2. Principios de mejores prácticas

Principios de gran alcance

Existen dos principios de gran alcance para las ventanillas únicas, deben:

• formar parte de una estrategia de simplificación administrativa más amplia

• centrarse en el usuario y basarse en eventos de la vida

Las estrategias de simplificación administrativa se han centrado históricamente en la cuantificación de cargas regulatorias para los negocios a través del Modelo de Costos Estándar (MCE). Desde entonces, el MCE se ha extendido para evaluar las cargas regulatorias enfrentadas por los ciudadanos (Hurk, 2008[2]). Estos modelos miden el valor de los costos administrativos de las regulaciones, y las fortalezas y debilidades de estos modelos son relativamente bastante conocidas (OECD, 2003[3]) (OECD, 2010[4]). La simplificación administrativa es una forma aparentemente atractiva para que los políticos parezcan estar en contacto con sus comunidades, a través de, por ejemplo, un enfoque de “reducción de la burocracia” o “amigable con los negocios”. Las ventanillas únicas se han anunciado como parte de esta estrategia general en varios países. Sin embargo, es importante tener en mente que las ventanillas únicas tienen límites. No pueden, por ejemplo, “arreglar” las leyes redundantes, innecesarias o mal entendidas o aplicadas.

Aunque las ventanillas únicas son importantes por las razones que se discutieron previamente, solo representan una parte del panorama regulatorio. Las ventanillas únicas deben utilizarse como un medio para mejorar la prestación de servicios, reducir los costos de transacción y mejorar el bienestar social, pero son simplemente una parte de la reducción de las cargas administrativas de manera más amplia. Las cargas administrativas se refieren a los costos regulatorios en la forma de solicitar permisos, completar formatos y requisitos de información y notificación para el gobierno (OECD, 2006[5]). Por supuesto, la simplificación administrativa es por sí misma solo una herramienta que puede emplearse para mejorar la gestión regulatoria y reforzar la calidad regulatoria (OECD, 2002[6]). Visto en este escenario, aunque las ventanillas únicas tienen el potencial de mejorar los ambientes regulatorios, no ofrecen una solución única sino que son parte de una red general. La creación de varias ventanillas únicas incluidas como casos de estudio en este documento ilustra que fueron parte de estrategias gubernamentales más amplias para mejorar el ambiente regulatorio en general (Recuadro 2.1).

Dado que las ventanillas únicas se centran en la prestación de servicios, no hace falta decir que deben estar centradas en el usuario. Desde la razón para su introducción en primer lugar, hasta las evaluaciones del desempeño, los usuarios deben ser lo más importante de las ventanillas únicas. Algunas de las primeras ventanillas únicas se basaban en la recopilación de información sobre licencias y permisos como medio para reducir los costos de búsqueda (normalmente prospectiva) para negocios. Si bien los costos de búsqueda se redujeron, no se redujeron tanto como podrían haberlo hecho (OECD, 2003[3]) (OECD, 2010[4]). Con el tiempo, las ventanillas únicas se han convertido en un medio para descomponer los silos gubernamentales y presentar información en formatos que son de mayor beneficio para los usuarios. Estas ventanillas únicas se clasifican en función de los “eventos de vida” de los ciudadanos y como parte de los ciclos de vida de los negocios. Desde este punto de vista, las ventanillas únicas deben tener como objetivo ofrecer una experiencia integral a través de varios canales de transacción (por ejemplo, la posibilidad de iniciar un proceso por teléfono, continuarlo por internet y finalizarlo en persona). Estas ventanillas únicas recopilan información de una forma más lógica y útil para los usuarios, aunque pueden (ciertamente al inicio) imponer mayores costos a los gobiernos para establecerlas. Fundamentalmente, no requiere que los usuarios comprendan el funcionamiento interno del gobierno para ser capaces de completar las transacciones requeridas. Algunas ventanillas únicas de eventos comunes de la vida son: la creación, la expansión y el cierre de los negocios; permitir y autorizar información de múltiples niveles de gobierno para un área geográfica específica; nacimientos, muertes y matrimonios; y comprar una propiedad.

Todos los principios específicos que se exponen a continuación deben entenderse como sujetos a estos dos principios generales.

Principios específicos

Los principios de mejores prácticas se resumen en el Recuadro 2.2 y se expanden en las siguientes secciones.

Compromiso político

• Garantizar un apoyo político sólido y a largo plazo

• Establecer comunicación continua entre los niveles políticos y administrativos en el desarrollo, la implementación y la mejora de las ventanillas únicas

El compromiso político es un ingrediente importante para toda la política pública. En el contexto de la política regulatoria, “El compromiso político con la reforma regulatoria se ha destacado de manera unánime mediante revisiones de los países como uno de los principales factores que apoyan una política explícita sobre la calidad regulatoria” (OECD, 2012[7]). De mismo modo, investigaciones anteriores indican que el compromiso político es uno de los factores más críticos para garantizar el éxito de las ventanillas únicas. Se ha observado que es necesario un canal de comunicación permanente con los altos niveles políticos para proporcionar actualizaciones del progreso, así como también para obtener asistencia para superar cualquier problema o dificultad que se presente (OECD, 2013[8]).

En el caso de las ventanillas únicas de negocios, tienden a ser políticamente bastante atractivas ya que con frecuencia se enfocan en los pequeños negocios, los cuales de manera colectiva pueden ser una comunidad difícil de contactar debido a su dispersión. Aunque este hecho ayuda a garantizar la confianza política, las ventanillas únicas de negocios también representan un importante conducto. Las reasignaciones ministeriales se destacaron como un desafío de comunicación particular, que rompe el concepto de entendimiento entre la comunidad de usuarios y los políticos. Esto a su vez puede retrasar los cambios necesarios en la ventanilla única (por ejemplo, en la infraestructura, etc.) mientras los nuevos ministros se familiarizan con el portafolio.

La investigación indica que la voluntad política en la forma de un compromiso anticipado y continuo es necesaria para la supervivencia y el crecimiento de las ventanillas únicas (United Nations, 2005[9]). Los casos de estudio indican que para mantener el respaldo político puede resultar de utilidad un enfoque de implementación por etapas (Recuadro 2.3).

El momento del compromiso político es importante. Una planificación adecuada es fundamental para garantizar que la aportación política apoye el desarrollo de las ventanillas únicas. Ha habido casos en los que se han tomado decisiones políticas para crear ventanillas únicas sin tener en cuenta los problemas de establecimiento. Esto ha significado que los procesos se precipitaron en el desarrollo de las ventanillas únicas y que surgieron problemas durante el diseño que posteriormente se pasaron a los usuarios. Planes de diseño e implementación realistas han resuelto este problema en la creación de ciertas ventanillas únicas (Recuadro 2.4).

Liderazgo

• Los gerentes necesitan comprometerse con los objetivos de la ventanilla única y tener la capacidad de ser flexibles si cambian las metas

• Elaborar planes realistas

• Garantizar que se sigan las buenas prácticas de gestión de proyectos

• Garantizar que las ventanillas únicas tengan el personal y los recursos apropiados

Los objetivos de la creación de ventanillas únicas se han abordado en secciones anteriores (véase la sección de introducción). En general, el objetivo principal suele ser mejorar el acceso y reducir los costos de la prestación de servicios públicos. Sin embargo, el cumplimiento de este objetivo no se explica necesariamente con mucho detalle cuando se establecen las ventanillas únicas. Esto no debe considerarse necesariamente como algo negativo, ya que las ventanillas únicas tienen más capacidad para adaptarse a las necesidades cambiantes de los usuarios si ellas mismas tienen cierto grado de autonomía en los métodos de prestación. Dicho esto, los casos de estudio pusieron de manifiesto que la dirección general viene marcada por la actitud de la administración y que ésta es clave para aceptar los cambios a lo largo del tiempo (Recuadro 2.5).

Es necesario que la administración de las ventanillas únicas realice planes realistas estableciendo objetivos claros y prácticos para cada fase y que asigne un tiempo adecuado para cada tarea. Es importante considerar las vías críticas y los cuellos de botella, para que se pueda prestar atención especial a las tareas realizadas por las agencias con recursos limitados o con una menor participación en la ventanilla única. Se han presentado problemas donde los planes han sido excesivamente ambiciosos que han podido afectar de manera negativa la provisión de servicios (Recuadro 2.6).

