copy the linklink copied! Capítulo 5. La cooperación internacional como facilitadora al afrontar nuevos retos nacionales y mundiales

Este capítulo presenta tres dimensiones para repensar la cooperación internacional como facilitadora de apoyo a los países de América Latina y el Caribe (ALC) en sus trayectorias de transición hacia el desarrollo sostenible. La primera dimensión considera redefinir la gobernanza internacional con base en una mayor inclusión. En este sentido, se insta a los países de todos los niveles de ingresos a construir alianzas con diversos actores en condiciones de igualdad. La segunda dimensión contempla fortalecer las capacidades institucionales. En efecto, se resalta la importancia de las estrategias nacionales y se refuerza la necesidad de generar capacidades internas para la priorización, implementación y evaluación de los planes de desarrollo, a la vez que se propende por una articulación de las prioridades nacionales e internacionales para garantizar que los países mantengan su intervención en la agenda global. La tercera dimensión sugiere ampliar las herramientas de cooperación para incluir el intercambio de conocimiento, los diálogos de política multilateral, el desarrollo de capacidades locales y la cooperación en las áreas de ciencia, tecnología e innovación. Ampliando las modalidades de la cooperación internacional se incluyen múltiples actores, entre ellos diferentes ministerios en un enfoque de “gobierno completo”. Este capítulo hace un llamado a continuar los análisis de opciones concretas con los países de ALC para implementar estas tres dimensiones.

    
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copy the linklink copied! Introducción

Si bien los países de América Latina y el Caribe (ALC) han registrado mejoras en materia de desarrollo durante el siglo XXI, la sostenibilidad continúa siendo el elemento central de sus agendas. La región ha alcanzado importantes logros socioeconómicos e institucionales. Pese a su carácter heterogéneo, la mayoría de los países mejoraron el acceso a la educación y la salud; el surgimiento de la clase media se acompañó de una reducción de la pobreza, y algunos países reforzaron sus marcos macroeconómicos (Capítulos 1, Capítulo 2 y 3). Además, los países han potenciado sus capacidades institucionales. Por ejemplo, los planes nacionales de desarrollo (PND) coinciden con la Agenda 2030 y responden a nuevos desafíos del desarrollo. Los marcos regulatorios e institucionales se han mejorado para contar con la participación del sector privado y la región tiene más recursos nacionales para financiar el desarrollo (Capítulo 4). Sin embargo, los obstáculos para sostener niveles de desarrollo más altos, acentuados por la creciente globalización, crean condiciones nuevas y cada vez más complejas para el desarrollo.

Las “nuevas” trampas del desarrollo de los países de ALC, descritas en el Capítulo 3, representan dinámicas que se retroalimentan pero que podrían transformarse en oportunidades de desarrollo si se implementan las políticas adecuadas. Superar dichas trampas para convertir a estos círculos viciosos en dinámicas virtuosas es decisivo para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo y perseguir los objetivos más amplios de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

No obstante, las fórmulas tradicionales ya no bastan para superar estas trampas del desarrollo. El desarrollo de ALC, de carácter cada vez más multidimensional, exige respuestas de política sofisticadas, las cuales, a su vez, requieren capacidades institucionales internas más fuertes (Capítulo 4). Los países de la región ya lograron avances importantes en el desarrollo de sus capacidades institucionales internas en las últimas décadas. También han formado parte activa de la agenda del desarrollo mundial y, por consiguiente, han expresado su compromiso de atender los retos globales comunes. La voluntad política y aún mayores capacidades serán clave para lograr convertir los actuales retos en oportunidades. Este panorama de mayor complejidad requiere replantear la cooperación internacional para el desarrollo de modo que resulte más pertinente, más participativa y más fuerte para apoyar a los países de ALC en su transición hacia el desarrollo sostenible.

Este capítulo se organiza de la siguiente manera. En primer lugar, presenta a la región ALC como terreno fértil para replantear cómo la cooperación internacional puede apoyar mejor a la región en su transición hacia el desarrollo sostenible. En segundo lugar, sugiere la función de una cooperación internacional para el desarrollo redefinida que actúa como facilitadora de las iniciativas de desarrollo de la región. A continuación, el capítulo plantea tres enfoques o principios concretos que podrían consolidar la función de la cooperación internacional como facilitadora y a la vez garantizar una cooperación constante con los países de la región en todos los niveles de desarrollo. Estos enfoques o principios abarcan trabajar de manera incluyente, desarrollar capacidades internas más fuertes y operar con un conjunto diferente y más amplio de herramientas del conocimiento. El capítulo concluye con un llamado a continuar un diálogo sólido y un análisis más detallado con los países de ALC para decidir cuál es la mejor manera de concretar esta visión y los enfoques propuestos.

copy the linklink copied! ¿Está América Latina y el Caribe preparada para las nuevas oportunidades de desarrollo que ofrecen los contextos global y nacionales cambiantes?

Aprovechar las oportunidades de un panorama de desarrollo mundial en proceso de cambio

El contexto mundial enfrenta enormes cambios económicos, sociales y políticos. Varias megatendencias conforman el mundo de hoy, así como las perspectivas de desarrollo de la región latinoamericana. Entre ellas, el cambio climático, el envejecimiento de la población, el rápido avance tecnológico, el aumento de los flujos migratorios, el impacto desigual de la globalización en diferentes grupos socioeconómicos y el aumento de la inconformidad social.

Por ejemplo, la revolución digital está transformando la naturaleza del trabajo, lo cual podría a la vez destruir y crear nuevos empleos en la región de ALC. Para prosperar en medio de esta transformación es necesario instaurar políticas ambiciosas dirigidas a mejorar los sistemas de educación y desarrollo de competencias, con el fin de ajustarse mejor a la demanda y a la oferta, así como a desarrollar sistemas innovadores de protección social. De igual manera, la revolución digital ofrece oportunidades para que los países de ALC dejen atrás ciertas etapas de sus trayectorias de desarrollo mediante soluciones tecnológicas innovadoras. El cambio climático también causa importantes pérdidas económicas, en particular para los países más vulnerables, en tanto que la transición hacia una economía verde exige grandes inversiones. Sin embargo, si se aplican las políticas correctas, una transición verde puede impulsar la creación de empleos, la competitividad y una mayor inclusión en la región.

El proceso llamado “shifting wealth”, por el cual el centro de gravedad de la economía mundial se ha trasladado hacia el Sudeste asiático, tiene importantes implicaciones para el desarrollo de ALC. Por ejemplo, China, como un elemento fundamental de este proceso, está transformando su modelo de crecimiento del enfoque en la inversión al de consumo y su clase media crece de manera constante. Eso, entre otros efectos, modificará la demanda de bienes y servicios por parte de este país, lo que tendrá implicaciones directas para la dinámica comercial entre muchos países de ALC y China. Esto, junto con otras tendencias clave —incluidos el crecimiento de la India, el surgimiento de nuevos centros de manufactura con mano de obra de bajo costo y vínculos más fuertes entre los países en desarrollo—, puede abrir nuevas oportunidades para la región (OCDE, 2018a).

Recurrir a las políticas correctas para convertir las nuevas trampas del desarrollo en círculos virtuosos

Desde principios de este siglo, la región ha logrado un notorio avance socioeconómico. Por ejemplo, la región redujo la pobreza de manera considerable (de 45.9% en 2002 a 27.8% en 2014; véase el Capítulo 1) y, en cierta medida, la desigualdad. Experimentó un incremento importante de la clase media, grupo que ahora representa más de un tercio (35.4%) de la población.

Sin embargo, esta transformación de ALC requiere nuevas medidas de política pública. La productividad ha bajado y se mantiene tan solo cerca del 40% de la productividad laboral de la Unión Europea (75% en 1950). Tras la reducción de la pobreza, alrededor de 40% de la población se encuentra en condición vulnerable, lo que significa que la mayoría tiene empleos informales, con escasa o ninguna protección social. En consecuencia, con facilidad podrían volver a la condición de pobreza de verse afectados por el desempleo, alguna enfermedad o problemas relacionados con el envejecimiento. Además, y en relación con mayores aspiraciones que trae la creciente clase media, el 64% de la población no confía en su gobierno nacional y el 74.5% cree que sus instituciones son corruptas. Todas estas tendencias ocurren en una región que alberga el 40% de la biodiversidad del mundo y en la que el impacto de los problemas ambientales, sobre todo del cambio climático, ya es visible.

En general, la región de ALC afronta nuevas dinámicas entre el progreso socioeconómico, los puntos débiles de larga data, los nuevos retos que surgen a medida que la región avanza hacia niveles de ingresos más altos, y el impacto del contexto global cambiante. Por tanto, la combinación de estos factores ha creado condiciones de desarrollo cada vez más complejas, que en este informe —LEO 2019— se denominan las “nuevas” trampas del desarrollo (Capítulo 3). Estas trampas, que son trampas de productividad, vulnerabilidad social, institucional y ambiental (Cuadro 5.1), actúan como una dinámica circular, que se perpetúa a sí misma y finalmente limita el desarrollo sostenible de ALC. Se necesitan reformas estructurales e innovadoras para convertir a estos círculos viciosos en dinámicas virtuosas que requieren políticas públicas más sofisticadas y una mayor coordinación y congruencia entre ellas.

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Cuadro 5.1. Trampas de América Latina y el Caribe

Trampa

Descripción de la trampa

Trampa de la productividad

El perfil de exportación de algunos países de ALC se ha concentrado en los sectores primario y extractivo. Posterior a la apertura a los mercados internacionales y a las nuevas condiciones del comercio internacional, esta concentración debilita la participación de ALC en las cadenas globales de valor (CGV) y, por tanto, provoca que un gran porcentaje del sistema productivo quede desconectado del comercio, la difusión de tecnología y la competencia.

Trampa de la vulnerabilidad social

Esta trampa afecta a la mayoría de los trabajadores informales, o casi la mitad de la población activa, que escaparon de la pobreza y representan a la vulnerable clase media. Los bajos niveles de protección social y una baja capacidad de invertir en mejorar su productividad por medio de la educación y el desarrollo de competencias, limitan la capacidad de estos trabajadores de acceder a empleos de mejor calidad.

Trampa institucional

Surge junto con la expansión de la clase media y el consecuente aumento de las aspiraciones de las personas. Los niveles de confianza y satisfacción de los ciudadanos han disminuido, lo cual afecta su disponibilidad a pagar impuestos (moral fiscal). A su vez, esto limita los recursos disponibles para que las instituciones públicas respondan a las crecientes demandas.

Trampa ambiental

La concentración de la economía en los sectores de uso intensivo de recursos naturales podría generar una dinámica insostenible en términos ambientales y económicos. Volver a una economía de bajo uso de carbono es costoso y difícil, y será cada vez más arduo pues la posición del mundo de combatir el impacto del cambio climático puede imponer más costos para los modelos de alto uso de carbono. De igual manera, un modelo de altas emisiones de carbono es insostenible porque agota los recursos naturales en los que se basa.

Fuente: Elaboración propia.

