7. Définir les priorités nationales à l’ère de la quatrième révolution industrielle

Elizabeth Stuart
Digital Pathways at Oxford
  • Rares sont les pays qui ont réussi jusqu’ici à opérer une véritable transformation numérique, même ceux ayant adopté une stratégie numérique et dont certains secteurs sont passés au numérique.

  • Le « kit de l’économie numérique » s’avère extrêmement utile pour guider les pays dans leur démarche de transformation numérique car il leur permet de repérer les opportunités, de déterminer les actions réalisables en fonction de leurs capacités, et d’assurer la plus large contribution des citoyens et des parties prenantes au processus.

  • Les acteurs de la coopération pour le développement peuvent aider les pays à mettre en œuvre les priorités qu’ils se sont fixées au regard de la transformation numérique de trois façons : 1) en soutenant les processus d’analyse engagés par les pays ; 2) en utilisant les résultats de ces processus pour proposer des programmes et un financement appropriés ; 3) en aidant à l’élaboration de cadres réglementaires adaptés au contexte.

La transformation numérique est, comme l’expression le suggère, un processus qui englobe l’ensemble de l’économie, engage l’ensemble de la société et qui, dans sa réalisation la plus complète, peut aboutir des changements aussi marquants que la première révolution industrielle. Cette description grandiloquente est cependant éloignée de la situation dans laquelle se trouvent aujourd’hui un grand nombre de pays en développement, leurs administrations publiques et leurs citoyens. Sous le choc des conséquences de la crise du COVID-19 – qui a fait prendre conscience de l’urgente nécessité de déployer et de maîtriser les technologies numériques –, rares sont les pays qui ont réussi jusqu’ici à opérer une transformation de grande ampleur. Nombreux sont ceux qui ont adopté des stratégies, et où le numérique s’est bien développé dans certains secteurs, le plus notable étant celui des technologies financières, avec l’avènement du paiement mobile1. Cela dit, d’après certaines observations, la transformation numérique générale – appelée aussi « quatrième révolution industrielle » – est une perspective de plus en plus écrasante pour les dirigeants d’un grand nombre de pays en développement. Ces derniers craignent en outre, ce qui est compréhensible, que les effets délétères des technologies numériques ne supplantent leurs bienfaits potentiellement considérables si le processus de passage au numérique n’est pas correctement géré.

Il peut être utile à ce stade pour les pays, alors qu’ils font face aux difficultés du virage numérique, de limiter leurs ambitions et de se concentrer sur les aspects pratiques. Autrement dit d’adopter une approche qui, s’appuyant sur les capacités nationales existantes, permette de définir avec soin un ensemble d’actions réalisables – mais ambitieuses – à engager en priorité et qui tiennent pleinement compte du contexte national, des demandes des parties prenantes ainsi que de la situation politique et économique.

Mettant à profit les enseignements tirés par la Pathways for Prosperity Commission sur la technologie et le développement inclusif, la faculté Digital Pathways at Oxford aide les pays à élaborer des stratégies réalistes pour exploiter les avantages de la connectivité et des technologies numériques et les mettre au service d’une croissance inclusive. À ce jour, les administrations de huit pays en développement et économies émergentes ont terminé – ou sont sur le point de terminer – un processus visant à intégrer la transformation numérique dans leur contexte particulier. Ce processus, qui s’articule autour du « kit de l’économie numérique », est déployé par Digital Pathways at Oxford en partenariat avec les autorités du pays, et idéalement un partenaire local. La première étape consiste à établir le diagnostic et à organiser une série de rencontres avec les parties prenantes dans le but de recenser les avantages comparatifs du pays dans le domaine du numérique, c’est-à-dire les possibilités qui existent dans l’ensemble de l’économie et au sein de la population, y compris des groupes les plus marginalisés. Suit alors une évaluation pour déterminer quelles actions immédiates et réalisables peuvent être engagées en priorité. On obtient alors un guide stratégique propre au pays en question, où l’adhésion des dirigeants est acquise dès le départ. Le kit susmentionné est un cadre d’analyse reposant sur les quatre piliers de l’économie numérique : 1) l’infrastructure ; 2) le capital humain ; 3) le financement ; 4) la politique publique et la réglementation (Pathways for Prosperity Commission, 2018[1]). L’inclusion est un sujet transversal, l’objectif étant d’aider les pays à obtenir le niveau de croissance inclusive le plus élevé possible grâce aux technologies numériques.