Aunque la planeación es importante, también se debe reconocer que pueden cambiar los planes. Este es especialmente el caso de las ventanillas únicas. Una observación clara de los casos de estudio es que el crecimiento ha sido orgánico en vez de necesariamente anticipado o diseñado. A pesar de que esto debe reconocerse como algo positivo para las demandas del servicio, también puede suponer un reto.

Como es el caso en el gobierno en general, los administradores son principalmente los responsables de asegurar el financiamiento y las ventanillas únicas no son diferentes. Cuando la provisión y/o prestación de servicios tenga la naturaleza de un bien público, se espera que los costos asociados se financien a través de medios fiscales más tradicionales. Para las ventanillas únicas de múltiples agencias podrían existir una variedad de modelos de financiamiento, por ejemplo, existe un presupuesto anual asignado y posteriormente se ve complementado por las agencias participantes (Recuadro 2.7). Para las ventanillas únicas de los negocios, puede haber una justificación para recuperar los costos asociados con la prestación del servicio. No obstante esto puede traer sus propios desafíos (Recuadro 2.8).

Los casos de estudio han puesto de manifiesto que las limitaciones financieras son especialmente graves en el ámbito municipal. Sin embargo, también está claro que son responsables de desarrollar una parte importante de las reglas y regulaciones generales, así como también con frecuencia estar a cargo de implementar las regulaciones gubernamentales nacionales. Aunque encontrar soluciones a este déficit de financiación es importante en el contexto de la ventanilla única, hay que tener el debido cuidado para evitar la creación de niveles de fiscalización localizados adicionales e innecesarios. Además, el problema es con frecuencia mayor que el déficit de ingresos. También existen problemas, por ejemplo, con la capacidad local de los funcionarios para comunicarse con entidades sobre diversos requisitos regulatorios. Donde los problemas tienden a ser más comunes en vez de localizados, esto ofrece oportunidades para reducir algunas de las dificultades que enfrentan las municipalidades. Por ejemplo, las municipalidades que ofrecen servicios similares pueden ganar al cooperar o desarrollar soluciones de transacción y compartir soluciones de desarrollo. Por ejemplo, aunque la infraestructura del portal ePortugal se basa en gran medida en una base central uniforme para todo el país, las sinergias entre los distintos niveles de la administración permiten cierto margen de maniobra para que la administración del gobierno local (municipalidades) aplique soluciones personalizadas (por ejemplo, formatos únicos o impuestos personalizados especiales). El personal en ePortugal también ofrece asistencia básica a las municipalidades para hacerlos utilizar el portal para sus servicios.

Además de la asignación presupuestaria general, los administradores también son responsables de su distribución, asignándola a los diversos aspectos de las ventanillas únicas. Dependiendo de los arreglos de financiamiento particular para las ventanillas únicas, esto puede incluir inversiones en gastos de capital y operativos. Los gastos diferirán y se relacionan principalmente al tipo de ventanilla única. Por ejemplo, las ventanillas únicas físicas tendrán gastos asociados con la compra o renta de edificios y la capacitación del personal de primera línea. Las ventanillas únicas en línea tienden a tener más gastos de capital asociados con la mezcla de tecnología o diseño. La administración también necesita asignar fondos apropiados para recopilar la retroalimentación de los usuarios e introducirla a los futuros cambios de diseño y para la capacitación del personal (véase las secciones a continuación).

Marco legal

• Hacer los ajustes necesarios al marco legal para garantizar la cooperación con otras agencias y para que las ventanillas únicas puedan maximizar su beneficio neto potencial para la sociedad

El marco legal es integral tanto para facilitar como para restringir el alcance potencial de las ventanillas únicas. Existen consideraciones legales que afectan al establecimiento potencial de las ventanillas únicas, y aquellas que afectan a su funcionamiento potencial. En cuanto a las cuestiones de establecimiento, estas pueden estar relacionadas con problemas como cuestiones constitucionales, por ejemplo, la división de poderes entre varios niveles de gobierno. Los problemas legales operativos podrían relacionarse a los arreglos administrativos dentro de los gobiernos, como el grado en el cual pueden compartirse los datos (y para qué propósitos). En ambos casos es importante identificar las posibles barreras de manera temprana y determinar si pueden modificarse y de no ser así, cómo podría afectar eso la factibilidad de las ventanillas únicas (Recuadro 2.9).

Una posible fuente de restricción son las tradiciones históricas y la dependencia de patrones de la maquinaria gubernamental (Askim et al., 2011[24]). El diseño de las ventanillas únicas puede desafiar “la manera en la que se hacen las cosas” dentro de los gobiernos, especialmente cuando las ventanillas únicas se basan en acontecimientos de la vida que inevitablemente cruzan los límites de la agencia. Esto plantea una serie de cuestiones relacionadas con la resolución de tales dificultades mediante el uso de órganos de decisión conjuntos, la asignación de recursos y otros aspectos similares. Los casos de estudio destacan que la creación de un marco que impulse la cooperación entre las agencias en la implementación de las ventanillas únicas es un factor de éxito crítico. El marco debe establecer claramente las funciones y responsabilidades de las agencias gubernamentales involucradas en el diseño y la operación de las ventanillas únicas (Recuadro 2.10).

El diseño de las ventanillas únicas podría llevar a los gobiernos a considerar cómo sus políticas actuales pueden impedir que las ventanillas únicas alcancen su potencial. Los casos de estudio ilustran un fuerte compromiso externo con el principio de comunicar información “solo una vez”. Sin embargo, los acuerdos de intercambio de información y privacidad pueden no ser adecuados cuando las ventanillas únicas se basan en un modelo multinstitucional que, por su diseño, puede requerir una comunicación y una toma de decisiones más abiertas. En el caso de las ventanillas únicas digitales se presentan problemas adicionales como el envío de datos electrónicos, el intercambio de datos, los sistemas de firmas electrónicas, el intercambio de información y la potencial delegación de responsabilidad (United Nations, 2005[9]). Como un ejemplo, la Estrategia Digital del Gobierno del Reino Unido implementó un proceso para que la Oficina del Gabinete trabajara con los departamentos con el objetivo de eliminar las barreras legislativas (Recuadro 2.11).

Se deben instaurar salvaguardas y mecanismos apropiados para proteger la privacidad de los usuarios y almacenar y proteger los datos de los usuarios de manera adecuada independientemente del formato que asuma la ventanilla única. Por consiguiente, los países han creado requisitos formales, incluyendo legislaciones, para proteger a los ciudadanos en lo que respecta a la recolección de datos, el almacenamiento de datos, el intercambio de datos, el procesamiento de datos y la apertura, divulgación y publicación de datos. Para abordar las cuestiones relativas a la privacidad y el consentimiento, algunos gobiernos establecieron derechos de datos para los negocios y los ciudadanos. En concreto, proporcionan acceso a:

• los datos que las organizaciones gubernamentales retienen sobre ellos

• las organizaciones públicas que tienen derecho a tener acceso a sus datos

• las organizaciones públicas que han hecho uso de sus datos y para qué propósitos

• las organizaciones públicas que han hecho una consulta de sus datos

• el derecho a proporcionar datos (personales) solo una ocasión al gobierno

• el derecho a consentir o a rehusarse a otorgar el permiso para que proporcionen sus datos a una institución pública para compartirse y utilizarse por otros (OECD, 2019[28]).

En el caso de Reino Unido y Canadá, lo han llevado a cabo de forma consistente tanto para ciudadanos como para negocios. Han establecido mecanismos prácticos por medio de los cuales los ciudadanos y negocios pueden ejercer el derecho a saber qué datos retienen las organizaciones gubernamentales sobre ellos. Esto se maneja a través de la legislación de la Libertad de información en el Reino Unido y, bajo la Ley de Protección a la privacidad y la Ley de Acceso a la información en Canadá.

En Portugal, es posible que los ciudadanos y los negocios consulten los datos y en algunos casos específicos, otorguen su consentimiento y se rehúsen a otorgar su permiso para que los datos de los ciudadanos o negocios que proporcionen a una organización del sector público determinada sean compartidos y que se reutilicen por otras organizaciones del sector público (OECD, 2019[28]).

