Wstęp

W dniu 14 lutego 2017 roku Rada Ministrów RP przyjęła nową strategię rozwoju kraju. Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR) (Government of Poland, 2017[1])popiera bardziej zrównoważony wzrost na całym terytorium Polski. Określa ona wytyczne polityki rozwoju w perspektywie krótkoterminowej do roku 2020 oraz wskazuje cele i podejścia w perspektywie średnioterminowej do roku 2030. Choć SOR nakreśla obraz tego, jak Polska powinna się rozwijać, nie dostarcza jednak mapy drogowej dla realizacji tych aspiracji.

SOR zapowiada odejście od wcześniej stosowanych podejść, kładąc większy nacisk na jednolitość, spójność i wsparcie mniejszych miejscowości, poprzez poprawę powiązań z małymi i średnimi miastami oraz obszarami wiejskimi - a nie tylko z największymi ośrodkami miejskimi. W ocenie rządu poprzedni model, który koncentrował inwestycje w większych miastach, nie doprowadził do oczekiwanej dyfuzji wzrostu gospodarczego do mniejszych miejsc. W ramach SOR proponowana strategia ma na celu skierowanie wsparcia zarówno do obszarów wiodących, jak i słabiej rozwiniętych. Skuteczna praktyka i odpowiedni model ramowy zarządzania będą miały kluczowe znaczenie dla realizacji tych celów.

Na prośbę polskiego Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej (MFiPR) oraz w ścisłej współpracy ze Związkiem Miast Polskich (ZMP), OECD przeprowadziło ocenę zarządzania publicznego i rozwoju instytucjonalnego obejmującą dwie kategorie polskich jednostek samorządu terytorialnego poziomu lokalnego - gminy i powiaty, w zakresie sposobów wzmocnienia ich potencjału samorządowego. Celem projektu "Lepsze zarządzanie, planowanie i dostarczanie usług w jednostkach samorządu lokalnego w Polsce, jest lepsze służenie obywatelom, wzmocnienie lokalnego zrównoważonego rozwoju i zaangażowanie interesariuszy w budowanie wspólnej wizji i działań przy użyciu metod dobrego zarządzania opartych na międzynarodowych najlepszych praktykach. Jednym z celów jest zatem udoskonalenie projektowania i wdrażania średnio- i długookresowych strategii rozwoju jednostek samorządu lokalnego (tym samym przyczyniając się do realizacji krajowej SOR). Projekt został sfinansowany ze środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) i Norweskiego Mechanizmu Finansowego w ramach Programu Rozwoju Lokalnego 2014-21 realizowanego przez Ministerstwo Funduszy Rozwoju i Polityki Regionalnej RP.

Projekt analizuje lokalne polityki i praktyki w ośmiu kluczowych obszarach tematycznych dotyczących zarządzania publicznego i rozwoju terytorialnego przedstawionych poniżej oraz prezentuje ocenę potencjału samorządu lokalnego w tych obszarach wraz z zaleceniami dotyczącymi reform. Należy zauważyć, że tematy te stanowią wzajemnie zależne i powiązane elementy składowe dobrego zarządzania w sektorze publicznym i dążenia do zrównoważonego rozwoju terytorialnego. Wszystkie razem, zapewniają możliwość lepszego służenia obywatelom: poprawy wyników i rezultatów działań podejmowanych dla obywateli, przedsiębiorstw oraz miast i gmin. Wzajemne powiązania i zależności pomiędzy poszczególnymi rozdziałami tematycznymi znajdują odzwierciedlenie w rekomendacjach, które są przedstawione jako zintegrowane elementy spójnego podejścia zmierzającego do poprawy zarządzania w sektorze publicznym i rozwoju terytorialnego. Oprócz ośmiu rozdziałów tematycznych, w poprzedzającym je rozdziale znaleźć można diagnozę głównych trendów gospodarczych, społecznych i demograficznych, mocnych stron i wyzwań dotyczących polskich samorządów lokalnych oraz ich wpływu na rozwój lokalny. Osiem kluczowych obszarów tematycznych to:

  1. 1. Koordynacja pomiędzy jednostkami organizacyjnymi i politykami sektorowymi w samorządzie lokalnym

  2. 2. Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego

  3. 3. Wykorzystanie informacji i dowodów w strategicznym podejmowaniu decyzji w samorządzie lokalnym

  4. 4. Proces budżetowy w samorządach lokalnych

  5. 5. Wzmocnienie wielopoziomowego rządzenia i zdolności inwestycyjnych w celu wspierania rozwoju lokalnego

  6. 6. Strategiczne i efektywne zarządzanie zasobami ludzkimi w samorządach lokalnych

  7. 7. Otwarte rządzenie na szczeblu lokalnym

  8. 8. Zmniejszanie obciążeń administracyjnych i upraszczanie procedur zamówień publicznych.

Projekt koncentruje się przede wszystkim na lokalnym szczeblu samorządowym w Polsce (gminy i powiaty), jednakże samorządy te w Polsce nie działają w próżni, ale w środowisku ścisłych interakcji z władzami regionalnymi i krajowymi. Dlatego też niniejszy raport obejmuje analizy wielopoziomowego systemu zarządzania w Polsce w uzasadnionych przypadkach, w celu ukazania w jaki sposób wzajemne zależności pomiędzy poszczególnymi poziomami władzy wpływają na zarządzanie i możliwości rozwoju samorządu lokalnego. Poprzez przedstawienie danych OECD i przeprowadzenie analizy porównawczej sprawowania władzy publicznej, zarządzania, rozwiązań instytucjonalnych, budżetowania, finansowania oraz praktyk tworzenia polityk w polskich samorządach lokalnych, a także sformułowanie możliwych do wdrożenia rekomendacji, projekt ten ma na celu przyczynienie się do podtrzymania dialogu na temat konkretnych reform, które mogłyby poprawić wyniki w zakresie zaspokajania potrzeb obywateli.