Le processus étant encore en cours dans deux pays (Indonésie et Lesotho) sur les huit, l’analyse qui suit ne concerne que les résultats obtenus dans les six autres. Le constat est toutefois sans appel : les efforts déployés pour engager une réforme réaliste ont donné des résultats exceptionnels dans ces six pays (Afrique du Sud, Bangladesh, Bénin, Éthiopie, Malawi et Mongolie), même si le guide stratégique n’est pas encore totalement mis en œuvre dans aucun d’eux.

Dans certains cas, le processus de réforme a entraîné des changements au niveau national au bout de six mois ; dans d’autres, les actions envisagées ont été intégrées aux plans stratégiques nationaux, avec les budgets et les échéances y afférents. En Mongolie, par exemple, le résultat direct de l’utilisation du kit a été le passage au numérique de 181 services administratifs en l’espace de six semaines (Access Solutions LLC, 2019[2])2. En Afrique du Sud, un grand nombre des recommandations formulées au cours du processus d’utilisation du kit ont été intégrées au plan présidentiel visant à accélérer le développement économique3 ; certaines ont été mises en application de façon indépendante par des organisations sectorielles extérieures à l’administration ; d’autres enfin ont été intégrées au plan directeur applicable à l’ensemble des administrations (Genesis Analytics, 2020[3]). En Éthiopie, les autorités ont donné la priorité à la mise en œuvre d’une nouvelle stratégie numérique (Ministère de l’Innovation et de la Technologie de l’Éthiopie, 2020[4]) et créent actuellement un fonds de capital-risque pour les start-up technologiques.

L’efficacité de l’approche adoptée par le kit de l’économie numérique est due à trois grandes raisons. D’une part, le kit recense des opportunités de transformation numérique adaptées à la situation du pays. D’autre part, la phase de dialogue met à contribution un large éventail de parties prenantes (publiques et privées), en mettant l’accent sur des communautés habituellement peu écoutées. Enfin, l’adhésion et l’appui des instances dirigeantes sont garantis grâce à la participation dès le début de hauts responsables de l’administration, qui lancent puis dirigent le processus.

La phase initiale de diagnostic permet de recueillir toutes les données détaillées pertinentes et disponibles se rapportant à l’offre et à la demande, y compris – et c’est important – les données provenant de diagnostics et d’analyses antérieurs, et de passer en revue l’ensemble des stratégies et plans de développement applicables. Au Bénin, cette phase a également généré de nouvelles données primaires. Les données sont ensuite utilisées pour construire l’hypothèse de départ, qui consiste à déterminer quels secteurs du pays sont susceptibles de se prêter le mieux au passage au numérique ; cette hypothèse sert alors de point d’entrée aux échanges qui ont lieu lors de la phase de dialogue sur la façon de s’y prendre pour poser correctement les bases de la transformation numérique. Ces échanges peuvent porter sur la manière de procéder pour créer des systèmes interopérables, promouvoir le partage des infrastructures, ou encore standardiser et encourager la formation et l’amélioration des connaissances. En investissant dans les fondamentaux, les administrations publiques peuvent réussir à mettre en place la transformation numérique homogène et évolutive qui leur permettra d’explorer de nouvelles voies en matière de débouchés économiques et de création d’emplois.

Dans certains cas, le kit de l’économie numérique élargit la vision à l’échelle régionale, en particulier lorsque l’intégration d’un pays au niveau régional est pour lui une priorité judicieuse du fait de son isolement économique ou de la petite taille de son marché intérieur. Au Bénin, par exemple, il était important de prendre en compte le rôle des organismes décisionnels régionaux comme la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest4 (BCEAO) et la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest5 (CEDEAO) dans les discussions ayant trait aux projets de numérisation des services financiers et des titres nationaux d’identité. La BCEAO a en effet institué des directives relatives aux transactions transfrontières et la CEDEAO autorise la libre circulation des personnes et des biens entre ses pays membres, ce qui veut dire qu’une interopérabilité serait nécessaire entre tous les projets nationaux de numérisation des titres d’identité.

