6. Visión a largo plazo

Visión oficial y estrategia

El OEFA y el MINAM comparten su visión de Perú como “un país moderno que aprovecha sosteniblemente sus recursos naturales y que se preocupa por conservar el ambiente conciliando el desarrollo económico con la sostenibilidad ambiental en beneficio de sus ciudadanos” (OEFA, n.d.[3]), (Ministerio del Ambiente, n.d.[4]).

La estrategia del OEFA para las fiscalizaciones regulatorias y el cumplimiento para el período de 2019-2022 se explica a detalle en su Plan Estratégico Institucional (PEI). El PEI y el Plan Operativo Institucional (POI) (OEFA, 2018[5]) se establecen en línea con el Plan de Acción Ambiental Nacional para 2011-2021 (PLANAA)1 y el Plan Estratégico Sectorial Multianual del Sector Ambiental 2017-2021 (PSEM),2 ambos preparados y aprobados por el MINAM. El PEI claramente establece la política institucional, la misión, los objetivos estratégicos y las acciones del OEFA para el periodo relevante.

El primer elemento de la política institucional es “contribuir con la mejora de la calidad del ambiente y la salud de las personas a través de la promoción del cumplimiento con los requisitos ambientales por medio de la acción articulada y efectiva del SINEFA y de acuerdo con un enfoque de riesgos preventivos, implementando la estrategia de promoción o disuasión apropiada con criterios razonables y proporcionales”.

También se incluyen los indicadores estratégicos diseñados de acuerdo con los objetivos institucionales mencionados anteriormente. Esto último se define como: 1) fortalecer el desempeño del OEFA; 2) mejora del cumplimiento de los requisitos regulatorios entre los sujetos regulados; 3) modernizar la gestión institucional del OEFA; y 4) reducir la vulnerabilidad del OEFA respecto al riesgo de desastre. Dichos objetivos e indicadores no incluyen elementos fundamentales como el desempeño en términos de protección del ambiente y la salud de las personas o los recursos asignados a las acciones preventivas y reactivas.

Sin embargo se debe destacar que la Guía para el Planeamiento Institucional elaborada por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) establece el alcance de los objetivos y los indicadores que deben desarrollarse por cada tipo y nivel de autoridad pública (el PSEM) (CEPLAN, 2019[6]). En particular, el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), que aplica para los poderes legislativo y judicial y otras entidades gubernamentales, define los objetivos en términos de “resultados intermedios y finales” así como “impacto agregado”. Los PSEM, desarrollados por, y aplicables a los diferentes ministerios, deben establecer los objetivos en términos de “resultados iniciales, intermedios y finales”. Por último, los organismos públicos, como el OEFA, establecerán en su PEI (y POI) los objetivos que se relacionen, a lo sumo a los “resultados iniciales” dentro de la cadena de resultados (véase la Figura 6.1).

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Figura 6.1. Diseño de objetivos dentro de la “cadena de resultados”

Notas: Debido a que, los objetivos estratégicos institucionales (OEI) se relacionan con un resultado inicial, los OEI y sus indicadores deben encontrarse en la misma etapa de la cadena de resultados. Considerando que las actividades estratégicas institucionales (AEI) se relacionan con productos, el indicador relevante también se reflejará a un producto. Los AEI y sus indicadores deben estar en la misma etapa de la cadena de resultados.

Fuente: CEPLAN (2019[6]), Guía para el Planeamiento Institucional, CEPLAN, Lima, https://www.ceplan.gob.pe/wp-content/uploads/2018/11/Gu%C3%ADa-para-el-planeamiento-institucional-_26marzo2019w.pdf (acceso el 15 de octubre de 2019).

Mecanismos adicionales para evitar el “reflejo” regulatorio y los cambios políticos a corto plazo

La estrategia y los objetivos adoptados a largo plazo, los indicadores, la planeación de fiscalizaciones, entre otros, son mecanismos y herramientas que deben ayudar a evitar “una reacción exagerada del gobierno hacia un riesgo o incidente (seguridad pública) al imponer más regulaciones y más vigilancia de la necesaria para controlar el riesgo en un nivel aceptable” (denominado “Regulación de riesgos por reflejo”, RRR), (Government of Netherlands, 2015[7]).