En el contexto específico de los casos de estudio, la administración fiscal como parte de la ventanilla Altinn desarrolló devoluciones fiscales para empleados y pensionados. Los formularios se rellenaban previamente con información del Registro de Población, de los empleadores y de los bancos, de modo que los ciudadanos solo tenían que pulsar "firmar y enviar" y el formulario estaba completo. La legislación se cambió en 2008 para dar un paso más: el requisito de firmar y enviar ya no era necesario a menos que hubiera cambios. Ahora alrededor del 70% de los empleados y pensionados utilizan el mecanismo denominado “aceptación silenciosa”.

Los marcos legales flexibles ofrecen oportunidades para intercambiar experiencias y ayudar a crear una comunidad de prácticas de ventanillas únicas. Otras experiencias compartidas se han destacado en los casos de estudio (Recuadro 2.12).

Cooperación y coordinación

• Las entidades responsables de planear las ventanillas únicas necesitan tener canales de comunicación y retroalimentación fuertes con aquellas responsables de la implementación

• Enfocarse en crear relaciones sólidas y canales de comunicación permanentes entre todas las agencias participantes y otros actores interesados

Un aspecto central de las ventanillas únicas desde la perspectiva del usuario es el gobierno transparente, particularmente cuando las ventanillas únicas abarcan portafolios y/o varios niveles de gobierno. Desde el punto de vista del usuario, la cooperación y coordinación gubernamental se produce entre bastidores: su principal preocupación es poder recibir fácil y rápidamente asesoramiento y orientación precisos para completar los requisitos regulatorios. Sin embargo, desde el punto de vista del gobierno, la cooperación y la coordinación representan riesgos clave para el diseño y el funcionamiento de las ventanillas únicas.

La consideración de las agencias de gobierno implicadas es una parte necesaria para establecer las ventanillas únicas. Por ejemplo, si una ventanilla única debe diseñarse alrededor de un enfoque centrado en el usuario como los acontecimientos de la vida, por ejemplo, comprar una casa, iniciar un negocio, etc.; si la ventanilla única podía diseñarse con servicios gubernamentales conjuntos en mente, o si son elementos de superposición entre las dos. En esta etapa resulta crítico también que los gobiernos visualicen “lo que hacen” como una entrega de principio a fin de una amalgama de servicios gubernamentales individuales. Para ello, es necesario considerar cómo los diferentes organismos públicos coordinarán sus acciones y cooperarán con otros organismos, tanto los que participan como los que no participan en la ventanilla única. Algunas de las posibles soluciones que se desprenden de los casos de estudio son la gestión conjunta y los procesos de toma de decisiones para garantizar que los organismos individuales tengan suficiente "participación" y, al mismo tiempo, ayuden a establecer líneas claras de responsabilidad (Recuadro 2.13).

Existen ejemplos de colaboración formal entre varias partes. Por ejemplo, los recientes cambios al Código Social de Alemania crearon efectivamente una ventanilla única administrativa para las diversas agencias que participan relacionadas con las personas discapacitadas. Significó que una sola aplicación era suficiente para comenzar la examinación requerida y el procedimiento de decisión, mientras que a su vez permitirá a los diversos actores (la oficina de bienestar, la oficina de integración, el seguro de pensiones, la Agencia de Empleo Federal, el seguro de accidentes y cuidados a largo plazo) permanecer responsables de la provisión de diferentes beneficios y servicios (Sozialgesetzbuch (SGB) Neuntes Buch (IX), n.d.[29]).

Por supuesto, los propios gobiernos pueden crear redes mucho más informales que reúnan a los organismos potencialmente relevantes para ayudar a los usuarios. Por ejemplo, la iniciativa de Atención de Negocios en Irlanda ofrece la oportunidad para que los negocios se reúnan con las agencias y oficinas estatales para conocer la asistencia que tienen a su disposición. En la reunión de 2018 participaron más de 25 organismos estatales para proporcionar información a las PyME, a las empresas de nueva creación y a los emprendedores (Department of Business, Enterprise and Innovation, 2019[30]).

Una observación importante es que todos los actores interesados involucrados en la implementación o la gestión de una ventanilla única deben ser informados periódicamente sobre los objetivos del proyecto, la planeación y evolución del mismo y los resultados alcanzados. Esto es especialmente importante para los funcionarios y servidores públicos que participan en los cambios organizacionales. Requiere de líneas de comunicación abiertas y retroalimentación a los administradores por parte del personal “en el terreno” que son responsables de las operaciones del día a día.

En la práctica, puede suceder que diferentes niveles de gobierno tengan que coordinar tareas en el mismo nivel territorial y bajo el mismo liderazgo en los arreglos de las ventanillas únicas en las municipalidades para un mejor funcionamiento (Christensen, T., Fimreite, A. L., and P. Lægreid, 2007[31]). Curiosamente, este parece ser el caso en el que no hay necesariamente características únicas entre las zonas geográficas. Aunque se puede proporcionar y se proporciona asesoría personalizada, las responsabilidades situadas en los niveles inferiores de gobierno con frecuencia pueden proporcionar beneficios a los usuarios en cuanto a la consistencia de la asesoría que proporcionan, dado que los negocios suelen operar más allá de las fronteras geográficas (Recuadro 2.14). También existen consideraciones prácticas relativas a la cooperación entre agencias. Por ejemplo, si es posible establecer que las nuevas relaciones se basen en un entendimiento común sobre cómo realizar los principales objetivos de una ventanilla única; y/o hasta qué punto los posibles problemas estructurales y culturales podrían identificarse en una fase temprana del diseño, y cómo podrían superarse (Recuadro 2.15). Los diseñadores deben poner la debida atención al hecho de que todos los sistemas de gobierno, y como un subconjunto las ventanillas, son proyectos a largo plazo que toman un tiempo significativo para implementarse (Christensen, T. and P. Lægreid (eds), 2006[32]) (Pollitt, C. and G. Bouckaert, 2004[33]). Adquirir nuevas habilidades, adoptar una nueva cultura organizacional y construir confianza mutua entre las agencias exige cierto grado de paciencia (Christensen, T., Fimreite, A. L., and P. Lægreid, 2007[31]). Varias de las ventanillas únicas estudiadas llevan tiempo existiendo y, con el tiempo, las funciones y responsabilidades de algunas de ellas se han ampliado.

De una manera más generalizada, es importante que existan fuertes canales de comunicación entre la administración y el personal responsable de diseñar y operar las ventanillas únicas. Esto no solo ayuda a construir un sentido compartido de propiedad y de metas por alcanzar. También es importante para la comunicación temprana de dificultades inesperadas del personal a la administración en torno a problemas técnicos; y también una perspectiva descendente desde la administración relativa a la garantía del financiamiento o a cambios en las operaciones como cambios potenciales en la dirección estratégica o la expansión o retracción del alcance. Aunque resulta importante que la administración sea responsable de las direcciones estratégicas establecidas, los casos de estudio destacan que es necesario que el personal a nivel operativo las comunique. Pueden proporcionar reflexiones importantes sobre las operaciones de una ventanilla única y por ejemplo, destacan áreas en donde los usuarios se enfrentan con dificultades inusuales que pueden requerir más inversión con el fin de encontrar mejores soluciones. Esto también ayuda a construir un sentido compartido de propiedad de una ventanilla única y se ha identificado como un factor central para su éxito.

Claridad de las funciones

• Establecer objetivos y expectativas claras sobre lo que pueden conseguir las ventanillas únicas

• Centrar el diseño y la estructura de las ventanillas únicas en las necesidades y requisitos de los usuarios, basándose en grupos de discusión, encuestas y pruebas piloto para identificar las necesidades y expectativas de los usuarios potenciales

Las ventanillas únicas necesitan contar con objetivos claros instaurados antes de su establecimiento. Esto ayuda a garantizar que las expectativas de los usuarios se establezcan adecuadamente, y que posteriormente se cumplan. También ayudan a proporcionar un importante mecanismo de rendición de cuentas cuando se trata de revisar el desempeño de las ventanillas únicas.

