8. Améliorer la gouvernance du logement

Si l’organisation de la gouvernance du logement varie beaucoup d’un pays membre ou partenaire de l’OCDE à l’autre, on constate une tendance générale au transfert de compétences vers l’échelon local. Ces 30 dernières années, de nombreux pays ont mené à bien des réformes visant à permettre aux administrations locales de jouer un rôle plus important dans l’élaboration, la coordination et la mise en œuvre des politiques relatives au logement, y compris les mesures axées sur le parc de logements sociaux et sur l’accessibilité financière du logement. Les dépenses infranationales consacrées aux logements et aux équipements collectifs constituent la catégorie de dépenses la plus décentralisée. Comme indiqué au chapitre 2, la tendance est à la hausse des dépenses courantes en matière de logement et au déclin des investissements dans le logement social.

Par conséquent, dans la majorité des pays, les responsabilités en matière de politique du logement se partagent entre l’échelon national et l’échelon local. C’est généralement à l’administration nationale qu’il revient de fixer les grandes priorités stratégiques. Quant aux administrations locales, elles sont généralement plutôt chargées des décisions liées à la production et au financement de l’offre de logements sociaux. Le présent chapitre examine les incidences des dispositifs de gouvernance en place et la nécessité, dans certains cas, de renforcer les mécanismes de coordination pour assurer la cohérence de l’action menée aux différents échelons administratifs.

Dans la majorité des pays membres de l’OCDE et de ses Partenaires clés, l’administration nationale et les administrations locales se partagent la gouvernance du secteur du logement. L’administration nationale joue un rôle plus important dans la définition des priorités globales de la politique du logement, tandis que les administrations locales sont généralement chargées de mettre en œuvre les programmes liés au logement, que ce soit en matière de logement social, de réglementation de l’occupation des sols ou de développement urbain durable. Sous l’effet de la tendance à la décentralisation constatée dans la plupart des pays de l’OCDE ces 30 dernières années, les administrations infranationales sont désormais responsables de plus de 75 % des dépenses consacrées aux logements et aux équipements collectifs.

Dans la plupart des pays de l’OCDE, les responsabilités en matière de logement social sont réparties entre l’administration nationale et les administrations locales. En général, l’administration nationale est plutôt responsable des décisions relatives au budget du logement social, tandis que les administrations locales se chargent des phases de production et de suivi de l’offre de logements sociaux (Graphique 8.1). Le Canada, l’Estonie, la Colombie, l’Islande et les Pays-Bas font partie des pays où la décentralisation est la plus marquée (Graphique 8.2) (Phillips, 2020[1]). La mise à disposition et la gestion des logements sociaux sont souvent assurées par le truchement d’organismes de logement social à but non lucratif. À cet égard, le Danemark constitue un cas typique (Graphique 8.1).

Si la mise à disposition locale des logements sociaux permet de garantir une offre adaptée au contexte local, une coordination nationale est utile pour garantir la portabilité des droits en la matière. Sans portabilité effective, il y a un risque que l’attribution d’un logement social devienne un obstacle à la mobilité et complique, notamment, l’accès à de meilleurs emplois (Chapitre 6).

La gouvernance de l’occupation des sols relève généralement de la responsabilité des administrations locales et, parfois, régionales (OCDE, 2017[3]). En revanche, bon nombre des politiques qui influent sur l’aménagement du territoire et sur la demande foncière sont déterminées à l’échelon national. Par conséquent, il conviendrait d’évaluer les incidences des politiques nationales sur l’occupation des sols à l’échelon local. Il faudrait aussi que ces politiques prennent mieux en compte les objectifs des administrations locales et régionales concernant l’occupation des sols. À l’heure actuelle, de nombreux pays ne sont pas dotés des structures qui leur permettraient d’assurer la coordination requise entre les différents niveaux d’administration. L’une des rares organisations à assurer une telle coordination à l’heure actuelle est la Conférence autrichienne sur l’aménagement du territoire, qui réunit des représentants de tous les niveaux d’administration pour débattre de ce thème (Encadré 8.2). Cette Conférence relevant du centre de gouvernement (puisqu’elle est rattachée à la Chancellerie), elle est également bien placée pour mener à bien la nécessaire coordination transsectorielle entre les différentes composantes de l’exécutif national.