Ze względu na duże zróżnicowanie polskich gmin oraz sytuacji w jakiej się znajdują i związanych z tym wyzwań, analiza i wytyczne OECD zawarte w raporcie głównym zostały uzupełnione o trzy syntetyczne oceny. Dzięki podziałowi na trzy różne typy gmin (zgodnie z klasyfikacją polskich gmin opracowaną przez OECD, opisaną poniżej), te odrębne oceny podsumowują ustalenia raportu dla każdego typu gminy i oferują większy poziom szczegółowości w oparciu o wymierne parametry, które mogą pomóc w identyfikacji konkretnych wyzwań i szans.

Ponadto, OECD oferuje polskim samorządom lokalnym pomoc i wspiera je we wzmacnianiu ich zdolności do projektowania i skutecznego wdrażania wielowymiarowych, zintegrowanych strategii rozwoju, poprzez opracowanie narzędzia samooceny. Narzędzie to wyszczególnia kluczowe wskaźniki dla polskich samorządów, pozwalające ocenić ich mocne strony i braki w zakresie zarządzania publicznego i praktyk rozwoju lokalnego. Dzięki tematycznemu ukierunkowaniu na konkretne obszary dobrego zarządzania i rozwoju terytorialnego, narzędzie umożliwia również budowanie potencjału, który może być rozwijany i upowszechniany wśród samorządów lokalnych, tak aby mogły one dokonywać samooceny własnych możliwości w zakresie projektowania i wdrażania skutecznych zintegrowanych strategii rozwoju i planów działania w sposób, który odzwierciedla standardy i dobre praktyki OECD.

W pierwszej części niniejszego rozdziału wprowadzającego skupiono się na tworzeniu bazy danych i informacji na potrzeby projektu oraz metodologii OECD stanowiącej podstawę dla sporządzenia raportu. Ponadto, wyjaśniono, w jaki sposób raport łączy się z innymi projektami OECD realizowanymi we współpracy z Polską w zakresie zarządzania publicznego i rozwoju terytorialnego. W drugiej części tego rozdziału opisana została struktura terytorialna i system administracyjny Polski. W trzeciej części przedstawiono zmodyfikowaną klasyfikację terytorialną polskich jednostek samorządu o charakterze miejskim, którą OECD stosuje w niniejszym raporcie.

W celu zebrania informacji i danych na temat zarządzania publicznego i rozwoju terytorialnego na poziomie lokalnym w kontekście polskim, OECD opracowała kompleksową ankietę. Celem ankiety było uzyskanie danych, informacji i dowodów na temat praktyk samorządów lokalnych w różnych obszarach tematycznych ocenianych i analizowanych w tym projekcie. Kwestionariusz ankiety został przedyskutowany z przedstawicielami ponad 120 samorządów lokalnych i regionalnych oraz rządu krajowego w październiku 2019 r. i przekazany reprezentatywnej próbie samorządów lokalnych oraz szeregowi samorządów regionalnych przez ZMP. Odpowiedzi udzielone przez te samorządy pozwoliły na stworzenie solidnej bazy faktów i danych na potrzeby analizy zawartej w raporcie, która była kluczowym przyczynkiem do oceny polskich praktyk na tle standardów OECD. W ankiecie udział wzięły następujące podmioty:

  • Poziom lokalny: 57 samorządów lokalnych (47 gmin i 10 powiatów).

  • Poziom regionalny: 8 urzędów wojewódzkich i 12 urzędów marszałkowskich.

  • Poziom krajowy: 7 ministerstw i innych instytucji krajowych.

Chociaż wielkość próby nie pozwala na wyciągnięcie statystycznie istotnych wniosków, niemniej jednak oferuje ona specyficzne dla tej próby spostrzeżenia, które mogą być istotne dla większej grupy polskich samorządów. Zgodnie z przyjętą przez OECD metodologią, proces zbierania danych do niniejszego raportu opierał się również na czterech misjach informacyjnych w Polsce, których celem było przeprowadzenie obszernych wywiadów z wieloma różnymi interesariuszami na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym. Instytucje, z którymi przeprowadzono wywiady podczas tych misji, zostały wybrane wspólnie przez ZMP i MFiPR w porozumieniu z OECD. Dziewięć samorządów lokalnych oraz Górnośląsko-Zagłębiowski Związek Metropolitalny (GZM) w Katowicach, które zostały odwiedzone podczas pierwszych trzech misji odzwierciedlają występujące zróżnicowanie, między innymi pod względem takich kryteriów jak wyniki gospodarcze, położenie geograficzne (np. bliskość centrów gospodarczych kraju), czy liczba ludności. Podczas każdej misji OECD przeprowadziła rozmowy z odpowiednimi przedstawicielami samorządów, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, środowiskami akademickimi i przedstawicielami sektora prywatnego w celu omówienia kwestii związanych z zarządzaniem publicznym i rozwojem terytorialnym z uwzględnieniem kluczowych interesariuszy. Taka próba samorządów lokalnych wraz z informacjami przekazanymi w kwestionariuszu przez szerokie grono gmin i powiatów (jak również instytucji na poziomie regionalnym i krajowym) pozwala na rozszerzenie i powielenie rekomendacji zawartych w raporcie na samorządy nieobjęte próbą.