Los objetivos pueden establecerse a través de diversos medios, como manuales y guías de funcionamiento, o de manera más formal a través de la legislación (Recuadro 2.16). Lo importante es que los objetivos se hagan públicos.

Existen varios modelos de ventanillas únicas y estos necesitan considerarse desde el principio. Por ejemplo, se han diseñado ventanillas únicas como primeros puertos de llamada que proporcionan información y envían a los usuarios a otros sitios para información más detallada; lugares únicos donde se prestan diversos servicios; o que proporcionan servicios más exhaustivos y combinados (Kubiceck, H. and M. Hagen, 2000[38]). Dicho esto, el diseño final debe reflejar las necesidades de los usuarios y se debe basar en la prestación del servicio de inicio a fin tanto como sea posible (Recuadro 2.17). Esto ayuda a garantizar un entendimiento claro entre los propietarios de la ventanilla única y sus usuarios, en términos de lo que puede y no puede proveerse. Se han presentado dificultades donde las necesidades de los usuarios no se consideraron de forma adecuada. Por ejemplo, la administración de Industria de Canadá reconoció este fallo y sugirió que los niveles de servicio hubieran sido mayores si “un mejor estudio ambiental e investigación de las necesidades de los usuarios [se hubiera] hecho al inicio para determinar si BizPaL debiera [haberse] vinculado más directamente a otras herramientas en línea dirigidas a las PyME” (Government of Canada, 2011[19]).

Se puede adoptar una serie de enfoques de investigación de los usuarios para obtener y comprender mejor las expectativas, incluyendo grupos de discusión, encuestas y similares, así como a través de enfoques más profundos. Estos deben unirse con la elaboración de pilotos para garantizar que se hayan cumplido las expectativas (Recuadro 2.18). Estos deben realizarse para ayudar a brindar información sobre el objetivo y el diseño de las ventanillas únicas y por separado deben formar parte de un monitoreo y evaluación continuo más general.

Las diferencias en el diseño de las ventanillas únicas tienen importantes repercusiones. Por ejemplo, las ventanillas únicas basadas en la información pueden prestar poca atención a las cuestiones de accesibilidad relacionadas con los formularios o los métodos de pago de los requisitos regulatorios. No obstante, esto depende de la relación entre los organismos gubernamentales que disponen de la información y los responsables de su entrega. Los casos de estudio ponen de manifiesto estas diferencias cuando, por ejemplo, Service Canada es responsable de la prestación de una amplia gama de servicios sociales, además de prestar servicios en nombre de otros niveles de gobierno en colaboración con las diversas organizaciones responsables; mientras que GOV.UK es responsable de una cantidad muy pequeña de la prestación de servicios en general, pero se trata de contenidos de "alto tráfico" que representan una proporción significativa de los usuarios en general. No obstante, también es el único punto de entrada a través del cual se proporcionan todos los servicios gubernamentales. La prestación de servicios a través de GOV.UK se realiza basándose en las herramientas y recursos diseñados y proporcionados por el Servicio Digital del Gobierno como la organización principal a través del gobierno.

Es importante considerar el alcance específico de las ventanillas únicas. Por ejemplo, si una ventanilla única va a tener una cobertura política estrecha o amplia y la profundidad de información disponible para los usuarios (Askim et al., 2011[24]). Las ventanillas únicas con un alcance más estrecho podrían ser aquellas que cubren una sola o un número bajo de áreas políticas. En contraste, las ventanillas únicas con un alcance más amplio cubren múltiples áreas políticas. Además, las ventanillas únicas pueden proporcionar a los usuarios una asistencia relativamente mayor o menor para completar los requisitos regulatorios. Las ventanillas únicas que están diseñadas para proporcionar relativamente menos asistencia a los usuarios tienden a enfocarse en la provisión de información mediante la cual los usuarios son dirigidos a información que se localiza en otra parte. Un ejemplo podría ser una página de Internet que proporciona enlaces a fuentes de información adicionales en diferentes sitios web. En contraste, las ventanillas únicas que se establecen para proporcionar relativamente más asistencia a los usuarios son aquellas que tienden a proporcionar información pero que también ofrecen asesoría y directrices específicas en una base individual. Una observación interesante ha sido que varias ventanillas únicas brindan servicio de manera separada a ciudadanos y negocios “bajo un mismo techo”, incluso sus trámites administrativos para aquellos usuarios son enormemente diferentes (Recuadro 2.19).

Gobernanza

• Diseñar una estructura de gobernanza para las ventanillas únicas donde todas las agencias participen en un nivel ejecutivo y se pueda obtener un compromiso político de alto nivel

• Desarrollar mecanismos de gobernanza que permitan que un solo organismo que dirija una ventanilla única tome decisiones operativas

Independientemente de que las ventanillas únicas ofrezcan relativamente menos o una amplia gama de asistencia a los usuarios, los diseñadores deben tener en cuenta las cuestiones de gobernanza. Éstas varían en función del tipo de estructura de la ventanilla única. Por ejemplo, las cuestiones de gobernanza que se plantean en un modelo con relativamente pocas agencias al mismo nivel de gobierno son probablemente menos complejas que las relativas a las ventanillas únicas que implican a un gran número de agencias. Sin embargo, las investigaciones sugieren que las cuestiones organizativas suelen ser más difíciles de resolver que las técnicas, siendo la más difícil transformar la visión departamental tradicional en un entorno más colaborativo con objetivos compartidos (OECD, 2013[8]).

Otro aspecto para tener en cuenta es el nivel de gobierno implicado. Existe un posible equilibrio entre la necesidad de estandarización del gobierno central y la necesidad de adaptación y flexibilidad de los gobiernos subnacionales (Askim et al., 2011[24]). En algunos países donde las responsabilidades se transfieren o comparten con los gobiernos regionales, pueden existir consideraciones adicionales alrededor del tipo de modelo legal apropiado que mejor facilite el buen funcionamiento de las ventanillas únicas (Askim et al., 2011[24]) (Sullivan, H. and C. Skelcher, 2002[39]). Por ejemplo, no existe una estructura de gobernanza formal entre GOV.UK y las administraciones transferidas del Reino Unido, las cuales tienen cada una un cierto nivel de autonomía para digitalizar su prestación de servicios locales. Por ejemplo, esto ha permitido a los usuarios dirigirse a las administraciones transferidas donde el contenido difiere sustancialmente del contenido de GOV.UK, así como también presentar información específica en galés. A nivel municipal, la Declaración de los Gobiernos locales es ilustrativa de que las autoridades locales voluntariamente aceptan el cambio cultural más amplio en la prestación de servicios adoptada por GOV.UK (Ministry of Housing, Communities and Local Government, 2018[40]).

Un ejemplo de los casos de estudio es el modelo de gobernanza adoptado por la ventanilla única canadiense BizPaL (Recuadro 2.20). La flexibilidad y la discreción en los niveles descentralizados parecen ser ingredientes importantes para permitir la prestación de servicios a medida. Este fue sin duda el caso de BizPaL, donde los socios participantes señalaron que el modelo les había dado suficiente flexibilidad para adaptar su enfoque a sus propias necesidades locales, al tiempo que ofrecía oportunidades "para que los tres niveles de gobierno adquirieran una mayor apreciación de los entornos operativos y los desafíos de cada uno" (Government of Canada, 2011[19]). Por otra parte, la consistencia en la asesoría fue una razón central para el establecimiento de la Autoridad Primaria en el Reino Unido.

Adicionalmente, hay una serie de cuestiones relacionadas con el funcionamiento del “modelo” de ventanilla única, por ejemplo, en torno a cómo distribuir las capacidades de toma de decisión tales como la asignación de los fondos y las áreas potenciales de expansión. Existe una serie de soluciones potenciales como los modelos de agencia líder, y memorando de entendimiento entre las agencias asociadas. Estos modelos potenciales también pueden cubrir facetas como el grado de discreción en las asignaciones de los recursos, la gestión, el reclutamiento y la organización en general (Askim et al., 2011[24]).

