13. Participación

Las políticas públicas ocupan una posición central en la relación entre las personas y los gobiernos. En gran medida, determinan la calidad de la vida diaria de las personas. Si bien en principio los encargados de la formulación de políticas deben perseguir el interés público, en la práctica también deben reconocer la existencia de diversos grupos de interés legítimos y considerar los costes y beneficios para esos grupos. En general las políticas implican tanto ganadores como perdedores, por lo que las situaciones «en las que todos ganan» son excepcionales. Este contexto crea incentivos y oportunidades para influir en las decisiones públicas a favor de actores o intereses particulares, excluyendo a otros de los procesos de toma de decisiones públicas.

Hacer cumplir el derecho a saber mediante la transparencia y el acceso a la información, así como la participación inclusiva y justa de las partes interesadas, los grupos de defensa (advocacy), los medios de comunicación y las organizaciones «vigías», son instrumentos fundamentales para nivelar el campo de juego y lograr decisiones públicas informadas. La promoción de la integridad y la transparencia en el cabildeo y en la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales, así como la prevención y gestión de los conflictos de intereses, también protegen al proceso de formulación de políticas de estar dominado por intereses particulares.

En la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública, se llama a los adherentes a «fomentar la transparencia y participación de las partes interesadas en todas las fases del proceso político y del ciclo de elaboración de políticas públicas en miras a promover la rendición de cuentas y el interés general, en concreto:

  1. a. promoviendo la transparencia y la apertura de la administración, en particular, garantizando el libre acceso a la información, además de respuestas oportunas a las solicitudes de información;

  2. b. otorgando a todas las partes interesadas —en particular, al sector privado, la sociedad civil y las personas físicas— acceso al desarrollo e implementación de las políticas públicas;

  3. c. previniendo la captura de las políticas públicas por parte de grupos de interés mediante la gestión de conflictos de interés, y la introducción de medidas de transparencia en las actividades de cabildeo, el financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales;

  4. d. promoviendo una sociedad donde existan organizaciones, ciudadanos, grupos, sindicatos y medios de comunicación independientes que ejerzan de «vigías» (OCDE, 2017[1]).

Fortalecer la participación en el proceso de formulación de políticas es un medio polifacético de fomentar el escrutinio público, garantizar la rendición de cuentas y proporcionar información a los individuos. Aumentar la participación requiere:

  • que el gobierno sea abierto y transparente, asegurando el acceso oportuno e ilimitado a la información pública y los datos abiertos;

  • que aquellos interesados puedan participar en el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas;

  • medidas sólidas para evitar la captura de las políticas públicas y

  • que los entornos jurídico, político y público apoyen un espacio cívico eficaz y, por consiguiente, una sociedad civil robusta.

La transparencia es necesaria para la integridad pública, ya que aumenta los costos del secretismo y el fraude asociados a las actividades corruptas. Desde el punto de vista conductual, la transparencia también puede reducir las conductas poco éticas, dado que la percepción de que la conducta propia es visible y potencialmente observada introduce un elemento de rendición de cuentas que hace más difícil justificar una acción poco ética (OCDE, 2018[2]). El gobierno abierto, el acceso a la información y la apertura de la información pública son tres herramientas fundamentales que los gobiernos pueden utilizar para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas.

El «gobierno abierto» puede definirse como «una cultura de gobernanza que promueve los principios de transparencia, integridad, rendición de cuentas y participación de las partes interesadas en apoyo de la democracia y el crecimiento inclusivo» (OCDE, 2017[3]). Los principios clave de un gobierno abierto se detallan en la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Gobierno Abierto e incluyen:

  • transparencia: la revelación y posterior accesibilidad a los datos e información gubernamental de relevancia;

  • integridad: la alineación coherente con los valores, principios y normas éticos compartidos y la adhesión a ellos para defender y dar prioridad al interés público sobre los intereses privados en el sector público;

  • rendición de cuentas: la responsabilidad y el deber del gobierno de informar a sus ciudadanos sobre las decisiones que toma, así como de dar cuenta de las actividades y el desempeño de todo el gobierno y sus funcionarios públicos;

  • participación de las partes interesadas: todas las formas en las que las partes interesadas pueden participar en el ciclo de políticas públicas y en el diseño y la prestación de servicios, incluso mediante el suministro de información, la consulta y la participación (OCDE, 2017[4]).

La orientación y las estructuras y mecanismos de implementación, coordinación y evaluación (por ejemplo, estrategias y planes de acción, grupos de trabajo o entidades de gobierno abierto o digital, plataformas o portales, bases de datos, paneles, conjuntos de herramientas, etc.) apoyan a las organizaciones públicas en sus esfuerzos diarios por aplicar los principios de gobierno abierto (OCDE, 2017[4]).

Las leyes de acceso a la información, otro componente clave de la transparencia, exigen equilibrar el acceso con los derechos individuales a la privacidad y la confidencialidad de la información que de ser revelada podría perjudicar el interés público. Más allá de este doble desafío, un régimen de acceso a la información eficaz requiere un marco jurídico propicio, exenciones y barreras claramente definidas y limitadas, recursos adecuados y respuestas oportunas.1

Un marco jurídico propicio salvaguarda el derecho de acceso a la información pública. No obstante, pueden existir disposiciones relativas al acceso, las exenciones y las restricciones en diferentes partes del marco jurídico y reglamentario, desde las leyes de acceso a la información pública hasta las leyes de protección de los datos y la privacidad, pasando por las regulaciones relativas a los medios de comunicación y la defensa o los secretos comerciales. La dispersión de las disposiciones puede crear obstáculos en la implementación del acceso a la información, debido a solapamientos o diferentes definiciones y marcos. Por lo tanto, garantizar la coherencia entre las disposiciones facilita la interpretación y la implementación, y mejora la gestión eficaz y eficiente de las solicitudes de información y las respuestas.

Para apoyar la implementación efectiva, algunos elementos de políticas que también pueden complementar el marco legislativo incluyen:

  • políticas institucionales en relación a los tiempos de respuesta utilizados en la práctica, que pueden ser más breves que los prescritos por ley;

  • acceso libre o libre bajo determinadas circunstancias, o tasas aplicables que no deberían obstaculizar el acceso a la información;

  • gestión de la información, teniendo en cuenta la calidad, la protección y la seguridad de la información;

  • difusión activa de la información (por ejemplo, campañas, materiales impresos o de transmisión) y cómo debería presentarse (por ejemplo, directrices, manuales de estilo, etc.);

  • orientación sobre cómo gestionar los contactos con los ciudadanos (OCDE, 2001[5]).

Además, para apoyar la implementación los gobiernos pueden asignar las responsabilidades pertinentes para aplicar, controlar y hacer cumplir las leyes de acceso a la información a nivel nacional, subnacional y organizativo (para obtener más información, véase el capítulo 2). Las funciones de supervisión, como los comisionados de información o los defensores del pueblo, también pueden desempeñar un papel en el control, la tramitación y la investigación de las denuncias (para obtener más información, véase el capítulo 12) y la formulación de recomendaciones para nuevas reformas (OCDE, 2001[5]).2

En todos los gobiernos de la OCDE, las excepciones relativas a cierta información gubernamental suelen definirse en el marco jurídico y reglamentario dando cuenta de los datos e información sensibles en materia de seguridad nacional, datos personales y confidencialidad comercial (OCDE, 2016[6]). La limitación de las exenciones a estas áreas específicas y claramente definidas garantiza que el acceso a la información pública siga siendo la norma. Los gobiernos pueden clarificar que estas u otras justificaciones no deben utilizarse para restringir indebidamente el derecho de los ciudadanos a acceder a la información pública.