  • Misja 1: W ramach pierwszej misji informacyjnej zespół OECD udał się do trzech samorządów lokalnych (Katowice, Krotoszyn i Ziębice) oraz odwiedził Górnośląsko-Zagłębiowski Związek Metropolitalny (GZM).

  • Misja 2: Podczas drugiej misji informacyjnej zespół OECD odwiedził cztery samorządy: Łańcut (powiat), Łubianka, Międzyrzec Podlaski (gmina wiejska) i Międzyrzec Podlaski (gmina miejska).

  • Misja 3: Ze względu na wyjątkowe okoliczności związane z rozwojem pandemii COVID-19 i wynikające z tego ograniczenia w podróżowaniu, trzecia misja informacyjna została przeprowadzona w sposób wirtualny. Wywiady online objęły dwa samorządy: Kutno i Płock.

  • Misja 4: Podczas czwartej misji, skoncentrowanej na regionalnym i krajowym szczeblu administracji rządowej, zespół OECD przeprowadził wywiady online z przedstawicielami dwóch województw: lubelskiego (Lubelski Urząd Marszałkowski, Lubelski Urząd Wojewódzki) i śląskiego (Śląski Urząd Marszałkowski, Śląski Urząd Wojewódzki) oraz instytucji krajowych: 8 ministerstw (Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwo Funduszy Rozwoju i Polityki Regionalnej, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwo Rozwoju, Ministerstwo Cyfryzacji, Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji) oraz urzędów krajowych (GUS, Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Urząd Zamówień Publicznych, Najwyższa Izba Kontroli) w Polsce.

Zarówno projekt oceny, jak i wstępne porady i zalecenia zostały omówione podczas wirtualnej misji rozpoznawczej z udziałem ponad 170 różnych interesariuszy ze wszystkich trzech szczebli administracji przeprowadzonej w styczniu 2021 r. W wyniku tych konsultacji niniejszy raport został wzbogacony o pisemny wkład w postaci uwag od następujących podmiotów:

  • Poziom lokalny: 75 samorządów lokalnych;

  • Poziom regionalny: 35 samorządów regionalnych;

  • Poziom krajowy: 64 instytucje publiczne na poziomie krajowym.

Stosując podejście oparte na weryfikacji porównawczej (peer-based approach), OECD zorganizowało w czerwcu 2021 r. warsztaty z udziałem odpowiednich urzędników wyższego szczebla z administracji krajowej, regionalnej i lokalnej państw należących do OECD, którzy stanęli lub stoją przed takimi samymi wyzwaniami, jak analizowane w raporcie. Warsztaty dla przedstawicieli samorządów lokalnych, samorządów regionalnych i ministerstw służyły upowszechnieniu ustaleń raportu, podzieleniu się przykładami dobrych praktyk z innych krajów OECD oraz wygenerowaniu pomysłów na możliwe kierunki działań w Polsce w celu rozwiązania badanych wyzwań w zakresie zarządzania publicznego i rozwoju terytorialnego.

Raport Lepsze rządzenie, planowanie i dostarczanie usług w jednostkach samorządu lokalnego w Polsce bazuje na szeroko zakrojonej współpracy pomiędzy Polską a OECD. Raport OECD Przeglądy Polityk Rozwoju Obszarów Wiejskich: Polska 2018 (2018[2])analizuje zakres polityk wpływających na rozwój obszarów wiejskich w Polsce i prezentuje rekomendacje, jak wspierać dywersyfikację gospodarczą obszarów wiejskich, zwiększać produktywność rolnictwa, wzmacniać współpracę międzygminną, pogłębiać decentralizację i poprawiać wielopoziomowe zarządzanie.

Przegląd zarządzania publicznego w Polsce pt. Polska: Realizacja strategicznych możliwości państwa (2013) (OECD, 2013[3])proponuje praktyczny, oparty na danych krajowych model ramowy opracowywania wskaźników dobrego rządzenia dla programów finansowanych przez Unię Europejską (UE) w Polsce.

Przegląd polityki miejskiej w Polsce (2011) (OECD, 2011[4])analizuje system miejski i stojące przed nim wyzwania, krajowe polityki rozwoju miejskiego w Polsce oraz dostosowanie zasad rządzenia do krajowej agendy polityki miejskiej. W tym obszarze OECD sporządziła również raport Governance of Land Use in Poland: The Case of Łódź (2016) (OECD, 2016[5]).

Wreszcie, opracowany w oparciu o analizę różnych wyzwań i możliwości dla polskiej polityki rozwoju regionalnego, Przegląd Terytorialny OECD dla Polski (2008) (OECD, 2008[6])zawiera zalecenia dotyczące optymalnego kształtowania i wdrażania zestawu polityk, ze szczególnym uwzględnieniem wyzwań związanych z wielopoziomowym zarządzaniem.

Niniejszy raport odzwierciedla również rekomendacje w zakresie zarządzania publicznego przedstawione w publikacji OECD Better Policies Brochure on Poland (OECD, 2016[7]), które łączą podejście Polski do rozwoju z wysiłkami na rzecz realizacji Celów Zrównoważonego Rozwoju Agendy 2030 ONZ.