Les opportunités répertoriées dans chaque pays tiennent compte du niveau de développement (du numérique) possible, c’est-à-dire des gains rapides que peut entraîner un passage au numérique raisonné ou la simplification des transactions commerciales. Cette méthode diffère des analyses d’apparence homogène, dites de la « quatrième révolution industrielle », qui se concentrent sur les technologies d’avant-garde sans prendre en compte la capacité du pays à les déployer.

D’une certaine manière, des opportunités similaires ont été recensées lors du processus d’utilisation du kit dans les six pays examinés. Tous les pays se sont par exemple intéressés à la façon dont les plateformes numériques pourraient rendre les chaînes de valeur de l’agriculture plus efficientes et accroître la production agricole grâce à l’amélioration des services de vulgarisation. Tous ces pays ont également cherché à déterminer comment leur économie informelle pourrait bénéficier de l’accès de ses travailleurs aux services financiers numériques et au commerce électronique, ainsi qu’aux plateformes de l’économie du partage (voir Chapitre 18). Cela dit, il existe aussi des différences notables entre les opportunités répertoriées, l’Éthiopie étant par exemple le seul des six pays à y avoir intégré le tourisme.

Les opportunités répertoriées dans chaque pays tiennent compte du niveau de développement (du numérique) possible, c’est-à-dire des gains rapides que peut entraîner un passage au numérique raisonné ou la simplification des transactions commerciales. Cette méthode diffère des analyses d’apparence homogène, dites de la « quatrième révolution industrielle », qui se concentrent sur les technologies d’avant-garde sans prendre en compte la capacité du pays à les déployer.   
        

Une fois répertoriées, les opportunités sont soumises à examen lors de la phase de dialogue entre les parties prenantes. Tout processus de réforme suppose des arbitrages, que le dialogue offre une possibilité de mieux comprendre. Cette phase permet aussi de s’assurer que l’analyse intègre différents points de vue et perspectives (notamment de la société civile) et qu’elle prend soin, lorsque c’est possible, de représenter les vues de communautés peu écoutées (comme les universitaires, le secteur privé et, plus spécifiquement, les entrepreneurs des secteurs technologiques). En d’autres termes, le principal sujet du dialogue réside dans les utilisateurs – actuels et potentiels – des technologies, car il est extrêmement important de comprendre leur point de vue pour leur proposer des produits et services les plus utiles et les plus efficients possible.

Lors d’un dialogue organisé en Mongolie, où l’élaboration inclusive des politiques publiques est une nouveauté, un habitant de bidonville a décrit la fourniture chaotique des services dans son quartier. Ce que vit sa communauté n’apparaît dans aucune statistique officielle, raison pour laquelle son expérience était jusqu’ici inconnue des dirigeants. Ce témoignage d’un usager a permis de mettre la touche finale au guide stratégique. La phase de dialogue fournit également l’occasion de recueillir des données qualitatives supplémentaires (par exemple sur l’accès à la téléphonie mobile et à l’internet, pour lequel les données sont insuffisantes) et d’acquérir une meilleure compréhension des souhaits et des besoins des communautés marginalisées.

Les phases de diagnostic et de participation des parties prenantes servent de base à l’élaboration d’un guide stratégique qui définit les actions pouvant être engagées en priorité dans les différents domaines répertoriés. Ce guide stratégique est très variable d’un pays à un autre, à la fois sur le style et sur le contenu. Les actions prioritaires sont de différents types : de réformes axées sur la libéralisation des télécommunications à des plans d’action visant à utiliser plus efficacement les fonds de services universels.