Además, si bien los gobiernos pueden exigir la identificación o una prueba de interés como herramienta de selección o priorización, un proceso pesado puede crear barreras. Asegurarse de que solo se requiera la información necesaria o permitir solicitudes anónimas puede reducir estos riesgos. No obstante, pueden aplicarse limitaciones a esas disposiciones cuando sea necesario revelar la identidad para tramitar la solicitud. Los gobiernos de la OCDE han adoptado diversas posiciones sobre la cuestión del anonimato. Por ejemplo, el anonimato se proporciona de facto en el Reino Unido y Canadá, mientras que en Estonia y Finlandia está garantizado por disposiciones específicas de la ley de libertad de información (OCDE, 2016[6]).

Otra barrera a las solicitudes puede ser el cobro de tasas de acceso a la información pública. La mayoría de las tasas dependen de la cantidad de páginas (re)producidas o del tiempo necesario para tramitar la solicitud. La declaración de apertura de la información pública alienta a las entidades públicas a que eliminen las tasas en miras a garantizar el acceso equitativo y oportuno a la información pública y su reutilización.

Dedicar recursos suficientes (humanos y financieros) permite a las organizaciones producir o publicar información de manera proactiva, o procesar las solicitudes de manera oportuna. De manera similar, los gobiernos pueden invertir recursos en la implementación de herramientas como instrumentos electrónicos, registros, portales o aplicaciones que permitan el acceso a la información pública. Dichos sistemas de información son fundamentales para garantizar el acceso eficaz a los derechos de información y también pueden aliviar algunos de los problemas mencionados al permitir el anonimato o conceder un acceso inmediato y libre a la información pública y su reutilización.

La regulación de los tiempos de respuesta ayuda a garantizar que la información se proporcione de manera oportuna, y es una práctica frecuente en casi todos los gobiernos de la OCDE (en un plazo de 20 días laborables o menos). Por ejemplo, en Estonia se debe dar respuesta en un plazo de 5 días; en Portugal en un plazo de 10 días; de 15 en Finlandia y Polonia, y de 20 días en Eslovenia y el Reino Unido (OCDE, 2016[6]).

Además de regular los tiempos de respuesta, los gobiernos también pueden utilizar el gobierno digital y las tecnologías digitales para apoyar respuestas más oportunas a las solicitudes de información. Por ejemplo, un sitio web o un portal de datos pueden facilitar el acceso o la presentación de solicitudes. Dichas herramientas deben ser fáciles de utilizar para mejorar su uso. Para ello, puede ser necesario reducir la cantidad de carpetas o enlaces para acceder a la información, etiquetando claramente los bloques y páginas de datos, o incluyendo filtros para clasificar los datos.

Cuando los datos de gobierno abierto se publican de manera proactiva, en formatos abiertos y legibles por procesadores y, sin coste alguno si es posible, pueden contribuir a mejorar el diseño y la prestación de políticas y servicios públicos (OCDE, 2018[7]). El mayor acceso, intercambio y reutilización de la información pública que facilita la apertura también permite comprender y monitorear mejor las actividades, los gastos y el funcionamiento de los gobiernos.

Los datos de gobierno abierto se basan en un principio de «apertura por defecto» incorporado en el marco jurídico y reglamentario, en el que se enumeran claramente las excepciones relacionadas con la protección de los datos, la ética y la reglamentación de la privacidad. Para fortalecer su marco jurídico y reglamentario, los gobiernos pueden considerar el siguiente conjunto de principios definidos por los gobiernos, la sociedad civil y los expertos en la Carta Internacional de Datos Abiertos (2015[8]):

  • apertura por defecto;

  • oportuna y exhaustiva;

  • accesible y utilizable;

  • comparable e interoperable;

  • para mejorar la gobernanza y la participación ciudadana;

  • para el desarrollo inclusivo y la innovación.

Más allá del compromiso con los datos de gobierno abierto, el desarrollo de una estrategia y un plan de acción ayuda a poner en práctica una política de datos abiertos, con objetivos y acciones concretas y adaptadas para su entrega (OCDE, 2018[7]). Algunos gobiernos, como Irlanda y Polonia, han elaborado estrategias nacionales de datos abiertos. Otros3 han elaborado planes de acción que incluyen datos abiertos, en el contexto de la Open Government Partnership (OGP). En el marco de la OGP, se evalúa su implementación y se registran los resultados en los informes de progreso para garantizar la rendición de cuentas a los interlocutores de la sociedad civil y al público. Basándose en las estrategias y planes de acción de datos de gobierno abierto, las organizaciones públicas, las empresas, los particulares, la sociedad civil y los periodistas de investigación pueden reutilizarlos para crear nuevo contenido o asociaciones a iniciativas de datos abiertos.

La creación de valor a partir de los datos de gobierno abierto requiere poner a disposición del público conjuntos de datos de alto valor (por ejemplo, fiscales, de contratación, presupuestarios), garantizar la calidad de los datos (exactitud, coherencia, exhaustividad, oportunidad) y promover la demanda y la reutilización de los datos (Ubaldi, 2013[9]). Acercar a los actores, como los periodistas que se basan en datos, a las iniciativas de datos abiertos también contribuye a promover la reutilización de los datos para la consecución de las metas de integridad del sector público (OCDE, 2017[10]).

Entre las iniciativas específicas de datos de gobierno abierto relacionadas con la integridad se incluyen:

  • la contratación abierta, que al abrir los datos de contrataciones públicas permite a los ciudadanos, la sociedad civil, los periodistas y los investigadores examinar la gestión de los recursos públicos, controlar las decisiones y la eficacia del gasto público e identificar los riesgos de corrupción;

  • presupuestos abiertos, como herramientas para aumentar la rendición de cuentas de los gobiernos, y presupuestos en base al rendimiento o la transparencia fiscal;

  • otras iniciativas de datos abiertos para la integridad y la lucha contra la corrupción que empoderan a los ciudadanos, la sociedad civil, los periodistas, los académicos e investigadores a controlar la transparencia y la integridad de las actividades de cabildeo, la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales, las declaraciones patrimoniales y de intereses de los funcionarios públicos, la propiedad efectiva, etc. (OCDE, 2018[7]).

El éxito de las iniciativas de datos de gobierno abierto requiere la participación activa y proactiva de los gobiernos para apoyar y comprender las necesidades de las comunidades de usuarios, establecer asociaciones y diseñar iniciativas y eventos para fomentar la reutilización de los datos abiertos en aras de la integridad.

Involucrar a las partes interesadas refiere a incluir a los actores clave(el gobierno, la sociedad civil, las empresas y las personas físicas) en el proceso de formulación de políticas, en todas las etapas del ciclo de políticas, así como en el diseño y la prestación de servicios (OCDE, 2017[4]), proporcionándoles acceso al material relevante y al utilizando sus insumos para mejorar la calidad de las políticas (OCDE, 2018[11]). Involucrar significativamente a las partes interesadas salvaguarda el interés público, aumenta el carácter inclusivo de las políticas, inspira la propiedad de los resultados de las políticas y también puede promover soluciones innovadoras. Los gobiernos pueden recopilar y comprobar información empírica con fines analíticos, identificar alternativas de política, medir las expectativas y, en definitiva, obtener información valiosa sobre la que basar sus decisiones en materia de política (OCDE, 2018[11]).

A nivel nacional, el requerimiento de involucrar a las partes interesadas puede tener su origen en diversos instrumentos gubernamentales, como la legislación, la constitución o directrices obligatorias. Además, estos requisitos pueden abarcar tanto leyes primarias como reglamentaciones derivadas, como se muestra en la figura 13.1. En consonancia con los requisitos formales menos estrictos, en algunos países, las prácticas de consulta están menos desarrolladas para los reglamentos subordinados que para los primarios (OCDE, 2018[11]).