Od 1989 roku, wraz z odzyskaniem niepodległości i demokracji, polska struktura terytorialna i wielopoziomowy system zarządzania silnie ewoluowały. Po 45 latach centralizacji, Polska przeprowadziła reformy zmierzające do decentralizacji politycznej i fiskalnej, a udział i rola władz lokalnych i regionalnych w realizacji polityk znacznie wzrosły w ostatnich latach. Zasada samorządności lokalnej stanowi jeden z filarów transformacji Polski od ery komunistycznej do demokracji. Proces decentralizacji jest często uznawany za jeden z najbardziej udanych aspektów tych przemian (Baro Riba and Mangin, 2019[8]). Proces decentralizacji nie przebiega jednak bez przeszkód ze względu na dużą wartość, jaką przypisuje się państwu scentralizowanemu, postrzeganemu jako gwarancja jednorodności terytorium kraju. W istocie, mimo iż granice Polski były tak często zmieniane w ciągu ostatnich dwóch stuleci, pojęcie "terytorium" jest głęboko zakorzenione w pamięci narodowej (Assembly of European Regions, 2017[9]; OECD, 2020[10]).

Pierwszy pakiet ustaw dotyczących demokracji lokalnej i autonomii gmin został uchwalony w 1990 r., w wyniku czego w maju tego samego roku odbyły się pierwsze demokratyczne wybory do blisko 2 500 rad gmin. Ustawa o samorządzie gminnym, przyjęta w marcu 1990 r., zapewniła samorządom gminnym większe możliwości strategiczne i przekazała im znaczne kompetencje w zakresie planowania przestrzennego, rozwoju infrastruktury, usług komunalnych, mieszkalnictwa komunalnego, usług socjalnych, edukacji, ochrony środowiska, podstawowej opieki zdrowotnej oraz rekreacji i kultury. Zmianom tym nie towarzyszył jednak transfer funduszy (OECD, 2020[10]).

W Polsce druga fala reform decentralizacyjnych (regionalizacja) miała miejsce w latach 1998-99. W zakresie reformy regionalnej zasadnicza debata dotyczyła liczby województw. Większość zainteresowanych stron rozumiała konieczność zmniejszenia wielkości regionów w celu przywrócenia historycznego poziomu pośredniego - powiatu, zniesionego w 1975 r. Ostatecznie pakiet legislacyjny, który wszedł w życie w styczniu 1999 r. przywrócił powiat jako kolejny, tradycyjny w Polsce, szczebel samorządu terytorialnego (tj. ponadgminnego) oraz utworzył 16 samorządowych województw (regionów) zarządzanych przez marszałków, które zastąpiły 49 dotychczasowych małych województw zarządzanych przez administrację krajową. (Sześciło, Dawid and Kulesza, Michał, 2012[11]).

Od czasu pierwszych wyborów do rad powiatów i województw w 1999 r. w Polsce obowiązuje trójszczeblowa struktura samorządu terytorialnego, w której gminy i powiaty pełnią funkcje samorządów lokalnych. Szesnaście województw, które tworzą największy terytorialny podział administracyjny kraju, odpowiada tradycyjnym i historycznym podziałom administracyjnym, dając w efekcie system samorządów terytorialnych akceptowalny dla społeczeństwa (Sześciło, Dawid and Kulesza, Michał, 2012[11]). W architekturze tego systemu, na uwagę zasługuje fakt, że pozostawiono wszystkim szczeblom możliwość bycia niezależnymi od siebie. Cecha ta jest zgodna z historycznym dziedzictwem autonomii poszczególnych szczebli administracji w Polsce, choć często obwiniano ją również o sprzyjanie paraliżowi decyzyjnemu i blokadzie. (OECD, 2020[10]).

Powszechna percepcja sukcesu wdrożenia reform decentralizacyjnych w kraju wynika częściowo ze sposobu, w jaki zostały one zaprojektowane, przy dużym zaangażowaniu szerokiego grona interesariuszy. Polskie władze zorganizowały ważne dyskusje publiczne przed uchwaleniem ustawy, co stanowiło ważny okres dogłębnej debaty demokratycznej. Do dyskusji zaproszono szerokie spektrum uczestników, a używane argumenty często odwoływały się do historii krajowej i lokalnej. Podczas tych debat interesujące było również to, że miejscowa ludność miała jasno sprecyzowane poglądy na temat własnych interesów i tożsamości regionalnej. W rezultacie, w lipcu 1998 roku ustawa została uchwalona w ekspresowym tempie.

Choć wraz z decentralizacją nowych zadań rola województw ulegała stopniowemu wzmocnieniu, to w porównaniu z regionami w innych państwach OECD jest ona nadal ograniczona. Od 2007 r. województwa są w pełni odpowiedzialne za dużą część środków z europejskich funduszy spójności. W styczniu 2009 r. uchwalono ustawę o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Government of Poland, 2009[12])w celu wzmocnienia regionów Polski i przekazania im większych uprawnień w dziedzinie transportu i środowiska. Od tego czasu toczą się dyskusje na temat reformy mechanizmów finansowania, wprowadzenia zachęt finansowych do łączenia się, opracowania programów cięcia kosztów i zwiększenia efektywności oraz utworzenia organów zarządzania metropolitalnego. Wydatki władz regionalnych pozostają jednak jednymi z najniższych w krajach OECD (wraz z Nową Zelandią i Turcją), stanowiąc 0,7% produktu krajowego brutto (PKB) i 1,6% wydatków publicznych w porównaniu ze średnią wynoszącą odpowiednio 3,7% i 8,7% dla państw członkowskich OECD. (OECD, 2020[13]).

Szczeble samorządu regionalnego i lokalnego w Polsce są stosunkowo nowe. Jak wyjaśniono w poprzedniej sekcji, seria reform decentralizacyjnych (w 1990 r. i 1998 r.) po zakończeniu ery komunistycznej doprowadziła do pierwszych wyborów samorządowych i utworzenia jednostek samorządu terytorialnego na szczeblu regionalnym i lokalnym (OECD, 2018[2]). Poziom samorządu regionalnego tworzy 16 regionów/województw, natomiast poziom samorządu lokalnego tworzą powiaty i gminy. Takie reformy zarządzania/decentralizacji zapewniły jednostkom samorządowym coraz większą rolę w zapewnianiu infrastruktury i usług.

