4. Lineamientos para realizar el AIR

El AIR es un mecanismo que permite sistematizar elementos de evaluación critica para elaborar proyectos normativos, ya sea de nueva elaboración o de modificación. Existen ciertos elementos que definen las etapas del AIR y que durante el proceso de su elaboración deben ser abordados para asegurar la mayor calidad regulatoria posible. Aunque estos elementos pueden variar de acuerdo al país, por lo general, la mayoría abordan los siguientes elementos considerados por el gobierno de Australia (Commonwealth of Australia, 2020[1]).:

  • ¿Cuál es el problema que se pretende resolver?

  • ¿Por qué se necesita intervención del gobierno?

  • ¿Qué opciones de política se han considerado?

  • ¿Cuál es el beneficio neto probable de cada opción?

  • ¿Cómo se realizó la consulta pública y como se incorporó la retroalimentación?

  • ¿Cuál es la mejor opción de aquellas consideradas?

  • ¿Cómo se llevará a cabo la implementación y la evaluación de la opción seleccionada?

Las preguntas se relacionan directamente con los elementos de análisis de los lineamientos técnicos propuestos para la implementación en la Sunass. Estos deben de llevarse a cabo en el orden previsto, ya que el contenido de cada etapa informa, de manera acumulativa, a la siguientes.

El proceso debe empezar desde una amplia definición de la problemática, de los objetivos y de las posibles soluciones, y después acotarlos. La Comisión Europea (European Commission, 2017[2]) recomienda tomar en cuenta las siguientes consideraciones antes de iniciar el AIR:

  • Al tomar decisiones sobre el enfoque y la profundidad del AIR, el análisis debe concentrarse en lo que es pertinente para fundamentar la toma de decisiones, dejando fuera lo que no lo es.

  • Se deben determinar los métodos más apropiados para la recolección de datos y para el análisis de las consecuencias. Cuando sea necesario, podrá contratar estudios externos para hacer aportaciones sobre elementos específicos, aunque es recomendable que en la medida de lo posible estos análisis sean hechos por las áreas internas de SUNASS.

  • Se debe diseñar una estrategia de consulta pública, teniendo en cuenta la necesidad de consultar sobre todas las cuestiones clave relacionadas con el AIR. Las conclusiones del reporte de los resultados del AIR deben estar respaldadas por el análisis de los comentarios de los interesados y la justificación cuando existan diferencias significativas. La matriz de resultados que resume los resultados de las consultas con los interesados debe integrarse en el reporte final del AIR, como un anexo obligatorio.

  • A lo largo del AIR, las conclusiones a las que llegue SUNASS deben estar fundamentadas con pruebas (por ejemplo, datos, estimaciones, conclusiones científicas) junto con las citas apropiadas y, si esto no es posible, debe explicar por qué. SUNASS también debe considerar hacer referencia a los comentarios de los actores interesados.

A continuación, la guía presentará recomendaciones para llevar a cabo los elementos que forman parte de la elaboración del AIR.

El involucramiento de los actores interesados en el proceso de creación de regulación es uno de los elementos fundamentales de todo proceso de calidad regulatoria, en particular del AIR, ya que mejora la transparencia, rendición de cuentas eficiencia y eficacia de las decisiones regulatorias. Por lo que es importante definir el momento, la forma y los alcances de la consulta pública en el proceso de elaboración de la regulación.

No existe un modelo específico para llevar a cabo la consulta, pues se deben tomar en cuenta diversos factores que dependerán de la propuesta regulatoria que se pretenda implementar. No todos los procesos de consulta pública deben llevarse a cabo de la misma forma, este proceso debe ser adaptado a cada caso, pues cada uno tiene elementos particulares que requieren de los comentarios de los actores interesados en diferentes puntos del proceso.

En esta sección se desarrollan las pautas generales que la OCDE recomienda a la SUNASS implementar para los procesos de consulta pública con las partes interesadas. Sin embargo, es importante tener en cuenta que en todo proceso de consulta pública se deberán observar los siguientes principios generales:

  • Participación de los actores interesados: Adoptar un enfoque inclusivo que permita que la consulta sea lo más amplia posible, garantizando el involucramiento de todos los sectores interesados o afectados por la propuesta regulatoria.

  • Transparencia y responsabilidad: Hacer del conocimiento de los involucrados el proceso de consulta pública, así como los medios disponibles para su participación y el impacto de su participación en la elaboración de la regulación.

  • Efectividad: Realizar la consulta pública en un punto del proceso de elaboración de la regulación en el cual las opiniones de los involucrados pueden influir en la regulación, respetando el criterio de proporcionalidad y las restricciones específicas de cada caso.

  • Coherencia: Asegurar la consistencia del proceso de consulta, así como la evaluación, la revisión y el control de la calidad.

  • Eficiencia: Desarrollar las herramientas necesarias para llevar a cabo una consulta eficiente en recursos y que permita la mayor participación posible de los actores involucrados.

Existen dos momentos en los cuales el SUNASS puede llevar a cabo el proceso de consulta pública: antes de tener una propuesta regulatoria y una vez que haya sido iniciado el proceso de elaboración de la regulación. Esto es, llevar a cabo una consulta pública temprana y una segunda consulta pública una vez que SUNASS cuente con un proyecto regulatorio definido.

Llevar a cabo una consulta temprana, le permitirá a la SUNASS obtener información que permita identificar problemas de política pública y mayor información técnica para el desarrollo de nuevos proyectos regulatorios. Para ello, se recomienda llevar a cabo procesos de consulta pública de forma periódica con los principales actores interesados. Con el fin de lograr consultas más efectivas, se recomienda que la SUNASS publique agendas anticipadas con temas específicos, para que los actores interesados puedan preparar la mayor información posible.

Una vez que se advierte un posible problema de política pública, es conveniente realizar una consulta enfocada, donde se considere el tema en particular y un primer grupo de principales afectados, quienes pueden proporcionar mejor información. Esta etapa es previa al diseño y presentación de una propuesta regulatoria.

La consulta temprana debería realizarse desde antes de identificar la necesidad de regular, en la etapa en la que aún se está identificando el problema, para que esta contribuya a determinar si realmente es necesaria la intervención del SUNASS. La consulta pública temprana permite obtener información y evidencia sobre la problemática identificada. Asimismo, ayuda a definir si la intervención del regulador es necesaria a través de una regulación y no a través de otros mecanismos.