La integración interagencias plantea problemas de gobernanza que deben considerarse como parte de un diseño de ventanilla única. Por ejemplo, donde el grado de integración es bajo (en el sentido de que los servicios se cobran pero se administran por separado) presenta diferentes problemas. En comparación con un nivel de integración relativamente más alto entre las agencias que prestan servicios gubernamentales. Ejemplos de estas últimas son los consejos administrativos conjuntos, los presupuestos conjuntos y las estrategias de reclutamiento conjuntas como parte del diseño de las ventanillas únicas (Askim et al., 2011[24]). Dicho enfoque puede conducir a beneficios quizá inesperados a través de “romper paradigmas” a través de un enfoque gubernamental más conectado (PWC, 2016[42]).

Consulta pública

• Realizar consultas públicas para determinar si las ventanillas únicas son la mejor solución desde la perspectiva de los usuarios

• Planear y ejecutar una fase piloto para poner a prueba los servicios antes de que cobren vida, asegurándose de que cumplan las expectativas de los usuarios

• Seguir un enfoque por fases para la implementación de las ventanillas únicas, que asegure que las lecciones de una fase se tomen en consideración para la implementación de las fases posteriores

Al igual que ocurre con las regulaciones en general, la participación activa de todos los actores interesados durante los procesos de diseño ayuda a “maximizar la calidad de la información recibida y su efectividad” (OECD, 2012[7]). También ayuda a garantizar la aceptación de las partes afectadas y a crear un sentido de propiedad compartida. Para las ventanillas únicas, la consulta pública es particularmente relevante para abordar estudios de factibilidad; los tipos de medios de comunicación que probablemente sean más útiles para los usuarios; y la participación en las revisiones periódicas del funcionamiento de las ventanillas únicas. El objetivo de estas actividades debe ser reducir las cargas administrativas a lo mínimo necesario, lo cual toma tiempo y con frecuencia es un proceso iterativo. Esa es la razón por la cual el monitoreo y la evaluación son importantes para la mejora continua de las ventanillas únicas (véase la siguiente sección).

Las ventanillas únicas no son una panacea política. Los diseñadores necesitan considerar si una ventanilla única es la mejor solución para reducir los costos de transacción para la audiencia objetivo. Pueden existir varias alternativas posibles y estas deben sondearse públicamente para permitir a los usuarios explicar su experiencia real y, de este modo, ayudar a determinar la solución óptima. En general, se esperaría que los estudios de factibilidad cubrieran temas como el alcance de la ventanilla única; el nivel y la naturaleza de demanda del servicio; los escenarios de implementación alternativos y sus costos asociados; riesgos; una evaluación del plazo razonable requerido y la estrategia de gestión general (United Nations, 2005[9]). Los casos de estudio indican que es relativamente común establecer ventanillas únicas a través de proyectos piloto. Aparte de las obvias implicaciones financieras, esto impone a las agencias una fuerte disciplina orientada a los resultados desde el principio. Este fue especialmente el caso con el portal de información para empleadores alemán y la creación de GOV.UK.

La consulta pública puede ayudar a los diseñadores después de que las ventanillas únicas hayan entrado en funcionamiento para ayudar a establecer el alcance de las posibles áreas problemáticas que puedan haber surgido, así como proporcionar una base sólida para la posible expansión y/o unión de/con otros servicios gubernamentales (Recuadro 2.21). Sin embargo, sería incorrecto concluir que las ventanillas únicas deben ampliar su alcance automáticamente como resultado de los resultados positivos del pasado. La ampliación de la misión de una ventanilla única puede ser un problema significativo y esta es la razón por la cual los cambios en el alcance necesitan basarse en la evidencia como parte de un proceso de evaluación de impacto más amplio (véase la siguiente sección).

Es importante adoptar un enfoque gradual en la implementación de las ventanillas únicas. Dicho enfoque ayuda a facilitar mejor el entendimiento de las necesidades de los usuarios, así como a identificar las dificultades y desafíos que pueden posteriormente ayudar a proporcionar aprendizajes importantes para futuros desarrollos en etapas posteriores. Un ejemplo destacado en los casos de estudio incluye la experiencia de GOV.UK en el establecimiento de su herramienta de navegación paso a paso. Se diseñó como una forma de presentar recorridos de principio a fin en GOV.UK, agrupando la orientación y las transacciones en una serie de pasos (GOV.UK, n.d.[43]). Se reconoció que los servicios gubernamentales no son necesariamente intuitivos de manera inmediata para aquellos que buscan el servicio. Se destacó, por ejemplo, que para contratar a alguien en el Reino Unido era necesario recurrir a cinco departamentos gubernamentales distintos. Se decidió conscientemente organizar los contenidos en torno a las necesidades de los usuarios y no en torno a la estructura gubernamental existente. Como resultado, en lugar de tener el contenido organizado por departamentos, el contenido en GOV.UK se organizó en un único sistema de temas centrados en el usuario (GOV.UK, 2018[44]).

Varios de los casos de estudio han realizado consultas públicas con el fin de mejorar la calidad de la prestación de servicios (Recuadro 2.22). Dicho enfoque debe también permitir al personal operativo discutir ciertos temas con la administración. Esto puede ayudar en la identificación temprana de problemas, generando la retroalimentación de los usuarios y brindando asistencia en el establecimiento de una dirección estratégica.

Consideraciones de comunicación y tecnológicas

• Utilizar métodos de comunicación que más beneficien a los usuarios teniendo en cuenta también los posibles problemas de accesibilidad

• Si la información o la asistencia se proporciona a través de múltiples canales, personalizar el contenido para ayudar a los usuarios

Es importante recordar en primer lugar que no existe un enfoque que se ajuste a todos los países o a los diferentes niveles de gobierno dentro de un país. El diseño de los métodos de comunicación debe reflejar el contexto nacional particular y ser adecuado para su propósito. Dentro de ello, se debe recordar que las ventanillas únicas son un vehículo de impartición para un diseño de servicios gubernamentales más amplio. Es fundamental identificar en primer lugar los objetivos de la ventanilla única y posteriormente la combinación de métodos que será adecuada para cumplir mejor ese objetivo.

Los diseñadores necesitan pensar apropiadamente en la “cara” de la ventanilla única. Por ejemplo, cuando las ventanillas únicas proporcionan información a los usuarios que les permite navegar hacia información adicional, hay que considerar cómo se puede facilitar esto. Por ejemplo, podría ser que un escaparate físico sea más apropiado, o una página web de inicio central o que sea necesaria una combinación de los medios. Los métodos de comunicación de las ventanillas únicas deben estar determinados por las preferencias de los usuarios. Se han experimentado problemas cuando los medios de comunicación no eran apropiados porque no se basaban en las necesidades de los usuarios. Los diseñadores necesitan saber la forma en la que los usuarios interactúan con las agencias gubernamentales para de tal manera garantizar que se cumplan las expectativas de los mismos (Recuadro 2.23).

La mayoría de los casos de estudio proporcionan servicios a través de múltiples canales de comunicación. En general, esto ha incluido una combinación de escaparates físicos, centros de contacto telefónico y plataformas en línea. Algunos métodos de comunicación específicos existen únicamente para brindar asistencia a ciertos grupos de usuarios. Por ejemplo, en Portugal el Punto Ciudadano se creó específicamente como una ventanilla única presencial para brindar asistencia a gente que no puede acceder o que no se siente cómoda utilizando internet. Proporciona un amplio rango de servicios, por ejemplo brindando asistencia a ciudadanos con las solicitudes de licencias de conducir, la autoridad fiscal y declaraciones al sistema de salud pública. Los Puntos de Atención al Ciudadano permiten un servicio mejor, más rápido y más cercano con los usuarios, además de ayudar a promover la alfabetización digital (Administrative Modernisation Agency, 2016[45]).

Los problemas de utilidad y accesibilidad en general fueron una característica importante incorporada en el diseño inicial de ePortugal. Portugal cuenta con un Sello de Accesibilidad y utilidad que identifica y distingue la implementación de mejores prácticas en las aplicaciones del sitio de internet y móviles. El sello fue desarrollado por la Agencia de Modernización Administrativa (AMA) y el Instituto Nacional para Rehabilitación con el objetivo de hacer el uso de los servicios públicos en línea más eficiente y más simple para los ciudadanos, y se dirigió específicamente a aquellos con discapacidades y la necesidad de interactuar con sus computadoras o dispositivos móviles a través de tecnología asistida. Además del sello, ePortugal ofrece canales específicos de asistencia al usuario para los ciudadanos y negocios; es decir las líneas de ayuda pero también el chat en línea utilizando inteligencia artificial. El chat en línea nombrado SIGMA ayuda a los usuarios a obtener información sobre los servicios disponibles en el portal y a través del chat en línea los usuarios también pueden solicitar ser contactados por una de las líneas de ayuda existentes para un servicio más personalizado.