En síntesis, el avance socioeconómico de ALC se ha acompañado de nuevos retos de desarrollo, los cuales se relacionan también con el contexto internacional. En el marco de la creciente globalización se acentúa la naturaleza global de varios retos del desarrollo y, por consiguiente, la necesidad de adoptar respuestas coordinadas a nivel internacional. Tal es el caso de los bienes públicos globales y regionales, como la seguridad, la estabilidad financiera y comercial, la sostenibilidad ambiental, el acceso a la energía y la salud pública. Estos representan aspectos con externalidades transfronterizas y cuya preservación dependerá en gran medida de la capacidad de actuar de manera conjunta. Si bien la gobernanza del sistema multilateral no está preparada para sustentar con eficacia estos bienes públicos mundiales y regionales, los países de ALC pueden contribuir a su mejora al participar más en ella y la cooperación internacional podría facilitar que esto suceda.

Aprovechar las oportunidades de cooperación internacional para superar las trampas de desarrollo de ALC

Dado lo anterior, convertir las trampas de desarrollo de ALC en oportunidades exigirá dar un giro a los enfoques de cooperación internacional en la región. Abundan ejemplos en diversas áreas de política donde la cooperación internacional puede brindar mayor respaldo, apoyar, fortalecer, intensificar y reforzar la agenda de reforma nacional de ALC para el desarrollo sostenible (Cuadro 5.2). Al replantear la cooperación internacional con la región es importante comprender mejor y detectar qué iniciativas están en curso, qué impacto se ha alcanzado, qué falta y cuál podría ser el cambio de magnitud y de prioridad para que la cooperación internacional considere plenamente la mayor complejidad y la interdependencia global de los retos.

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Cuadro 5.2. Hacer frente a las trampas de ALC a través de la cooperación tradicional

Modalidad

Aliados

Objetivo

Trampa de la productividad

Cooperación triangular

La Unión Europea y Colombia cooperan con países centroamericanos (Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá)

Emprendimiento y desarrollo empresarial en Mesoamérica

Aprender sobre estrategias emprendedoras exitosas desarrolladas en Colombia, como la experiencia de la Red Regional de Emprendimiento del Valle de Cauca, para sustentar sus propias políticas nacionales de emprendimiento. Este proyecto implica apoyo financiero y técnico a la vez. Dado que puede apoyar el emprendimiento dinámico, trata directamente con algunos de los asuntos centrales de la trampa de la productividad.

Trampas de la productividad y de vulnerabilidad social

Cooperación multilateral

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y la Agencia Brasileña de Cooperación en siete países de ALC (Argentina, Bolivia, Ecuador, Colombia, Haití, Paraguay y Perú)

(Proyecto + Algodón)

Desarrollar el sector del algodón. Con base en los conocimientos técnicos especializados de Brasil, el proyecto se dirige a combatir la pobreza rural y mejorar las condiciones de vida de los hogares de agricultores al garantizar su seguridad alimentaria y económica mediante el desarrollo productivo y sostenible del sector del algodón.

Trampa ambiental

Cooperación triangular

Alemania con Marruecos y Costa Rica

Mejora de la gestión y el uso sostenibles de bosques, áreas protegidas y cuencas hidrográficas en el contexto del cambio climático

Intercambiar experiencias en la prevención de incendios forestales, la protección de la biodiversidad, el ecoturismo y el desarrollo de cadenas de valor.

Trampa institucional

Cooperación Sur-Sur

Panamá y México

Memorándum de Entendimiento del Grupo de Alto Nivel en Seguridad

Frenar y prevenir la violencia mediante el intercambio de información, la cooperación judicial y la acción conjunta en asuntos fronterizos.

Trampa ambiental

Alianzas multi-actores

La Unión Europea y Breakthrough Energy encabezada por Bill Gates

Fondo de Energía Limpia

Ayudar a empresas europeas que deseen desarrollar y abrir al mercado nuevas tecnologías de energía limpia.

Fuente: Elaboración propia.

Por ejemplo, compartir las experiencias internacionales mediante diálogos de políticas puede ayudar a impulsar la productividad y a promover la transformación estructural en ALC. Dicho diálogo sobre política internacional puede apoyar la integración de las empresas locales en los mercados internacionales y las cadenas globales de valor (CGV), así como la integración de las empresas medianas y pequeñas (pymes) en la estructura productiva formal. Además, la inversión internacional apoya los aumentos en investigación y desarrollo (I+D) en sectores innovadores específicos y ayuda a definir los clústeres innovadores en conjunto con las instituciones públicas de I+D, las empresas y otros actores nacionales y subnacionales. El desarrollo de capacidades también puede ayudar a diseñar y poner en marcha una estrategia nacional.

Con miras a reforzar el contrato social y eliminar vulnerabilidades sociales, el desarrollo de capacidades puede fortalecer el capital humano, mejorar los programas de educación y formación técnica y profesional para brindar apoyo a la clase media vulnerable. La evidencia y las experiencias internacionales en las regulaciones laborales o la promoción de algunos programas de educación en ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas (CTIM o STEM, por sus siglas en inglés) ayudan a las mujeres en condición de vulnerabilidad a participar en el mercado laboral formal. Las lecciones aprendidas de otros países pueden ser decisivas para promover el diseño y la sostenibilidad de los sistemas de protección social. Los foros internacionales son también fundamentales para debatir y formular medidas de política relacionadas con la transformación digital, con el fin de convertirla en una oportunidad de crear mejores empleos en el mercado laboral formal.

Para fortalecer a las instituciones locales, el desarrollo de capacidades y las transferencias de tecnología son muy útiles en la prestación de servicios públicos, como la gestión de escuelas y hospitales públicos. Compartir experiencias internacionales, incluidas las relacionadas con marcos regulatorios e institucionales de contratación pública y alianzas público-privadas, puede ayudar a involucrar al sector privado en la prestación de servicios públicos. El rendimiento de la tributación de los países de ALC también se verá fortalecido con el desarrollo de capacidades y nuevas tecnologías en administración fiscal, junto con una mejor observancia y comunicación para aumentar la moral fiscal. Además, la cooperación internacional, incluida aquella ofrecida mediante acuerdos tributarios y convenciones anticorrupción, fomenta las actividades anticorrupción, así como medidas coordinadas contra la planificación y la evasión fiscales.

Para promover un modelo económico sostenible desde la perspectiva ambiental, la cooperación en I+D, por ejemplo, así como la formación y las transferencias de tecnología a los investigadores locales pueden contribuir a la diversificación de las exportaciones con base en la biodiversidad de los países. Un diseño y una ejecución más sólidos de las regulaciones para permisos legales mineros y ambientales pueden mitigar los daños ambientales. Las transferencias de tecnología y el apoyo focalizado en la gestión de residuos pueden reducir incluso los efectos adversos en la salud humana y el medioambiente. Construir e incrementar la cooperación internacional mediante el Acuerdo de París u otros foros internacionales es parte esencial del combate a las consecuencias del cambio climático.

Existen fuertes vínculos entre todos estos temas de política. Es preciso formular medidas de política, incluso a nivel internacional, dentro del marco de los objetivos y prioridades de desarrollo compartidos y una visión común de largo plazo, por lo general incluida en los PND individuales de los países de ALC. Adoptar un enfoque holístico o de “gobierno completo” será decisivo para garantizar la coordinación entre todos los ministerios y órdenes de gobierno, para favorecer la coherencia política, promover sinergias y tomar en cuenta posibles compensaciones recíprocas.

En última instancia, replantear la cooperación internacional con la región para convertir las trampas de ALC en oportunidades de desarrollo sostenible dependerá en gran medida de si la región latinoamericana y caribeña está preparada para un cambio de esta naturaleza. En la siguiente sección se presenta cuán fértil es el terreno en la región para ajustar la cooperación internacional en este sentido.

Capacidades institucionales, aspiraciones sociales y voluntad política: ¿Son estos factores suficientes para que ALC acoja una nueva cooperación internacional?

Varios factores parecen indicar que ALC presenta condiciones propicias para hacer la transición hacia una nueva cooperación internacional para el desarrollo.

En primer lugar, las capacidades institucionales se han fortalecido en las últimas décadas (Capítulo 4). Si bien aún hay un amplio margen para mejorar, hoy día la región de ALC cuenta con instituciones más capaces y abiertas, y en la actualidad se trabaja para mejorar la confianza e impulsar la innovación en la prestación de servicios públicos (OCDE/CAF/CEPAL, 2018). Por ejemplo, los PND de ALC consideran la multidimensionalidad del desarrollo y están alineados con la Agenda 2030. Asimismo, los marcos regulatorio e institucional para incluir al sector privado han mejorado, sobre todo en lo que respecta a la contratación pública y las alianzas público-privadas. Además, se han fortalecido las medidas anticorrupción y se están instaurando políticas de transparencia y gobierno abierto (OCDE/CAF/CEPAL, 2018). Con miras a financiar el desarrollo, la mayoría de los países aumentaron el nivel de impuestos en relación con el PIB e intentan activamente disminuir la defraudación y la evasión fiscales en los niveles local e internacional (OCDE/CEPAL/CIAT/BID, 2018).

En segundo lugar, las aspiraciones sociales aumentaron en la región, principalmente debido a la expansión de la clase media, que ahora representa más de un tercio (35.4%) de la población (Capítulos 2 y 3). De igual manera, 25% de la población de ALC tiene entre 15 y 29 años de edad, lo que representa un grupo nacido y educado en un entorno de democracia, como otro factor impulsor clave de las mayores aspiraciones sociales. La creciente insatisfacción con los gobiernos nacionales y con la calidad de los servicios públicos confirma esta dirección. Un porcentaje importante (64%) de los latinoamericanos no tienen confianza en su gobierno nacional y 44% no están satisfechos con la educación pública (Capítulo 3). Las mayores exigencias sociales generan ímpetu para emprender ambiciosas reformas de política e iniciativas coordinadas e integrales dirigidas a desarrollar un nuevo nexo Estado-ciudadanos-mercado que pueda afrontar los retos actuales y futuros, reconectarse con la sociedad y fomentar el bienestar para todos (OCDE/CAF/CEPAL, 2018).

En tercer lugar, la voluntad política también es requisito para una transformación en la región, con el fin de impulsar el desarrollo incluyente y sostenible. En efecto, la voluntad política es fundamental para superar un complejo conjunto de acuerdos e intercambios entre varios actores con sus propios intereses, incentivos y restricciones durante el proceso de elaboración de políticas de la reforma (Capítulo 4). La posibilidad de alternar el poder político en el gobierno deberá otorgar a las personas el poder de castigar la corrupción, disminuir la captura de los Estados y avanzar en la agenda de desarrollo. Entre 2018 y 2019 fueron elegidos más de diez nuevos gobiernos en la región, lo que abre nuevas oportunidades para poner en marcha las reformas necesarias en esos países. Puesto que la democracia se basa en la existencia de pesos y contrapesos entre los poderes estatales, es fundamental fortalecer las herramientas y las instituciones para aplicar estos principios con eficacia (OCDE/CAF/CEPAL, 2018).