Dans les pays où l’échelle de la gouvernance de l’occupation des sols a été repensée, des plans d’aménagement transcendant les frontières administratives offrent aux municipalités de nouveaux moyens de collaborer malgré leurs intérêts parfois contraires et leurs capacités diverses. De plus, d’autres instruments de gouvernance des sols tels que, par exemple, les droits d’aménagement négociables ou transférables peuvent gagner considérablement en efficacité quand les transferts interviennent au sein d’une même zone métropolitaine. Enfin, les objectifs d’aménagement du territoire liés au logement et à l’environnement résidentiel ont d’autant plus de chances d’être tenus que les plans stratégiques d’aménagement adoptés à l’échelle de la région ou de la métropole sont détaillés et aptes à être mis en application.

Toutefois, la majorité des plans régionaux ne formulent que des orientations générales (Graphique 8.3). Une étude de l’OCDE (2017b[4]) montre que les plans métropolitains et intermunicipaux sont rares dans la zone OCDE : seuls 11 types de plans de cet ordre ont été recensés par cette étude. Certains de ces plans, tels que les nouveaux schémas de cohérence territoriale (SCT) français (Encadré 8.3) ou les plans de zones métropolitaines coréens, sont établis pour chacune des zones métropolitaines du pays. En revanche, de nombreux autres plans sont uniques, et préparés pour une seule zone métropolitaine. Le plan radial (Fingerplanen) de Copenhague relève de cette catégorie. Élaboré en 1947, il constitue l’un des exemples les plus anciens d’aménagement axé sur le transport. Parmi les autres zones métropolitaines s’étant dotées d’un plan spécifique, on peut aussi citer les exemples d’Auckland, de Budapest et de Londres. Certains de ces plans sont élaborés et approuvés par l’administration nationale (c’est le cas pour Budapest et Copenhague) ; d’autres le sont par des autorités métropolitaines (c’est le cas pour Auckland, Londres et Portland) (2017b[4]).

Les administrations nationales ont la possibilité d’aborder les questions de logement dans le cadre de leur vision stratégique d’ensemble pour les villes et les régions, en formulant des orientations quant à la stratégie et aux objectifs de long terme à suivre en la matière (Tableau 8.1). En complément des dispositifs locaux d’aménagement du territoire, une stratégie nationale peut préciser : les diverses occupations des sols qui doivent coexister au sein des villes ; les niveaux de service à assurer dans les nouvelles zones aménagées ; les seuils de densification à respecter ; les conditions précises applicables à l’expansion des périmètres urbains ; et les articulations à prendre en compte entre les transports publics et les activités économiques et sociales (OCDE, 2013[7]). L’administration nationale peut aussi assurer une assistance technique aux administrations locales pour les aider à répertorier les zones insuffisamment aménagées et à se doter de systèmes d’information fiables et à jour.

Plusieurs ministères interviennent dans la politique nationale du logement, dont différents aspects sont confiés à différents acteurs institutionnels. Quelques pays de l’OCDE sont dotés d’un ministère du Logement mais, en moyenne de la zone OCDE, trois ministères différents participent directement à la politique du logement (Graphique 8.4). Ainsi, aucun ministère n’est chargé de piloter la politique du logement en Grèce et, en Australie, les responsabilités sont réparties entre l’administration fédérale, les États fédérés et les territoires ainsi que les administrations locales. En Suède, les responsabilités en matière de logement sont partagées par plusieurs ministères nationaux, dont le ministère des Finances, le ministère de la Justice (pour la plupart des textes liés au logement et à l’immobilier) et le ministère de la Santé et des Affaires sociales (aides au logement, sans-abrisme, solutions de logement pour les personnes âgées). Au vu du large éventail d’instruments d’action mobilisés dans le domaine du logement, il est essentiel de renforcer l’intégration et de coordonner les interventions des différents acteurs publics.