La Comisión Europea propone algunos tipos de métodos para llevar a cabo la consulta temprana con los actores interesados. La Tabla 4.1 presenta un ejemplo de estos métodos y herramientas para la consulta pública.

Una vez que SUNASS decide emprender un proyecto de emisión o modificación regulatoria, debe someter la propuesta a un proceso de consulta pública abierta y transparente. Esto, con la finalidad de obtener información que contribuya a mejorar el proyecto regulatorio.

Es importante que SUNASS tenga en consideración que el proceso de consulta pública no es un elemento que se lleve a cabo solo en una ocasión por propuesta regulatoria, sino que es posible que deba realizarse en más de una ocasión durante todo el ciclo de vida de la propuesta regulatoria, de acuerdo a las necesidades existentes en cada caso y en función del tipo de información que se busque obtener. Así, un mismo proyecto puede requerir un proceso de consulta pública tanto en su etapa preliminar cuando apenas se advierte un posible problema, como en el proceso mismo de elaboración. Dicha decisión deberá ser adoptada por los responsables de la propuesta regulatoria. Llevar a cabo consultas públicas también ayudará a que las partes reguladas entiendan los proyectos regulatorios y tengan suficiente tiempo y elementos para implementar cualquier cambio exigido por la regulación.

La consulta pública debe tener un diseño adecuado. La OCDE recomienda dividir la consulta en tres fases, descritas en la Gráfica 4.1.

La fase de preparación de la consulta pública es la base inicial para el desarrollo de la consulta. Esta etapa determina los elementos básicos que serán usados a lo largo de todo el proceso de consulta pública. Sin embargo, esto no limita a SUNASS de poder modificar estos elementos durante etapas posteriores del proceso, una vez que cuente con mayor información. En la fase de preparación, se recomienda que la Sunass desarrolle un documento guía para la consulta. Ir más allá de solo presentar el proyecto normativo, ayudará a la población a realmente entender lo que se propone, y la Sunass podrá contar con discusiones más productivas. El documento guía tiene que ser adaptado dependiendo del grupo de interés que participará en la consulta. Esto puede variar desde información muy básica hasta preparación de documentos técnicos.

Para la fase de preparación es necesario:

Esto implica establecer claramente los elementos que la SUNASS busca conseguir con la consulta (datos, hechos, información técnica, opiniones, puntos de vista, etc.). Para ello, en el caso de la consulta temprana, se debe considerar el contexto actual y la magnitud del problema que se está presentando; mientras que en el caso de la consulta durante el proceso se debe tener en consideración el contexto actual, alcance, expectativas e impacto de la iniciativa, así como el momento en el que se llevará a cabo la consulta.

Teniendo claramente definido el objetivo de la consulta, así como el momento en el ciclo regulatorio en el que se llevará a cabo, es que deben ser determinados los grupos de interés que podrán ser consultados.

Mientras más adecuada sea esta selección, mayor será el éxito de la consulta. No obstante, a continuación, se presenta un listado de posibles actores interesados:

  • Sujetos afectados por el problema potencial en el caso de consulta temprana, o por la regulación en el caso de consulta durante el proceso

  • Sujetos obligados a implementar la regulación

  • Sujetos con un declarado interés en la regulación

En el caso de la consulta temprana, es indispensable identificar a los sujetos obligados a implementar la respuesta de política pública, pues son los que podrán contribuir en mayor medida a determinar la existencia y la magnitud del problema. Identificar grupos específicos ayudará a la SUNASS a obtener información valiosa para el desarrollo de la regulación. Sin embargo, una vez que la SUNASS cuente con un proyecto regulatorio, la consulta debe incluir la publicación del proyecto de AIR y regulatorio en su página, abierta para cualquier persona interesada en enviar comentarios.

En el caso de la consulta durante el proceso, para ayudar a identificar el nivel de influencia y participación de los grupos de interés, la Comisión Europea generó un listado de preguntas para poder identificar a los grupos de interés para cada proyecto regulatorio. La Tabla 4.2 presenta la guía de preguntas para determinar los actores interesados.

El tercer elemento de la fase de preparación de la consulta pública es la selección del método y herramientas de consulta pública. Existe una gran diversidad de métodos y herramientas que pueden ser utilizadas para la consulta pública, por lo que hay que considerar los objetivos que se pretenden alcanzar con la consulta para poder seleccionar los más idóneos. La Tabla 4.3 describe los tipos de consulta que lleva a cabo Australia, dependiendo de las características de cada proyecto regulatorio.

Una vez que se determina el tipo de consulta que se va a llevar a cabo, SUNASS debe determinar el medio más óptimo para llevar a cabo la consulta pública. Es importante tener en cuenta el acceso a los diferentes medios por parte de los actores interesados, cada proceso de consulta pública debe seleccionar el medio adecuado para llevarse a cabo. Por ejemplo, no es idóneo seleccionar un medio virtual para una consulta pública que se llevará a cabo en una comunidad con poco acceso a medios electrónicos. El medio para llevar a cabo la consulta puede ser determinante para el resultado final del proceso de consulta pública.

Considerando el medio para poder participar, la consulta puede ser:

  • Virtual: A través de cualquier medio electrónico de comunicación.

  • Presencial: La persona tiene que estar de manera física en el momento de la consulta.

  • Escrita: Toda interacción entre el regulador y las partes interesadas es por vía escrita.

Considerando la forma en la que se podrán emitir los comentarios, la participación puede ser:

  • Por escrito: las respuestas u opiniones se hacen por cualquier medio vía escrita.

  • Oral: la participación y comentarios se hacen verbalmente.

Dado el número de herramientas que pueden ser empleadas para llevar a cabo el proceso de consulta, es importante que se consideren las siguientes condiciones para elegir la herramienta correcta: i) proporcionalidad; ii) el grado de interacción que se necesita con los grupos de interés (consultas escritas vs eventos con grupos de interés, foros de discusión en línea u otras herramientas basadas en internet); iii) consideraciones de accesibilidad (lenguaje empleado, participación de personas con discapacidad, etc.), y; iv) requisitos de tiempo.

Considerando la normativa vigente aplicable a SUNASS, las herramientas pueden ser:

  • Aviso público para comentarios, para los comentarios escritos.

  • Audiencia pública, para los comentarios verbales.