La relación de ALC con la ayuda oficial al desarrollo: De dependencia de la ayuda a la ayuda como catalizadora

Otro factor que alimenta la evolución de la cooperación internacional con ALC es la naturaleza cambiante de la ayuda oficial al desarrollo (AOD). Los países latinoamericanos no dependen de la ayuda. En comparación con otros ingresos, como los fiscales, la relativa importancia de la AOD disminuyó durante las últimas décadas (Gráfico 5.1). En la década de 1990, la mayoría de los países dependientes de la ayuda recibieron flujos de AOD mayores que el nivel local de ingresos fiscales, o similares a este; desde entonces, el nivel de estos últimos adquirió mayor importancia que la AOD. Por tanto, al analizar las diferentes fuentes de financiamiento para el desarrollo, los flujos relativos de AOD disminuyeron paulatinamente en comparación con las fuentes públicas de ingresos nacionales. Esto ha ocurrido incluso si los niveles de ingresos fiscales se mantienen bajos en comparación con los de los miembros de la OCDE.

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Gráfico 5.1. Ingresos fiscales y AOD en los seis países de América Latina y el Caribe más dependientes de la AOD en 1990, y promedio de ALC
(1990, 2000 y 2016)
Gráfico 5.1. Ingresos fiscales y AOD en los seis países de América Latina y el Caribe más dependientes de la AOD en 1990, y promedio de ALC

Nota: AOD neta recibida como porcentaje del INB e ingresos fiscales como porcentaje del PIB. La AOD neta consiste en pagos de préstamos hechos en términos preferenciales (netos de reembolso del principal) y subsidios otorgados por organismos oficiales de los miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), por instituciones multilaterales y por países no afiliados al CAD. Esto incluye préstamos con un componente de subvención de por lo menos 25%.

Fuente: OCDE, www.oecd.org/dac/stats/idsonline, la base de datos Global Revenue Statistics (2018) y los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial.

 StatLink https://doi.org/10.1787/888933992895

A medida que la cooperación internacional evoluciona para responder mejor a la realidad actual, la AOD, si bien en cantidades menores, puede aún contribuir a catalizar el cambio en los países de ingresos medios. Esto es cierto en particular en ALC, que es mayoritariamente una región de ingresos medios y medios altos. Más que dejar de necesitar la ayuda en sí, los países en desarrollo superan la dependencia de esta, lo cual es una diferencia fundamental. La dependencia de la AOD puede debilitar el desarrollo de las instituciones y las capacidades internas de los países en el largo plazo. Existe un acuerdo ampliamente generalizando en que depender de la ayuda oficial es, en últimas, perjudicial para el desarrollo del país (Glennie, 2008).

Sin embargo, a pesar de ser bajos, los niveles de AOD, en comparación con el PIB y con los gastos gubernamentales que se aprecian en ALC, pueden fomentar el progreso. Estudios específicos de los países han demostrado este punto particular. Por ejemplo, en la evaluación de la ayuda entregada a Colombia se encontró que en ciertos campos —como el medioambiente, las instituciones y el sistema productivo, así como los problemas relacionados con el combate a la desigualdad, los desplazamientos internos y las violaciones a los derechos humanos— la utilización selectiva de la ayuda para financiación, conocimientos expertos y experiencias compartidas constituyó un factor determinante para lograr mejores resultados en materia de desarrollo (Wood et al., 2011).

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Recuadro 5.1. Ayuda oficial al desarrollo en ALC

Los flujos de ayuda oficial al desarrollo a la región de ALC han disminuido debido a la composición de los países por nivel de ingresos. Solo un país de ALC es miembro de los países menos avanzados (PMA) y se ubica en la categoría de otros países de ingreso bajo (LIC, por sus siglas en inglés) (Haití). Solo cuatro son miembros del grupo de países de ingreso medio bajo (LMIC, por sus siglas en inglés) (el Estado Plurinacional de Bolivia, El Salvador, Honduras y Nicaragua). En el grupo de países de ingreso medio alto (UMIC, por sus siglas en inglés) ha habido bajas considerables de AOD por parte del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (CAD). Todos los demás países de la región son parte del grupo de países UMIC o de los países de ingreso alto (HIC) (incluidos Argentina, Panamá, Trinidad y Tobago, y otras 13 economías del Caribe). Chile y Uruguay pertenecen ahora formalmente a los HIC y están en proceso de dejar de depender de la AOD.1

La información sobre la AOD brindada a la región de ALC es algo ambigua. Si bien hay reducciones evidentes en relación con otras regiones, ALC ha mantenido una cierta cantidad de gastos en términos reales. No obstante, es evidente la necesidad de participar en el contexto cambiante y prepararse para un futuro que posiblemente implique menores niveles de AOD. En el caso de ALC, varias economías mejoraron su nivel de ingresos en años recientes. Por ejemplo, de 2010 a 2019, Belice, Ecuador, Guatemala, Guyana y Paraguay pasaron de la categoría de ingresos medios bajos a la de ingresos medios altos. Otras economías también ascendieron a la categoría de ingresos altos durante el mismo periodo, como Antigua y Barbuda, Chile, San Cristóbal y Nieves, y Uruguay. En 2019, Argentina y Panamá también se sumaron a este grupo. Se prevé que algunas economías de ingresos medios altos (como Costa Rica y México, entre otras) pasen a la categoría de ingresos altos en los próximos años si mantienen sus niveles de crecimiento del ingreso per cápita.2

Al igual que en otras regiones, la mayor parte de la AOD para ALC se dirige a sectores sociales (4.4 mil millones de dólares USD en 2016). Se gasta cerca de 2.2 millones de dólares USD en infraestructura económica y servicios, y cerca de 936 millones de dólares USD en los sectores de producción. Si bien los sectores sociales reciben el doble de AOD que el de infraestructura económica, este último aumentó siete veces en años recientes. En específico, el financiamiento para infraestructura económica aumentó de poco más de 300 millones de dólares USD (en dólares USD constantes de 2016) a más de 2.1 mil millones de dólares USD entre 2002 (año del que se tienen las primeras cifras) y 2016. En cambio, el gasto en los sectores sociales bajó de un máximo de 5.2 mil millones de dólares USD a poco menos de 4.4 mil millones de dólares USD entre 2011 y 2016. Eso implica que durante por lo menos una década ha habido un cambio gradual del gasto social al gasto económico.

1. Véase la clasificación del Banco Mundial en: https://datahelpdesk.worldbank.org/knowledgebase/articles/906519-world-bank-country-and-lending-groups.

2. Con base en las proyecciones del Fondo Monetario Internacional del PIB per cápita aplicado a las cifras del INB per cápita del Banco Mundial (método Atlas, dólares USD corrientes) para los países incluidos en la lista de beneficiarios de la AOD del Comité de Ayuda al Desarrollo. Con el fin de considerar la inflación, se aplica un aumento anual en el umbral de ingresos equivalente a la oferta de aumento promedio durante los cinco años del periodo 2010-16 en el deflactor de los Derechos Especiales de Giro (DEG); esto se utiliza para las revisiones anuales de todas las categorías de ingresos. Para el periodo que trasciende las proyecciones del Fondo Monetario Internacional, el conjunto de datos se extrapola con base en la tasa de crecimiento promedio proyectada de los cinco años del periodo 2018-2023. Las cifras de crecimiento extrapoladas se limitan a un máximo de 10% al año.

Las particularidades de ALC —incluida la evidente no dependencia de la AOD de la región—, el aumento de sus capacidades, su voluntad de progresar y su función global cada vez más activa representan una oportunidad de probar cómo pueden los diferentes marcos y modalidades de cooperación ayudar a fortalecer la labor interna. Existe también la oportunidad de mostrar en qué forma la AOD puede actuar como catalizadora de otras fuentes de financiamiento y cómo pueden combinarse y dirigirse los recursos financieros y no financieros para impulsar procesos de desarrollo propios del país.

copy the linklink copied! La función de la cooperación internacional como facilitadora para el desarrollo

¿Qué significa tener una función facilitadora en la cooperación internacional?

La función de la cooperación internacional como facilitadora deberá basarse en la AOD como catalizadora de recursos adicionales. Sin embargo, usar la ayuda como catalizadora de más recursos financieros no es nuevo. A finales de la década de 1960 surgió un concepto similar de “ayuda como catalizadora”, que sostenía que la ayuda financiera debería asignarse donde se prevé que tendrá el máximo efecto catalizador de la movilización de medidas nacionales adicionales (Rosenstein-Rodan, 1969; Pronk, 2001, Kharas et al., 2011). De manera similar, los académicos han enfatizado la idea de cooperación basada en incentivos, especialmente cuando se trata de cooperar con países de ingresos medios (Alonso, 2014).

Pero dicha función catalizadora de la AOD en la actualidad no basta. Movilizar recursos suficientes que trasciendan la AOD, fortalecer las sinergias entre ellos y garantizar que las inversiones de todos tipos contribuyan a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son retos primordiales para los gobiernos al financiar el desarrollo sostenible. La movilización de recursos nacionales es fundamental para esta agenda. De hecho, en tanto el nivel de impuestos en relación con el PIB ha aumentado en los años pasados (en cerca de dos puntos porcentuales en la última década), esta relación es aún baja. En 2016, la relación impuestos-PIB promedio de 22.7% en los países de ALC fue baja en comparación con el 34.3% de los países de la OCDE (OCDE et al., 2018).

Aun así, la función facilitadora de la cooperación internacional deberá recurrir a otras herramientas clave para apoyar a los países a ejecutar sus prioridades nacionales de desarrollo y hacerlas coincidir con los ODS. Estas herramientas incluyen desarrollo de capacidades, diálogos sobre políticas y asistencia técnica. Los gobiernos tienen que fortalecer sus marcos normativo e institucional para gestionar los retos nacionales.

La cooperación internacional como facilitadora de las iniciativas de desarrollo de los países promueve procesos de desarrollo liderados en el ámbito nacional, coloca a los países en igualdad de condiciones para intercambiar conocimientos y aprendizajes, aprovecha las capacidades actuales de los países y crea nuevas para impulsar reformas nacionales y globales, y, finalmente, fomenta la ayuda como catalizadora de otras fuentes de financiamiento adicionales. A medida que la comunidad internacional responde a una Agenda 2030 de carácter más integral y universal, a medida que los países convergen hacia niveles de desarrollo similares y, por tanto, comparten un número creciente de retos nacionales y globales, y a medida que la dependencia de la AOD disminuye, la función de la cooperación internacional como facilitadora del desarrollo propio de un país parece consolidarse como una respuesta viable a la realidad actual.