Polska, zainspirowana m.in. systemem fińskim i francuskim, ma system dualny - zdecentralizowany i zdekoncentrowany. Jest on zdekoncentrowany, ponieważ rząd krajowy ma swojego przedstawiciela (wojewodę) w każdym z 16 województw. Podobnie jak prefekt w systemie francuskim, wojewoda jest politycznie mianowany przez premiera i kieruje urzędem wojewódzkim. Wojewoda jest odpowiedzialny głównie za kontrolę ex post środków publicznych i zapewnienie bezpieczeństwa. Jednocześnie system ten jest zdecentralizowany, gdyż 16 województw posiada własne, regionalne władze samorządowe. Na ich czele stoi marszałek (zarządzający regionem), który jest osobą polityczną wybieraną przez sejmik wojewódzki. Marszałek określa i kieruje polityką regionalną całego województwa, organizuje zadania urzędu marszałkowskiego i reprezentuje województwo w relacjach zewnętrznych. Urząd marszałkowski, będący samorządowym organem województwa wykonuje zadania wyznaczone przez marszałka i wybranych przez niego członków zarządu województwa.

Na pośrednim szczeblu samorządu znajduje się powiat, który jest jednostką samorządu terytorialnego kierowaną przez starostę. Starosta wybierany jest przez radę powiatu i jest odpowiedzialny za kierowanie rozwojem powiatu w ramach strategii rozwoju regionalnego województwa.

Najniższym szczeblem samorządu terytorialnego w Polsce jest gmina, jednostka samorządu terytorialnego, która korzysta z prawa do opracowywania własnej strategii rozwoju. Zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (2020) strategia może być opracowana przez jedną gminę lub wspólnie przez grupę gmin, które w celu poprawy koordynacji tworzą ponadlokalną strategię rozwoju. Gmina jest odpowiedzialna za wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym na swoim terenie, w tym za lokalny transport publiczny, energetykę, wodociągi, zdrowie, edukację, mieszkalnictwo itp. Na czele urzędu gminy stoi wójt, burmistrz lub prezydent (jest to tytuł formalny w zależności od rodzaju i wielkości gminy, ale bez różnicy w kompetencjach), wybierany przez obywateli. Całą organizację terytorialną jednostek samorządu terytorialnego w Polsce przedstawia Rysunek 0.1.

Geograficzna perspektywa, na podstawie której definiuje się polityki, określa skutki działań politycznych na poziomie lokalnym. Jednak definicje terytorialne często opierają się na granicach administracyjnych lub prawnych, które niekoniecznie odzwierciedlają interakcje funkcjonalne i gospodarcze zachodzące na danym terytorium. Zidentyfikowanie wzorców osadnictwa i gospodarek aglomeracyjnych w danym kraju wymaga wyjścia poza jednostki administracyjne.

Niniejszy rozdział przedstawia aktualną klasyfikację terytorialną polskich jednostek terytorialnych, jak również zrewidowaną klasyfikację terytorialną opartą na typologii obszarów terytorialnych i funkcjonalnych obszarów miejskich (MOF) stosowaną przez OECD. Ta funkcjonalna definicja jednostek terytorialnych może pomóc władzom na różnych szczeblach w Polsce w identyfikacji wspólnych wyzwań i mocnych stron poszczególnych kategorii gmin, ułatwiając planowanie infrastruktury, transportu, mieszkalnictwa, szkolnictwa i przestrzeni dla kultury przy zastosowaniu odpowiednich kryteriów.

Polski Krajowy Rejestr Urzędowy Podziału Terytorialnego Kraju (TERYT), na którym opiera się Polski System Kodowania Jednostek Terytorialnych i Statystycznych (KTS), dzieli kraj na sześć poziomów terytorialnych (lub siedem, jeśli całą Polskę potraktujemy jako poziom "0" (Tabela 0.1. ). Obejmuje on administrację krajową o systemie dwupoziomowym, rząd krajowy z siedzibą w stolicy oraz delegowane organy rządu krajowego na poziomie województw (tj. 16 urzędów wojewódzkich - po jednym w każdym z 16 województw). W Polsce funkcjonuje również administracja samorządowa o strukturze trójszczeblowej, z poziomem regionalnym i dwoma lokalnymi szczeblami władzy. Na poziomie regionalnym składa się ona z 16 województw (jednostek samorządu terytorialnego w regionach). Na szczeblu lokalnym składa się z dwóch typów jednostek samorządu terytorialnego:

  • 380 powiatów we wszystkich 16 województwach, w tym 314 powiatów i 66 miast na prawach powiatu;

  • 2 477 gmin w każdym z 16 województw). 1

Najniższy poziom administracyjny, gmina, dzieli się na trzy kategorie: gmina miejska, gmina wiejska i gmina mieszana (miejsko-wiejska). Gminy wiejskie stanowią większość gmin (62%), dominując liczbowo nad gminami mieszanymi (26%) i miejskimi (12%). Zgodnie z oficjalną polską klasyfikacją obszary wiejskie obejmują gminy wiejskie i obszary wiejskie gmin mieszanych, natomiast obszary miejskie obejmują gminy miejskie i obszary miejskie gmin mieszanych.