Para las ventanillas únicas de múltiples agencias, los casos de estudio indican que la navegabilidad es importante para los usuarios. Por ejemplo, en la concepción del “rostro, la apariencia y la sensación” de GOV.UK, rondas sustanciales de desarrollo y retroalimentación ayudaron a establecer eventualmente el diseño inicial, pero ciertamente no fue un proceso sencillo. Proyectar un diseño externo similar permite a los usuarios sentirse cómodos con la idea de que están lidiando con las autoridades apropiadas y mantiene la confianza en el sistema. Sin embargo, también se reconoce que puede ser necesario personalizar el contenido cuando los usuarios necesiten más o menos ayuda para realizar los trámites regulatorios en un área particular, en comparación con otras áreas.

Los casos de estudio destacan que las ventanillas únicas de múltiples agencias proporcionan diferentes niveles de servicio en toda la gama de servicios prestados. Por ejemplo, Service Canada proporciona servicio en línea, vía telefónica o en persona en ambos idiomas oficiales. Actualmente, no todos los servicios de Service Canada están disponibles de principio a fin en línea. Conforme Service Canada expanda los servicios en línea, algunos programas pueden tener más servicios en línea e información en línea que otros. También existen centros de contacto telefónico especializados de Service Canada, que ofrecen apoyo e información más específica en varios programas y procesos de servicios más complejos. El nivel de servicio en toda la gama de servicios o canales puede depender de factores como la complejidad y el volumen.

Un aspecto crítico de la comunicación se relaciona con los datos. Los usuarios solo necesitan proporcionar información a las agencias en una ocasión, la cual después puede potencialmente utilizarse para múltiples propósitos. Estos podrían desarrollarse de manera interna o a través de sociedades con otras agencias gubernamentales. En este sentido, parece necesario garantizar la existencia de mecanismos universales de identificación y autentificación de los usuarios. En Noruega por ejemplo, la solución de autenticación ID-porten se utiliza como un registro común para acceder a los servicios públicos. Actualmente existen cinco ID electrónicos diferentes: MinID, BankID, BankID para teléfonos móviles, Buypass, Commfides o Buypass ID para teléfonos móviles (sic) (Recuadro 2.24).

Service Canada actualmente está participando en MyAlberta Digital ID (MADI), que es un proyecto piloto dirigido por dos agencias federales en colaboración con la provincia de Alberta. Incluyen la aceptación federal de una identidad digital certificada por la provincia de acuerdo con el Marco de Confianza Pan-canadiense. MADI permite a los usuarios tener una interacción simplificada, ágil y continua con los servicios en línea provinciales y federales. Los usuarios registran su identidad provincial y a partir de eso pueden acceder inmediatamente y registrarse en programas federales, y por consiguiente solo necesitan un nombre de usuario y contraseña para acceder a los servicios en línea provinciales y federales.

Dado que una de las razones fundamentales de las ventanillas únicas se relaciona con un gobierno conjunto, se deben considerar los problemas de interoperabilidad. En concreto, las cuestiones se refieren a consideraciones técnicas, como las relacionadas con el sistema que produce los datos y los formatos en los que se publican en relación con cuestiones de calidad de los datos. Otras son de naturaleza más semántica en términos de metadatos o de producción de material en múltiples idiomas (van Ooijen, Ubaldi and Welby, 2019[46]). Cabe destacar que los principios asociados con la gobernanza y el liderazgo son relevantes para el problema de la interoperabilidad.

Los problemas de interoperabilidad aplican tanto a ventanillas únicas de una sola agencia como de múltiples, ya que la información recolectada por las agencias únicas puede seguir siendo de uso para otras agencias en otras áreas políticas. Considerar la interoperabilidad de manera amplia, como una vía para implementar una plataforma que puede utilizarse para otras iniciativas puede reducir los requisitos de recursos en una etapa posterior (United Nations, 2005[9]). Para la recopilación e intercambio de información de las ventanillas únicas en línea es particularmente relevante reducir los costos de transacción para los usuarios. Por ejemplo, recientes cambios legislativos ahora permiten que Service Canada recolecte información en nombre de otros departamentos gubernamentales (Recuadro 2.25).

De una manera más generalizada, con el fin de mejorar la interoperabilidad, varios gobiernos han adoptado un enfoque de “digámoslo una vez”, por medio del cual ciudadanos o negocios proporcionan información a una agencia para un propósito específico, y posteriormente esa información puede utilizarse por otras áreas del gobierno.

La legislación en Portugal implementa el principio “solo una vez” que significa que los ciudadanos no deben proporcionar el mismo documento dos veces (o más veces) al gobierno. La Plataforma de Interoperabilidad para la Administración Pública (iAP) de Portugal facilita el intercambio de la información relacionada con los servicios dentro del gobierno y, después de la Resolución del Consejo de Ministros 42/2015, del 19 de junio, extiende esto a los proveedores del sector privado (Presidência do Conselho de Ministros, 2015[47]). La iAP es una plataforma central, orientada a los servicios, que proporciona a la Administración Pública portuguesa herramientas compartidas que permiten, de forma ágil y rentable, automatizar los servicios electrónicos. Comprende una plataforma de integración, un proveedor de autenticación, una plataforma de pagos y una puerta de acceso SMS. La iAP ha permitido a la Administración Pública portuguesa pasar de un enfoque tradicional basado en conexiones punto a punto sin servicios compartidos, a una plataforma central con servicios web compartidos. Se basa en una arquitectura de referencia según un conjunto de reglas, estándares y herramientas que facilitan la interoperabilidad de los distintos sistemas que dan soporte a los servicios de la Administración Pública.

La Autoridad Primaria en el Reino Unido tiene un fuerte enfoque en el intercambio de la información. Por ejemplo, la sociedad de la Autoridad Primaria entre el Consejo del Condado de Monmouthshire y SA Brain & Co Ltd (una cervecería galesa) creó el Sistema de Gestión de Seguridad Alimentaria y la Política de Seguridad Alimentaria como parte de su sociedad. Ambos documentos están a disposición de otros ayuntamientos para que los utilicen como base para llevar a cabo actividades de inspección y aplicación de la normativa en los más de 250 pubs que posee la compañía en todo Gales. Esto ha ayudado a mejorar la calificación de seguridad alimentaria en varios pubs, y al mismo tiempo, ha reducido los recursos de cumplimiento comerciales (Office of Product Safety and Standards (UK), 2019[48]).

Los casos de estudio indican que la recolección e intercambio de información representan un área de crecimiento potencial para las ventanillas únicas, aumentando su valor público. Por ejemplo, existía la necesidad original de que GOV.UK tuviera algún tipo de mecanismo de autenticación. Aunque pudo haber comprado algo del mercado, se decidió a desarrollar la infraestructura (y por consiguiente la experiencia) internamente a través de la creación de GOV.UK Verify. Tras su exitoso desarrollo en el contexto de GOV.UK, ahora proporciona acceso a 16 servicios gubernamentales, ayudando a reducir los costos en otras áreas del gobierno. Un ejemplo interesante fue el uso de la base de datos de BizPaL para identificar oportunidades para la “transformación regulatoria” (Recuadro 2.26).