La región de ALC presenta un terreno fértil para testear la cooperación internacional como facilitadora del desarrollo. Dicha cooperación puede ejercer una función facilitadora que apoye a los gobiernos regionales a convertir las actuales trampas y círculos viciosos del desarrollo en círculos virtuosos que refuercen la dinámica positiva en los niveles institucional, social, productivo y ambiental. También puede garantizar que los gobiernos de ALC tengan suficiente capacidad en los ámbitos nacional y subnacional para conformar y cumplir con la agenda de bienes públicos globales. Esto puede ser de particular pertinencia para los bienes públicos mundiales relacionados con el medioambiente. En comparación con otros ministerios, las entidades ambientales tienden a ser políticamente más débiles y a tener menos recursos (Nunan et al., 2012).

Actualmente, la cooperación regional en ALC, la cual toma muchas formas, podría también ofrecer algunas buenas prácticas para explorar de qué manera puede la región adoptar la cooperación internacional como facilitadora. Por ejemplo, los jefes de gobierno de una región geográfica pueden acordar trabajar en conjunto en una gama de asuntos en los foros políticos. Por su parte, los académicos, científicos o servidores públicos pueden desarrollar plataformas regionales para compartir opiniones. Un ejemplo de esto es la Alianza del Pacífico, una iniciativa emprendida por Chile, Colombia, México y Perú que promete impulsar un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad en la región. Al mismo tiempo, es una plataforma para la integración política, económica y comercial (Alianza del Pacífico, 2019). La cooperación regional puede muy bien ser un primer intento de implantar la cooperación internacional como facilitadora.

Adaptar los enfoques a la realidad actual: En ALC, el contexto es propicio para la función facilitadora de la cooperación internacional

Cambios en las realidades del mundo en desarrollo, incluidas las particularidades de ALC, han acompañado una continua macroevolución de la cooperación internacional como instrumento del desarrollo. A la asistencia técnica le siguió el apoyo comunitario en la década de 1950. El comercio y la inversión fueron las herramientas clave en la década de 1960, la satisfacción de las necesidades humanas básicas en la de 1970, la asistencia para el ajuste estructural y el alivio de la deuda en los años 1980, la ayuda humanitaria en la década de 1990, y en la primera década del siglo XXI la mayor prioridad fue el desarrollo humano (Pronk, 2001). Estos diferentes enfoques aportaron múltiples enseñanzas sobre cómo lidiar con las diferentes etapas de desarrollo, puesto que el progreso socioeconómico también generó nuevos cuellos de botella que requieren respuestas alternativas de política pública.

El interés principal de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) era principalmente lograr objetivos nacionales de los países en vías de desarrollo, entre ellos erradicar la pobreza extrema y el hambre, lograr la enseñanza primaria universal, reducir la mortalidad de los niños menores de cinco años o mejorar la salud materna. La agenda reflejaba la preocupación por las condiciones reales de pobreza y las diferencias económicas y sociales entre los países. En 1981, las tasas de pobreza y pobreza extrema eran altas a nivel mundial: 44% de la población del mundo vivía en pobreza extrema. Desde entonces, el porcentaje de personas pobres ha disminuido con rapidez. En 32 años, el porcentaje de personas que viven en pobreza extrema se dividió entre cuatro y alcanzó niveles por debajo de 11% en 2013 (Roser y Ortiz-Ospina, 2017). En ALC concretamente, la pobreza bajó de 11.5% a 3.7% entre 2000 y 2016 (Banco Mundial, 2019).

Al concluir los ODM en 2015, era necesario ampliar la visión de la cooperación internacional. Los diferentes acuerdos alcanzados en 2015 en el marco de la Agenda 2030, reflejan un mundo en proceso de convergencia. Desde la década del 2000, 26 países han pasado de la categoría de ingresos bajos a la de ingresos medios y 14 de ellos de ingresos medios a altos (World Development Indicators, 2017). Las economías de ALC también están en proceso de convergencia, transformando a la región en una región principalmente de ingresos medios. En 2018, Chile y Uruguay se unieron a un grupo creciente de países de ingresos altos de ALC que incluye a Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, San Cristóbal y Nieves, y Trinidad y Tobago. En 2019, Argentina y Panamá también se sumaron a este grupo.

A diferencia de los ODM, la Agenda 2030 establece una amplia gama de objetivos económicos, sociales y ambientales e insta a adoptar un nuevo enfoque para enfrentar estos objetivos con eficacia, incluyendo soluciones integradas dado su carácter transversal. En este sentido, la Agenda 2030 presta especial atención a los bienes públicos globales con una visión holística. Esta agenda internacional refleja un mundo con una nueva dinámica de desarrollo y objetivos sostenibles que colocan a los bienes públicos globales como el eje de la política internacional. Entre los 17 ODS se encuentran los relacionados con energías limpias, consumo y producción responsables, medidas contra el cambio climático y por el cuidado de la biodiversidad, que claramente reflejan la importancia dada a la provisión de bienes públicos globales. Además, la naturaleza universal de los ODS significa que todos los países —con economías avanzadas, emergentes y en vías de desarrollo por igual— se han comprometido a cumplir con esta agenda.

Adaptar los enfoques de cooperación internacional al contexto mundial actual es un proceso continuo y aún exige iniciativas adicionales por parte de la comunidad internacional, en particular para forjar las herramientas, los actores y los marcos más adecuados para la ejecución. A la vez que reafirma el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la Agenda 2030, con un ámbito más amplio, convoca, por ejemplo, a establecer marcos de gobernanza más incluyentes. Marcos de este tipo permiten que diversos actores interactúen en igualdad de condiciones para aprovechar las iniciativas y las capacidades actuales de los países que están dispuestos a seguir trabajando por el desarrollo y a utilizar una gama más amplia de herramientas, entre ellas, en muchos casos, las empleadas por actores no tradicionales de la cooperación para el desarrollo (Recuadro 5.2).

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Recuadro 5.2. ¿Qué es la cooperación internacional?

La cooperación internacional es un concepto amplio que cubre todos los aspectos de la cooperación entre las naciones. La cooperación puede definirse como “la conducta coordinada de actores independientes y posiblemente egoístas que beneficia a todos”, a diferencia del trabajo en condiciones de aislamiento, conflicto o competencia (Dai et al., 2010). Por su parte, la gobernanza global puede entenderse como la institucionalización de dicha cooperación (Lengfelder, con base en Keohane, 1984).

La cooperación internacional puede incluir diversos instrumentos para fomentar la asistencia entre países; la cooperación internacional para el desarrollo se define como la acción internacional dirigida a fomentar el desarrollo en países en vías de desarrollo. Incluye diferentes fuentes de financiamiento, en ocasiones mezcladas de varias maneras, e implica a diversos actores, más allá de aquellos que suelen intervenir en la cooperación para el desarrollo. Esta incorpora la facilitación de la tecnología y el desarrollo de capacidades, así como alianzas multiactores agrupadas en torno a asuntos sectoriales o temáticos. Incluye también orientación normativa y asesoramiento en materia de políticas públicas para promover la implementación de los objetivos acordados (ECOSOC, 2015).

Por consiguiente, el contexto es propicio para empezar un proceso de reflexión sobre cómo resaltar la cooperación internacional como agente facilitador. El tiempo apremia y la necesidad de transformación es enorme. En la siguiente sección se sugieren algunas opciones o principios para acelerar esta transformación en lo que respecta a ALC.

¿Cómo acelerar la transformación de la cooperación internacional como facilitadora del desarrollo sostenible?

La cooperación internacional como instrumento facilitador del desarrollo sostenible debería ser reforzada gradualmente. Con el fin de sustentar esta transformación gradual, en las secciones siguientes se presentan algunas ideas sobre las medidas que hay que tomar para que la cooperación internacional siga evolucionando hacia un modelo incluyente que involucre plenamente a todos los países en igualdad de condiciones —sin importar su nivel de desarrollo— junto a una gama más amplia de actores y de herramientas.

Como elemento central de este modelo incluyente, las alianzas multilaterales y multiactores deberán ser mutuamente beneficiosas y centrarse en asuntos nacionales y globales compartidos. Las iniciativas de cooperación deberán integrarse, forjarse y dirigirse en el ámbito nacional, poniendo las prioridades y los planes de desarrollo de ALC en primer plano. Es recomendable hacer hincapié en fortalecer las capacidades internas de los países, incluido su aporte a la armonización de las prioridades nacionales e internacionales, pero también en apoyar a los países de la región para proseguir desempeñando una función activa en la agenda mundial. Además, es necesario que la cooperación internacional amplíe su conjunto de modalidades o instrumentos para incorporar plenamente los conocimientos especializados de muy diversos actores. Ello requiere prestar atención especial a reunir actores públicos de diferentes ministerios en un enfoque de “gobierno completo”. Deberá centrarse más la atención en la cooperación técnica, que incluye intercambio de conocimientos, diálogos multilaterales sobre política, desarrollo de capacidades, acceso a la tecnología y cooperación en ciencia, tecnología e innovación.

Por consiguiente, acelerar la transformación de la cooperación internacional requiere replantear los sistemas de manera estructural y desarrollar un mecanismo diseñado específicamente para adaptarse mejor a la realidad actual. Tres dimensiones clave (véase el Cuadro 5.3) constituyen el núcleo de la evolución que la cooperación internacional debería experimentar para adoptar un enfoque más incluyente, integrado y equilibrado que responda mejor a la realidad nacional y mundial actual. En secciones posteriores se analizará y describirá con mayor detalle cada una de estas tres dimensiones.

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Cuadro 5.3. Dimensiones clave para replantear la cooperación internacional como facilitadora del desarrollo sostenible en ALC

Dimensiones

Descripción

Trabajar de manera incluyente

Involucrar a países de todos los niveles de desarrollo en igualdad de condiciones, como pares, para desarrollar y participar en alianzas multilaterales y multiactores, con el fin de afrontar retos de desarrollo multidimensionales con respuestas multidimensionales.

Desarrollar capacidades nacionales

Fortalecer las capacidades de los países para elaborar, poner en marcha y evaluar sus propios planes y prioridades de política en materia de desarrollo, fomentar la armonización de las prioridades nacionales e internacionales y procurar enfoques integrados para los retos más complejos e interconectados.

Operar con más herramientas y actores

Ampliar los instrumentos para una mayor cooperación internacional, incluyendo el intercambio de conocimientos, diálogos de políticas públicas, desarrollo de capacidades y transferencias de tecnología, e incorporar a más actores, incluso públicos, en un enfoque de “gobierno completo”.

Fuente: Elaboración propia.

copy the linklink copied! El modelo de gobernanza: Trabajar de manera incluyente en asuntos compartidos

Nuevos actores, pero una estructura de gobernanza desactualizada

La última ola de globalización reveló un nuevo nivel de multipolaridad y complejidad relacionado con la creciente importancia económica y política de los actores emergentes. Las especificidades nacionales y aquelas propias de la región no son suficientes para aprovechar el cambio en un mundo globalizado. Se requieren perspectivas nuevas y más integrales para la cooperación, a medida que los retos de desarrollo se extienden más allá de las fronteras regionales y nacionales.

Por ejemplo, la asociación intergubernamental de Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (los países BRICS) adquirió un peso significativo en la economía mundial en 2006. Los BRICS representan 42% de la población mundial, 26% del territorio mundial y cerca de 30% del PIB mundial (RIS, 2016). Estos nuevos agentes del desarrollo han transformado la dinámica de la cooperación para el desarrollo, al incorporar a la agenda una gran gama de modalidades de cooperación.