También se podrán considerar las siguientes herramientas:

  • Consulta informal: Este tipo de consulta tiene la finalidad de iniciar el contacto con los grupos de interés. Puede llevarse a cabo de distintas formas: llamadas telefónicas, comunicaciones por escrito, reuniones informales, y en cualquier momento del proceso de diseño y elaboración de la regulación. Como aspectos favorables de esta herramienta se pueden mencionar la rapidez en su ejecución y la variedad de intereses de los participantes. Sin embargo, considerando que sería el responsable de la regulación quien defina los grupos convocados para este tipo de consulta, existe un riesgo de falta de transparencia y posible falta de imparcialidad. Esta herramienta podría ser utilizada durante el proceso de elaboración de la regulación o antes de la misma.

  • Circulación del documento de trabajo o de la propuesta de normativa para comentarios: Es una herramienta que no genera mayores costos y permite recibir información sobre la materia consultada. Es flexible en términos de tiempo, alcance y formas de respuesta. La circulación del documento de trabajo o de la propuesta se realiza de forma sistemática y estructurada, y se efectúa en atención a lo que establece alguna regulación obligatoria. Puede ser utilizada en cualquier etapa del proceso de regulación, pero es más común en aquellos casos en los que se cuenta con una propuesta elaborada. Las dificultades en el uso de esta herramienta se centran en la discrecionalidad para determinar entre quiénes se compartirá el documento de trabajo o la propuesta de normativa. Si bien los grupos más importantes serán considerados, existe el riesgo de que sectores menos organizados no sean incluidos.

  • Aviso público para comentarios: esta alternativa es más abierta e inclusiva que el proceso de circulación para comentarios, y suele también ser más formal y estructurada. En este caso, todas las partes interesadas tienen la oportunidad de conocer el documento de trabajo o la propuesta de regulación y opinar.

  • Audiencias públicas: Se trata de una reunión en la que los actores interesados pueden comentar el documento de trabajo (en caso de consulta temprana) o de la propuesta regulatoria (en caso de consulta durante el proceso) de forma personal, facilitando el diálogo. Durante estas reuniones es posible que el regulador consiga aclarar algunos puntos, hacer preguntas y lograr un mejor entendimiento de las posiciones de los grupos involucrados. Existe la posibilidad que los responsables de abordar el problema de política pública soliciten a los grupos de interés la presentación de información y datos. Esta herramienta no suele utilizarse de forma independiente, por el contrario, es aplicada como complemento a otros procedimientos de consulta. Esto debido a que la presencia de grupos diversos puede dificultar la discusión y, como consecuencia de ello, que existan sectores que no logren expresar su posición, por lo que se sugiere buscar alternativas para compensar esta deficiencia.

  • Órganos consultivos: Se denominan también comités, comisiones o grupos de trabajo. Se caracterizan por estar a cargo de una tarea definida dentro del proceso de política pública, como proporcionar experiencia o incentivar el consenso entre las partes involucradas. En función de su estatus, autoridad y posición en el proceso de política pública, pueden influir en la toma de decisiones o actuar como fuente de información. Los órganos consultivos participan en todas las etapas del proceso de elaboración de la regulación, pero es más común en la etapa inicial, con la finalidad de brindar asistencia para definir posiciones y brindar alternativas.

La segunda fase del proceso de consulta pública es el proceso de ejecución de la consulta. Esta fase es incluye la difusión del proceso de consulta pública, la recepción de los comentarios y realización de la matriz de comentarios.

Una vez que la Sunnas haya definido las herramientas, métodos y población objetiva para llevar a cabo la consulta, debe comenzar la fase de ejecución. Para ello se deben considerar las siguientes etapas:

El diseño de la estrategia de comunicación y difusión del proceso de consulta pública es fundamental para asegurar un alto nivel de participación. El plan de comunicación debe facilitar la intervención del mayor número de actores interesados, por lo que es importante tener en cuenta lo siguiente:

  • Las características de los grupos de interés a quienes irá dirigida la consulta, para determinar los medios de comunicación y difusión idóneos en cada caso.

  • La incorporación de diversos canales de comunicación: correo electrónico, cartas, prensa, redes sociales, portales de internet, entre otros.

  • La consideración del envío de comunicaciones individuales a los actores interesados, dándoles a conocer el inicio del proceso de consulta pública. En el caso de la consulta temprana, compartiendo con ellos la problemática identificada y, en el caso de la consulta durante el proceso, la propuesta a analizar. Esto para proveerles de la información básica para que participen de una manera eficiente.

  • Utilizar lenguaje ciudadano permitirá una mayor participación, siempre y cuando la consulta no vaya dirigida a grupos técnicos, donde entonces lo recomendable es hacer uso de un lenguaje especializado.

  • Si el documento de trabajo va dirigido a diversos grupos de interés, es importante considerar tener una versión completa del mismo y una corta, que pueda ser de fácil lectura y entendimiento para todos los participantes a la consulta.

Para la consulta temprana, el plazo para recibir comentarios dependerá del tipo de consulta, herramienta y grupos consultados a los que se defina dirigir la consulta. SUNASS debe garantizar que los actores consultados cuenten con el tiempo suficiente para analizar la información que les fue proporcionada, así como para la aportación de información que ellos realicen. Para la consulta durante el proceso, el plazo con el que contarán los interesados para remitir sus comentarios debe ser de mínimo 30 días, contados a partir de la pre publicación en el periódico oficial El Peruano, a partir de la publicación del proyecto regulatorio en el portal del SUNASS o, en su caso, a partir de la fecha establecida por el SUNASS.

Para establecer un procedimiento estandarizado sobre el tratamiento que se darán a los comentarios recibidos, es importante considerar las vías de recepción de la información de la Tabla 4.4:

SUNASS puede establecer un formato estandarizado para la recepción de los comentarios, a fin de atender adecuadamente todos los comentarios recibidos.

Por último, durante el tiempo establecido para la consulta es importante designar a una persona como responsable de brindar las aclaraciones requeridas y atender las dudas enviadas por los participantes de la consulta. Esta persona deberá atender, en un plazo establecido, de forma precisa y sencilla las comunicaciones que reciba. Esto contribuirá a la transparencia de este proceso, generando confianza en los participantes.

El proceso de consulta no solo se refiere a recibir comentarios de los interesados, sino que SUNASS debe dar una respuesta a todos los comentarios recibidos. Esto no implica que todos los comentarios recibidos deban ser aceptados; sin embargo, sí implica que todos deben ser atendidos por SUNASS. En el caso de la consulta temprana, si son atendidos en sentido positivo, el regulador deberá señalar la aceptación del comentario, y, en el caso de la consulta pública durante el proceso, además, debe hacer los cambios conducentes a la propuesta regulatoria. Si es en sentido negativo, deberá señalar la razón por la cual el comentario no es procedente. Esta práctica genera confianza y promueve la certidumbre hacia los participantes del proceso de consulta pública.