Dans la majorité des six pays examinés, la communauté internationale avait déjà réalisé de nombreuses évaluations, participé à l’élaboration de cadres et effectué des diagnostics sur différents aspects de l’économie numérique. Si certains de ces diagnostics avaient fourni des informations utiles pour les pays eux-mêmes, de nombreuses autres étaient centrées sur les besoins – cela dit importants – des organisations internationales d’aide au développement (par exemple le recueil de données pour définir la stratégie de la Banque mondiale en matière d’investissement ou de crédit). Ces évaluations ne peuvent être que d’une utilité limitée si le pays n’a pas d’abord mis en évidence, par un exercice allant du bas vers le haut, ses propres priorités et opportunités dans le domaine du numérique. Grâce au kit de l’économie numérique, un pays commence par procéder à sa propre évaluation, en espérant qu’elle servira aux donneurs pour concevoir leurs programmes et leurs financements ou les mettre directement en œuvre6.

Preuve de l’accent qui est mis sur l’adhésion des dirigeants et l’appropriation nationale du processus, le kit n’a été utilisé que dans les pays qui l’ont demandé, autrement dit ceux qui avaient déjà reconnu la transition numérique comme une priorité dans leurs plans de développement. Les autorités des six pays examinés ont indiqué qu’elles souhaitaient profiter des possibilités offertes par les technologies numériques et qu’elles allaient en faire une priorité d’action gouvernementale, que ce soit dans des déclarations publiques ou via des stratégies comme « Bénin Révélé » au Bénin (Présidence de la République du Bénin, 2021[5]) ou le Plan national de développement stratégique II au Lesotho (Gouvernement du Lesotho, 2018[6]).

Le kit a également été utilisé sur demande. Dans chaque cas, un haut fonctionnaire possédant l’influence nécessaire pour engager la transformation numérique a spécifiquement sollicité la collaboration de Digital Pathways at Oxford. Il est souvent arrivé également qu’un haut dirigeant – membre du Cabinet du Président ou du Bureau du Premier ministre – ou un comité directeur composé de hauts représentants des ministères compétents impulse le processus. En Éthiopie, par exemple, l’initiative a été prise par le Bureau du Premier ministre associé aux ministres de l’Innovation et de la Technologie/des Finances ; le Conseiller au numérique du Premier ministre, qui avait été conseiller auprès du ministre de l’Innovation et de la Technologie, s’est impliqué personnellement en amont du processus. En Afrique du Sud, la demande d’utilisation du kit est venue d’un groupe de dirigeants d’horizons divers (BusinessTech, 2020[7]), avec l’accord de la Commission de la présidence chargée des technologies. En Mongolie, le guide stratégique a été lancé par le Premier ministre lui-même (Ariunzaya, 2020[8]).

Cette gestion par le haut a permis non seulement d’accélérer la mise en œuvre, mais aussi de s’assurer que les bonnes coalitions – internes et externes à l’administration publique – puissent être rapidement conviées, en contournant quelques-unes au moins des habituelles luttes de pouvoir. La participation dès le départ de ministères sectoriels variés a également favorisé une appropriation totale du processus et facilité la mise en œuvre, les hauts dirigeants ayant pris part à la mise en place et les fonctionnaires ayant pu voir clairement comment le résultat allait produire des effets bénéfiques sur leur travail. Le Tableau 7.1 répertorie les principaux organes officiels participant à l’utilisation – actuelle ou passée – du kit de l’économie numérique.

Cette gestion par le haut a permis non seulement d’accélérer la mise en œuvre, mais aussi de s’assurer que les bonnes coalitions – internes et externes à l’administration publique – puissent être rapidement conviées, en contournant quelques-unes au moins des habituelles luttes de pouvoir.   
        

Outre la participation des organes officiels, des partenaires internes (comme un institut de recherche ou un cabinet de conseil local) s’occupent de l’analyse et de la mise en place du réseau nécessaire au processus. C’est un aspect important car les chercheurs installés à Oxford n’ont qu’une vue partielle de l’économie politique du pays au quotidien.

Des leçons commencent déjà à être tirées de l’expérience des pays ayant utilisé le kit de l’économie numérique pour définir des priorités réalistes et raisonnées et déterminer les domaines dans lesquels le passage au numérique produira le plus d’effets bénéfiques. Certaines concernent la gestion des relations entre les organes de l’État et d’autres les difficultés à mettre en œuvre les stratégies numériques.