De igual manera, el sistema financiero público internacional interviene cada vez con mayor fuerza en la cooperación internacional. La creación del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura y el Nuevo Banco de Desarrollo aumentó la cantidad de capital disponible para el desarrollo de infraestructura. Estos podrían, por ejemplo, aportar a proveer bienes públicos globales, al financiar energías limpias y mitigar las consecuencias del cambio climático.

En consecuencia, la estructura de gobernanza debe adaptarse para reflejar este nuevo contexto, los retos que van surgiendo y los actores emergentes. Se requieren nuevos mecanismos de gobernanza, como nuevas alianzas, para que el mundo afronte con éxito los crecientes retos de desarrollo. La gobernanza de la cooperación financiera deberá trascender la AOD y estimular cada vez más a países de todos los niveles de ingresos a colaborar, como aliados en condiciones de igualdad, en el análisis e intercambio de asuntos de política comunes, entre ellos la manera de atender las tendencias globales y los bienes públicos mundiales.

Alianzas de políticas: Los países trabajan como pares en asuntos nacionales y globales

Adaptar con éxito las iniciativas mundiales o los marcos de gobernanza al nuevo conjunto de objetivos compartidos, como se declara en los ODS y en la Agenda 2030, requiere desarrollar la acción colectiva y cooperativa a nivel internacional. Esto implica entablar relaciones más horizontales entre todos los países, alejarse de las relaciones bilaterales tradicionales y de las actuales categorizaciones de los países con base en sus ingresos. De forma más concreta, estas acciones deberán abordar los diálogos de políticas directivas sobre asuntos compartidos entre los países como aliados en igualdad de condiciones o pares.

Es posible que las categorizaciones actuales de los países hayan ya limitado las acciones colectivas y de cooperación respecto a los retos compartidos. Si bien las categorías analíticas predominantes de los países utilizadas para clasificar a aquellos en vías de desarrollo por niveles de ingresos sirven para establecer comparaciones a nivel mundial, son insuficientes para un análisis más profundo de políticas de desarrollo. Estas categorías se han cuestionado porque no permiten a los organismos que ofrecen ayuda en particular —y a los actores de la cooperación internacional en general— entender los retos del desarrollo que enfrentan los tan diversos países en desarrollo (Vázquez y Sumner, 2013).

De igual manera, los agrupamientos de países —como los definidos por ingresos, conflictos y fragilidad, por deuda o por no tener salida al mar— a menudo indican ciertas prioridades de política para los donantes de ayuda. Sin embargo, la proliferación de estas categorías ha demostrado tener un alcance muy limitado para dar seguimiento de manera congruente a la creciente heterogeneidad del mundo en desarrollo y a la cada vez mayor diversidad de la comunidad internacional. Adaptar la cooperación internacional a las necesidades de desarrollo actuales puede muy bien requerir hacer un cambio e implementar otros tipos de clasificaciones de los países. Identificar problemas de desarrollo fundamentales y establecer después los grupos especiales correspondientes para analizar las respuestas cooperativas a estos problemas particulares es una manera concreta de cambiar el enfoque de las alianzas de política (Alonso et al., 2014).

Para hacer frente de manera eficaz a temas nacionales y mundiales compartidos es preciso entablar diálogos de política entre los países como pares. Los diálogos para el desarrollo y las consecuentes estrategias deberán ser multilaterales para propiciar que se escuche a los países en desarrollo y se transforme la creación de agendas nacionales individuales en la integración proactiva de políticas globales (OCDE, 2018a). Los debates deben centrarse en temas compartidos, más que en sectores. Ello permitirá adoptar enfoques integrados que permitan a los países comprender y atender mejor los posibles efectos transfronterizos o indirectos de las políticas de otros países, con lo que en última instancia se promoverá la congruencia en materia de políticas a nivel internacional.

Alianzas multiactores: Los actores del desarrollo aprovechan todo el potencial de la cooperación

También hay un gran potencial en las alianzas que incluyan actores ajenos al gobierno, como el sector privado o la sociedad civil. De hecho, en años recientes la adopción de alianzas multiactores ha ganado terreno en términos políticos como una alternativa positiva e incluyente para responder a los retos mundiales cada vez más interconectados (Recuadro 5.3). Por ejemplo, la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) reúne a actores dentro de los gobiernos y a líderes de la sociedad civil de ALC con el fin de elaborar planes de acción que fomenten una mayor inclusión, capacidad de respuesta y rendición de cuentas por parte de los gobiernos. Dieciséis países de ALC han firmado ya la Declaración de Gobierno Abierto, iniciativa multilateral para promover la transparencia, combatir la corrupción y empoderar a los ciudadanos. De los 16 signatarios, 11 ya presentaron planes de acción de segunda o tercera generación, con lo que reafirman su compromiso con la iniciativa (OCDE/CEPAL/CAF, 2018).

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Recuadro 5.3. Alianzas multiactores: ¿Un potencial aún sin aprovechar?

El modelo de gobernanza con alianzas multiactores ha sido desde hace ya tiempo una herramienta clave para afrontar temas interconectados a nivel mundial. En la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo en 2002 se definió a las “Alianzas del tipo 2” como colaboraciones entre gobiernos nacionales o subnacionales, actores del sector privado y actores de la sociedad civil, que formulan acuerdos transnacionales voluntarios para cumplir con objetivos específicos de desarrollo sostenible (Dodds, 2015). Desde entonces, estos tipos de alianzas han sido parte integral de la mayoría de los acuerdos multilaterales sobre el desarrollo. Constantemente se actualizan y ponen en marcha lineamientos y recomendaciones sobre cómo construir alianzas más incluyentes y eficaces (por ejemplo, los Principios Rectores de Bali).

Una de las claves para el éxito de las alianzas multiactores es que se basan en temas de política o en problemas compartidos. Las alianzas público-privadas basadas en objetivos han rendido frutos en el sector de la salud mediante, por ejemplo, el Fondo Mundial para la Lucha contra el VIH/SIDA, la Tuberculosis y la Malaria, y la Alianza Mundial para Vacunas e Inmunización, que procura la inmunización en los países en desarrollo en conflicto. Otros ejemplos son la Iniciativa de Erradicación Mundial de la Poliomielitis, la Alianza por la Energía Renovable y Eficiencia Energética, el Consejo de Administración Forestal y el Pacto Mundial de las Naciones Unidas (Biermann et al., 2007). Los resultados se logran precisamente debido a los clústeres de expertos en temas específicos alrededor de los cuales se reúnen diversos actores.

Hoy día, las alianzas multiactores son una herramienta fundamental para avanzar hacia los ODS. Estos tipos de alianzas ofrecen una nueva forma de hacer negocios que implica tener debates auténticos sobre política, compromisos claros de todas las partes, buenos procedimientos independientes de revisión y la posibilidad de rectificar si algo sale mal (Maxwell, 2004). Para la implementación futura de la Agenda 2030, un enfoque como este ofrece la oportunidad de evaluar los avances y poner en marcha cambios para obtener resultados de mayor impacto en el largo plazo.

Las alianzas multiactores de este tipo ayudan a afrontar la falta de regulaciones y a resolver los problemas colectivos a nivel internacional. Al reunir a actores clave de la sociedad civil, el gobierno y las empresas, estas alianzas hacen frente a tres principales déficits en materia de gobernanza de políticas interestatales: el déficit regulatorio (ofrecer vías de cooperación en áreas en las que se carece de regulación intergubernamental), el déficit de implementación (resolver la deficiente implementación de las regulaciones intergubernamentales que sí existan) y el déficit de participación (dar voz a los actores menos privilegiados) (Biermann et al., 2007). Bajo este escenario, las alianzas multiactores representan una alternativa para afrontar las necesidades más urgentes de desarrollo sostenible global, y su potencial tiene que aprovecharse más plenamente a medida que se diseñan modelos de gobernanza más incluyentes.

Financiar la “inclusión” en la era de los bienes públicos globales: Enseñanzas de la AOD y la banca de desarrollo

Ciertamente, los bienes públicos mundiales requieren alianzas establecidas en igualdad de condiciones y mecanismos de gobernanza incluyentes, pero estos por sí solos quizá no basten. El suministro de muchos bienes públicos mundiales precisará que se realice una inversión masiva en y de los países en desarrollo. Sin embargo, estos gobiernos podrían tender a focalizar los recursos en prioridades de política nacionales (Kaul et al., 2015). Si se pretende que los países de ingresos bajos y medios participen plenamente en el suministro de bienes públicos globales, la comunidad internacional deberá reformular el sistema multilateral. En última instancia, deberá garantizar que estos países tengan acceso a un financiamiento público internacional adecuado (Kaul et al., 2015; Rogerson, 2017).

Desde esta óptica, se ha defendido la separación conceptual y práctica de la AOD y el financiamiento para bienes públicos mundiales (Kaul, 2003; Kaul et al., 2015, 1999). Por ejemplo, en tanto que la AOD puede considerarse como la entrega de transferencias para financiar el desarrollo en países de ingresos bajos y medios bajos, el financiamiento para bienes públicos globales puede contemplarse como el pago de un servicio. La aplicación de este principio podría transformar el sistema del financiamiento público internacional y liberar recursos para que los países de ALC participen más plenamente en el suministro de bienes públicos globales.

Los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) también intervienen en la entrega de bienes públicos globales mediante acuerdos multilaterales (Bhattacharya et al., 2018). Además de los programas tradicionales de crédito para los países, los BMD podrían encabezar estrategias para ayudar a los países de ingresos medios a resolver los retos globales. Si bien algunos países podrían no estar dispuestos a endeudarse para emprender proyectos cuyos beneficios tendrán efectos secundarios positivos en la región o en todo el mundo, como la mitigación del cambio climático o el control de enfermedades (Prizzon, 2017), la BMD podría, por ejemplo, brindar incentivos y actuar como coordinadora multilateral para llevar a cabo estas tareas colectivas.

Tanto los BMD como la banca regional han demostrado su gran eficacia para ayudar a los países a fortalecer las bases institucionales y de política y apalancar el financiamiento. Esto es palpable en particular en lo que respecta al Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Los desembolsos de préstamos sumaron 51.7 mil millones de dólares USD y 38.1 mil millones de dólares USD del BID y del CAF, respectivamente, durante el periodo 2013-17. Tan solo en 2017, ambas instituciones desembolsaron más de 10 mil millones de dólares USD; más de la mitad de sus créditos se asignaron a sectores de infraestructura (CAF, 2018; BID, 2018). Bajo este escenario, el terreno es fértil para que estos bancos alcancen su pleno potencial al asistir a países de la región como actores clave de una cooperación para el desarrollo más incluyente que también brinde apoyo en lo que respecta a bienes públicos globales.

copy the linklink copied! Desarrollo de capacidades de los países de ALC

El desarrollo de capacidades institucionales más fuertes a nivel nacional en los países de ALC es otro pilar en la reformulación de la función de la cooperación internacional como facilitadora de mayores niveles de desarrollo. Sin duda, los países de la región han mejorado sus capacidades; sin embargo, es aún esencial que sus gobiernos desarrollen competencias aún más innovadoras, para así poder enfrentar los cambios y los retos de los contextos mundial y nacional, así como la creciente interrelación entre ambos.