La introducción de los sistemas de TI ha sido un tema importante en los casos de estudio. La experiencia de BizPaL de Canadá indicó que aunque una solución tecnológica puede ser apropiada, conforme maduran los servicios, es posible que ya no se ajusten al propósito (Recuadro 2.27). Esto resalta que es importante planear de manera apropiada el diseño, el desarrollo, las pruebas y la mejora de dichos sistemas. Los casos de estudio ilustran que aunque la provisión de servicios digitales se esté convirtiendo en algo muy común, siguen existiendo problemas de TI con las ventanillas únicas físicas. De tal manera, el personal de TI necesita integrarse bien con la administración general de las ventanillas únicas. Deben ayudar a identificar las fortalezas y debilidades relativas de varias soluciones, reconociendo que los desarrollos tecnológicos con frecuencia pueden ocurrir con una rapidez razonable. Un aspecto destacado es que, por tanto, es importante ofrecer, en la medida de lo posible, cierto grado de flexibilidad tecnológica a la hora de tomar decisiones de inversión. Esto se destacó en el uso exitoso de BizPaL por otras jurisdicciones canadienses, y sigue siendo un principio central de la operación de GOV.UK donde ha buscado desarrollar sus propios productos y compartirlos con otros (véase a continuación).

Varias ventanillas únicas de los casos de estudio prestan servicios en línea y, además, algunas solo son accesibles por medios electrónicos. Debido a la profundidad y amplitud de los formularios y métodos de comunicación en línea (y a la inversión sustancial pasada y en curso de un número de países en años recientes) no fue posible discutir de manera exhaustiva los problemas en línea en el contexto de las ventanillas únicas en este informe. Lo que queda claro es que existen una serie de cuestiones que varían desde las decisiones tecnológicas, la interoperabilidad y la privacidad y seguridad de datos por nombrar unos cuantos (Recuadro 2.28). Por lo tanto esta sección destaca algunas de las experiencias que han emergido en el contexto de los casos de estudio. No se está sugiriendo que las soluciones aquí sean necesariamente las correctas para cada ventanilla única – el contexto nacional y el marco tecnológico existente son características únicas que son instrumentales para determinar si una solución particular puede funcionar en dichas circunstancias.

Las soluciones tecnológicas para las ventanillas únicas también pueden aportar beneficios económicos más amplios en otros ámbitos dentro del gobierno. Con la creación del Servicio Digital del Gobierno en el Reino Unido, existió una entidad responsable de invertir y difundir buenas prácticas de prestación de servicios (Recuadro 2.29).

Las ventanillas únicas también pueden ayudar a reconocer ganancias adicionales en el sector privado. Por ejemplo, Altinn lanzó un consentimiento del usuario como una extensión de su solución de autorización en 2016. Este resultó ser una pequeña revolución en la transformación digital en Noruega. El consentimiento del usuario ha abierto nuevas oportunidades para el intercambio de datos en especial entre los sectores público y privado. El sector financiero fue el primero en sacar ventaja de las oportunidades, con la aplicación de préstamos basados en el consentimiento, que permitió a los usuarios obtener compromisos de préstamo de su banca en cuestión de minutos. El solicitante del préstamo autoriza a la administración fiscal compartir datos sobre el ingreso, la riqueza y los préstamos con el banco, el cual puede posteriormente evaluar las solicitudes de préstamo de manera automática.

Capital humano

• Asignar los recursos suficientes para cambiar la administración y diseñar programas a la medida para capacitar al personal de las ventanillas únicas

• Enfocar la capacitación no solo hacia las competencias técnicas sino también a las habilidades interpersonales y sociales

Un elemento crítico en la operación de las ventanillas únicas es su gente. Por lo tanto, es importante garantizar que el equipo del proyecto cuente con los recursos suficientes y el personal apropiado. Como parte de esto, donde las ventanillas únicas emergen de los gobiernos existentes, se necesita tener en consideración temas como un cambio en la administración y el diseño de programas a la medida para la capacitación del personal. La capacitación debe ser más amplia que las competencias técnicas y, especialmente en el caso de las ventanillas únicas físicas, debe incluir también las habilidades interpersonales, ya que el personal suele ser la cara de la organización (PWC, 2016[42]). Una consideración más amplia es que las ventanillas únicas también ofrecen a los gobiernos la oportunidad de promover una transformación cultural en la prestación de servicios públicos.

En reconocimiento del hecho de que las estructuras administrativas preceden a las ventanillas únicas, cambiar la administración es un elemento esencial. Requiere que tanto gerentes como personal adopten el cambio; es decir, los beneficios para los usuarios y los gobiernos de una mejora en la prestación de servicios y, de introducir las ventanillas únicas en primer lugar. Es necesario superar los problemas de inercia dentro del gobierno y garantizar que el personal adopte una cultura centrada en el servicio. Esto puede ser más difícil de superar en los casos en los que se cuestionan procesos antiguos o en los que los gobiernos han tardado en reaccionar ante los problemas detectados. Esta fue, sin duda, la experiencia de la Agencia de Modernización Administrativa portuguesa cuando lanzó la Digital Mobile Key (Recuadro 2.30).

Es fundamental que las ventanillas únicas se centren en una cultura centrada en el usuario (PWC, 2016[42]). Esto ayuda a sentar las bases para establecer una serie de métricas de rendimiento basadas en el usuario para valorar y evaluar el rendimiento de la ventanilla única, lo que se analiza a continuación. Básicamente, esto requiere que el personal de primera línea comprenda las experiencias de los usuarios al utilizar las ventanillas únicas. A su vez, esto requiere que el personal aprecie los posibles medios por medio de los cuales los usuarios llegan a las ventanillas únicas y su probable déficit de información. La administración desempeña un papel crucial en el reclutamiento y la identificación del talento y también a través de la impartición de la capacitación apropiada y las oportunidades de capacitación del personal. La administración desempeña un papel crucial en la contratación y la identificación de talentos, así como en la oferta de oportunidades de formación y capacitación para el personal. Adicionalmente la administración necesita alinear la estrategia organizacional con la capacidad de prestación (PWC, 2016[42]). Esto necesita un equilibrio en la toma de decisiones y los recursos por parte de la dirección para garantizar que el alcance de las ventanillas únicas sea consistente con sus recursos para proveer servicios clave a los usuarios. Los casos de estudio han destacado enfoques bastante divergentes. Por una parte, el portal de información para empleadores de Alemania no requirió ninguna estructura de capacitación formalizada adicional para el personal con relación al diseño de la ventanilla única, debido a que las habilidades de TI requeridas ya se encontraban disponibles en la organización. Al mismo tiempo, se desarrolló una solución de TI que anuló la necesidad de que el personal proporcionara el contenido para la plataforma para familiarizarse técnicamente con el sistema operativo. Por otra parte, algunos de los casos de estudio han creado instituciones de capacitación a medida para su personal (Recuadro 2.31).

Monitoreo y evaluación

• Establecer indicadores cuantitativos y cualitativos y métodos de evaluación para poner a prueba el éxito y la calidad del servicio proporcionado a los usuarios

• Implementar procesos de mejora continua

• Garantizar que los cambios significativos a las ventanillas únicas se sometan a una evaluación de impacto apropiada y a procesos de consulta pública antes de su inicio

En el contexto de la política regulatoria, se reconoce que el monitoreo y la evaluación constituyen partes centrales para adoptar un ciclo de política continua (OECD, 2012[7]). Son fundamentales ya que proporcionan la oportunidad de evaluar si los objetivos de la regulación se están cumpliendo y si se están cumpliendo de la manera más eficiente posible. Asimismo, el desempeño de las ventanillas únicas debe monitorearse y evaluarse para garantizar que continúen cumpliendo las necesidades y expectativas tanto de los usuarios como de los gobiernos.

Algunos de estos casos de estudio destacan que las evaluaciones de desempeño de las ventanillas únicas son relativamente frecuentes. Por ejemplo, desde su creación BizPaL se ha sometido a la evaluación estándar del programa aproximadamente cada cinco años como es habitual con otros programas gubernamentales canadienses. Las evaluaciones tienden a planearse de forma anticipada. Por ejemplo, cuando se creó la Autoridad Primaria del Reino Unido se incluyó una cláusula de revisión estatutaria y se adoptó un enfoque similar cuando se puso en marcha la ventanilla única de Información para los empleadores de Alemania (Recuadro 2.32).