Se debe elaborar una base de datos con esta información, con un formato propuesto para dar un manejo sistemático a la información recibida, lo que permitirá atender los comentarios en el plazo que se fije para ello. Se sugiere considerar la información contenida en la Tabla 4.5.

Esta última fase tiene el objetivo de evaluar si el proceso de consulta pública cumplió satisfactoriamente los objetivos propuestos, así como determinar la calidad de los comentarios recibidos y su impacto en la decisión de política pública llevada a cabo por la SUNASS. Esta fase permite evaluar la efectividad de la consulta, de los comentarios recibidos y de los cambios que fueron realizados a la propuesta regulatoria a partir de estos. Así bien, esta fase es esencial para poder fortalecer la confianza y certidumbre de los actores interesados en la SUNASS.

Para la consulta temprana, se debe realizar el análisis de los comentarios recibidos con el objetivo de determinar la existencia de una problemática, la magnitud de la problemática, y las posibles alternativas regulatorias y no regulatorias para atacar la problemática identificada.

Para la consulta durante el proceso, se deberá realizar un análisis para valorar el impacto de los comentarios en la propuesta regulatoria. Este proceso permitirá hacer una evaluación exhaustiva de todos los comentarios recibidos que resulten procedentes a atender, así como la forma en la que estos pueden afectar la propuesta regulatoria original. Para esta evaluación se realizará el análisis de comentarios recibidos.

El análisis de comentarios recibidos conlleva a que los responsables de la propuesta regulatoria revisen todos los comentarios recibidos y determinen la pertinencia de incorporarlos en la propuesta, conforme al sustento proporcionado por los participantes de la consulta. Asimismo, y en caso de la no procedencia de comentarios, ellos también deberán dar una respuesta.

El periodo para llevar a cabo este análisis debe ser suficiente para abordar todos los comentarios y evaluar la pertinencia de modificar el proyecto regulatorio derivado de ellos. Una vez concluido este periodo, se deberá comunicar a los participantes la decisión adoptada respecto a sus comentarios. Esta comunicación podrá ser personal o mediante una publicación general a través del portal.

Los responsables de la propuesta regulatoria deben ser también los responsables de determinar si la revisión de los comentarios se hará conforme sean recibidos los comentarios o al final del plazo establecido. Esto considerando las distintas cargas de trabajo que existan en el área responsable de la regulación y sin comprometer el plazo establecido para realizar el análisis.

Para hacer una evaluación óptima sobre el cumplimiento de los objetivos planteados con la consulta, SUNASS debe llevar a cabo una evaluación crítica. Es necesario que el área responsable realice una serie de preguntas para determinar la efectividad del proceso de consulta pública. La evaluación de la consulta pública debe ser un proceso cualitativo, que sirva como retroalimentación para incrementar la efectividad de las futuras consultas públicas. La Tabla 4.6 muestra ejemplos de preguntas que pueden ayudar a evaluar el proceso de consulta pública.

Una vez concluido el análisis de comentarios recibidos SUNASS debe elaborar un reporte final. Dicho reporte debe contener elementos que permita a los actores interesados consultar la información del proceso de consulta pública con mayor facilidad. El reporte es importante ya que promueve la transparencia de la información y la certidumbre de los actores interesados sobre el proceso regulatorio. El reporte final del proceso de consulta pública es la herramienta que permite tener un historial claro y conciso de los procesos de consulta pública de las propuestas regulatorias del regulador. Los siguientes puntos enlistados son los elementos mínimos que debe contener el reporte final del proceso de consulta pública:

  • Fecha de la elaboración

  • Título del proyecto de regulación

  • Descripción del proceso de consulta pública

  • Objetivos de la consulta pública

  • Órgano(s) y/o Gerencia(s) responsables de la consulta pública

  • Descripción de los participantes de la consulta pública

  • Las respuestas de la agencia o institución de gobierno a cada uno de los comentarios recibidos, precisando la utilidad o no que se dio a los mismos.

  • Descripción en caso de que la consulta haya alimentado alimentos del proyecto regulatorio o si derivó en cambios sustantivos a la elección del proyecto regulatorio.

Este reporte se deberá publicar en el portal institucional de SUNASS y esto se comunicará a los participantes para que puedan consultar el estatus de sus comentarios.

La definición del problema es el primer paso del proceso de elaboración de AIR. Su importancia radica en que una buena definición del problema determina la dirección y calidad del resultado del AIR, ya que es la base para todos los demás elementos del proceso. Si el planteamiento del problema no se define correctamente, puede llevar a que la propuesta regulatoria no mitigue o resuelva satisfactoriamente el problema de política pública.

En caso de que SUNASS haya llevado a cabo una consulta pública temprana, esta interacción con los actores interesados puede dar insumos para desarrollar al planteamiento del problema de política pública. El proceso de consulta pública es una herramienta muy valiosa para obtener retroalimentación e información por parte de los actores interesados, la cual es esencial tener para definir correctamente el problema de política pública. No obstante, SUNASS debe tener precaución en la toma de estos comentarios para asegurar un análisis objetivo para evaluar el tema en cuestión.

Adicionalmente, la SUNASS debe considerar un proceso colaborativo entre direcciones internas, incluyendo las oficinas desconcentradas, en la fase de la definición del problema. Contar con la mayor información posible es clave para la elaboración de un proyecto normativo, y en la mayoría de las ocasiones, las oficinas desconcentradas son las que tienen mayor interacción con los usuarios y los prestadores de servicio en regiones fuera de Lima.

Parar lograr definir el problema de manera adecuada, la SUNASS debe llevar a cabo una categorización de los elementos con los que debe contar la definición del problema: delimitación, causas-efectos y magnitud.

El primer elemento para categorizar adecuadamente el problema de política pública es la delimitación del problema. La delimitación debe abordar un primer contexto del problema percibido. En esta fase se debe definir ciertos aspectos del problema, un aspecto es la definición concreta del problema, donde se debe abordar la cuestión ¿por qué es problemático? Aunque pueda en ocasiones parecer intuitivo, se debe realizar un ejercicio de una definición explícita para poder sentar bases concretas para el resto del AIR. Otro aspecto que debe considerar la delimitación es definir si existen problemas relacionados para tener una perspectiva completa de la situación. Por último, en la delimitación, SUNASS debe sentar una línea base de estimación del problema. Esto servirá tanto para establecer los objetivos como para lograr una medición de la evaluación de la propuesta regulatoria.