Una renovada cooperación internacional con la región deberá tener como elemento central las estrategias nacionales de desarrollo establecidas por los países de ALC. Deberá centrarse en optimizar sus ejercicios de planificación al fortalecer la capacidad individual de los países de diseñar, ejecutar y evaluar sus propios planes y prioridades en materia de política de desarrollo. Esos planes deberían estar basados en un principio de coherencia política, y deberían ser acompañadas de instrumentos adicionales que vayan más allá del ciclo político (véase el Capítulo 4). A la vez, esta cooperación fomenta la armonización de las iniciativas nacionales con los retos mundiales compartidos y los bienes públicos globales, con el fin de incrementar la eficiencia y facilitar la participación activa de los países de ALC en la agenda mundial.

Desarrollar capacidades para alinear mejor la planificación nacional con el contexto mundial

La naturaleza de los retos regionales y mundiales actuales requiere pensar más allá de las fronteras de los países. Las estrategias nacionales deberán ahondar en la internalización de los bienes públicos regionales y globales, tomando en cuenta la interdependencia entre las políticas nacionales y la dinámica mundial. El nuevo contexto de desarrollo tiene nuevas reglas, nuevas restricciones ambientales, nuevas tecnologías y mayor competencia. Las estrategias nacionales de desarrollo tendrán que adaptarse a estos cambios y reflejar el contexto, los recursos y las instituciones del país (OCDE, 2018b).

Los países de ALC ya trabajan de manera activa en vincular sus prioridades internas de desarrollo con los ODS. La mayoría de los PDN de la región coinciden con la Agenda 2030 y monitorean el progreso en varios de los indicadores asociados a los 17 ODS. De hecho, los ODS se han utilizado como herramienta de políticas públicas para dar seguimiento a los logros alcanzados en el marco de dichos planes. Los últimos planes de desarrollo de 12 países de ALC coinciden con cada una de las metas o pilares de política de uno o más ODS.1

No obstante, los PND de ALC resultan insuficientes si se consideran las megatendencias, retos y oportunidades del ámbito mundial. Habitualmente, los bienes públicos globales como la protección del medioambiente y las megatendencias mundiales conforman una pequeña parte de estos planes. La mayoría de los PND se orientan a modernizar los servicios públicos, la seguridad ciudadana, el crecimiento y el empleo formal, el desarrollo de infraestructura, la inversión en ciencia y tecnología, la calidad de la educación y el acceso a servicios básicos (Capítulo 4). Muchos también incluyen elementos en los que la agenda global es decisiva para lograr estas prioridades, como el futuro del trabajo, la digitalización y la productividad, pero no necesariamente hacen hincapié en la labor colectiva para alcanzar estos objetivos comunes.

En cuanto a la función facilitadora de la cooperación internacional con la región hacia niveles de desarrollo más altos, trabajar con mayor intensidad en desarrollar las capacidades de los funcionarios gubernamentales y ministros de planificación de los países de ALC, podría ayudar a entender mejor los vínculos entre las tendencias globales, los bienes públicos globales y las elecciones de política internas, incluidos los efectos transfronterizos de las políticas nacionales de otros países. Además, podrían crearse espacios para que los países intercambien estos conocimientos, compartan experiencias e identifiquen mejores soluciones en materia de políticas dado el contexto mundial.

Desarrollar capacidades para conectar mejor la planificación con las actividades de cooperación

En la Agenda de Acción de Adís Abeba se reiteró que las estrategias de desarrollo sostenible asumidas por un país y apoyadas por marcos de financiamiento nacionales e integrados deberán orientar la manera como este participa en la cooperación para el desarrollo. La razón es que, en los distintos países, poner en marcha políticas de cooperación para el desarrollo nacionales y bien definidas, vinculadas con su estrategia de desarrollo sostenible nacional, se ha identificado como un paso práctico dirigido a alcanzar una cooperación para el desarrollo más transparente y eficaz (ONU, 2017).

Con base en esta experiencia, conviene conectar la planificación con la actividad de cooperación internacional en especial en el caso de ALC, región en la que muchos de los países son a la vez donantes y receptores de cooperación. Para reforzar la formulación, la ejecución y el aprendizaje en términos de políticas públicas, los países tendrán que asegurarse de que las estrategias de desarrollo nacionales sustenten su manera de participar en la cooperación internacional. Dicha coordinación podría aumentar el impacto de las estrategias nacionales y también la cooperación internacional. Esto es especialmente complejo para los países en los que diferentes instituciones dirigen cada una de estas estrategias. En la región de ALC, las acciones de planificación y de cooperación se coordinan de diversas maneras, desde la coordinación interna de las prioridades por parte del propio ministerio de planificación, hasta la comunicación y coordinación entre diferentes instituciones (Cuadro 5.4).

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Cuadro 5.4. Instituciones de coordinación de una selección de países de América Latina y el Caribe

Tipo de coordinación

Ejemplo

La misma institución se ocupa de las prioridades de planificación y cooperación

República Dominicana

El Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo desempeña una función doble en términos de planificación. Coordina el plan de desarrollo del país y también su estrategia de cooperación internacional, con lo que crea sinergias entre ambos.

La misma institución se ocupa de las prioridades de planificación y cooperación del país

Guatemala

La Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) supervisa la planificación, el gasto público de capital y la cooperación internacional. Estas funciones complementarias ayudan a armonizar las políticas de cooperación internacional con las prioridades nacionales, en particular el PND llamado “K’atun, nuestra Guatemala 2032”.

Otras estructuras podrían también permitir la coordinación entre las prioridades de cooperación y de política

Uruguay

La estrategia de cooperación internacional coincide con la estrategia de desarrollo nacional por medio de su presupuesto a cinco años, basado en resultados. Las áreas prioritarias se definen en detalle en el presupuesto. Por ende, la cooperación internacional apoya dichas prioridades con políticas a mediano y largo plazos tanto sectoriales como transversales (por ejemplo, sobre cambio climático y género).

Coordinación sistemática entre las diferentes instituciones

Colombia

Las actividades de cooperación internacional se ajustan al PND, que a su vez coincide con la Agenda 2030 y con los ODS. El Ministerio de Relaciones Exteriores, con el apoyo de la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional y el Departamento Nacional de Planeación, encabeza la negociación de la cooperación con donantes bilaterales y multilaterales.

Coordinación sistemática entre las diferentes instituciones

Brasil

La Agencia Brasileña de Cooperación del Ministerio de Relaciones Exteriores tiene el mandato legal de garantizar la armonización de la cooperación internacional con la política exterior y el plan de desarrollo del país.

Coordinación sistemática entre las diferentes instituciones

Argentina

La Dirección General de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto coordina la cooperación técnica en consonancia con el plan nacional de Argentina.

Coordinación sistemática entre las diferentes instituciones

Costa Rica

La cooperación internacional se apega a los sectores prioritarios definidos en el PND.

Fuente: Elaboración propia.

Para garantizar la armonización y la creciente eficacia de las actividades de planificación y cooperación internacional, es recomendable ampliar las capacidades de los gobiernos de ALC para crear mecanismos de coordinación adecuados. Puede tratarse de organismos o sistemas de coordinación específicos entre entidades. También podrían instaurarse intercambios de buenas prácticas entre los países, con el fin de facilitar el aprendizaje con base en las experiencias mutuas de los países sobre estos asuntos.

Desarrollar capacidades para participar con éxito en la agenda mundial

Los países de ALC desempeñan un papel decisivo en la agenda mundial. De hecho, han formado parte de los principales acuerdos mundiales. Por ejemplo, los 32 países de ALC firmaron y ratificaron el Acuerdo de París sobre el cambio climático. En fecha más reciente (diciembre de 2018), la mayoría de los países de la región firmaron el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular.

Más allá de firmar acuerdos, los países de ALC han forjado activamente las negociaciones. Durante el debate orientado a la Agenda 2030, Brasil propuso el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”. Este coincidía con los resultados de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de 2012, “Río+20” e impulsó con fuerza la agenda de transferencia de tecnología (Lucci et al., 2015). Colombia también desempeñó una función clave en la formulación de la agenda ODS y suministró una influyente primera propuesta respecto a estos objetivos (Lucci et al., 2015). De hecho, varios países de ALC estuvieron relacionados de cerca con la definición de los ODS. Ahora, dichos países informan de manera activa sobre sus avances en la armonización de sus planes de desarrollo con los ODS con motivo del Foro Político de Alto Nivel de las Naciones Unidas, que desempeña una función primordial a nivel global en términos de seguimiento y revisión de la Agenda 2030.

La cooperación internacional como facilitadora dentro de la región deberá garantizar que los países de ALC sigan activos y cuenten con las capacidades que requieren para seguir aportando a la agenda mundial. Mantener esta participación activa de ALC en asuntos que abarcan desde el medioambiente, hasta la migración, la protección social mundial o la salud, puede traer efectos indirectos positivos para otros países y ayudar a la comunidad internacional a afrontar los retos mundiales con mayor eficacia.

copy the linklink copied! Aprovechar un conjunto más amplio de instrumentos y actores

Reorientar la cooperación internacional como facilitadora de desarrollo en ALC también requiere un conjunto más amplio de herramientas además de las tradicionales, lo que incluye una conversación más técnica entre pares con base en intercambio de conocimientos, diálogos sobre política, intercambios de desarrollo de capacidades y transferencias de tecnología. Es conveniente aprovechar también el potencial de la Cooperación Sur-Sur y Triangular como puntos de apoyo para utilizar este conjunto de herramientas ampliado. De igual manera, será importante poner dichas herramientas en manos de un grupo mayor de actores públicos, entre ellos los funcionarios de diversos ministerios en un enfoque de “gobierno completo”. El uso de este conjunto ampliado de herramientas puede generar intervenciones enriquecidas de diversas fuentes de conocimientos especializados para abordar asuntos complejos de sostenibilidad social, económica y ambiental. La Agenda 2030 presenta ya algunas maneras de replantear el conjunto de modalidades que serían más adecuadas para las características específicas de ALC.

Modalidades de cooperación en la era pos-2015

La Agenda 2030 y los ODS contienen un conjunto más amplio de instrumentos o modalidades. Apoyar un nuevo marco de desarrollo internacional que trasciende la sola reducción de la pobreza e incluye también la sostenibilidad social, ambiental y económica implica usar una gama mucho mayor de instrumentos. El conjunto de opciones es amplio y puede aumentar en los años futuros dado el creciente número de retos compartidos e interconectados entre los países. El ODS 17 cubre muchas de estas modalidades de manera integral (Cuadro 5.5).