Średnia liczba mieszkańców na gminę w Polsce (15 507 w 2018 r.) jest powyżej średniej w krajach OECD (9 700 mieszkańców) i UE (5 880 dla 28 krajów). Polskie gminy mają średnio około 3 razy większą powierzchnię (123 km2) niż średnia gmin UE (49), a mimo to są mniejsze w porównaniu ze średnią OECD (211). W przeciwieństwie do średniej OECD i UE, Polska ma stosunkowo niższy udział gmin z mniej niż 5 000 mieszkańców (26% w porównaniu z 44% w OECD i 48% w UE), a większość polskich gmin (60%) to średniej wielkości jednostki administracyjne (5 000 do 20 0000 mieszkańców).

Obecna klasyfikacja terytorialna w Polsce oparta jest na kryteriach jakościowych i nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy różnymi typami gmin wiejskich. Idąc o krok dalej, niniejszy rozdział wprowadza zmodyfikowaną klasyfikację terytorialną dla polskich gmin, stosowaną w niniejszym raporcie, która wykorzystuje podejście funkcjonalne poprzez zastosowanie typologii terytorialnej i MOF OECD.

W celu uchwycenia interakcji funkcjonalnych na całym terytorium, w raporcie zastosowano definicję MOF, która została opracowana przez Komisję Europejską (KE) i OECD (Ramka 0.1). Miejski Obszar funkcjonalny (MOF) składa się z gęsto zamieszkanego rdzenia i jego strefy dojazdów do pracy, której rynek pracy jest silnie zintegrowany z rdzeniem. MOF są potężnym narzędziem do porównywania trendów społeczno-gospodarczych i przestrzennych w miastach (Ramka 0.1). MOF często posiadają duży rynek wewnętrzny, stymulowany przez usługi o wyższej wartości, powiązane z rynkiem globalnym, podczas gdy obszary poza MOF charakteryzują się różnym stopniem charakteru wiejskiego i większą zależnością od sektorów produkcji podstawowej. Zgodnie z typologią OECD, Polska posiada 58 MOF (Rysunek 0.2), z czego zdecydowana większość (37) to małe MOF (poniżej 250 000 mieszkańców), a pozostałe (21) to średnie i duże MOF (z ponad 250 000 mieszkańców) (Tabela 0.2). Tak duża liczba małych i średnich miast podkreśla rozproszony charakter struktury osadniczej Polski. Regiony TL3 obejmują całe terytorium kraju, podczas gdy Miejskie Obszary Funkcjonalne (MOF) obejmują jedynie wycinek terytorium.

W celu lepszego zrozumienia trendów terytorialnych w Polsce oraz ułatwienia porównywalności regionalnej pomiędzy krajami OECD, w analizie w tym rozdziale przyjęto klasyfikację regionalną OECD (poziom terytorialny 2 (TL2) i poziom terytorialny 3 (TL3) (Ramka 0.2). Klasyfikacja ta wyodrębnia dwa poziomy jednostek geograficznych w krajach OECD: i) duże regiony (TL2), które generalnie stanowią pierwszy szczebel administracyjny władz szczebla niższego niż krajowy; oraz ii) małe regiony (TL3). Oba poziomy regionów obejmują całe terytorium kraju. W Aneks Tabela A.1 przedstawiono klasyfikację polskich regionów TL3 (Ramka 0.2).

Przedstawiona powyżej klasyfikacja terytorialna OECD wyróżnia regiony metropolitalne TL3 i regiony niemetropolitalne TL3 w oparciu o obecność i dostęp do miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF). Regiony metropolitalne to regiony TL3, w których ponad 50% ludności mieszka w MOF, podczas gdy w regionach niemetropolitalnych mniej niż 50% ludności mieszka w MOF.2 Ta typologia terytorialna uznaje istnienie kontinuum wiejsko-miejskiego, więc regiony są zróżnicowane w oparciu o stopień charakteru „wiejskiego”, co oznacza, że nawet regiony metropolitalne mają pewien odsetek ludności mieszkającej na obszarach wiejskich. Ponadto, typologia wykorzystuje dostępność jako cechę definiującą regiony, biorąc pod uwagę względne położenie obszarów wiejskich w stosunku do MOF. W związku z tym obejmuje ona dwa rodzaje regionów niemetropolitalnych - te położone blisko miast i te oddalone (OECD, 2020[20]).

Niniejszy raport wykorzystuje metodologię OECD/UE dla MOF oraz klasyfikację regionalną OECD TL2 i TL3 dla międzynarodowych porównań polskich MOF oraz regionów metropolitalnych i niemetropolitalnych. Wszystkie regiony metropolitalne, regiony niemetropolitalne położone w pobliżu MOF, regiony niemetropolitalne obejmujące/sąsiadujące z małym MOF i regiony niemetropolitalne odległe są regionami TL3, dlatego też w raporcie nie używa się określenia "TL3", gdy mowa o tych typach regionów. Termin "duży MOF" odnosi się do MOF powyżej 1 miliona mieszkańców, "średni MOF" do MOF pomiędzy 250 000 a 1 milionem mieszkańców, a "mały MOF" do MOF poniżej 250 000 mieszkańców. Gminy zostaną podzielone zgodnie z alternatywną klasyfikacją gmin OECD zaproponowaną na potrzeby tego konkretnego badania.

W celu lepszego uchwycenia podobieństw pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie szans i wyzwań gospodarczych, OECD opracowała alternatywną klasyfikację terytorialną dla gmin w Polsce. Klasyfikuje ona gminy w oparciu o kryteria wykraczające poza czynniki administracyjne, polityczne i historyczne i przyjmuje typologię opartą na funkcjonalności gospodarczej, wielkości populacji i dostępności (patrz więcej szczegółów w Ramka 0.4).