Se recomienda establecer una metodología estándar de marco lógico para definir las causas y efectos del problema a enfrentar. A través de un árbol de decisión como el que se presenta en la Gráfica 4.2 SUNASS debe establecer las causas y las consecuencias del problema identificado. En el árbol se presentan dos niveles de causas y dos de efectos, en donde estos pueden ser más específicos o generales. Por ejemplo, una causa general puede ser cultura de corrupción y una específica el cobro extralegal para la limpieza del alcantarillado público. Las causas o efectos específicos son aquellos los cuales son los causantes directos o los efectos directos del problema de política pública. Por ejemplo, un problema de política pública es el constante bloqueo del desagüe del alcantarillado público, una posible causa específica puede ser los altos costos de mantenimiento, un posible efecto específico puede ser enfermedades por acumulación de agua y un efecto general puede ser un mayor costo de la salud pública.

SUNASS tiene que ser preciso al momento de establecer causalidades. Por un lado, dos causas generales pueden derivar en una misma causa específica, además de que las causas específicas pueden tener un efecto de retroalimentación con las causas generales. Si las causas no son identificadas correctamente, los objetivos no serán precisos.

Por último, determinar la magnitud esperada del problema sirve para sentar base al diseño de regulación, para que sea proporcional al problema. Si se logra captar la magnitud del problema correctamente se evitan dos problemas potenciales: introducir regulación limitada ante un problema importante o introducir regulación estricta ante un problema menor. La definición de la magnitud se puede construir a partir de las siguientes tres variables:

  • Afectados: Primero se debe definir el tipo de afectados. Esto puede ir desde personas, empresas, infraestructura pública, medioambiente, etc. Una vez definido esto, SUNASS debe cuantificar la cantidad de afectados. En esta delimitación se deben tomar en cuenta definiciones de estratificación geográficas. El problema podría afectar solo a algunas regiones del país, o incluso a ciertas zonas de alguna ciudad. Por último, se debe determinar si el problema de política pública afecta a algún grupo vulnerable (pueblos originarios, adultos mayores, discapacitados, etc.).

  • Gravedad: La gravedad se refiere al grado de afectación, es decir, si el problema de política pública está materializando los daños en el grupo de afectados. La regulación debe obedecer la dirección de la gravedad, si la gravedad es tan importante como muerte de seres humanos, esta debe ser más profunda que en el escenario donde la gravedad son retrasos en la entrega de trámites.

  • Probabilidad de ocurrencia: La probabilidad de ocurrencia es una parte fundamental para diseñar regulación preventiva. Al entender la probabilidad de un problema se logra una eficiencia de los recursos desplegados por la regulación. Un ejemplo son los requerimientos de construcción para zonas con terremotos. En una ciudad con terremotos constantes, los edificios deberían contar con la infraestructura necesaria para evitar derrumbes, aunque represente un costo alto. Sin embargo, no tendría sentido hacerlo en ciudades donde esto no es un riesgo.

La Comisión Europea (2017[2]) tiene identificados cuatro factores como causantes principales de los problemas de política pública. Estos son la existencia de fallos de mercado, sesgos de comportamiento, ineficiencias de la regulación o el incumplimiento de los derechos fundamentales (ver la Tabla 4.7).

Un problema de política pública puede tener consecuencias negativas o simplemente presentar un riesgo de tales consecuencias. Es importante comprender claramente esos factores subyacentes, utilizando el conocimiento especializado de actores internos y externos.

Es igualmente importante dejar claro en el AIR la forma en que los individuos, los usuarios, las empresas u otros agentes se ven afectados por el problema:

  • ¿En qué medida afecta el problema a su vida cotidiana?

  • ¿El comportamiento de quién tendría que cambiar para que la situación mejore?

Abordar estas preguntas asegurará que el análisis se mantenga concreto, centrado, cercano a las preocupaciones de los interesados y consciente de las consecuencias prácticas de cualquier iniciativa de regulación. Esto ayudará a facilitar la posterior identificación de alternativas y el análisis de los impactos. La Tabla 4.7 da una breve descripción de los factores causantes de los problemas de política pública identificados por la unión europea.

Una vez que se ha identificado el problema de política pública, los posibles efectos y consecuencias, y que se haya justificado una intervención regulatoria, el siguiente paso de la elaboración del AIR es la elaboración de objetivos. SUNASS debe plantear los objetivos específicos que busquen resolver las causas de dicho problema. Los objetivos de la política pública deben estar claramente identificados, incluyendo el nivel de la ambición de la política que se quiere proponer, así como el criterio por el cual serán comparadas las diferentes alternativas.

Para desarrollar buenos objetivos, que sean específicos y operacionales, SUNASS puede tomar en consideración la metodología S.M.A.R.T. (por sus siglas en inglés), elaborada por la Comisión Europea (2017[2]), que se refiere a Specific (Específico), Measurable (Medible), Achievable (Alcanzable), Relevant (Relevante), y Time bound (Limitado en el tiempo). A continuación, se describe brevemente cada una de ellas.

  • Específico: el objetivo debe ser lo suficiente concreto para que no esté abierto a interpretaciones y que busque resolver problemas concretos y no situaciones macroeconómicas.

  • Medible: en este punto del AIR se debe iniciar a pensar en el plan de monitoreo y evaluación, por lo que se debe plantear un objetivo que pueda ser sujeto a evaluación para determinar si la regulación implementada está funcionando o si necesita ser replanteada.

  • Alcanzable: se deben plantear objetivos que razonablemente se pueden cumplir, se deben evitar sesgos optimistas que terminen por no ser alcanzables. En este punto se debe tener en consideración los recursos económicos que implican la implementación de la regulación.

  • Relevante: el objetivo debe estar explícitamente ligado al problema y a sus causas.

  • Limitado en el Tiempo: deben especificarse los tiempos en los que se esperan lograr las metas de los objetivos. Es muy importante tener en consideración la elaboración de un plan de implementación de la regulación.

El Encuadro 4.3 incluye una serie de preguntas que pueden servir de guía para definir los objetivos de la regulación con los criterios anteriormente señalados.