Involucrar a las partes interesadas puede adoptar muchas formas, entre ellas los grupos focales, los comités de expertos y las encuestas (OCDE, 2016[6]). La figura 13.2 identifica diferentes prácticas para involucrar a las partes interesadas que pueden utilizarse para la consulta sobre la legislación primaria y secundaria, aunque las prácticas de participación pueden ir más allá de los procesos regulatorios (OCDE, 2018[12]; OCDE, 2018[11]).

Exigir formalmente involucrar a las partes interesadas no basta para garantizar una implementación efectiva: el momento y el alcance también son importantes. Por ejemplo, la mayoría de las iniciativas de participación en propuestas jurídicas o reglamentarias tienen lugar en una etapa tardía del proceso de elaboración de normas, mediante consultas públicas por Internet o consultas con grupos seleccionados (por ejemplo, asociaciones empresariales y sindicatos) (OCDE, 2018[11]). Este momento suele ser demasiado tarde para influir en el proceso y puede indicar que involucrar a las partes interesadas es una mera formalidad.

Por lo tanto, para garantizar que la participación de las partes interesadas sea significativa —además de asegurar la legitimidad democrática— los gobiernos pueden integrarla a lo largo de todo el ciclo de políticas públicas, desde el establecimiento de la agenda hasta la evaluación de las políticas. La tabla 13.1 identifica las herramientas que los gobiernos pueden utilizar en cada etapa para garantizar una participación significativa.

Además, para evitar que los procesos de participación de las partes interesadas sean «apropiados» por intereses poderosos, los gobiernos pueden mirar más allá de los procesos de consulta tradicionales, apuntando a los «dispuestos, pero incapaces» y a los «capaces, pero no dispuestos». Algunos grupos sociales, obstaculizados por la falta de conocimiento, la poca capacitación en materia de participación y la sobrecarga de información no suelen involucrarse eficazmente («los dispuestos, pero incapaces») incluso si tienen la oportunidad; en cambio, los grupos bien organizados utilizan con mayor eficacia los canales tradicionales de comunicación con el gobierno. Los gobiernos pueden apelar a la participación de las personas «capaces, pero no dispuestas» debido a barreras subjetivas, como el escaso interés en la política o la falta de confianza en el uso efectivo de los insumos populares en el proceso de consulta (OCDE, 2009[14]). En algunos países, los gobiernos están trabajando con grupos de la sociedad civil para poder acceder a los grupos sociales a los que les resulta difícil alcanzar. Por ejemplo, organizaciones como Involve, en el Reino Unido, y MASS LBP, en Canadá, reúnen a una serie de grupos diferentes de la sociedad para participar en cuestiones de política específicas con los niveles nacionales y subnacionales de gobierno. La tabla 13.2 proporciona un marco para gestionar la participación de las partes interesadas de tal modo que promueva la rendición de cuentas y el interés público.

La «captura de políticas» refiere al proceso consistente y repetido de desvío de las decisiones de política pública respecto del interés público y hacia los intereses específicos de un grupo o persona. La captura de políticas puede lograrse por diversos medios, como el cohecho, pero también mediante actividades y mecanismos jurídicos, como el cabildeo y el apoyo financiero a los partidos políticos y las campañas electorales (OCDE, 2018[13]). Para evitar la captura de las políticas públicas por parte de intereses particulares, es esencial establecer medidas claras y proporcionadas para i) prevenir y gestionar los conflictos de intereses, ii) gestionar las declaraciones patrimoniales y de intereses, iii) infundir transparencia e integridad en las actividades de cabildeo y iv) garantizar la transparencia e integridad en la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales.

La gestión de los conflictos de intereses en el sector público es crucial. Si no se detectan y gestionan adecuadamente, pueden socavar la integridad de los funcionarios, las decisiones, los organismos y los gobiernos y, en última instancia, conducir a que los intereses privados se apoderen del proceso político (OCDE, 2004[15]). La gestión de los conflictos de intereses ayuda a procurar la igualdad de condiciones y a garantizar el acceso justo y adecuado de las partes interesadas a los encargados de formular políticas y a los procesos de formulación de las políticas. La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Directrices para Gestionar Conflictos de Interés en el Sector Público adoptó una definición para apoyar la identificación y gestión eficaces de esas situaciones:

Un «conflicto de intereses» implica un conflicto entre el deber público y los intereses privados de un funcionario público, en el que dicho funcionario tiene intereses de forma privada que podrían influir indebidamente en el desempeño de sus funciones y responsabilidades oficiales. (OCDE, 2004[15])

Los gobiernos pueden establecer normas claras sobre lo que se espera de los funcionarios públicos para evitar y gestionar las situaciones de conflicto de intereses, tanto cuando se incorporan a la administración pública como a lo largo de su carrera (para obtener más información, véanse los capítulos 1 y 4). En las normas se debe señalar claramente que los funcionarios públicos son responsables de gestionar y evitar los conflictos de intereses. Además, las normas deben proporcionar una descripción clara y realista de las circunstancias y relaciones que pueden conllevar una situación de conflicto de intereses. La descripción de las situaciones de conflicto de intereses debe ser coherente con la idea de que existen situaciones en las que los intereses y afiliaciones privados de un funcionario público crean, o pueden crear, un conflicto con el correcto desempeño de sus funciones oficiales. En la descripción también se debe reconocer que las organizaciones públicas son responsables de definir las situaciones y actividades que son incompatibles con su función o sus deberes públicos. Las normas y descripciones claras ayudan a crear un entendimiento común de las situaciones de conflicto de intereses dentro del sector público, pero también con los interlocutores externos, lo que aumenta la transparencia y la integridad en los procesos de adopción de decisiones públicas.

Para asegurarse de que los empleados comprendan sus responsabilidades en el marco de las medidas relativas a los conflictos de intereses, los gobiernos podrían hacer participar a los empleados y sus representantes en el examen de las políticas vigentes en materia de conflictos de intereses, consultando con los funcionarios públicos sobre las futuras medidas de prevención y proporcionándoles el desarrollo de capacidades para que adquieran conocimientos y habilidades para hacer frente a los conflictos de intereses. Las organizaciones públicas también pueden publicar la política de conflicto de intereses, proporcionar recordatorios periódicos y garantizar que las normas y los procedimientos estén disponibles y sean accesibles. Además, como la prevención y la gestión de los conflictos de intereses son responsabilidades compartidas con el sector privado, las organizaciones públicas pueden concientizar sobre las normas de conducta vigentes para evitar y atenuar los conflictos de intereses de los funcionarios públicos (para obtener más información, véase el capítulo 4).

Además, las organizaciones públicas deben asegurarse de que existan medidas específicas para abordar los cargos de riesgo, como las contrataciones públicas, la recaudación de ingresos o la concesión de licencias, así como las situaciones de riesgo, como ser el empleo previo y posterior a la función pública, el empleo adicional o los nombramientos externos. Las medidas pueden incluir la privación (temporal o permanente); la recusación o restricción; el traslado o reubicación, y la renuncia (para obtener más información, véase el capítulo 4).

Además, la asignación de responsabilidades claras para la política de conflicto de intereses es fundamental para garantizar su implementación (para obtener más información, véase el capítulo 2). Algunos gobiernos asignan la responsabilidad a un organismo centralizado, mientras que otros tienen un organismo centralizado con puntos de contacto dentro de cada ministerio u organismo. Por ejemplo, en el poder ejecutivo de los Estados Unidos, la oficina central de supervisión de ética es la Oficina de Ética Gubernamental, que cuenta con el apoyo de puntos de contacto en cada órgano ejecutivo —conocidos como «funcionarios de ética designados de los organismos»—. La consideración clave es garantizar la responsabilidad política identificando una función responsable de desarrollar y mantener la política y los procedimientos de conflicto de intereses.

