7. Le renforcement de la résilience en pratique

Eleanor Carey
Development Co-operation Directorate, OECD
Jonathan Marley
Development Co-operation Directorate, OECD
Harsh Desai
Development Co-operation Directorate, OECD

Renforcer la résilience, mieux réagir aux chocs futurs

  • La crise du COVID-19 montre que les acteurs de la coopération pour le développement doivent consacrer beaucoup plus de moyens à la constitution de systèmes résilients.

  • Les acteurs du développement peuvent s’appuyer sur de nombreux instruments pratiques et directives stratégiques pour éclairer leurs stratégies de renforcement de la résilience.

  • Un changement d’approche – créer une résilience multidimensionnelle plutôt que de réduire les risques – s’impose pour mieux réagir aux chocs à venir.

  • Une action intégrée est nécessaire pour affermir la résilience dans les trois principaux piliers de l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix : la coordination, la programmation et les financements.

La crise du COVID-19, de par son caractère impérieux, son ampleur et la rapidité de son évolution, a clairement montré que les responsables publics doivent déployer davantage d’efforts pour intégrer des approches fondées sur les risques et sur la résilience à leurs politiques et stratégies. Il importe en premier lieu de bien saisir les distinctions entre ces deux approches. Une approche fondée sur les risques s’attache à répertorier et à réduire, dans toute la mesure du possible, les menaces identifiables. Une approche fondée sur la résilience accepte le caractère intrinsèquement incertain, imprévisible, voire aléatoire des menaces systémiques (OCDE, 2020[1])et vise à atténuer les effets de menaces qui finissent inévitablement par se concrétiser (Lindborg, 2020[2]). En général, renforcer la résilience consiste à améliorer la capacité des systèmes à absorber les chocs (ou à y faire face), mais aussi à s’adapter et se transformer lorsque ceux-ci se produisent de manière à en limiter les effets au minimum possible (voir l’Encadré 7.1 consacré à la terminologie de la résilience).

La résilience s’est progressivement imposée sur la scène internationale ces dernières années, notamment à la suite de la crise financière de 2008-09 et sous l’effet de la prise de conscience croissante des liens entre différentes catégories de risques (violence et conflits, changement climatique et catastrophes, par exemple) et des facteurs de risques spécifiques (comme l’urbanisation ou le vieillissement démographique) (OCDE, 2013[10]). La crise actuelle a des retombées multidimensionnelles à tous les niveaux des sociétés, ce qui confirme qu’un renforcement de la résilience est nécessaire tout au long de la chaîne d’intervention, depuis les dispositions immédiates jusqu’aux mesures de relance à long terme (PNUD, 2020[11]).

Le risque que les retombées multidimensionnelles, en partie liées à la pandémie de COVID-19, aient un effet domino délétère menace désormais la stabilité politique, la sécurité et la situation économique et sociale. C’est ce que l’on peut observer en Gambie, par exemple, qui subit actuellement le contrecoup économique et politique de la crise (OCDE, 2021[12]), ou bien au Liban, où une puissante explosion dans le port de Beyrouth l’a aggravée (Encadré 7.2). Par ailleurs, les risques économiques découlant de la diminution des envois de fonds par les émigrés ont des retombées préjudiciables sur les populations des pays en développement (Thompson, à paraître[13]). Ces effets montrent à quelle vitesse peuvent surgir des besoins humains urgents, et comment une crise internationale peut anéantir les progrès réalisés dans les domaines de l’action humanitaire, de la coopération pour le développement et de la recherche de la paix.

Si les crises peuvent également créer des possibilités, au travers d’accords de cessez-le-feu ou d’un éventuel rééquilibrage des chaînes de valeur mondiales par exemple, il apparaît que les intervenants ne se saisissent pas encore pleinement des possibilités qu’offre la crise actuelle. Le nombre relativement faible d’accords de cessez-le-feu conclus, par exemple, n’a guère d’effet sur le niveau général de violence dans le monde (Gowan, 2020[16]).

L’erreur de la communauté du développement a été de ne pas investir dans des systèmes résilients – des systèmes capables d’anticiper les chocs et de limiter l’exposition à ces situations, et susceptibles de compenser les difficultés dans un autre domaine.  
        