El regulador de agua y alcantarillado del Reino Unido, Ofwat, planteó una problemática respecto a la entrega de infraestructura grande o compleja en la industria. Con el cambio climático generando mayores precipitaciones y en mayor escala, la infraestructura actual no es suficiente para cubrir con las necesidades. Por ejemplo, esto afecta directamente en Londres, donde el exceso de lluvias ha ocasionado el desbordamiento de la red de alcantarillado, contaminando el Támesis, y ocasionando muerte en peces e intoxicaciones en humanos, para lo cual la Comisión Europea ya ha impuesto sanciones.

Sin embargo, debido a que los grandes proyectos de infraestructura requieren un elevado capital, esto puede ocasionar que las Empresas Prestadoras del Servicio (EPS) dispongan de recursos enfocados para la entrega de servicios para la construcción de infraestructura grande y entonces lleguen a incumplir en la provisión de los servicios que tienen por obligación legal o que los usuarios se vean afectados a través del incremento significativo de las tarifas de los servicios. Para ello, OFWAT ha determinado que es necesaria una enmienda regulatoria, la cual se presenta a continuación.

La propuesta de política pública tiene por objeto facilitar la entrega de infraestructura grande o compleja, al mismo tiempo que contiene y minimiza los riesgos para los clientes de las empresas de agua o de alcantarillado y a los contribuyentes del Reino Unido, que está asociado con dicha entrega.

Otro objetivo de la política es promover la innovación en la prestación de la infraestructura de servicios de agua y saneamiento de alto riesgo. Para lograr estos objetivos, la política permitiría el financiamiento y entrega de estos proyectos a través de un Proveedor de Infraestructura (PI) independiente. Esto aislaría y contendría los riesgos asociados y los consiguientes costos de financiación y la realización de este tipo de proyectos, además debería alentar en cierta medida a los nuevos participantes a entregar infraestructura más innovadora o barata que el sistema monopólico existente. Sin embargo, la política sólo afectaría a proyectos grandes (que son pocos), por lo que no tendrá un impacto generalizado inmediato en la competencia como resultado de la introducción del nuevo régimen.

La prueba piloto se haría con la construcción del Túnel de la Marea del Támesis, el cual es el único proyecto de infraestructura grande o compleja en la visión estratégica de los próximos 10 años.

A continuación, se evalúa el objetivo con los criterios S.M.A.R.T

  • Específico: El objetivo presentado es específico porque se refiere únicamente a los proyectos de infraestructura grandes o complejos, los cuales requieren de una elevada inversión.

  • Medible: La eficiencia de la política pública sería medible a través de los costos que sean generados a lo largo del proyecto, una vez que se tenga el proyecto de prueba piloto concretado. Se pueden generar indicadores de monitoreo para determinar el impacto en el costo de las tarifas a los usuarios de los servicios de agua y alcantarillado.

  • Alcanzable: El objetivo es alcanzable porque iniciaría con un proyecto piloto que ayudaría a determinar la viabilidad para futuros proyectos similares. En el ejemplo se plantea un caso concreto donde sería aplicada la regulación propuesta.

  • Relevante: El objetivo de esta propuesta regulatoria está ligado directamente al problema, puesto que la generación de proyectos de infraestructura grandes y complejos ayudaría a la entrega de mejores servicios de agua y alcantarillado para los usuarios. Adicionalmente a que permitiría enfrentar las consecuencias del cambio climático en el sector de agua y saneamiento.

  • Específico en el tiempo: La regulación propuesta propone como prueba piloto el Túnel de la Marea del Támesis, el cual es un proyecto que se tiene estimado que sea el único que se implemente en los próximos 10 años.

Para llevar a cabo una evaluación efectiva de alternativas de política pública, es importante que SUNASS considere diferentes opciones regulatorias y diferentes tipos de intervenciones públicas. Este es uno de los pasos fundamentales en el proceso de elaboración del AIR. La SUNASS debe sopesar diferentes alternativas antes de contar un proyecto regulatorio bien definido. De lo contrario habrá una inclinación natural en la selección de la propuesta regulatoria con un sesgo en la selección. Es importante que SUNASS mantenga una mentalidad abierta a recibir nuevas propuestas de alternativas por parte de los distintos grupos de actores interesados. Esto puede resultar en una mejor selección de alternativa regulatoria. Es importante que cuando se descarte una alternativa regulatoria, se de una justificación sólida, justificada en impactos regulatorios. La Tabla 4.8 muestra algunos ejemplos de intervenciones públicas que pueden tomarse como alternativas.

La consideración de alternativas se debe llevar a cabo a través de un proceso iterativo:

  1. 1. Iniciar considerando el rango más amplio posible de alternativas regulatorias, tanto en términos de contenido como de instrumentos. SUNASS debe considerar tanto las alternativas regulatorias como las no regulatorias. Siempre se debe tener como una alternativa principal el estatus quo, es decir, no llevar a cabo un proyecto regulatorio. Esto sirve para establecer una línea base para contrastar los costos y beneficios de otras propuestas regulatorias.

Cuando se están definiendo las opciones, el principio guía debe ser si una determinada medida podría influir en los causantes del problema y cambiar los comportamientos pertinentes de manera que se alcancen los objetivos deseados cómo una medida en específico puede influir.

Como fue mencionado, cuando se estén planteando las alternativas regulatorias, siempre se debe considerar lo siguiente:

  • La principal alternativa siempre debe ser el estatus quo, es decir, el no hacer nada y dejar las cosas como están. Este escenario base debe ser usado como punto de partida contra las diferentes alternativas. Esta opción debe tratar de anticipar desarrollos tecnológicos y sociales como el rol del internet y del gobierno electrónico.

  • La opción de mejorar la implementación o la aplicación de la regulación existente; o bien, simplificar la regulación existente.

  • Considerar las opciones que tomar en consideración nuevos desarrollos tecnológicos y TICs, para disminuir los costos de implementación y reducir las cargas administrativas a los usuarios o a las empresas. En teoría, todas las nuevas propuestas deberían considerar su operación digital, en caso de que aplique.

  • Instrumentos de política pública alternativos como: alternativas no regulatorias, auto- o co- regulación; soluciones de mercado; estándares internacionales; o bien, una mezcla de varios.

  • Panoramas alternativos como considerar la opción más simple.

  1. 2. Examinar las alternativas de política pública previamente identificadas. En muchos casos, se necesitará muy poco análisis para descartar varias alternativas, por ejemplo, aquellas que no son técnicamente viables, no son legalmente viables, son difíciles de implementar, no respetan los derechos fundamentales y tienen otras repercusiones inaceptables. Aquellas opciones que van más allá de lo que se necesita para alcanzar los objetivos satisfactoriamente, también deben ser descartadas, ya que también fallan en el principio de proporcionalidad.