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Cuadro 5.5. Ejemplos de modalidades de cooperación para el desarrollo basado en el ODS 17

Finanzas

  • Recursos financieros adicionales de múltiples fuentes

  • Sostenibilidad de la deuda a largo plazo con políticas coordinadas orientadas a fomentar la financiación, el alivio y la reestructuración de la deuda

  • Regímenes de fomento de la inversión

Tecnología

  • Cooperación regional e internacional Norte-Sur Sur-Sur y Triangular en materia de ciencia, tecnología e innovación y el acceso a estas

  • Desarrollo, transferencia, divulgación y difusión de tecnologías ecológicamente racionales a los países en desarrollo

  • Banco de tecnología y mecanismo de apoyo a la creación de capacidad en materia de ciencia, tecnología e innovación

Fortalecimiento de capacidades

  • Actividades de desarrollo de capacidades eficaces y específicas para respaldar los planes nacionales

Comercio

  • Un sistema de comercio multilateral universal, basado en normas, abierto, no discriminatorio y equitativo en el marco de la Organización Mundial del Comercio

  • Aumento de las exportaciones de los países en desarrollo

  • Consecución oportuna del acceso a los mercados libres de derechos y contingentes

Coherencia normativa e institucional

  • Aumentar la estabilidad macroeconómica mundial, incluso mediante la coordinación y coherencia de las políticas

  • Mejorar la coherencia de las políticas para el desarrollo sostenible

  • Respetar el margen normativo y el liderazgo de cada país

Alianzas entre múltiples interesados

  • Alianzas entre múltiples interesados que movilicen e intercambien conocimientos, especialización, tecnología y recursos financieros

  • Alianzas eficaces en las esferas pública, público-privada y de la sociedad civil

Datos, monitoreo y rendición de cuentas

  • Datos oportunos, confiables y de gran calidad (desglosados)

  • Mediciones del progreso en materia de desarrollo sostenible que complementen el producto interno bruto

  • Creación de capacidad estadística en los países en desarrollo

Fuente: Basado en las metas del ODS 17, disponibles en https://sustainabledevelopment.un.org/sdg17.

Existen numerosas oportunidades para reforzar la cooperación internacional con herramientas alternativas. A medida que los retos mundiales compartidos aumentan y muchos países ascienden paulatinamente en la escala de ingresos y surgen en la escena internacional, se interesan en compartir, aprender y explorar puntos fuertes complementarios con sus pares que van más allá de las funciones tradicionales. América Latina ya encabeza este reequilibrio de la mezcla de modalidades de cooperación. Los países de la región son actores clave en el intercambio de conocimientos, una modalidad de la cooperación internacional para el desarrollo cada vez más utilizada. Por ejemplo, Brasil ha trabajado de manera concertada para incrementar su participación internacional, aumentar sus relaciones y sus intercambios de conocimientos Sur-Sur con países africanos y otros países latinoamericanos.

Reequilibrar el conjunto de modalidades: Adaptarse a las características específicas de ALC

Capacidades institucionales más fuertes, aspiraciones sociales en aumento, una voluntad política más intensa de reformar y una creciente no dependencia de la ayuda son solo algunas de las razones que confirman que el tiempo es propicio para replantear cómo reequilibrar el uso de las diversas herramientas disponibles al cooperar con ALC. También es necesario añadir nuevas herramientas conforme los países de la región se desarrollan y afrontan retos emergentes y trampas del desarrollo que exigen una menor dependencia de ayuda financiera de su parte,2 lo que incluye apoyo presupuestario y ayuda para proyectos (o en especie) y se beneficia cada vez más de otras modalidades de cooperación.

Reequilibrar los instrumentos: Hacia una mayor cooperación técnica

Reequilibrar los instrumentos utilizados para la cooperación internacional en la región podría ser un paso natural para utilizar mejor y catalizar la decreciente ayuda financiera y fortalecer los intercambios entre pares respecto a temas compartidos clave. Un buen ejemplo de este reequilibro se encuentra en la propia historia y evolución de la OCDE (Recuadro 5.4). Algunos instrumentos que podrían valer la pena reforzar incluyen el apoyo y el desarrollo de capacidades, el diálogo multilateral sobre políticas, las transferencias tecnológicas, las iniciativas para intercambios de políticas y un financiamiento mixto más innovador.

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Recuadro 5.4. Del Plan Marshall a la OCDE: Evolución de la cooperación financiera a la cooperación en materia de políticas públicas

A medida que los países evolucionan y los retos y oportunidades de desarrollo cambian, la cooperación también debe adaptarse. Claro ejemplo de ello fue el cambio de la Organización para la Cooperación Económica Europea (OCEE), establecida en 1948 para dirigir el Plan Marshall para reconstruir el continente europeo, a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Si bien la cooperación dirigida por la OCEE en un principio se basó solamente en la ayuda financiera, la dinámica de desarrollo transformó dicha cooperación en intercambios de políticas públicas.

Impulsado por la necesidad de resolver la asistencia social para la Europa de la posguerra, el Plan Marshall ayudó a los gobiernos a reconocer la interdependencia de sus economías y allanó el camino para que la cooperación promoviera la recuperación de Europa (OCDE, 2018a). Consistía sobre todo en una iniciativa estadounidense de 1948 de apoyar financieramente a la mayoría de los países de Europa Occidental con cerca de 13 mil millones de USD, cantidad equivalente a alrededor de 135 mil millones de USD de 2017.

Sin embargo, una vez que la Europa de la posguerra inició su nueva trayectoria de desarrollo, la misión de la OCEE terminó y la organización debió tomar la decisión de disolverse o reinventarse. En 1960, optó por reinventarse y se reprogramó para el debate sobre políticas públicas como una OCDE de carácter más global (Leimgruber y Schmelzer, 2017). Un año después se creó el Centro de Desarrollo de la OCDE, una plataforma independiente para el intercambio de conocimientos y el diálogo sobre políticas entre los países miembros de la OCDE y los países no pertenecientes a la Organización. El Centro de Desarrollo permite a estos países interactuar en igualdad de condiciones (OCDE, 2018a).

Los países miembros de la OCDE cooperan al brindar y compartir conocimientos, organizar diálogos sobre políticas, establecer estándares internacionales y diseñar e implementar políticas públicas con base en evidencias. Las áreas de política, que representan retos comunes y exigen un enfoque de gobierno completo en todos los ministerios, incluyen desarrollo económico, educación y competencias, medioambiente, mercados financieros y no financieros, gobernanza pública, asuntos laborales y sociales, ciencia y tecnología, estadística, tributación y desarrollo territorial.

Además, los estándares de la OCDE igualan las condiciones, aumentan la cooperación técnica, impulsan la eficacia y las perspectivas de desarrollo y contribuyen a la implementación interna de objetivos compartidos de política mundial. Por ejemplo, está en marcha la aplicación de las medidas de Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés), para cerrar lagunas que cuestan a los gobiernos hasta 240 mil millones de USD al año. El Intercambio Automático de Información (AEOI) identificó 93 mil millones de euros en ingresos fiscales adicionales por medio de mecanismos voluntarios de cumplimiento e investigaciones extraterritoriales (OCDE, 2018c). El Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA) y el Programa para la Evaluación Internacional de las Competencias de los Adultos (PIAAC) miden el rendimiento y los retornos sobre la inversión en educación y competencias. Por último, los gobiernos miembros y las industrias que trabajan en torno al Programa de Medio Ambiente, Salud y Seguridad de la OCDE generan más de 309 millones de euros de ahorros al año (OCDE, 2019).

El fortalecimiento de las capacidades y el aprendizaje mutuo son esenciales para que la región logre los ODS. Por largo tiempo el desarrollo de capacidades ha sido parte integral de la ayuda, pero los cambios en la agenda internacional sugieren que cobrará mayor importancia en los años futuros. El aprendizaje mutuo o el diálogo sobre políticas seguirán siendo un componente clave del desarrollo, en particular a medida que los países ponen en práctica nuevas estrategias de desarrollo. En las economías emergentes actuales resultan —y seguirán siendo— fundamentales el ensayo cuidadoso de diferentes estrategias de desarrollo y la improvisación guiada por el conocimiento de lo que ha funcionado, o no ha funcionado, en el mundo (OCDE, 2018b).

Mientras tanto, también será necesario realizar cambios de políticas3 en relación con casi todos los ODS en ALC. Una parte esencial de la cooperación implica más que transferir recursos y compartir y desarrollar capacidades. También exige trabajar en conjunto para establecer reglas y ejecutar acuerdos dirigidos a lograr nuevos objetivos conjuntos. Esta es la esencia de la cooperación internacional. A nivel nacional, ello implica revisar políticas públicas en función de su efecto en la agenda de desarrollo de la región. En el ámbito internacional, implica elaborar reglas más favorables para la gobernanza regional.

Adoptar un enfoque de “gobierno completo”: Ampliar acciones, herramientas y actores

Para superar con eficacia los complejos retos nacionales y mundiales compartidos se requiere contar con enfoques integrados que impliquen a diferentes tipos de actores. Seguir una estructura de unidades de política aisladas, no funciona. Será imprescindible adoptar un enfoque de “gobierno completo” para superar las complejas trampas del desarrollo que ahora prevalecen en los países de ALC.

Un ejemplo claro de esto es el combate a la informalidad en la región, que representa una problemática con múltiples causas y consecuencias. Una estrategia integral para fomentar el empleo formal deberá conjuntar políticas públicas orientadas en mejorar la productividad mediante el incremento y la mejora de la educación y las competencias; adaptar el marco institucional de modo que ofrezca incentivos para que las empresas y los trabajadores ingresen a la formalidad; crear condiciones favorables para la generación de empleos formales, y fortalecer las capacidades de inspección y supervisión. Una estrategia integral de este tipo deberá involucrar diferentes herramientas y ministerios, incluidos los de educación, trabajo, finanzas y producción, así como representantes nacionales, regionales y locales. Por ejemplo, el Consejo Nacional de Competitividad y Formalización del Perú incluye la formalización como un punto clave de la estrategia de desarrollo nacional general y tiene el mandato de coordinar las acciones de todos los ministerios y organismos competentes. Otro ejemplo pertinente es el de Colombia, cuya reforma fiscal de 2012 incluyó no solo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público sino también al Ministerio del Trabajo, dado que uno de los principales objetivos era impulsar la formalización del empleo al reducir los costos laborales no salariales para los empleadores.

Un ejemplo más tiene que ver con atender la migración internacional al armonizar las estrategias nacionales con la cooperación internacional. De hecho, la manera como se diseñan e implementan las políticas nacionales de migración puede ejercer un efecto transnacional. El potencial de la migración solo podrá alcanzarse plenamente cuando los responsables de formular las políticas públicas eviten operar de manera aislada (Recuadro 5.5) (CEPAL/OCDE, 2018).