Les règles d’occupation des sols sont des déterminants clés de l’offre de logements. Parce qu’elles peuvent ouvrir de nouveaux espaces à la construction immobilière, transformer les espaces existants et leurs usages, et fixer les paramètres qui détermineront la configuration et la densité de population des villes, elles ont un rôle essentiel pour répondre à la demande de logements. Ces règles figurent parmi les premières causes de l’augmentation du coût du logement. De fait, lorsqu’elles restreignent la conversion de terrains non bâtis en terrains bâtis, elles limitent la capacité d’adaptation de l’offre à l’évolution de la demande et pèsent sur les prix des logements (chapitre 4). Dans les zones bâties, elles peuvent limiter la surface de plancher constructible sur un terrain donné, ce qui diminue la capacité d’adaptation de l’offre. Il existe en effet une corrélation négative statistiquement significative entre l’augmentation de la surface bâtie par habitant et la hausse des prix des logements (Graphique 8.5).

À l’inverse, l’absence de règles d’occupation des sols ne permet pas de prendre en compte les coûts cachés des nouvelles constructions, pour l’environnement par exemple. Dans cette situation, les promoteurs ne tiendraient pas compte des externalités négatives des nouveaux bâtiments (c’est-à-dire les retombées négatives pour la population locale), et l’offre de biens publics, comme les espaces ouverts ou les routes, deviendrait insuffisante. En outre, il serait difficile d’assurer des services publics et des services de transport dans des zones totalement dépourvues de règles de ce type. L’impact environnemental d’une occupation non réglementée des sols, sous forme de pollution, y compris sonore, ou encore de dépréciation des lieux présentant un caractère historique, serait également considérable, et compromettrait la qualité de vie locale. Il convient donc de trouver le juste équilibre entre ces deux extrêmes afin d’obtenir des résultats optimums en matière de logement. Dans les endroits où les prix des logements sont supérieurs aux coûts de construction — comme c’est le cas dans bon nombre de villes des pays de l’OCDE — des règles d’occupation des sols trop strictes peuvent diminuer l’accessibilité financière des logements (Cheshire and Sheppard, 2005[9]; Cheshire and Hilber, 2008[10]). En favorisant l’ajustement de l’offre de logements aux pressions de la demande, des règles souples d’occupation des sols peuvent aussi jouer un rôle important en facilitant un redéploiement efficace de la main d’œuvre et des capitaux vers des zones plus productives. Dans leur étude, Herkenhoff, Ohanian et Prescott (2018[11]), par exemple, estiment qu’un assouplissement des règles relatives à l’occupation des sols en Californie et à New York se traduirait par une augmentation de la productivité et de la consommation globales aux États-Unis. Les réformes de nature à lever les obstacles au redéploiement de la main d’œuvre, comme un desserrement de l’offre foncière, sont particulièrement importantes après le choc considérable provoqué par la crise du COVID-19.

Le zonage devrait être suffisamment modulable pour permettre à l’environnement local de s’adapter au fil du temps à l’évolution du peuplement et de la demande de logement. À l’exception des zones à usage spécifique, comme les zones industrielles dangereuses, le zonage monofonctionnel (voir les définitions à l’Appendice 8.1) présente le double inconvénient d’être rigide et d’accroître le recours aux véhicules particuliers. Ainsi, la réglementation relative au zonage peut empêcher la construction d’une épicerie dans une zone définie comme résidentielle alors même que la plupart des habitants apprécieraient de bénéficier d’un commerce de proximité au lieu de devoir prendre leur voiture pour faire leurs courses quotidiennes.

Bon nombre des inconvénients de la réglementation relative au zonage peuvent être évités en adoptant une réglementation souple des usages autorisés dans les différentes zones, qui s’attache à éviter les externalités négatives les plus importantes et à ne pas réglementer l’utilisation des sols au-delà du nécessaire (OCDE, 2017b[4]). Des règles de zonage de ce type n’interdisent pas les aménagements à usages mixtes dans la mesure où ils ne créent pas de nuisances. En général, elles ne comprennent pas le type de prescriptions que l’on rencontre souvent, telles que l’interdiction des logements collectifs (résidences multifamiliales), l’imposition de critères de conception qui excluent de fait des catégories entières de bâtiments ou encore l’interdiction d’activités tertiaires qui ne provoquent aucune nuisance. En outre, des règles souples en matière de zonage ne fixent pas de restrictions strictes en matière de densité et comportent des dispositions permettant une densification progressive d’un quartier en fonction de la capacité des infrastructures et de l’accroissement de la population. Le système national de zonage mis en place au Japon est un exemple d’approche modulable du zonage, centrée principalement sur la prévention des externalités négatives (Encadré 8.4).