  2. 3. Una vez que se hayan examinado las alternativas, las más relevantes deben ser estudiadas junto al escenario base

  • Deben evitarse las alternativas que claramente son más costosas o son ineficientes, debido a que solo se mantienen para destacar los beneficios de la alternativa preferida. Mantener este tipo de alternativas puede socavar la credibilidad del AIR.

  • Es difícil identificar al menos dos alternativas creíbles además del escenario base. Si no existen más alternativas, el enfoque del subsecuente análisis deberá ser en la determinación del diseño detallado de las opciones retenidas, por ejemplo, considerar sub-opciones dentro de esas alternativas para ciertos elementos.

  • Después de la primera evaluación de los impactos, puede ser necesario hacer modificaciones a las alternativas originales. Esto usualmente sucede cuando las alternativas seleccionadas fallan en primera instancia en cumplir con el objetivo.

El AIR no requiere de una descripción detallada del proceso de selección de alternativas. Sin embargo, debe demostrar que todas las alternativas relevantes se tomaron en consideración. Lo que si debe incluir el reporte final de AIR es una descripción de las diferentes alternativas conservadas. El Encuadro 4.4 incluye una serie de preguntas que puede servir de guía a SUNASS para identificar las alternativas regulatorias.

Definición del problema por parte de Ofwat:

  • El cambio climático, el crecimiento de la población y las mayores expectativas de los usuarios en cuanto a las normas ambientales anticipan que se requiera una mayor y más compleja infraestructura de agua y alcantarillado. Por ejemplo, se espera que los cambios en los patrones de las precipitaciones resulten en inviernos más húmedos y veranos más secos, y que se agraven las condiciones de escasez de agua en el sur y el este del Reino Unido.

  • Además, es probable que los episodios de lluvias intensas sean más frecuentes. En Londres, estos eventos harán tensar un sistema de alcantarillado ya sobrecargado, lo que conduce a más descargas de aguas residuales sin tratamiento en el río Támesis. Poco más de 18 millones de metros cúbicos de aguas residuales entrarán cada año en el Támesis cuando el agua de las tormentas exceda la capacidad. Estas descargas ocurren, en promedio, una vez por semana y tienen un importante impacto ambiental en el río. Estas descargas aumentan la probabilidad de que los peces mueran, crean un mayor peligro para la salud para los usuarios del río y dañan el atractivo estético del Támesis.

  • Por ello, el regulador de agua y alcantarillado del Reino Unido, OFWAT, planteó la posibilidad de una nueva regulación para la entrega de infraestructura de agua y alcantarillado grande o compleja a través de un tercero llamado Proveedor de Infraestructura (PI) en lugar de las Empresas Prestadoras de los Servicios (EPS). Para ellos, desarrolló las ventajas y desventajas de las principales alternativas a ese problema de política pública.

  • Tenga en cuenta que la "entrega" de la infraestructura puede significar el diseño, la financiación, la construcción y/o el mantenimiento de esos proyectos; en algunos casos, también puede incluir la operación.

Para resolver este problema, Ofwat planteó tres alternativas:

  1. 1. No realizar ningún cambio regulatorio.

  2. 2. Implementar una nueva regulación aplicable a todas las EPS que permita la creación de PI independientes y directamente regulados, que financien y suministren proyectos de infraestructura grandes o complejos.

  3. 3. Modificar la licencia de explotación de una sola EPS para crear un (Proveedor de Infraestructura) PI separado que financie y realice un proyecto particular grande (por ejemplo, el Thames Tideway Tunnel) en nombre de la empresa prestadora del servicio.

    A continuación, se presenta un resumen que presentó Ofwat de las ventajas y desventajas, así como una breve descripción de cada una.

Con esta opción de "no hacer nada", toda la infraestructura de agua y alcantarillado seguiría siendo financiada y suministrada por las empresas prestadoras de servicios en virtud del régimen reglamentario vigente. Esto establece empresas con un monopolio protegido en sus áreas de servicio designadas, incluyendo la entrega de infraestructura. El régimen ha permitido a las EPS atraer suficiente capital para financiar casi 108 000 millones GBP esterlinas de la infraestructura (a los precios actuales) desde la privatización en 1989. Para la gran mayoría de los futuros proyectos de infraestructura, el régimen existente será suficiente. La Tabla 4.9 enlista las ventajas y desventajas de esta opción regulatoria.

En esta opción, se desarrollaría una nueva regulación bajo la sección 36A de la Ley de la Industria del Agua de 1991. La regulación sería aplicable a todas las EPS y permitirían la creación de PI independientes establecidas a través de una licitación competitiva para financiar y entregar proyectos de infraestructura grandes o complejos dentro de las zonas "geográficas normales" correspondientes a las empresas existentes. Un PI existiría durante la fase de construcción y explotación de un proyecto, que pueda ser regulado directamente por la OFWAT como entidad distinta de la empresa principal. La Tabla 4.10 muestra las ventajas y desventajas de esta opción.

En esta opción, la OFWAT modificaría la licencia de explotación de una EPS para permitir la financiación y la entrega de un proyecto a través de un concurso. Esto permitiría la competencia en la provisión de la infraestructura y dar a OFWAT un medio objetivo de evaluar si los costos del proyecto son apropiados y razonables. La Tabla 4.11 enlista las ventajas y desventajas de la opción 3.

Le evaluación de impactos es una etapa que permite al regulador explorar las consecuencias de las propuestas de proyecto regulatorio. Esta fase es el núcleo de análisis del AIR, al ser un espacio donde se identifican los impactos directos, indirectos y se contrasta de manera cualitativa o cuantitativa, las alternativas regulatorias.

Si bien, la metodología más utilizada en el AIR para la medición de los impactos de la propuesta regulatoria es el Análisis Costo-Beneficio (ACB), esta no es la única utilizada, y no necesariamente más apropiada en todos los casos. La SUNASS debe considerar la magnitud del problema de política pública para seleccionar de manera adecuada el método de evaluación de impactos. Si bien un análisis cuantitativo y detallado siempre es valioso, no todas las propuestas regulatorias lo requieren. Esto se traduciría en sobrecostos de la producción regulatoria.

Cuando se trata de una regulación de bajo impacto o ante una escasez relevante de información no es necesario o no es posible cuantificar y/o monetizar los impactos. Ante estos escenarios, el ejercicio deseable es una identificación cualitativa de los costos y beneficios para poder llevar a cabo un análisis de razonabilidad de la regulación.