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Recuadro 5.5. La cooperación internacional y políticas congruentes pueden reforzar la contribución de la migración al desarrollo de los países de América Latina y el Caribe

Un ejemplo de cooperación internacional es la migración internacional, la cual ha sido parte integral del desarrollo social y económico de ALC. El número de migrantes internacionales nacidos en países de esta región aumentó de 15.4 millones en 1990 a 24.8 millones en 2000 y a 37.7 millones en 2017 (UNDESA, 2017). Los principales destinos, en particular Estados Unidos y la Unión Europea, se ubican aún fuera de la región. Sin embargo, la migración dentro de esta también se ha incrementado y diversificado en los últimos años. En 2017, 64% de los 9.5 millones de inmigrantes que vivían en ALC habían nacido en otro país de la región. Esto representa un considerable aumento en comparación con el 58% registrado en 2000.

Estos importantes flujos migratorios suponen un importante potencial de desarrollo en ALC. La Agenda de Acción de Adís Abeba de 2015 (UN, 2015a) y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (UN, 2015b) reconocen la positiva aportación de los migrantes, tanto en sus países de origen como en los de destino. A pesar de los retos que la migración plantea, la emigración alivia las presiones para el mercado laboral. Además, las remesas y la migración de regreso fomentan la inversión en capital financiero y humano en los países de origen. En los países de destino, la inmigración puede ayudar a aliviar la escasez de mano de obra, crear empresas, estimular la demanda y el comercio agregados, y los sistemas de protección social y de pensiones.

En un estudio reciente se concluyó que la migración de trabajadores tiene un impacto positivo, pero limitado, sobre las economías en desarrollo (OCDE/OIT, 2018). La contribución de los inmigrantes al valor agregado de la producción se estima en cerca de 4% en Argentina, 11% en Costa Rica y 4% en República Dominicana. Estas tasas son mayores que los porcentajes de la población en los tres países, lo cual implica que la percepción de los posibles efectos negativos de la inmigración es injustificada. Al mismo tiempo, significa que la mayoría de los países de destino no aprovechan de manera suficiente las competencias y los conocimientos especializados que los inmigrantes traen consigo. Para aprovechar al máximo su impacto positivo, es recomendable que los responsables de formular políticas públicas adapten las relacionadas con la migración a las necesidades del mercado laboral e inviertan en la integración de los inmigrantes.

La manera de operar de la cooperación internacional también deberá reflejar el carácter multidimensional de los retos del desarrollo y, por consiguiente, la necesidad de adoptar un enfoque de “gobierno completo” al enfrentarlos. A menudo, los países donantes asignan la responsabilidad de la cooperación internacional únicamente a órganos de cooperación para el desarrollo o ministerios de relaciones exteriores. Más bien, los ministerios nacionales competentes podrían supervisar tanto los asuntos internos relacionados con su área de responsabilidad como los de carácter internacional, para así reflejar mejor la interconexión entre las agendas nacional y mundial (Jenks, 2015). Por ejemplo, bajo esta lógica, los ministerios del medioambiente trabajarían en conjunto, en su calidad de pares, en el tema de mitigación del cambio climático o bien, los ministerios de salud colaborarían en el ámbito internacional en temas de control y prevención de enfermedades.

Cooperación Sur-Sur y Cooperación Triangular: Claves para sustentar el reequilibrio de modalidades de cooperación

Lograr la Agenda 2030 requiere participar en múltiples formas de cooperación, bien sea multilateral, bilateral, Cooperación Sur-Sur (CSS) o Cooperación Triangular (CTr). Esta última en particular crece con rapidez, pues tiene mucho potencial de complementar formas más tradicionales de cooperación. La CTr ha sido tradicionalmente un mecanismo conforme al cual los donantes y las organizaciones internacionales apoyan y complementan programas o proyectos específicos de CSS al ofrecer asistencia técnica, financiera y material. Suele implicar a un donante tradicional del CAD de la OCDE, un donante emergente del Sur y un país beneficiario del Sur (Ashoff, 2010).

ALC es reconocida como una región líder en la evolución de la CSS4 desde la celebración hace 40 años de la Conferencia de las Naciones Unidas que dio paso a la adopción del Plan de Acción de Buenos Aires (PABA +40), centrado en especial en la Cooperación Sur-Sur intrarregional. De los 1 475 intercambios de CSS en los que participaron los países latinoamericanos en 2015, 976 fueron proyectos o acciones bilaterales entre países pertenecientes a este grupo y 101 consistieron en programas o proyectos de CSS. Hubo 168 intercambios triangulares en la región ese año. El número de iniciativas se ha mantenido estable en términos generales en los años recientes, aunque en el último año con datos disponibles (2015) se registró un incremento significativo en el número de proyectos a largo plazo y una baja importante en el número de acciones de CSS (SEGIB, 2017).

La cooperación triangular puede ayudar a reequilibrar las herramientas y los instrumentos utilizados en la cooperación internacional. Puede servir para aumentar la eficiencia de la ayuda tradicional al crear sinergias, aumentar la relación calidad-precio de la ayuda al desarrollo e impulsar los conocimientos locales (por ejemplo, con expertos de donadores emergentes en vez de expertos de donadores tradicionales). También puede apoyar en la mejora de la calidad de la CSS al involucrar a donantes tradicionales y compartir experiencias fructíferas. Aún más importante, si se le amplía en términos de adquirir un enfoque más estratégico e integrado, y en términos de aumentar el número de modalidades utilizadas en métodos más regulares y simplificados, la CTr podrá responder a los retos nacionales y mundiales al crear alianzas más firmes que promuevan situaciones mutuamente beneficiosas en las que todos los aliados aprendan, contribuyan —por vías financieras o no financieras— y compartan responsabilidades.

copy the linklink copied! Conclusiones y siguientes pasos

Un llamado a la acción: Crear la maquinaria de la cooperación internacional como facilitadora

La región de ALC es terreno fértil para replantear la manera como la cooperación internacional puede —y debería— facilitar la trayectoria hacia el desarrollo sostenible e incluyente. Aun ante ciertas trampas del desarrollo relacionadas con la productividad, la vulnerabilidad social, la capacidad institucional y los retos ambientales, la región demuestra a la vez la determinación firme y madura de superar estos obstáculos para lograr su mayor prosperidad. La región actúa en consonancia con esta determinación en tres formas interconectadas. Aprovecha los puntos fuertes y los PND existentes. Participa en el ámbito mundial en temas de desarrollo mutuamente pertinentes, incluido el cumplimiento de la Agenda 2030 y la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. También vincula cada vez más los ámbitos nacional e internacional para promover el desarrollo que logre una diferencia duradera en la vida de sus ciudadanos.

Hasta ahora, las experiencias particulares de ALC la convierten en un terreno fértil para poner a prueba los principios y prácticas de una cooperación internacional redefinida que actúa como agente facilitador en los niveles más altos de desarrollo. Con base en literatura académica y en evidencias ofrecidas por la región, tres principios concretos podrían consolidar la función de la cooperación internacional como facilitadora: trabajar de manera incluyente, desarrollar capacidades nacionales más fuertes y operar con un conjunto diferente y más amplio de herramientas de conocimiento. En primer lugar, al trabajar de manera incluyente, la cooperación internacional como facilitadora se propone fomentar la colaboración de los países de todos los niveles de desarrollo, en igualdad de condiciones y como pares, para formar alianzas en materia de política, atender retos de desarrollo multidimensionales con respuestas multidimensionales y ampliar la participación de actores clave, como el sector privado y la sociedad civil. En segundo lugar, al desarrollar capacidades internas más fuertes, la cooperación internacional como facilitadora prevé que los países formulen, implementen y evalúen sus propias prioridades de política en materia de desarrollo, las ubiquen como elemento central de sus acciones y promuevan su armonización con los retos mundiales compartidos y con los bienes públicos globales. Y, en tercer lugar, al acceder a un conjunto más amplio de herramientas más allá de las tradicionales, la cooperación internacional como facilitadora fomenta un diálogo de tinte más técnico entre los aliados, basado en el intercambio de conocimientos, el establecimiento de diálogos sobre políticas, el intercambio en desarrollo de capacidades y las transferencias de tecnología. En este sentido, utiliza el potencial de la Cooperación Sur-Sur y Triangular como pasos a seguir para poner en marcha este conjunto más amplio de herramientas. Colocar estas herramientas en manos de una gama más amplia de actores, incluidos aquellos de varios ministerios en un enfoque de gobierno completo, crea interacciones más ricas que se benefician de diversas fuentes de conocimientos expertos para resolver asuntos complejos de sostenibilidad social, económica y ambiental.

Dado su carácter universal y su enfoque integral a los retos globales, la Agenda 2030 insta a adaptar la manera como contemplamos el desarrollo y las herramientas que utilizamos para cooperar entre países. Este puede muy bien ser el punto de partida para reconstruir el multilateralismo con miras a que sea cada vez más fuerte, más potente, más participativo y más incluyente. En este capítulo se abordó la manera de responder a este llamado, al sugerir algunos principios que pueden impulsar el enfoque a la cooperación internacional relacionada con ALC. Requiere, en resumen, enfoques breves, adaptables, flexibles y dinámicos al desarrollo. Pero el punto decisivo en estos momentos es poner estos principios en práctica. Para hacerlo es necesario escuchar a los grupos de interés de ALC y de otras regiones y debatir con ellos con el fin de evaluar si este reestructurado sistema de cooperación internacional es realmente el adecuado para cumplir con el objetivo de facilitar un mayor impacto del desarrollo. Este es el momento para atender el llamado a un diálogo sólido y a un análisis más amplio para determinar cómo implementar esta visión y utilizar esta maquinaria para la cooperación internacional como facilitadora. Las enseñanzas obtenidas de la región de ALC son el punto de partida más valioso para el camino a seguir.

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Notas

← 1. Los países incluyen: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

← 2. Más amplios que la AOD por sí sola, los instrumentos financieros se toman de la nueva Ayuda Oficial Total para el Desarrollo Sostenible (AOTDS), que incluye financiamiento para la lucha contra el cambio climático, financiamiento mixto y canjes de deuda por naturaleza.

← 3. El cambio de políticas se refiere a los cambios en las reglas y las actividades (en los niveles nacional e internacional) que se orientan a mantener a los países pobres en condición de pobreza y con necesidad de recibir ayuda constante (Alonso y Glennie, 2015).

← 4. A medida que la región de ALC ha adquirido mayor prominencia, se ha esforzado por participar en el trabajo en pro del desarrollo, más allá de sus fronteras regionales. En 2015, Iberoamérica aportó 292 proyectos de CSS a otras regiones y alrededor de un tercio se proporcionaron al Caribe no iberoamericano y otro tercio a África, así como un cuarto a Asia. Sin embargo, hay un importante margen para mejorar la colaboración de América Latina y el Caribe en marcos de CSS entre regiones. Asia fue el principal proveedor de CSS a América Latina en 2015, al proporcionar casi 80% de las 38 iniciativas registradas (África y Oriente Medio proporcionaron el resto) (SEGIB, 2017).

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https://doi.org/10.1787/g2g9ff1a-es

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Capítulo 5. La cooperación internacional como facilitadora al afrontar nuevos retos nacionales y mundiales