Les instruments flexibles que sont, par exemple les frontières urbaines, le périmètre des services urbains et les ceintures vertes, fixent des limites provisoires à l’expansion urbaine (voir les définitions à l’Appendice 8.1). Ils sont efficaces pour développer l’aménagement des espaces interstitiels ou limiter l’étalement urbain selon les circonstances. Resserrer ces limites permet de maîtriser l’aménagement des zones en déclin démographique ; les repousser permet d’ouvrir des espaces à la construction de logements dans les zones où la demande est en hausse. Cela étant, à l’instar des politiques de densification, toute réglementation modifiant les frontières urbaines doit prendre en compte l’environnement et la qualité de vie des habitants.

Des plans de zonages modulables permettent aux promoteurs et aux investisseurs de donner une nouvelle affectation aux zones et espaces de bureaux sous-utilisés, ce qui permet d’augmenter la densité d’aménagement et d’améliorer la durabilité environnementale, tout en allégeant la pression sur les infrastructures de transport. Un zonage modulable garantit en outre un urbanisme efficient, notamment dans les zones peu denses proches des centres-villes et le long des axes de transports publics. Par rapport aux restrictions imposées par un zonage rigide, les droits d’aménagement transférables peuvent servir à dédommager les propriétaires fonciers dont les projets immobiliers ont dû être revus à la baisse en raison d’une modification des règles d’occupation des sols (ex.: réduction de la densité autorisée ou instauration de zones protégées). Une flexibilité accrue peut toutefois avoir pour revers une plus grande incertitude ; les autorités locales doivent donc avoir la capacité de surveiller de près l’occupation des sols et d’intervenir dès lors que l’aménagement ne correspond pas aux objectifs de l’action publique. En l’occurrence, une collaboration permanente s’impose avec les échelons supérieurs de l’administration publique et les autres acteurs du système d’aménagement du territoire.

Les impôts périodiques sur la propriété immobilière ont un rôle à jouer pour concourir à une affectation efficiente des ressources, à une distribution moins inégale des revenus et à la stabilité des prix des logements. Compte tenu de l’inélasticité relative des taxes foncières fondées sur la valeur (les contribuables réagissant peu aux réformes fiscales puisque leur base d’imposition est immobile), les impôts de ce type sont relativement efficaces et comptent parmi ceux qui pèsent le moins sur la croissance économique (Brys et al., 2016[13]; Cournède, Fournier and Hoeller, 2018[14]). S’agissant de la fiscalité des biens immobiliers résidentiels, il y a un lien étroit entre les impôts payés et les services publics reçus, ce qui découle, en finances publiques, du principe du « juste retour », les dépenses présentant souvent un degré élevé de progressivité. Enfin, les impôts périodiques peuvent être un instrument de stabilisation des prix de l’immobilier puisqu’ils permettent généralement de limiter la volatilité des prix des logements.

Ces impôts sont également considérés comme un outil efficace pour contenir l’étalement urbain et promouvoir un urbanisme compact et respectueux de l’environnement (voir le chapitre 7). Cela étant, dans le contexte de la réglementation de l’occupation des sols, l’impôt périodique sur la propriété immobilière représente surtout un outil complémentaire. En effet, la taxation des terrains vacants ou sous-utilisés peut avoir des effets très positifs sur la densification de zones en cours d’aménagement, par exemple ; en revanche, en présence de mesures strictes de limitation de la hauteur des bâtiments dans une zone déjà construite, l’intérêt des impôts sur la propriété immobilière comme outil pour influer sur l’occupation des sols sera limité. Dans cette situation, la pression fiscale peut se traduire par une hausse des prix de l’immobilier, sans jouer sur les décisions d’urbanisme. Ainsi, si les impôts purement fonciers et le double taux d’imposition peuvent être utilisés dans une optique de densification dans certaines conditions, leur influence effective dépend de leur interaction avec d’autres mesures relatives à l’occupation des sols et du degré d’aménagement de la région en question (OCDE, 2021[15]).