El alcance de cualquier evaluación debe considerar si "los objetivos declarados se han cumplido realmente, determinando si ha habido consecuencias imprevistas o no deseadas, y considerando si los enfoques alternativos podrían haber sido mejores" (OECD, forthcoming[58]). Para las ventanillas únicas, los factores de evaluación deben referirse a sus respectivos objetivos y evaluar si el objetivo sigue siendo apropiado (Recuadro 2.33). Así, por ejemplo, cuando se estableció la Autoridad Primaria del Reino Unido (Recuadro 2.36) se auguró que la revisión probablemente abordaría los siguientes temas:

• El grado de aceptación de las asociaciones de la Autoridad Primaria

• El alcance de los beneficios para los negocios derivados del sistema

• Cualquier carga no anticipada sobre las autoridades locales para mantener las asociaciones de la Autoridad Primaria

• La efectividad del mecanismo de recuperación de costos para financiar el sistema (Department for Business, Enterprise & Regulatory Reform, 2008[37]).

Cualquier indicador de desempeño debe tener una relación retroactiva con los objetivos que está buscando lograr. Las ventanillas únicas tienden a enfocarse en mejorar la prestación del servicio para las PyME y, por lo tanto, los factores que tienden a ser relevantes se relacionan con aquellos que facilitan a los usuarios la posibilidad de completar los requisitos regulatorios. El enfoque es a menudo sobre las PyME dado que los costos de transacción tienden a ser desproporcionadamente mayores para las PyME y, por consiguiente, afectan de manera negativa la competencia y el bienestar social. Por ejemplo, en el caso de la ventanilla única canadiense BizPaL se encontró que “los negocios con menos de 20 empleados se ven desproporcionadamente afectados por el cumplimiento; un pequeño negocio con uno a cuatro empleados incurre en por lo menos siete veces más costos por empleado que sus contrapartes grandes (es decir, aquellas con 20 a 99 empleados)” (Government of Canada, 2011[19]). Para las ventanillas únicas ciudadanas, la meta principal es con frecuencia mejorar el acceso a los servicios gubernamentales. Desde la perspectiva del gobierno, tal como se analizó en la introducción, las ventanillas únicas pueden utilizarse como un medio para reducir los costos de transacción públicos/privados, aunque también potencialmente reducen los costos de prestación de los servicios gubernamentales.

Monitorear el desempeño requiere la recopilación de una serie de criterios o indicios a lo largo de un periodo de tiempo. Para las ventanillas únicas, esto significa crear indicadores de desempeño importantes y mecanismos de mejora continua de una manera temprana en la fase de diseño. El desempeño debe evaluarse en los niveles estratégicos, operativos y tácticos. A nivel estratégico, se deben establecer indicadores y objetivos de desempeño para monitorear el éxito de las mejoras en los servicios. A nivel operativo, las métricas deben relacionarse con las responsabilidades de la administración y las operaciones a nivel de todo el gobierno. A nivel táctico, las métricas deben enfocarse en el progreso dentro de la agencia o las agencias gubernamentales involucradas en la ventanilla única (PWC, 2016[42]).

Aunque existen varios enfoques potenciales, las fuentes de datos comunes suelen ser encuestas y cuestionarios de satisfacción de los usuarios, compradores misteriosos y auditorías internas (Askim et al., 2011[24]) (OECD, 2012[59]). Métricas de desempeño adicionales que son más pertinentes a las ventanillas únicas en línea incluyen temas como tasas de uso, tasas de finalización de servicios y costos por transacción que pueden retroalimentar programas de mejora continua (OECD, 2017[60]) (Recuadro 2.34). La información recibida debe guiar el futuro desarrollo y la simplificación de los servicios existentes de la ventanilla única y la posible inclusión de nuevos servicios en respuesta a las demandas a los usuarios con la meta general de crear una cultura de servicio en la administración pública, así como también buscar la mejora continua de la prestación de servicios públicos.

Implementar programas de mejora continua es un elemento central de la política pública. Las regulaciones se crean en un momento dado bajo un conjunto de circunstancias específicas. Si esas circunstancias cambian (ya sea por factores internos o externos), entonces esas leyes pueden dejar de ser la mejor solución al problema para el que fueron creadas. De hecho, existe la posibilidad de que agraven la situación. Estos problemas destacados respecto a las leyes en la fase de diseño se reflejan en el contexto de la prestación del servicio. Para las ventanillas únicas, los procesos de mejora continua son integrales por varias razones. En primer lugar, como se destacó anteriormente, muchos procesos proporcionan la oportunidad de evaluar si la ventanilla única está funcionando de manera adecuada y si permanece como el medio más apropiado para la prestación de servicios. En segundo lugar, la prestación de servicios inevitablemente tiende a tener un elemento humano y la cultura organizacional va de la mano con la mejora continua.

Los casos de estudio indican que los factores importantes para las ventanillas únicas son aquellos que están abiertos a ideas de experimentación y pruebas, tienen una comunicación abierta y confianza y se construyen basándose en los comentarios de los usuarios. Por ejemplo, la respuesta de la encuesta de la Autoridad Primaria en el Reino Unido destacó que la legislación casi siempre contiene compromisos de revisiones posteriores a la implementación. “La Oficina de Seguridad y Estándares de Productos [la entidad responsable de la Autoridad Primaria] ha encontrado un gran beneficio de un bucle de retroalimentación incluso más estricto y una participación más fuerte con los actores interesados, lo que les permite desarrollar sus servicios y políticas de una manera iterativa y ágil.” La constante de estos factores es que continuamente mejoran con el tiempo, y este es el factor de éxito más importante (Recuadro 2.35).

En el contexto de la política regulatoria es importante integrar la evaluación de impacto en las primeras etapas del proceso de elaboración de políticas para la formación de nuevas propuestas regulatorias (OECD, 2012[7]). Los procesos de evaluación de impacto permiten al público analizar las soluciones regulatorias y no regulatorias a los problemas de políticas públicas. Los casos de estudio ilustran que las ventanillas únicas con un funcionamiento adecuado son aquellas donde la prestación del servicio se centra en el usuario. Un proceso de evaluación de impacto es un medio sólido por medio del cual los comentarios de los usuarios ayudan en el diseño de las ventanillas únicas.

El proceso de evaluación de impacto puede ser utilizado como parte del diseño de las ventanillas únicas así como cuando se realizan cambios significativos. Un proceso de evaluación de impacto permite a los usuarios proporcionar información a los formuladores de políticas sobre sus experiencias reales. Esto puede ser de ayuda para los formuladores de políticas para contar con una comprensión mejor informada y más profunda de los problemas que enfrentan los usuarios, así como también ser una fuente de información importante para ayudar a formular soluciones potenciales. Aunque estos son aspectos estandarizados de los buenos procesos en política regulatoria, como se destacó previamente, no siempre están diseñados teniendo en mente la implementación. Un punto relacionado es que la participación de los usuarios ayuda a mejorar la aceptación de cambios dado que han participado genuinamente en el proceso de la formulación de políticas.

Además de la aceptación, la participación de los usuarios tiene un gran número de beneficios económicos potenciales, tales como:

• Una mayor reducción de los costos de transacción a los negocios que puede crear industrias más competitivas al reducir potencialmente los precios y mejorar el bienestar social.

• Una reducción de los costos de la prestación de servicios a los gobiernos, por ejemplo utilizando medios menos costosos para proporcionar servicios informativos y transaccionales a los negocios y ciudadanos.

• Una reducción de los costos de cumplimiento y ejecución para el gobierno (y multas asociadas, etc. para los negocios) como resultado de usuarios mejor informados que están dispuestos y son capaces de cumplir.

• Una reducción de los recursos necesarios a lo largo del tiempo para los negocios, los ciudadanos y los gobiernos como una forma de proporcionar bucles de retroalimentación donde (reemergen o surgen nuevos) problemas puede destacarse y abordarse rápidamente.

Los procesos de evaluación de impacto para las ventanillas únicas deben buscar incluir estos factores basándose en los comentarios recibidos de los usuarios. Elementos adicionales deben incluir: una clara descripción del fundamento y el/los objetivo(s) de las ventanillas únicas; un examen crítico de las soluciones alternativas; las ganancias esperadas y quién obtendrá ventaja de las mismas; cualquier costo asociado y quién lo lleva; y la manera en la que el desempeño de la ventanilla única se evaluará con el tiempo. Un ejemplo de este enfoque a partir de los casos de estudio fue el establecimiento de la Autoridad Primaria del Reino Unido (Recuadro 2.36).