Por último, para permitir una rendición de cuentas eficaz en la gestión y prevención de situaciones de conflicto de intereses, las organizaciones públicas pueden aplicar procedimientos claros para identificar un delito de conflicto de intereses y consecuencias proporcionales por el incumplimiento de la política de conflicto de intereses (incluidas las sanciones disciplinarias). Las organizaciones públicas también pueden desarrollar mecanismos de supervisión para detectar violaciones de la política, las cuales podrían incluir, por ejemplo, mecanismos de denuncia para tratar las acusaciones de incumplimiento.

Las declaraciones patrimoniales y de intereses están muy extendidas entre los gobiernos de la OCDE (OECD, 2016[16]). Al promover la transparencia, la declaración contribuye a fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas y las salvaguardias contra la influencia indebida en los encargados de formular políticas y los procesos de formulación de políticas. Además, la implementación de mecanismos para la declaración patrimonial y de intereses ayuda a detectar y evitar conductas poco éticas y el abuso de poder en la administración pública, así como los riesgos de blanqueo de capitales y corrupción (Rossi, Pop and Berger, 2017[17]). Al abordar los intereses y el patrimonio, los gobiernos han elegido adoptar una declaración única, como en México, o dos formularios separados, como en Francia, Lituania y Portugal. Las disposiciones relativas a la declaración de información abarcan los bienes e intereses financieros y no financieros que poseen los funcionarios públicos, entre los que se incluyen:

  • financieros: bienes inmuebles y propiedades personales (casas, campos, barcos, joyas, obras de arte, etc.), activos financieros e inversiones, valores y acciones, fideicomisos, ingresos, activos intangibles (licencias, permisos, derechos de propiedad intelectual), pasivos, membresías remuneradas, cargos y actividades externas, así como contratos gubernamentales;

  • no financieros: membresías no remuneradas, cargos y actividades externas, funciones del cónyuge o pareja, etc.

En ocasiones, los gobiernos han solicitado a los funcionarios públicos que declaren información adicional, como la propiedad o el control efectivo de empresas, regalos y viajes patrocinados, gastos y transacciones durante el desempeño de sus funciones, trabajos y actividades de empleo anteriores a la titularidad, funciones y actividades de niños y otros familiares, etc.

Para garantizar su implementación efectiva es esencial que se definan claramente los objetivos que persiguen los procesos de declaración y verificación patrimonial y de intereses. Algunos mecanismos de declaración tienen por objeto detectar el enriquecimiento ilícito, otros evitar los conflictos de intereses y otros, ambos. Como tales, estos mecanismos fomentan la rendición de cuentas de los funcionarios públicos ante las instituciones de supervisión y el público. Son fundamentales para detectar los intereses financieros y no financieros que pueden afectar sus decisiones. Sin embargo, para que la implementación sea efectiva, es necesario verificar el cumplimiento de los requisitos de declaración, así como comprobar la exactitud e integridad del contenido. Estos procesos pueden entrañar la dedicación de recursos humanos con las habilidades técnicas necesarias y pueden incluir la comprobación de la información con otras fuentes de datos de acceso público (bienes raíces, registros públicos de empresas, etc.) y bases de datos administrativas (administración tributaria, entidades de lucha contra el blanqueo de capitales, bases de datos sobre contrataciones, etc.). La realización de procedimientos de verificación con el fin de evitar o detectar conflictos de intereses incluye:

  • el cumplimiento de las restricciones para fortalecer la integridad pública, en particular sobre las actividades externas prohibidas (normas sobre incompatibilidad), desinversión de intereses financieros, restricciones posteriores al empleo, etc. El incumplimiento de estas restricciones y requisitos puede conllevar sanciones.

  • la detección de intereses o actividades específicos que puedan dar lugar a situaciones de conflictos de intereses potenciales, reales o aparentes con las funciones y el cargo de un funcionario público.

Además, los objetivos claros y los procesos de verificación correspondientes contribuyen a garantizar la regularidad de la declaración y verificación. A menudo, se prevé la declaración antes o después del acceso a funciones públicas y de la salida de estas. Estos procesos son fundamentales para detectar posibles conflictos de intereses en las funciones públicas o en el empleo posterior a ellas. Entre tanto, los gobiernos pueden optar por una declaración adicional periódica (anual o cada dos años) o cuando se produzcan cambios en las obligaciones públicas o en los bienes e intereses de los funcionarios públicos, para detectar cualquier cuestión que pueda surgir de esos cambios. Cuando el alcance de los requisitos de declaración es grande o la frecuencia es mayor, es necesario adoptar un enfoque basado en el riesgo para priorizar los controles.

El marco jurídico y reglamentario también puede prever mecanismos de transparencia proporcionales a las funciones desempeñadas y a los riesgos de integridad, a fin de fomentar no solo la gestión sino también la prevención de conflictos de intereses en el sector público. Se utilizan diversos métodos para lograr que la información sea pública y accesible. Entre ellas figuran la publicación de declaraciones de interés, como en Francia, Letonia y México; el suministro de resúmenes de declaraciones, como en Canadá, o la publicación de resúmenes de declaraciones de bienes en el Boletín Oficial del Estado y de declaraciones de actividades previas a la solicitud, como en España. Hacer público un interés o un posible conflicto de intereses también puede depender de la divulgación pública ad hoc —por ejemplo, en el curso de un debate en una comisión parlamentaria o en una sesión plenaria, como en la Cámara de los Comunes del Reino Unido— (House of Commons, 2009[18]).

La difusión de información también ayuda a informar al público sobre los intereses de los funcionarios públicos, los vínculos y las posibles parcialidades en la formulación de políticas, proporcionando así un mecanismo adicional de rendición de cuentas y escrutinio. La información que se hace pública puede reutilizarse por periodistas y otras jurisdicciones, círculos académicos y think-tanks para fines de investigación, o por parte de organizaciones de la sociedad civil por razones de promoción. Esto permite responsabilizar a los funcionarios públicos y verificar si efectivamente realizaron arreglos especiales para gestionar sus conflictos de intereses.

El cabildeo es «la comunicación oral o escrita con un funcionario público con el objetivo de influir en la legislación, las políticas o decisiones administrativas» (OCDE, 2010[19]). Proporciona valiosas ideas e información a los encargados de la toma de decisiones y puede facilitar el acceso de las partes interesadas a la elaboración e implementación de políticas. Sin embargo, a menudo se percibe como un obstáculo para el acceso equitativo e impedimento para la formulación de políticas justas, imparciales y eficaces, dado que podría ser un mecanismo utilizado por grupos poderosos o intereses específicos para influir en las leyes y reglamentos a expensas del interés público. De hecho, las prácticas para influir en las políticas públicas van más allá del cabildeo y pueden incluir una miríada de otras acciones, como el patrocinio, la financiación de investigaciones y educación, el financiamiento de organizaciones, la filantropía y el apoyo a las redes de promoción y defensa (advocacy). También se puede ejercer influencia indebida sin la participación directa o el conocimiento de los encargados de tomar decisiones públicas, manipulando la información que se les proporciona o estableciendo estrechos vínculos sociales o emocionales con ellos (OCDE, 2018[13]).

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Principios para la Transparencia e Integridad en el Cabildeo establece las siguientes medidas para garantizar que el cabildeo sea una herramienta útil para la formulación de políticas:

  • establecer definiciones claras de «cabilderos/lobistas» y «cabildeo»;

  • aumentar la transparencia en las actividades de cabildeo;

  • fomentar una cultura de integridad en las interacciones entre los cabilderos y los funcionarios públicos;

  • garantizar la implementación, el cumplimiento y revisión efectivos (OCDE, 2010[19]).