La responsabilité des différents organes de l’État au regard des efforts déployés pour le passage au numérique peut avoir des conséquences sur la réussite et le degré d’appropriation de la stratégie nationale en matière de transformation. Un grand nombre de pays confient l’ensemble des tâches y afférentes à un seul organe sectoriel, souvent une agence technique spécialisée. Trop souvent, les hauts responsables de ces organes ne s’intéressent de près qu’aux questions relevant de leur mission, elle-même limitée. Le risque d’une telle organisation est que les pistes de transformation les plus prometteuses (comme l’automatisation des lignes de production dans les usines ou la création de nouveaux espaces de vente en ligne) ne recueillent pas suffisamment d’attention.

Dans certains pays ayant utilisé le kit, les responsables gouvernementaux ayant une mission de portée générale ont été inclus dans le processus afin d’obtenir une perspective d’ensemble. Un exemple est le Bénin, où le projet a été dirigé conjointement par le ministère chargé du passage au numérique et le cabinet présidentiel. Un autre est le Malawi, où la Commission nationale de planification – dont la mission touche déjà à l’ensemble de l’économie – a été le principal organe responsable. De son côté, fort de sa mise en place de systèmes de paiement numérique dans l’ensemble des administrations, le Bangladesh a étendu le numérique à tous les services de l’administration. L’Encadré 7.1 décrit les progrès accomplis par ce pays dans le processus de transformation numérique de son économie et de sa société au service d’une croissance et d’un développement inclusifs.

Bien que les pays soient parvenus à définir un large éventail d’organes publics chargés de la mise en œuvre, traduire le guide stratégique en réformes concrètes ne leur a pas été facile. Une fois que le guide stratégique est établi, chaque pays doit, en tenant compte de ses contraintes de capacités, déterminer les priorités les plus urgentes. Aucun des six pays examinés n’a (encore) réussi à déployer simultanément tous les volets de sa stratégie, davantage à cause de l’insuffisance des financements que du manque de capacités de mise en œuvre.

Même si le guide stratégique a été accueilli avec enthousiasme par les ministères sectoriels compétents et approuvé par le Bureau du président et du Premier ministre, son contenu doit être mis en pratique par des agents de l’État moins expérimentés. Si ces derniers n’ont pas été informés de l’approche et ne comprennent pas les bienfaits qu’elle peut procurer, cela peut nuire à leur capacité et leur motivation à la mettre en œuvre. En Éthiopie, une formation dispensée aux agents du ministère des Finances des échelons inférieurs leur a permis de faire connaissance et de discuter des actions énoncées dans le guide stratégique. Des initiatives similaires peuvent être nécessaires dans d’autres pays. Au Bangladesh, par exemple, il serait bénéfique d’associer la mise en œuvre du guide stratégique avec la nouvelle initiative « Civil Service 2041 » du programme a2i.

Plutôt que d’entreprendre chacun une analyse, la meilleure façon pour les acteurs de la communauté internationale du développement d’aider les pays à définir leurs priorités dans le domaine du numérique est de soutenir des processus comme celui du kit de l’économie numérique. Ce soutien pourrait prendre la forme d’un financement ou de processus d’analyse similaires. Le financement du kit examiné ici a été assuré par : le ministère britannique des Affaires étrangères, du Commonwealth et du Développement ; le ministère néerlandais des Affaires étrangères ; la Commission économique et sociale pour l’Asie et le Pacifique des Nations Unies. Dans chaque cas, le pays ou l’organisme public a permis une gestion nationale du processus, comme le prévoit la méthodologie.

L’utilisation des résultats de processus tels que celui du kit examiné permettrait en outre aux acteurs du développement de faire coïncider les programmes pays et les financements, de sorte que les efforts de la transformation numérique des pays restent concentrés sur les domaines ayant été recensés par les intéressés comme les plus réalistes et les plus rationnels. Financer une partie au moins de la mise en œuvre du guide stratégique serait une formule de financement optimale.