Bien que la résilience soit désormais couramment prise en compte dans les stratégies et politiques de coopération pour le développement, les mesures prises face à la pandémie présentent des défaillances, qui appellent une révision radicale des modes de coordination, de programmation et de financement. L’adoption d’une approche fondée sur la résilience pour la lutte contre la pandémie et la relance ultérieure requiert la mobilisation de l’ensemble des intervenants dans les domaines de l’action humanitaire, du développement et de la recherche de la paix. Cela suppose qu’aux côtés des acteurs habituels du développement et de l’aide humanitaire, un rôle de premier plan revient aux diplomates, qui prennent souvent en main les opérations en faveur de la paix et du développement, et aux acteurs de la sécurité extérieure, dont la présence crée un environnement propice aux processus de paix et atténue le risque de résurgence des conflits (OCDE, 2021[12]). Il faudra aussi augmenter les investissements dans la consolidation de la paix : en 2018, les membres du Comité d’aide au développement (CAD) n’ont affecté que 13 % de leurs apports bilatéraux d’APD à des activités en faveur de la paix dans des contextes fragiles (Desai, 2020[17]).

En outre apparaissent de nouvelles possibilités de collaboration plus étroite entre différents intervenants dans le cadre de la programmation des mesures d’intervention. Par exemple, alors que les pays avancés comme les pays en développement s’emploient à prêter assistance aux populations pâtissant des retombées économiques de la crise, les acteurs humanitaires et du développement pourraient unir leurs efforts pour élargir la couverture des systèmes de protection sociale et servir les populations les plus vulnérables (Encadré 7.3).

Jusqu’ici, les financements alloués à la lutte contre le COVID-19 se sont généralement concentrés sur « les masques et le soutien budgétaire », peu de crédits étant affectés au large éventail de programmes menés dans le cadre de la coopération pour le développement (Norwegian Refugee Council, 2020[19]). Cette situation tient certes à l’ampleur des besoins en matière de soutien médical et humanitaire et d’injection de liquidités au niveau macroéconomique, mais elle révèle par ailleurs que l’instauration d’une approche fondée sur la résilience qui aborde la pandémie sous l’angle social, environnemental, sécuritaire, politique et humain fait toujours défaut. Au début de novembre 2020, le Plan de réponse humanitaire global COVID-19 élargi avait reçu des financements à hauteur de 3.4 milliards USD environ, montant qui demeure nettement inférieur aux 9.5 milliards USD requis (OCHA, 2020[20]). Pourtant, les fonds destinés à remédier aux retombées socioéconomiques de la crise – qui seraient nécessaires à la mise en place de l’approche systémique inhérente à la notion de résilience – s’élevaient à 63 millions USD seulement (MPTFO, 2020[21]). Comme indiqué aux Chapitres 1 et 3, sur le continent africain et dans d’autres pays en développement, la crise déclenchée par la pandémie est davantage socioéconomique que sanitaire. L’application d’une méthode fondée sur la résilience ou systémique pour examiner les multiples effets négatifs du COVID-19 sur le bien-être des populations permettrait de mettre en place une intervention mesurée et systémique.

Soucieuse de définir une approche fondée sur la résilience – et de préciser ses modalités d’application – l’OCDE a établi en 2013 un Groupe d’experts sur le risque et la résilience réunissant quelque 280 spécialistes issus de membres du CAD, d’organismes des Nations Unies, d’organisations non gouvernementales, du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, de banques de développement, de milieux décisionnaires, de groupes de réflexion et du secteur privé (OCDE, s.d.[22]). Dans le cadre de ses activités, le groupe a établi des lignes directrices utiles aux travaux actuels et futurs sur la résilience, ainsi qu’une série d’instruments (OCDE, s.d.[22]).

Le groupe d’experts a recensé trois catégories d’obstacles à la mise en œuvre d’une approche fondée sur la résilience, obstacles qui persistent aujourd’hui (Mitchell, 2013[9]) :

  • Obstacles contextuels – les facteurs qui, dans le contexte global des pays partenaires, déterminent et définissent le mode de fonctionnement de l’ensemble des donneurs.

  • Obstacles programmatiques – les facteurs qui influent sur la façon dont les donneurs et leurs partenaires élaborent et mettent en œuvre les programmes de coopération pour le développement, d’aide humanitaire et de gestion des risques.

  • Obstacles institutionnels – les facteurs structurels qui déterminent le fonctionnement des processus des donneurs au niveau des capitales et à celui des équipes-pays.

Concrètement, l’intégration de la résilience dans les programmes suppose un cycle continu d’analyses des risques et de la résilience elle-même pour guider le processus de planification, la définition de programmes de base assortis d’activités visant à la renforcer et l’utilisation d’outils pour la mesurer (Graphique 7.1). La mesure de la résilience est une activité permanente, qui doit également prendre en compte l’évolution et l’incertitude inhérentes aux multiples risques qui constituent l’environnement général dans lequel se déroulent les activités de programmation.