W Polsce klasyfikacja TERYT gmin i obszarów wiejskich/miejskich jest wykorzystywana do oficjalnych statystyk i stosowana w większości badań akademickich i analiz polityk krajowych. Polska klasyfikacja terytorialna wymaga jednak poprawy, ponieważ opiera się na kryteriach jakościowych przy klasyfikowaniu gmin miejskich i wiejskich i brakuje w niej zróżnicowania stopnia charakteru „wiejskiego” wśród gmin, co podkreślono w przeglądzie polityki wiejskiej OECD (2018[2]) (Ramka 0.3).

Oparta na koncepcji MOF, alternatywna klasyfikacja terytorialna OECD dla gmin w Polsce identyfikuje trzy typy gmin, w oparciu o cechy ilościowe i funkcjonalne (zob. pełny opis metodologii w Ramka 0.4). Niektóre z tych typów gmin są podzielone na podtypy, zgodnie z liczbą ludności, tworząc w sumie 5 podtypów gmin. Poniżej opisano poszczególne gminy zgodnie z alternatywną klasyfikacją terytorialną OECD dla Polski (w nawiasie uproszczona nazwa, do której niniejszy raport będzie się odwoływał na rysunkach i w tabelach):

  1. 1. Gminy w obrębie MOF:

    1. a. Duże gminy w obrębie MOF: gminy leżące na terenie MOF z populacją liczącą ponad 20 000 mieszkańców.

    2. b. Małe gminy w obrębie MOF: gminy leżące na terenie MOF z populacją liczącą mniej niż 20 000 mieszkańców.

  2. 2. Gminy poza MOF o wysokiej dostępności:

    1. a. Duże gminy poza MOF o wysokiej dostępności: gminy leżące poza terenem MOF o wysokiej dostępności i liczbie mieszkańców powyżej 20 000. Gmina jest klasyfikowana jako gmina o wysokiej dostępności, jeśli liczba ludności, do której można dotrzeć w ciągu 90 minut jazdy samochodem jest powyżej dolnego 10. percentyla rozkładu populacji, do której wszystkie polskie gminy mogą dotrzeć w ciągu 90 minut jazdy samochodem.

    2. b. Małe gminy poza MOF o wysokiej dostępności: gminy leżące poza terenem MOF o wysokiej dostępności z populacją liczącą mniej niż 20 000 mieszkańców. Gmina jest klasyfikowana jako gmina o wysokiej dostępności, jeśli liczba ludności, do której można dotrzeć w ciągu 90 minut jazdy samochodem jest powyżej dolnego 10. percentyla rozkładu populacji, do której wszystkie polskie gminy mogą dotrzeć w ciągu 90 minut jazdy samochodem.

  3. 3. Gminy poza MOF o niskiej dostępności: gminy leżące poza terenem MOF o niskiej dostępności, niezależnie od ich liczby ludności. Około 7% tych gmin ma więcej niż 20 000 mieszkańców. Gmina jest klasyfikowana jako słabo dostępna, jeśli liczba ludności, do której można dotrzeć w ciągu 90 minut jazdy samochodem, znajduje się poniżej dolnego 10. percentyla rozkładu populacji, do której wszystkie polskie gminy mogą dotrzeć w ciągu 90 minut jazdy samochodem.

Te pięć podtypów gmin wprowadza nowy punkt widzenia na gminy w Polsce poprzez rozróżnienie pomiędzy gminami leżącymi w obrębie i poza MOF, gminami dużymi i małymi pod względem liczby ludności oraz gminami o wysokim lub niskim poziomie dostępności do gęsto zaludnionych obszarów. Klasyfikacja ta niesie ze sobą szereg korzyści z punktu widzenia polityk:

  1. 1. Umożliwienie identyfikacji i podziału gmin w oparciu o wymierne cechy. Przejście od klasyfikacji administracyjnej, politycznej i historycznej (szerzej omówionej w Rozdziale 6) do klasyfikacji opartej na funkcjonalności gospodarczej, wielkości i dostępności.

  2. 2. Identyfikacja różnych typów gmin wiejskich na terytorium kraju (w pobliżu i daleko od MOF).

  3. 3. Umożliwienie identyfikacji wspólnych wyzwań i możliwości w grupach gmin określonego typu, co może prowadzić do wspólnych podejść w ramach polityk oraz mechanizmów wzajemnego uczenia się od rówieśników wśród odpowiednich typów gmin.

Zgodnie z tą alternatywną klasyfikacją OECD, większość ludności Polski mieszka w obrębie MOF (56%). W szczególności, duże gminy położone w MOF skupiają większość ludności Polski (41,6%) w niewielkiej liczbie jednostek miejskich (6% wszystkich gmin). Drugim co do wielkości podtypem pod względem liczby ludności są małe gminy położone poza MOF o wysokiej dostępności (49% wszystkich gmin), w których mieszka 23,7% ludności Polski. Rysunek 0.3 opisuje geograficzne rozmieszczenie gmin w każdym z pięciu typów.

Bibliografia

[9] Assembly of European Regions (2017), “Regionalisation in Poland: Modifying territorialisation while acknowledging different regional identities”, https://aer.eu/regionalisation-poland-modifying-territorialisation-acknowledging-different-regional-identities-ror2017/#:~:text=The%20important%20law%20on%20local,by%20a%20transfer%20of%20funds.

[8] Baro Riba, D. and P. Mangin (2019), Local and Regional Democracy in Poland, Council of Europe, https://rm.coe.int/local-and-regional-democracy-in-poland-monitoring-committee-rapporteur/1680939003.