Pour conclure, les approches – inclusives, adaptées au contexte et conduites par les pays eux-mêmes – qui ont été utilisées jusqu’ici pour définir les priorités nationales de la transformation numérique laissent à penser que les acteurs de la communauté internationale du développement peuvent jouer un rôle de soutien important en accompagnant la mise au point des systèmes réglementaires, des règles, des comportements et des normes qui conviennent aux pays partenaires. De fait, ces solutions sont sans doute plus adaptées pour le passage au numérique d’un pays que l’adoption de modèles étrangers, comme par exemple ceux de la République populaire de Chine, de l’Union européenne ou des États-Unis.

Références

[2] Access Solutions LLC (2019), National Digital Strategy Primer for Mongolia, Access Solutions LLC, https://artnet.unescap.org/sites/default/files/file-2019-11/MDA%20Strategy%20Primer.%20FINAL.%2009.13.pdf.

[8] Ariunzaya, A. (2020), « Mongolia in the digital age project », Mongolian Economy, https://mongolianeconomy.mn/en/power-of-the-hiding-hand (consulté le 27 septembre 2021).

[7] BusinessTech (2020), « Is this a blueprint for mass job creation in South Africa? », BusinessTech, Lyttelton, https://businesstech.co.za/news/cloud-hosting/367692/is-this-a-blueprint-for-mass-job-creation-in-south-africa (consulté le 27 septembre 2021).

[3] Genesis Analytics (2020), Pathways to Digital Work: A Strategy Primer for South Africa’s Digital Economy, Genesis Analytics, Johannesburg, https://pathwayscommission.bsg.ox.ac.uk/sites/default/files/2020-01/South%20Africa%20Strategy%20Primer.pdf.

[6] Gouvernement du Lesotho (2018), National Strategic Development Plan II 2018/19 to 2022/23, Gouvernement du Lesotho, https://www.gov.ls/wp-content/uploads/2021/06/National-Strategic-Development-Plan-II-2018-19-2022-23.pdf.

[4] Ministère de l’Innovation et de la Technologie de l’Éthiopie (2020), Digital Ethiopia 2025: A Digital Strategy for Ethiopia Inclusive Prosperity, République démocratique fédérale d’Éthiopie, https://mint.gov.et/wp-content/uploads/2020/12/Digital-Ethiopia-2025-Strategy-English.pdf.

[1] Pathways for Prosperity Commission (2018), Charting Pathways for Inclusive Growth: From Paralysis to Preparation, Pathways for Prosperity Commission, https://pathwayscommission.bsg.ox.ac.uk/sites/default/files/2019-11/charting-pathways-report.pdf.

[5] Présidence de la République du Bénin (2021), « Bénin révélé », page web, https://beninrevele.bj/ (consulté le 27 septembre 2021).

Notes

← 1. En Afrique subsaharienne, par exemple, 21 % des adultes possédaient en 2017 un compte de paiement mobile, soit presque deux fois plus qu’en 2014 ; cela représente de loin le taux le plus élevé de toutes les régions du monde. Voir : https://globalfindex.worldbank.org/sites/globalfindex/files/2018-04/2017%20Findex%20full%20report_0.pdf.

← 2. Pour plus d’informations sur les services numériques disponibles en Mongolie, voir le site web eMongolia : https://e--mongolia-mn.translate.goog/home?_x_tr_sl=mn&_x_tr_tl=fr&_x_tr_hl=fr&_x_tr_pto=sc

← 3. Pour plus d’informations sur le plan de redressement et de réhabilitation économiques de l’Afrique du Sud, voir : https://www.gov.za/sites/default/files/gcis_document/202010/south-african-economic-reconstruction-and-recovery-plan.pdf.

← 4. Pour plus d’informations sur la BCEAO, voir : https://www.bceao.int/index.php/fr.

← 5. Pour plus d’informations sur la CEDEAO, voir : https://www.ecowas.int/?lang=fr.

← 6. Des travaux sont en cours, notamment de la part de Digital Impact Alliance, pour coordonner les cadres du passage au numérique. L’initiative GovStack projette également de le faire.

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