El sistema de gestión de quejas es otro instrumento que podría refinarse más, lo que ayudaría a determinar, tras una evaluación, si es necesaria o no una reacción inmediata. De acuerdo con las Guías PLANEFA, las EFA están obligadas a elaborar un informe anual de todas las actividades relacionadas a las fiscalizaciones realizadas durante el curso del año calendario, incluyendo “la ejecución de supervisiones especiales o no programadas en casos de denuncias ambientales, emergencias ambientales u otras circunstancias que lo ameriten” (Art. 10.1).

La disposición institucional del OEFA incluye una Dirección de Políticas y Estrategias en Fiscalización Ambiental encargada de la evaluación regulatoria y de proporcionar retroalimentación para la elaboración de nuevas regulaciones. De igual modo, el OEFA realiza periódicamente consultas con los actores interesados al preparar las regulaciones y la metodología del RIA se está aplicando para nuevas regulaciones.

Otra preocupación es el uso obligatorio de fiscalizaciones “especiales” tras la solicitud de otra autoridad. El número general de fiscalizaciones especiales reactivas sugiere que siguen existiendo reacciones exageradas en el OEFA. Si bien el OEFA ha adoptado un Reglamento de reporte de emergencias,3 se desconoce el procedimiento relativo a la evaluación pertinente del evento, entre otros.

El OEFA ha sufrido recientemente una reforma institucional interna destinada a reflejar mejor la nueva misión y visión de la agencia. La Dirección de Políticas y Estrategias en Fiscalización Ambiental (que también está a cargo de la evaluación regulatoria y de proporcionar retroalimentación en la elaboración de las nuevas regulaciones) debería encargarse de garantizar que el funcionamiento del organismo sea coherente con los objetivos del OEFA. La disposición institucional podría mejorarse aún más para reflejar el aspecto central y transversal de: 1) el análisis y la evaluación de riesgos y 2) la promoción del cumplimiento en la fiscalización y la exigencia de cumplimiento, mediante la creación de dos direcciones transversales encargadas de ello. Además, se puede mejorar aún más la estructura, los procesos y los recursos del OEFA en general para mejorar el desempeño4. Esto significa que sería recomendable realizar una revisión del personal vs.: a) el número de establecimientos por supervisar; b) el nivel de riesgos; y c) una restructuración/reasignación gradual de recursos entre otros.

Evaluación

La visión y misión oficial del OEFA establecen la meta regulatoria fundamental de proteger el medio ambiente a través de la promoción del cumplimiento de acuerdo con un enfoque preventivo de los riesgos. Sin embargo, los aspectos clave de la meta fundamental y del enfoque para alcanzarla corren el riesgo de verse socavados por varios factores limitantes. Estos factores incluyen: la naturaleza formalista de la regulación en Perú, la fase aún temprana de desarrollo de los métodos y las herramientas y la estructura que aún debe reformarse más.

Recomendaciones

• Además de la evaluación de las quejas contra la lista predefinida de criterios, deben aplicarse metodologías equivalentes a las solicitudes de intervención de otras autoridades y para las emergencias, si no se dispone de ellas.

• La Dirección de Políticas y Estrategias en Fiscalización Ambiental (que también está a cargo de la evaluación regulatoria y de proporcionar retroalimentación en la elaboración de nuevas regulaciones) debe ser responsable de asegurar que el funcionamiento de la agencia sea consistente con los objetivos del OEFA. La disposición institucional podría mejorarse aún más para reflejar el aspecto central y transversal de: 1) el análisis y la evaluación de riesgos y 2) la promoción del cumplimiento en la fiscalización y la exigencia de cumplimiento, mediante la creación de dos direcciones transversales encargadas de ello.

• El OEFA sigue siendo una institución relativamente joven y el cambio hacia enfoques más basados en riesgos y enfocados en el cumplimiento es reciente. Se debe de garantizar la sostenibilidad a largo plazo y la continuación de las mejoras.