Los gobiernos pueden garantizar una definición clara de «cabildeo» y «cabilderos» determinando los actores a los que se aplican las normas y las regulaciones de cabildeo. Algunos países, como el Reino Unido, optan por un alcance restringido que incluye solo a los consultores o a los cabilderos internos, mientras que otros cubren categorías más amplias como las organizaciones de la sociedad civil, las empresas y otros, como ocurre tanto en Francia como en Irlanda (recuadro 13.1). De hecho, la inclusión de una amplia gama de actores en la definición de «cabildeo», como los cabilderos internos o consultores, las asociaciones comerciales y empresariales, los sindicatos, los think-tanks o las organizaciones de la sociedad civil (OSC), puede ayudar a garantizar claridad en cuanto a quién ha influenciado el proceso de formulación de políticas. Junto con esto, los gobiernos pueden definir qué tipos de comunicación con los funcionarios públicos se consideran o no como cabildeo, como en el caso de la Ley de Regulación del Cabildeo de Irlanda (recuadro 13.1).

Para aumentar la transparencia de las actividades de cabildeo, los gobiernos pueden exigir que los cabilderos declaren su nombre; datos de contacto; el nombre del empleador y los nombres de los clientes, y si ha sido funcionario público, recibe alguna financiación del gobierno o contribuye a alguna campaña política. Los gobiernos también pueden permitir el escrutinio de las actividades de cabildeo publicitando los reportes de dichas actividades de manera oportuna, fiable, accesible e inteligible. Además, crear registros abiertos y de fácil utilización puede facilitar el acceso del público a los datos sobre las actividades de cabildeo. Esto puede lograrse por ejemplo, mediante el establecimiento de un registro en línea abierto (como ocurre en Canadá, Francia e Irlanda, entre otros países). Para garantizar una alta tasa de cumplimiento y que los cabilderos declaren la información relevante oportunamente debería ser fácil registrarse o presentar declaraciones. Ello puede suponer proporcionar listas de menú genéricas para la información básica que se debe declarar u orientación contextual para responder a las preguntas más frecuentes, así como apoyar a los cabilderos en todos los procesos, y permitirles acceder, actualizar y modificar los registros, informes y declaraciones anteriores cuando proceda. El desarrollo de estos instrumentos requiere la asignación de recursos financieros y humanos, así como capacidades y habilidades para apoyar tanto el desarrollo como la implementación de estas herramientas.

El fomento de una cultura de integridad en las interacciones entre los funcionarios públicos y los lobistas requiere normas de conducta y directrices claras para los funcionarios públicos. Esto incluye principios, estándares y procedimientos que proporcionen a los funcionarios públicos una clara orientación sobre cómo comunicarse con los cabilderos (OCDE, 2014[20]). Por ejemplo, en Irlanda se redactó un código de conducta tras una consulta pública a gran escala (recuadro 13.1). El proceso consultivo ayuda a involucrar a las partes interesadas en el proceso; a comprender sus limitaciones, posibles malentendidos y exigencias, y a garantizar una mayor aceptabilidad e implementación de las normas.

Además, los propios cabilderos pueden garantizar la integridad en la forma en que se relacionan con los funcionarios públicos mediante mecanismos de autorregulación, como un código de conducta y un sistema de monitoreo y aplicación. Se han adoptado varias medidas para promover la adhesión a normas de conducta estrictas en el ámbito del cabildeo, entre ellas el Código de Venecia, el Código de Atenas, el Código de Lisboa, la Carta de Estocolmo y el Código de Bruselas, así como códigos y cartas regionales de las organizaciones profesionales (para un panorama conciso de estos códigos y normas, así como de otras medidas de autorregulación, véase (Transparency International Ireland, 2015[24]; OCDE, 2012[25])

Garantizar la integridad en el cabildeo también implica establecer normas para que los funcionarios públicos que dejan el cargo eviten el conflicto de intereses cuando buscan un nuevo puesto, inhiban el uso indebido de la «información confidencial» y eviten el «cambio de bando» posterior a la función pública en procesos específicos en los que los hayan estado sustancialmente involucrados (recuadro 13.2) (OCDE, 2014[20]). Los límites de tiempo o períodos de incompatibilidad son una herramienta útil para restringir el cabildeo posterior al empleo público, el «cambio de bando» y el uso de información privilegiada.

La implementación efectiva de las medidas de cabildeo requiere el cumplimiento del marco regulatorio, así como su revisión. Los gobiernos pueden apoyar la implementación estableciendo funciones de monitoreo con las capacidades necesarias para detectar el incumplimiento de los requisitos de registro y declaración, y los errores en la información notificada. Además, los gobiernos pueden establecer sanciones claras y convincentes por el incumplimiento de las normas o el código de conducta (OCDE, 2014[20]) aunque, como se muestra en la figura 13.3, tan solo un puñado de países cuentan con un registro de cabildeo facultado con sanciones. En Francia, por ejemplo, tras la detección de una violación de las normas éticas y tras la notificación formal a la persona o entidad, cualquier nuevo incumplimiento de las normas durante los tres años siguientes puede conllevar una sentencia de un año de prisión y una multa de 15 000 EUR (HATVP, 2018[27]).

Garantizar la transparencia y la integridad en la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales es crucial para la elaboración de políticas. Las contribuciones financieras permiten a las personas y entidades canalizar su apoyo a los candidatos, los partidos políticos y las cuestiones particulares que les interesan. Son un recurso necesario para que los candidatos y los partidos se presenten a elecciones y difundan ideas y manifiestos. Sin embargo, la financiación de los partidos políticos también puede plantear importantes riesgos para la integridad de la toma de decisiones. Si no hay una regulación adecuada de la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales, el dinero puede convertirse en un instrumento de influencia indebida y de captura de políticas. Inculcar la transparencia en la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales tiene por objeto hacer frente a los riesgos de captura de políticas (OCDE, 2016[28]).

El Marco de la OCDE sobre el Financiamiento de la Democracia establece los elementos clave para un marco jurídico sólido de transparencia e integridad en la financiación de los partidos políticos y campañas electorales, entre los que se incluyen:

  • promover la igualdad de condiciones;

  • garantizar la transparencia y la rendición de cuentas;

  • fomentar una cultura de integridad;

  • garantizar el cumplimiento y el examen (OCDE, 2016[28]).

Para promover la igualdad de condiciones, se dispone de varias opciones jurídicas y de políticas. Por ejemplo, para equilibrar la financiación de fuentes públicas y privadas, los gobiernos (o las funciones pertinentes para regular los partidos políticos y la financiación de las campañas electorales) pueden proporcionar financiación directa a los partidos políticos o a los candidatos en función de criterios claros y equitativos, como la igualdad de acceso y la proporcionalidad. También pueden utilizarse otras herramientas, como la financiación indirecta —incluidas las exenciones fiscales— y el acceso subvencionado a los medios de comunicación y a las salas de reunión. Para determinar el nivel de financiación directa e indirecta, cabe destacar algunas consideraciones. Si la financiación pública es demasiado restrictiva puede impedir la creación de nuevos partidos, pero si es demasiado permisiva podría promover el establecimiento de partidos espurios. Por consiguiente, el marco legislativo podría permitir a los partidos competir y equilibrar las desigualdades mediante subvenciones monetarias o en especie, manteniendo, al mismo tiempo, el margen para las contribuciones privadas. Sin embargo, la prohibición de ciertos tipos de contribuciones privadas, incluidas las donaciones anónimas, las contribuciones de Estados o empresas extranjeras y de las empresas de propiedad pública, contribuye a garantizar el equilibrio de los intereses. La figura 13.4 ofrece un panorama general de los tipos de prohibiciones de la financiación privada en los países de la OCDE. Asimismo, los gobiernos (o las funciones pertinentes para regular los partidos políticos y la financiación de las campañas electorales) pueden prohibir el uso de fondos y recursos públicos a favor o en contra de los partidos políticos durante una campaña electoral. También pueden incorporar en el marco legislativo medidas que exijan límites de gastos de campaña para los partidos políticos, los candidatos y terceros.