L’élaboration d’une approche fondée sur la résilience n’a pas été sans soulever de controverse. Dans les milieux de l’action humanitaire, par exemple, certains organismes ont qualifié ce concept de « formule à la mode » sans grande influence sur les comportements (Hussain, 2013[23]). D’autres ont engagé une réflexion approfondie sur le caractère éthique de la résilience : ils se sont demandé si la communauté internationale avait « raison » de privilégier l’aide à l’autonomie au détriment de la solidarité vis-à-vis des personnes frappées par des chocs (Labbé, 2014[24]). Plus récemment, le débat a évolué pour redéfinir le concept de « résilience » : il s’agit alors de mettre en place des « systèmes résilients » plutôt que de renforcer la capacité des individus à surmonter des chocs toujours plus nombreux.

Lorsque le groupe d’experts de l’OCDE a mis un terme à ses travaux (en 2017), la notion de résilience avait fait de nombreux adeptes dans les milieux politiques. Les Conclusions du Conseil sur l’approche de l’Union européenne (UE) à l’égard de la résilience (Conseil de l'Union européenne, 2013[25]), par exemple, ont rendu opérationnels des outils permettant de concevoir des approches fondées sur la résilience – dont beaucoup s’inspirent de l’outil d’analyse systémique de la résilience de l’OCDE (OCDE, 2014[26]). Par ailleurs, des membres du CAD ont testé cette approche dans le cadre de leurs portefeuilles de programmes, notamment l’Agence suédoise de coopération internationale au développement (Asdi) (OCDE et Asdi, 2016[27]).

Le Cadre sur la fragilité présenté dans le rapport États de fragilité de l’OCDE a affiné l’approche fondée sur la résilience, reconnaissant que des interventions efficaces visant à mettre fin à la fragilité doivent aborder la résilience sous cinq angles – économie, environnement, politique, sécurité et société – et tenir pleinement compte de leurs interactions (OCDE, 2017[28]). Outre qu’il met l’accent sur les risques, ce cadre prend en considération les niveaux de résilience antérieurs et les conditions préalables nécessaires à la résilience. Le renforcement de cette dernière suppose un engagement des pays en faveur de l’appropriation et de la coordination locales, ainsi que des mécanismes qui mobilisent et affermissent la volonté politique, le tout étant fondé sur un mode de financement suffisamment souple pour s’adapter à l’évolution de la situation (OCDE, 2021[12]). Le Cadre sur la fragilité continue d’évoluer, offrant un moyen de cerner les risques et les domaines où renforcer la résilience dans les différentes dimensions de la fragilité. En 2022, une dimension « humaine » sera ajoutée au rapport États de fragilité pour tenir compte du fait que les services de santé, d’éducation et d’autres services sociaux sont à la fois des sources de résilience et des composantes essentielles d’un développement durable (Forichon, 2020[29]).

La notion de résilience systémique sous-entend que le renforcement de la résilience dépend en grande partie du contexte et appelle différentes formes d’action stratégique, à des échelons géographiques et des moments distincts. Comme les États opèrent dans un système mondial complexe et interconnecté, le développement d’une stratégie de résilience au niveau mondial s’impose pour remédier à la fragmentation actuelle (Nadin, 2020[30]). L’initiative relative aux Nouvelles approches face aux défis économiques de l’OCDE recommande la démarche suivante pour accroître la résilience aux menaces systémiques (Hynes et al., 2020[31]) :

  • concevoir des systèmes, notamment des infrastructures, des chaînes d’approvisionnement, des systèmes économiques, financiers et de santé publique, à même de se rétablir et pouvant être adaptés

  • mettre au point des méthodes pour quantifier la résilience et prendre en compte les arbitrages entre résilience et efficience

  • cartographier les liens au sein du système et réduire au minimum la complexité de manière à ce que les défaillances dans un domaine n’aient pas de répercussions dans d’autres

  • établir des liaisons et des communications appropriées entre les infrastructures interconnectées

  • ajouter des ressources et des redondances dans les composantes du système qui sont indispensables à son fonctionnement

  • élaborer des outils d’aide à la décision en temps réel qui combinent efficacement les données.

À terme, le renforcement de la résilience vise à ce que les systèmes soient mieux préparés et armés pour faire face à des évolutions rapides, à de fortes incertitudes et à des chocs futurs probables. Cet objectif multiple exigera une connaissance approfondie des composantes des systèmes et de leurs interactions, des méthodes fondées sur des données concrètes pour anticiper les chocs éventuels, et une capacité à promouvoir des mesures efficaces. Le renforcement de la résilience devrait donc faire appel à la fois à la pensée systémique complexe, à l’analyse prospective et à la science comportementale, ce qui permettrait d’éprouver la résistance des systèmes sur la base de scénarios raisonnés (Encadré 7.4).