[19] Fadic, M. et al. (2019), “Classifying small (TL3) regions based on metropolitan population, low density and remoteness”, OECD Regional Development Working Papers, No. 2019/06, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/b902cc00-en.

[1] Government of Poland (2017), Strategy for Responsible Development for the Period up to 2020, https://www.gov.pl/documents/33377/436740/SOR_2017_streszczenie_en.pdf (accessed on 23 March 2021).

[12] Government of Poland (2009), Act of 23 January 2009 on Voivodeship and Governmental Administration in Voivodeship, https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20090310206 (accessed on 29 March 2021).

[10] OECD (2020), Decentralisation and Regionalisation in Portugal: What Reform Scenarios?, OECD Multi-level Governance Studies, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/fea62108-en.

[17] OECD (2020), “Metropolitan areas”, OECD Regional Statistics (database), https://doi.org/10.1787/data-00531-en.

[13] OECD (2020), OECD Database on Regional Government Finance and Investment: Key Findings, OECD, Paris, http://www.oecd.org/cfe/regionaldevelopment/datacollectionandanalysis.htm.

[18] OECD (2020), OECD Regions and Cities at a Glance 2020, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/959d5ba0-en.

[16] OECD (2020), “Regional demography”, OECD Regional Statistics (database), http://dx.doi.org/10.1787/a8f15243-en.

[20] OECD (2020), Rural Well-being: Geography of Opportunities, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d25cef80-en.

[26] OECD (2020), Rural Well-being: Geography of Opportunities, OECD Rural Studies, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/d25cef80-en.

[2] OECD (2018), OECD Rural Policy Reviews: Poland 2018, OECD Rural Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264289925-en.

[7] OECD (2016), Better Policies Series Brochure on Poland.

[5] OECD (2016), Governance of Land Use in Poland: The Case of Lodz, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264260597-en.

[3] OECD (2013), Poland: Implementing Strategic-State Capability, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264201811-en.

[4] OECD (2011), OECD Urban Policy Reviews, Poland 2011, OECD Urban Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264097834-en.

[6] OECD (2008), Territorial Review of Poland, https://www.oecd.org/cfe/regionaldevelopment/oecdterritorialreviewspoland.htm (accessed on 20 May 2021).

[22] OECD/EC (2020), Cities in the World: A New Perspective on Urbanisation, OECD Urban Studies, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/d0efcbda-en.

[23] OECD/European Commission (2020), Cities in the World: A New Perspective on Urbanisation, OECD Urban Studies, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/d0efcbda-en.

[24] OECD/European Commission (2020), Cities in the World: A New Perspective on Urbanisation, OECD Urban Studies, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/d0efcbda-en.

[25] OECD/European Commission (2020), Cities in the World: A New Perspective on Urbanisation, OECD Urban Studies, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/d0efcbda-en.

[15] OECD/European Commission (2020), Cities in the World: A New Perspective on Urbanisation, OECD Urban Studies, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/d0efcbda-en.

[14] Statistics Poland (2020), Classification of Territorial Units, https://stat.gov.pl/en/regional-statistics/classification-of-territorial-units/ (accessed on 15 November 2020).

[21] Statistics Poland (2020), Regional Statistics, https://stat.gov.pl/en/regional-statistics/ (accessed on 15 November 2020).

[11] Sześciło, Dawid and Kulesza, Michał (2012), “Local government in Poland”, in Moreno, A. (ed.), Local Government in the Member States of the European Union: A Comparative Legal Perspective, INAP, Madrid.

OECD przyjęła nową typologię w celu sklasyfikowania regionów administracyjnych TL3 na podstawie położenia i dostępności do MOF (OECD, 2020[20]). Typologia OECD klasyfikuje regiony TL3 na dwie grupy: regiony metropolitalne i niemetropolitalne. W ramach tych dwóch grup wyodrębniono pięć różnych typów regionów TL3. Aneks Tabela A.1 klasyfikację regionów TL3 w Polsce zgodnie z tą typologią:

Uwagi

← 1. Najnowszą formą struktury terytorialnej (w Polsce nadal o charakterze pilotażowym) jest związek metropolitalny, powołany w 2017 r. na mocy ustawy o związkach metropolitalnych w województwie śląskim i dedykowany tylko temu terytorium w Polsce. Zgodnie z ustawą, związek gmin na terenie województwa śląskiego charakteryzuje się silnymi więzami funkcjonalnymi i zaawansowanymi procesami urbanizacyjnymi, położony jest na obszarze spójnym pod względem przestrzennym i jest zamieszkiwany przez co najmniej 2 000 000 mieszkańców.

← 2. Należy zwrócić uwagę, że ze względu na brak odpowiedników oraz w celu zapewnienia zrozumiałości dla szerokiego grona odbiorców w Polsce, polska wersja językowa raportu zawiera analogiczne tłumaczenia niektórych terminów. Na przykład, w polskiej wersji językowej niniejszego raportu "regiony niemetropolitalne" przetłumaczono na polski termin blisko spokrewniony z terminem "obszary wiejskie". Wyjaśnienie każdego z odpowiednich terminów można znaleźć w słowniczku raportu.

Metadata, Legal and Rights

This document, as well as any data and map included herein, are without prejudice to the status of or sovereignty over any territory, to the delimitation of international frontiers and boundaries and to the name of any territory, city or area. Extracts from publications may be subject to additional disclaimers, which are set out in the complete version of the publication, available at the link provided.

© OECD 2021

Korzystanie z tego opracowania, zarówno w formie cyfrowej, jak i drukowanej, podlega Warunkom Ogólnym, które można znaleźć na stronie http://www.oecd.org/termsandconditions.