El segundo elemento refiere a las medidas de transparencia y rendición de cuentas. La declaración de información financiera suficiente y pertinente por parte de los partidos políticos y los candidatos ayuda a comprender los intereses privados que subyacen a las contribuciones, los mecanismos y las fuentes de financiación, así como sus posibles repercusiones en la competencia política y los procesos de toma de decisiones (OCDE, 2018[13]). Con ese fin, los gobiernos (o las funciones pertinentes para regular los partidos políticos y la financiación de las campañas electorales) pueden exigir que todas las contribuciones a los partidos políticos y los candidatos se comuniquen y registren. Al hacerlo, deben tener en cuenta el derecho de los donantes a la privacidad y la protección de datos, y exigir a los partidos políticos que hagan públicos los informes financieros, incluidas todas las contribuciones que superen un límite máximo fijo (como ocurre en los Estados Unidos; véase el recuadro 13.3). Además, los gobiernos (o las funciones pertinentes para regular los partidos políticos y la financiación de las campañas electorales) pueden exigir a los partidos políticos y a los candidatos que informen sobre sus finanzas durante la campaña electoral. Por último, también pueden aplicar normas de propiedad efectiva que exijan la revelación obligatoria de los datos de las empresas para identificar a sus propietarios, establecer un registro central y hacer que la información sea accesible al público.

La regulación de la financiación de los partidos políticos y de las campañas electorales no puede ser eficaz si al mismo tiempo no se fomenta una cultura de integridad. Por sí solos, los controles al financiamiento de los partidos y las elecciones podrían simplemente conducir a la reorientación del dinero gastado para obtener influencia política a través del cabildeo y la financiación de terceros. Por consiguiente, algunos elementos del sistema de integridad son especialmente pertinentes para fomentar una cultura de integridad entre quienes reciben financiamiento político y electoral. Entre ellos figuran el establecimiento de normas de integridad y políticas sobre conflictos de intereses, la garantía de la integridad en la gestión de los recursos humanos, el fomento de la formación y la orientación, y la implementación de políticas de denuncia de irregularidades, así como de mecanismos de control y auditoría (para obtener más información, véanse los capítulos 4, 7-10 y 12).

Por último, para garantizar la transparencia y la integridad en la financiación de los partidos políticos y de las campañas se necesitan mecanismos de cumplimiento y revisión. En particular, un órgano independiente que tiene la atribución de supervisar la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales garantiza la supervisión de todo el sistema. El órgano de supervisión debe poseer facultades, atribuciones y recursos financieros y humanos adecuados y claramente definidos. A este órgano se le puede asignar la atribución de examinar los informes financieros de los candidatos y los partidos políticos, realizar investigaciones y remitir los casos para su enjuiciamiento. Muchas instituciones que se encargan de examinar los informes financieros o de investigar las violaciones de las normas de financiación política también pueden imponer sanciones. Este es el caso de España, Estonia, Letonia y Lituania, por ejemplo. En otros casos, una vez investigadas y comprobadas las violaciones, los casos se remiten a las autoridades judiciales o a los órganos con facultades de sanción, como por ejemplo en Francia, Grecia, Eslovenia, Irlanda y los Estados Unidos. Las sanciones deben ser eficaces, proporcionales a las violaciones y los daños causados, y disuasivas. En todos los gobiernos de la OCDE, las sanciones pueden incluir desde medidas administrativas hasta el decomiso, medidas correctivas obligatorias, pérdida de financiación pública, baja en el registro o castigo penal.

Las organizaciones de la sociedad civil, los sindicatos y los medios de comunicación independientes (en adelante «sociedad civil») pueden desempeñar el rol de guardianas en el monitoreo del gobierno. Una sociedad civil activa y comprometida puede someter la acción del gobierno al escrutinio público respecto con el cumplimiento de los deberes, el uso de las facultades y la asignación y gasto de los fondos públicos. Sin embargo, la participación eficaz de la sociedad civil depende de varios factores clave. En primer lugar, es fundamental la existencia de un marco jurídico propicio que permita a la sociedad civil participar en todos los aspectos sociales sin restricciones políticas o jurídicas (incluida la financiación). En segundo lugar, la voluntad del Estado de participar constructivamente en los asuntos de la sociedad civil. Como se ha expuesto en la sección 13.2.2, el fortalecimiento de la relación entre el gobierno y las personas mejora la calidad de las políticas mediante la integración de diferentes puntos de vista y el aumento de la confianza del público en el gobierno y sus acciones. En tercer lugar, los actores de la sociedad civil también deben demostrar un fuerte compromiso con la integridad dentro de sus propias organizaciones (para obtener más información, véase el capítulo 5). En el resto de esta sección se analizan los elementos que deberían existir para apoyar a las organizaciones de la sociedad civil e instituciones de medios en el cumplimiento de su función de vigía.

Las medidas fundamentales para garantizar que las organizaciones de la sociedad civil puedan desempeñar sus funciones de vigía incluyen la libertad de opinión y expresión, la libertad de asociación, la reunión pacífica y el derecho a participar en los asuntos públicos. Estos principios están consagrados en la legislación internacional de derechos humanos y se transponen en todos los marcos jurídicos nacionales. Si bien los países pueden diferir en la forma en que se realiza cada una de estas libertades, las siguientes medidas son cruciales:

  • promover la libertad de opinión y expresión, lo que incluye una prensa u otros medios de comunicación libres, sin censura u obstáculos;

  • garantizar la libertad de asociación4 mediante disposiciones jurídicas y administrativas mínimas que favorezcan la simple notificación a un organismo neutral y que estén a disposición de todos a un costo reducido o nulo, sin necesidad de registro obligatorio para las operaciones básicas;

  • apoyar la libertad de reunión pacífica5 mediante la presunción establecida en la ley de que las reuniones serán pacíficas, así como leyes que especifiquen que toda persona tiene derecho a organizar y participar en reuniones y manifestaciones sin permiso o autorización previa o, cuando proceda, criterios de registro claramente definidos y racionales basados en la cantidad de participantes;

  • alentar el derecho a participar en los asuntos públicos mediante la inclusión de disposiciones jurídicas que desarrollen la igualdad de derechos y oportunidades para que todos los géneros y comunidades participen en las instituciones estatales y los órganos políticos, así como disposiciones que permitan la participación de las partes interesadas y la supervisión de las medidas gubernamentales (UN High Commissioner for Human Rights, 2016[30]).

Los países deben asegurarse de que existan legislación e instituciones vigentes para proteger la vida, la libertad, la integridad física y la privacidad de los actores de la sociedad civil de la injerencia arbitraria del Estado. Además de garantizar que esas libertades se consagren en el texto jurídico, los países también pueden apoyar un entorno propicio mediante el acceso a los mecanismos de justicia. Esto incluye el acceso a un poder judicial independiente y eficaz, a instituciones nacionales de derechos humanos y a mecanismos regionales e internacionales de derechos humanos (UN High Commissioner for Human Rights, 2016[30]).

Para que sea eficaz, el marco jurídico debe complementarse con un entorno político y público que reconozca y defienda el valor de una sociedad civil independiente, comprometida y activa. Los gobiernos disponen de una serie de herramientas para mostrar su apoyo a la sociedad civil. Entre ellas figuran el apoyo a los programas de educación cívica que promueven la participación de los estudiantes en la sociedad civil; los mecanismos para involucrar a los actores de la sociedad civil en la elaboración de políticas (como se expone en la sección 13.2.2) y la utilización de premios y honores para poner de relieve las contribuciones de la sociedad civil al panorama político y público (UN High Commissioner for Human Rights, 2016[30]). Asimismo, como se examina en la sección 13.2.1, el acceso a la información y los datos abiertos son también componentes críticos de un entorno propicio para la sociedad civil.