L’obtention de résultats dans les trois domaines de l’action humanitaire, du développement et de la recherche de la paix est, en dernière analyse, une question de résilience sur le long terme. Le CAD de l’OCDE reconnaît notamment qu’aucun intervenant ou groupe d’intervenants ne peut à lui seul parer aux risques ou construire des systèmes résilients : cette démarche appellera un effort collectif. Comme exposé dans la Recommandation du CAD sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix (OCDE, 2019[37]), des stratégies cohérentes, complémentaires et coordonnées dans ces trois domaines sont indispensables pour identifier les risques complexes et créer des sources de résilience constructive dans les contextes fragiles. S’agissant des changements de comportement, un certain optimisme se justifie du fait qu’un nombre grandissant d’organisations internationales adhèrent à cette recommandation – le Programme des Nations Unies pour le développement, le Programme alimentaire mondial, le Fonds des Nations Unies pour l’enfance et l’Organisation internationale pour les migrations, par exemple. Les principes de la Recommandation ont par ailleurs été récemment réitérés dans la déclaration commune du CAD sur le COVID-19 (OCDE, 2020[38]).

Comme indiqué dans la Recommandation, l’intégration de la résilience à la coopération pour le développement exige des modes de coordination, de programmation et de financement communs (OCDE, 2019[37]).

  • La mise en œuvre coordonnée de la Recommandation sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix appelle une analyse conjointe, fondée sur les risques, qui renforce la résilience. À l’échelon mondial, elle dépend de la capacité des organismes à travailler dans des régions et selon des priorités thématiques diverses. Cela suppose d’être en mesure de mobiliser les outils et les cadres existants, comme ceux fournis par le Groupe d’experts de l’OCDE sur le risque et la résilience. Les organismes devraient en outre créer des structures de coordination qui favorisent une réaction rapide et souple en cas de chocs imprévus (OCDE, 2021[12]). Parallèlement, les responsables publics devraient prévoir une « approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration » qui tire parti des capacités et des structures de coordination à différents niveaux de l’administration publique et articule la riposte nationale avec les actions menées au niveau mondial.

  • Pour renforcer la programmation dans les domaines de l’action humanitaire, du développement et de la recherche de la paix, les dirigeants doivent encourager l’élaboration d’un cadre de gestion des risques systémiques mondiaux. Cette tâche fondamentale suppose de fixer des échéances à long terme afin de permettre aux organismes de participer aux activités de renforcement de la résilience. Les programmes intersectoriels doivent devenir la norme, ceci afin que la riposte à la crise tienne correctement compte des répercussions socioéconomiques secondaires. Consciente de ce que le manque de données compromet l’analyse, la prise de décision et la programmation, l’OCDE a donné priorité aux travaux visant à combler ces lacunes, notamment en ce qui concerne les femmes, les enfants, les personnes âgées, les personnes handicapées et d’autres groupes susceptibles d’être négligés dans les contextes fragiles (OCDE, 2021[12]).

  • La mise en place de stratégies et de mécanismes de financement suffisamment souples, de long terme et corrélés aux analyses pluridimensionnelles est indispensable pour améliorer l’efficacité de la coordination et de la programmation (Thompson, à paraître[13]). Au niveau mondial, l’architecture financière de l’action humanitaire et de la coopération pour le développement doit être réorientée sur la gestion des risques systémiques (Norwegian Refugee Council, 2020[19]). La pandémie de COVID-19 montre que ces menaces appellent une répartition équilibrée entre les financements d’urgence, le financement du développement à long terme pour appuyer la reprise et les dépenses courantes affectées à des priorités antérieures. La pandémie actuelle ayant fortement grevé les ressources, la mise en œuvre de méthodes de financement cohérentes et complémentaires dans les domaines de l’action humanitaire, du développement et de la recherche de la paix est plus importante que jamais.

Références

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[16] Gowan, R. (2020), What’s happened to the UN Secretary-General’s COVID-19 ceasefire call?, International Crisis Group, https://www.crisisgroup.org/global/whats-happened-un-secretary-generals-covid-19-ceasefire-call (consulté le 6 novembre 2020).

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[24] Labbé, J. (2014), Humanitarian aid vs resilience debate should put priorities in context, IPI Global Observatory, https://theglobalobservatory.org/2014/03/deliver-humanitarian-aid-or-build-resilience-the-answer-is-in-the-context.

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[9] Mitchell, A. (2013), Risk and Resilience: From Good Idea to Good Practice, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5k3ttg4cxcbp-en.

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[19] Norwegian Refugee Council (2020), Make or break: The implications of COVID-19 for crisis financing, Norwegian Refugee Council, Oslo, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/nrc_make_or_break_implications_of_covid_for_crisis_financing.pdf.

[12] OCDE (2021), États de fragilité 2020, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/0d344c87-fr.

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