Frontière urbaine : Ligne de démarcation tracée autour d’une zone urbaine pour la séparer des zones rurales qui l’entourent. Les zones situées à l’extérieur de la frontière urbaine sont affectées à des usages agricoles et l’aménagement urbain y est limité, tandis que celles situées à l’intérieur sont réservées à des usages urbains et l’aménagement urbain y est favorisé.

Périmètre des services urbains : Ligne de démarcation délimitant la zone dans laquelle les services publics, tels que l’approvisionnement en eau et l’assainissement, peuvent être fournis. Il est illégal pour les entreprises de service public ou les collectivités locales de fournir ce type de services en dehors du périmètre fixé.

Ceintures vertes : Zones d’espaces verts entourant les zones urbaines, qui jouent le rôle de frontières physiques limitant l’expansion des villes.

Zonage monofonctionnel : Également qualifié parfois de « zonage euclidien » (en référence à la ville d’Euclid, aux États-Unis), le zonage monofonctionnel repose sur le principe selon lequel seule l’occupation des sols spécifiquement prévue dans la zone considérée y est autorisée. Ainsi, une zone définie comme tertiaire ne peut comporter que des bâtiments tertiaires, comme des bureaux.

Logement social : Le logement social est défini de manière générale par l’OCDE comme les biens immobiliers d’habitation loués à des prix inférieurs à ceux du marché et attribués selon des règles spécifiques.

Droits d’aménagement transférables (DAT) ou droits d’aménagement négociables : Instrument économique incitatif généralement structuré pour que les propriétaires fonciers renoncent à leurs droits d’aménagement dans des zones où l’on souhaite préserver l’environnement, et les vendent à des acquéreurs qui veulent accroître la densité d’aménagement sur des territoires classés comme zones en croissance par les autorités locales.

References

[13] Brys, B. et al. (2016), “Tax Design for Inclusive Economic Growth”, Documents de travail de l’OCDE sur la fiscalité, No. 26, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5jlv74ggk0g7-en.

[10] Cheshire, P. and C. Hilber (2008), “Office Space Supply Restrictions in Britain: The Political Economy of Market Revenge”, The Economic Journal, Vol. 118/529, pp. F185-F221, http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-0297.2008.02149.x.

[9] Cheshire, P. and S. Sheppard (2005), “The introduction of price signals into land use planning decision-making: A proposal”, Urban Studies, Vol. 42/4, pp. 647-663, http://dx.doi.org/10.1080/00420980500060210.

[14] Cournède, B., J. Fournier and P. Hoeller (2018), “Structure des finances publiques et croissance inclusive”, Documents de travail du Département des Affaires économiques de l’OCDE, No. 25, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/42b878d8-fr.

[11] Herkenhoff, K., L. Ohanian and E. Prescott (2018), “Tarnishing the golden and empire states: Land-use restrictions and the U.S. economic slowdown”, Journal of Monetary Economics, Vol. 93, pp. 89-109, http://dx.doi.org/10.1016/j.jmoneco.2017.11.001.

[6] Hoggart (2016), The City’s Hinterland: Dynamism and Divergence in Europe’s Peri-Urban, Routledge, London.

[15] OCDE (2021), Making Property Tax Reform in China Happen: A Review of Property Tax Design and Reform Experiences in OECD Countries, Éditions OCDE.

[12] OCDE (2020), Affordable Housing Database, http://oe.cd/ahd.

[2] OCDE (2020), Social housing: A key part of past and future housing policy, http://oe.cd/social-housing-2020.

[5] OCDE (2017), Land-use Planning Systems in the OECD: Country Fact Sheets, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264268579-en.

[3] OCDE (2017), The Governance of Land Use, https://www.oecd.org/cfe/regional-policy/governance-of-land-use-policy-highlights.pdf.

[8] OCDE (2016), Land-Use Governance Survey, http://dx.doi.org/www.oecd.org/gov/governance-of-land-use.htm.

[7] OCDE (2013), OECD Urban Policy Reviews, Chile 2013, OECD Urban Policy Reviews, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264191808-en.

[4] OCDE (2017b), The Governance of Land Use in OECD Countries: Policy Analysis and Recommendations.

[1] Phillips (2020), “Decentralisation and inter-governmental relations in the housing sector”.

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