Los medios de comunicación independientes son una herramienta fundamental para la lucha contra la corrupción, ya que pueden sacar a la luz casos de fraude y abuso de poder que de otro modo podrían permanecer ocultos. Sin embargo, investigar la corrupción puede ser una tarea muy peligrosa. En todo el mundo, los periodistas de investigación se enfrentan a amenazas a su seguridad, como la muerte, las lesiones, el acoso o la detención ilegal. Por lo tanto, es imperativo que existan medidas legislativas para proteger a los periodistas, así como la garantía de una intervención adecuada cuando los periodistas reciban amenazas (Council of Europe, 2016[31]).

La eficacia de los medios de comunicación independientes en la lucha contra la corrupción puede verse aún más socavada si no se protege suficientemente a los periodistas y a sus fuentes de posibles represalias.6 Puede ser peligroso para los miembros del público proporcionar información a los periodistas, especialmente si esa información se refiere a conductas indebidas graves o concierne a la corrupción. Por lo tanto, el marco jurídico debe proteger las fuentes de los periodistas (Council of Europe, 2016[31]). Es muy importante especificar claramente esas restricciones, de modo que los periodistas puedan informar de manera fiable a sus posibles fuentes sobre los riesgos que entraña la revelación de información.

Si bien las leyes sobre difamación pueden desempeñar un papel en la prevención de la calumnia de personas inocentes, las excepciones a la libertad de expresión deben definirse de manera estricta a fin de proteger la privacidad de los demás. Las excepciones no pueden utilizarse en combinación con penas severas (incluido el encarcelamiento) que tengan por objeto disuadir a los medios de comunicación de informar sobre los casos de corrupción. Incluso las leyes de difamación no penales pueden conducir a la autocensura de los medios de comunicación y, por lo tanto, deben diseñarse con el mayor cuidado y claridad posibles.

La pluralidad de propietarios de medios de comunicación también contribuye a crear un entorno «vigía» más eficaz al reducir el riesgo de que la opinión pública esté dominada por un solo agente. Confiar únicamente en los medios de comunicación de propiedad pública hace difícil evaluar la imparcialidad de la información. Del mismo modo, depender únicamente de los medios de comunicación de propiedad privada puede dar lugar a que los «magnates» de los medios de comunicación utilicen su posición para ejercer una influencia indebida en el contenido de las noticias. Por lo tanto, optar por una combinación de medios de comunicación públicos y privados y promoverla puede ayudar a garantizar un equilibrio (Stapenhurst, 2000[32]). Del mismo modo, la transparencia en la propiedad de los medios de comunicación es también un componente crucial. Para que el público evalúe la objetividad de los medios de comunicación específicos y para que el gobierno evalúe la diversidad de los medios de comunicación, los intereses comerciales de los propietarios de los medios de comunicación deben ser transparentes y accesibles para todos. Si el propietario del medio de comunicación hace negocios con el gobierno, la transparencia es aún más relevante para evitar cualquier forma de influencia política indebida. Los gobiernos podrían considerar la posibilidad de instituir medidas para exigir la declaración de los intereses comerciales a un organismo de regulación independiente o directamente al público en forma de un registro de acceso público, o ambas cosas. Los gobiernos también podrían considerar la posibilidad de establecer medidas de transparencia para identificar a los propietarios beneficiarios de los medios de comunicación, especialmente en el sector de la transmisión.

Aunque pueden variar en función de los contextos nacionales, entre los desafíos a la participación figuran los siguientes:

  • fortalecer la capacidad administrativa para garantizar una participación significativa;

  • implementar regulaciones relativas =al efecto «puertas giratorias».

Aunque fortalecer la apertura, el aumento de la transparencia y la garantía de procesos de toma de decisiones inclusivos contribuye a promover la integridad en la adopción de decisiones, la implementación sigue siendo un desafío compartido por la mayoría de los países. Esto se debe, en gran medida, al reto que supone la escasa capacidad administrativa, incluidas las atribuciones, la planificación o los incentivos débiles, o una cultura administrativa no favorable.

Para garantizar que la participación de las partes interesadas se haga realidad, es necesario un cambio cultural en las actividades de la administración pública. Como se ha examinado anteriormente, las partes interesadas deberían ser involucradas a lo largo de todo el ciclo de formulación de las políticas públicas, desde el establecimiento de la agenda hasta la evaluación; y no únicamente al final del proceso. Una política de gobierno que establezca los requisitos y objetivos de la participación de las partes interesadas puede ser un primer paso eficaz y se puede respaldar con el compromiso de la alta dirección de hacer participar a las personas en la elaboración de las políticas públicas. También es fundamental garantizar que los funcionarios públicos dispongan de capacidad en términos de capacitación en métodos eficaces, así como los recursos (de tiempo y financieros) para involucrar de manera significativa a las partes interesadas. De hecho, el éxito de la participación de las partes interesadas depende de una planificación suficiente y estratégica que garantice la existencia de los recursos y la capacidad necesarios para asegurar la representación, la moderación, el análisis y el arbitraje en toda la comunidad.

Por último, como se ha examinado anteriormente, para evitar la captura del proceso de participación de las partes interesadas es necesario orientar a los funcionarios públicos sobre la forma de garantizar la transparencia y la equidad del proceso. Si bien no se exige a los gobiernos que acepten sistemáticamente todos los aportes recibidos durante el proceso, los encargados de la formulación de políticas deben exponer abierta y transparentemente las razones por las que rechazan los insumos y mantener la rendición de cuentas en cuanto a su decisión.

El movimiento entre posiciones en los sectores público y privado puede dar lugar a la emergencia de conflictos de intereses y presentarse el riesgo de captura de políticas. Cuando las nuevas funciones corresponden a esferas muy cercanas o que estaban directamente controladas por el ex funcionario público, el fenómeno denominado «puerta giratoria» puede percibirse como la concesión de una ventaja injusta en términos de información, relaciones o cualquier otro tipo de ventaja obtenida en las anteriores funciones públicas. En algunos casos, los funcionarios públicos pueden sentirse tentados a tomar decisiones, o puede percibirse que las han tomado, no en el interés público, sino en el interés de un empleador anterior o futuro. Teniendo en cuenta la creciente movilidad de las personas entre los sectores público y privado y la pericia que adquieren las personas en esos sectores, es probable que el fenómeno aumente y que surjan problemas de «puertas giratorias» en situaciones como las siguientes:

  • al buscar un futuro empleo fuera de la administración pública;

  • al ejercer acciones de cabildeo sobre los antiguos empleadores públicos;

  • al usar «información privilegiada»;

  • al ser empleado por la administración pública para realizar las mismas tareas que se realizaban en las antiguas funciones del sector privado;

  • al ser contratado nuevamente por la administración pública, por ejemplo, como consultor, para realizar tareas similares a las que se llevaban a cabo en las antiguas funciones públicas.

Uno de los principales desafíos de la implementación de las regulaciones relativas al efecto «puertas giratorias» es encontrar un equilibrio adecuado y codificar las normas y restricciones para salvaguardar la integridad pública sin afectar indebidamente las carreras de las personas ni la eficiencia de los servicios públicos. Al establecer restricciones y prohibiciones específicas y proporcionadas a los funcionarios públicos, según las funciones que ocupan y las tareas que desempeñan, los gobiernos han tratado de hacer frente a estos riesgos de posibles conflictos de intereses (como es el caso de Francia, véase el recuadro 13.4). Sin embargo, como se ha señalado, la implementación de estas disposiciones respecto al efecto «puerta giratoria» puede ser difícil. Según el alcance de las funciones comprendidas en las disposiciones y el tiempo de incompatibilidad elegido, las funciones encargadas de hacer cumplir estas disposiciones pueden carecer de recursos para comprobar todas las notificaciones de futuros empleos o actividades remuneradas y decidir de manera informada si aprobarlas, con reservas si es necesario, o u desaprobarlas.

