase el Documento temático del G20 sobre la corrupción y el crecimiento económico (G20, n.d.[30]), así como la Guía del usuario para medir la corrupción y la anticorrupción del PNUD (UNDP, 2015[8]).

← 4. El Barómetro global de la corrupción y los barómetros regionales proporcionan datos procesables sobre la prevalencia del soborno en diferentes sectores y las actitudes de los ciudadanos hacia los esfuerzos de la administración para frenar la corrupción. Sin embargo, debido a las presiones en materia de financiación y a las limitaciones operacionales, es posible que las muestras estén sesgadas (por ejemplo, hacia las poblaciones urbanas) y que frecuentemente los resultados no sean comparables a lo largo del tiempo.

← 5. El monitoreo es una función continua que utiliza la recopilación sistemática de datos sobre indicadores específicos para proporcionar una indicación del logro de los objetivos. La evaluación es la valoración sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o finalizado, así como su diseño, implementación y resultados. Se diferencia del monitoreo en el hecho que implica un juicio sobre el valor de la actividad y sus resultados (OCDE, 2013[32]). Para obtener más información sobre el monitoreo del desempeño del gobierno, véase (OCDE, 2009[31]).

← 6. En la edición de la Comisión Europea titulada La calidad de la administración pública: una caja de herramientas 2017 se ofrecen ejemplos sobre cómo promover la participación activa de las partes interesadas en la evaluación de las políticas públicas: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=8055&type=2&furtherPubs=no.

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