Además, si no reciben la aprobación los altos funcionarios públicos especializados en un campo o actividad determinados que están sujetos a un período de incompatibilidad corren el riesgo de pasar un tiempo de inactividad más prolongado. Algunos gobiernos han abordado estas situaciones concediendo un subsidio que comprende la totalidad o parte del salario anterior a los funcionarios públicos de alto rango a los que se aplican esas disposiciones. En Francia, los miembros del gobierno que hayan presentado su declaración de bienes de fin de función ante la autoridad pertinente reciben un subsidio durante tres meses después del cese de sus funciones públicas; dicho subsidio equivale a su salario mensual anterior. Sin embargo, estas disposiciones no suelen abarcar todo el período de incompatibilidad, ni se aplican a todo el ámbito de funciones que abarca la regulación respecto al efecto «puertas giratorias». Pueden plantearse desafíos adicionales en caso que los funcionarios públicos estén obligados por ley a notificar sus nuevos cargos privados y no lo hayan hecho y en situaciones que el marco jurídico no abarque (por ejemplo, los ex funcionarios públicos ya no se encuentran dentro de los plazos legales cubiertos por este requisito, pero siguen disponiendo de «información privilegiada» útil).

Para hacer frente a las tensiones entre el derecho de las personas a perseguir una carrera en su campo de especialidad, la integridad de las decisiones públicas y los recursos limitados para supervisar todos los movimientos —incluidos los de quienes no han notificado nuevas funciones privadas— los gobiernos pueden considerar la posibilidad de:

  • establecer o fortalecer el marco jurídico y reglamentario para abarcar, como mínimo, las principales esferas de riesgo (por ejemplo, los sectores regulados, los ámbitos y las tareas que corresponden al ámbito de las antiguas funciones públicas) y las funciones (por ejemplo, los dirigentes políticos y de gestión de alto nivel, los organismos de regulación) para los conflictos de intereses posteriores al empleo público;

  • establecer normas proporcionadas, restricciones (por ejemplo, plazos, funciones, disposiciones que puedan aplicarse en situaciones potencialmente problemáticas), medidas de supervisión y rendición de cuentas y sanciones en caso de violación;

  • comunicar estas normas con regularidad y proporcionar orientación y apoyo para abordar las cuestiones y las nuevas preocupaciones a través de diferentes canales y herramientas (por ej., mediante los procesos de gestión de los recursos humanos, la capacitación y la orientación ética en el servicio) con respecto a las opciones de carrera, las posibles restricciones y los arreglos caso por caso que se adopten en las actividades en curso o futuras;

  • establecer herramientas digitales para monitorear los movimientos y sistemas de alerta para los órganos de supervisión, basados, por ejemplo, en la información abierta disponible (por ej., los informes de los medios de comunicación, la sociedad civil y los vigías, las declaraciones patrimoniales y de intereses, los registros comerciales);

  • ajustar las normas, la orientación y los mecanismos de rendición de cuentas periódicamente para que se adapten a la evolución del contexto social, económico y político.

Referencias

[34] Access Info (n.d.), Access Info Europe – The Right to Ask … The Right to Know, https://www.access-info.org/ (accessed on 17 October 2019).

[31] Council of Europe (2016), Recommendation of the Committee of Ministers to member States on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors, Council of Europe, Strasbourg, https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016806415d9#_ftn1 (accessed on 24 January 2020).

[29] Federal Election Commission (2019), Federal Election Commission, https://www.fec.gov/ (accessed on 8 August 2019).

[27] HATVP (2018), Ethical Rules, https://www.hatvp.fr/en/high-authority/regulation-of-lobbying/list/#ethical-rules-ri (accessed on 24 January 2020).

[33] HATVP (n.d.), Le contrôle de la mobilité public/privé, https://www.hatvp.fr/la-haute-autorite/la-deontologie-des-responsables-publics/controle-mobilite/ (accessed on 26 February 2020).

[18] House of Commons (2009), The Code of Conduct, House of Commons, London, https://publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmcode/735/735.pdf.

[35] OCDE (2019), Institutions Guaranteeing Access to Information: OECD and MENA Region, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/e6d58b52-en.

[13] OCDE (2018), Contra la captura de políticas públicas: Integridad en la toma de decisiones públicas, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264306769-es.

[2] OCDE (2018), La integridad pública desde una perspectiva conductual: El factor humano como herramienta anticorrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264306745-es.

[11] OCDE (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264303072-en.

[7] OCDE (2018), Open Government Data Report: Enhancing Policy Maturity for Sustainable Impact, OECD Digital Government Studies, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264305847-en.

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[3] OCDE (2017), Recommendation of the Council on Open Government, http://www.oecd.org/fr/gov/open-government.htm.

[4] OCDE (2017), “Recommendation of the Council on Open Government”, OECD Legal Instruments. OECD/LEGAL/0438, pp. 1-10.

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[6] OCDE (2016), Open Government: The Global Context and the Way Forward, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264268104-en.

[20] OCDE (2014), Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3: Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264214224-en.

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[19] OCDE (2010), Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying (OECD/LEGAL/0379), OCDE, París, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379 (accessed on 24 January 2020).

[14] OCDE (2009), Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services, OECD Studies on Public Engagement, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264048874-en.

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[5] OCDE (2001), Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264195578-en.

[16] OECD (2016), Panorama de las Administraciones Públicas 2015, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, https://dx.doi.org/10.1787/9789264262072-es.

[8] Open Data Charter (2015), Principles - International Open Data Charter, https://opendatacharter.net/principles/ (accessed on 12 September 2019).

[21] Parliament of Ireland (2015), Regulation of Lobbying Act 2015, https://data.oireachtas.ie/ie/oireachtas/act/2015/5/eng/enacted/a515.pdf (accessed on 8 August 2019).

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[23] Standards in Public Office Commission (2015), Lobbying.ie, https://www.lobbying.ie/ (accessed on 24 January 2020).

[32] Stapenhurst, R. (2000), The Media Role in Reporting Corruption, World Bank, Washington, D.C., https://www.researchgate.net/publication/265232533_The_Media_Role_in_Curbing_Corruption (accessed on 24 January 2020).

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[9] Ubaldi, B. (2013), “Open Government Data: Towards Empirical Analysis of Open Government Data Initiatives”, OECD Working Papers on Public Governance, No. 22, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/5k46bj4f03s7-en.

[30] UN High Commissioner for Human Rights (2016), Practical recommendations for the creation and maintenance of a safe and enabling environment for civil society, based on good practices and lessons learned : report of the United Nations High Commissioner for Human Rights, UN, Geneva, https://digitallibrary.un.org/record/841791#record-files-collapse-header (accessed on 4 September 2019).

Notas

← 1. Para obtener más información sobre la implementación de medidas de acceso a la información y la orientación y las herramientas conexas, véase por ejemplo, (Access Info, n.d.[34]).

← 2. Para obtener más información sobre las instituciones que apoyan el régimen de acceso a la información, véase (OCDE, 2019[35]).

← 3. Alemania, Canadá, España, Estados Unidos, Francia, Italia, Lituania, México, Reino Unido, República Checa y República de Corea.

← 4. El derecho a la libertad de asociación protege el derecho a formar asociaciones y unirse a ellas para perseguir objetivos comunes.

← 5. El derecho de reunión pacífica protege el derecho de las personas y grupos a reunirse y a participar en protestas pacíficas.

← 6. Para obtener más información sobre la garantía y la habilitación de un entorno seguro para los medios de comunicación, véase la labor del Consejo de Europa www.coe.int/en/web/freedom-expression/safety-of-journalists (consultado el 20 de febrero de 2020).

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