La metodología de ACB compara el impacto neto esperado de las distintas alternativas regulatorias y no regulatorias, a través de una cuantificación y monetización detallada de los costos y beneficios directos e indirectos de los impactos. La complejidad del ACB puede variar, principalmente por dos razones: la magnitud de la regulación (o el problema de política) planteada y la disponibilidad de información.

Esta sección desarrolla una guía práctica para llevar a cabo un ACB que considere la cuantificación y monetización de los impactos, a partir de los siguientes elementos:

  1. 1. Identificación de costos y beneficios de la regulación;

  2. 2. Presentación de los impactos;

  3. 3. Valoración de los impactos; y,

  4. 4. Comparación de las alternativas regulatorias.

Asimismo, presenta de manera resumida dos metodologías alternativas de impacto de la regulación que también suelen emplearse en el AIR: Análisis Costo-Efectividad (ACE) y Análisis de Decisión Multi-Criterio (ADMC).

Para realizar cualquier tipo de análisis costo-beneficio, ya sea cuantitativo o cualitativo, el primer paso debe ser la identificación de los costos y beneficios directos e indirectos de la regulación. Prácticamente cualquier actividad regulatoria implica un costo y debería implicar un beneficio. Aunque sea de manera indirecta, en prácticamente todos los casos, el estado, los usuarios y las empresas son afectados. En la Gráfica 4.4 se identifican las principales categorías de costo derivado de la regulación, recopilados por el Centro Europeo de Estudios de Política Pública (CEPS).

La explicación de estos es complementada por elementos del Modelo de Costeo Estándar (MCE) (SCM Network, 2004[6]), cuya información se expone en la siguiente Encuadro 4.5.

Ahora bien, a continuación se explicará cada uno de los diferentes tipos de costos y beneficios de la Gráfica 4.4.

Los costos directos de cumplimiento son el grupo de costos en el que incurren los actores para cumplir con las obligaciones regulatorias. Estos pueden ir desde cobros financieros específicos hasta inversiones de largo plazo o reestructuras de la industria. Los costos pueden categorizarse en los siguientes cuatro rubros:

  • Cobros: resultan de una transferencia de recursos financieros directamente de las empresas o consumidores al Estado, para solventar obligaciones explícitamente marcadas en la regulación. Son el tipo de costos que son fáciles de identificar, por definición. Suele tener varios nombres, entre ellos: tributos, tasas, pago de derechos, entre otros.

  • Costos de cumplimiento substanciales: derivan de las obligaciones legales impuestas a empresas para operar, a través de cualquier instrumento jurídico en general. Reflejan los recursos que deben destinar las empresas o ciudadanos para realizar sus actividades de conformidad con los requisitos. Estos costos pueden subdividirse en costos de una ocasión, costos recurrentes, costos de capital, Costos de operación y mantenimiento y costos financieros (costos relacionados al financiamiento de inversiones).

  • Cargas administrativas: costos derivados de la recopilación, producción, mantenimiento o la entrega de información derivado de requisitos regulatorios.

  • Costos estructurales de largo plazo: son los costos para la economía en general, que resultan de un cambio fundamental en industrias o sectores completos derivado de la regulación; los cuales son muy difíciles de medir por su naturaleza difusa y por los periodos largos de tiempo en los que suceden.

Los costos por "molestia" o irritación se derivan principalmente de las cargas administrativas, y debido a que son naturaleza subjetiva y que no es claro su origen específico, son difíciles de cuantificar o monetizar (CEPS, 2013[7]). Estos costos incluyen los costos de corrupción, los tiempos de espera excesivos de los trámites (por ejemplo, recibir respuesta en 60 días en lugar de 20 días como lo marca el reglamento), y las molestias por la percepción de una sobrecarga regulatoria. Estos elementos pueden utilizarse como proxy para medir las cargas administrativas, como lo hace el MCE, sin embargo, algunos países lo separan como un elemento adicional. Generalmente estos costos sirven como elemento para realizar un análisis cualitativo.

Los costos de aplicación gubernamentales se refieren a los costos adicionales en los que tiene que incurrir el Estado para poder implementar de manera efectiva la regulación. Estos consisten en lo siguiente:

  • Costo de adaptación: Los costos incurridos para actualizar los recursos humanos o materiales para implementar la regulación (por ejemplo, capacitaciones al personal sobre nuevos lineamientos o la compra de equipo de cómputo para trámites digitales).

  • Costos de información: Los costos que se generan en la producción de datos estadísticos para evaluar el cumplimiento de la regulación.

  • Costos de monitoreo: El costo relacionado a los recursos humanos y materiales para fiscalizar el cumplimiento de la regulación (por ejemplo, costos para crear una nueva cuadrilla de inspectores, incluyendo los vehículos necesarios, sueldos, etc.)

  • Costos de adjudicación: Costos de utilizar el sistema legal para resolver controversias por la nueva regulación.

Los costos indirectos de cumplimiento surgen cuando los precios de los bienes y servicios se incrementan debido a que las empresas deben incurrir en mayores costos de desarrollo o de producción por los nuevos requerimientos que puede imponer una determinada regulación. Estos costos pueden tener un efecto dominó sobre bienes relacionados. Un ejemplo claro es cuando a una empresa de producción de aluminio le suben el costo de la electricidad, este transmitirá ese incremento en el precio al costo final de su producto.

Los costos categorizados como “otros” en la Gráfica 4.4 principalmente se refieren a los que se generan por cambios en el comportamiento de los individuos o de las empresas en el mercado, ya sea por afectaciones directas de las reglas de mercado o por cambios en los incentivos. Estos se dividen en las siguientes categorías:

  • Efecto sustitución: Una intervención regulatoria generalmente puede cambiar los patrones de comportamiento de la gente, lo cual puede generar costos no intencionados. Por ejemplo, si la regulación resulta en un incremento en el precio de un producto, las personas usualmente van a responder consumiendo menor cantidad de ese producto o cambiando a la compra de un producto sustituto.

  • Afectaciones a la competencia: La regulación puede afectar la competencia principalmente de tres maneras: reglas que dificultan la entrada al mercado de nuevos competidores, principalmente para las pequeñas empresas; reglas que reducen la competencia agresiva entre competidores; y, reglas que inducen a la colusión, por ejemplo, a través de imponer cambios en precios.

  • Menor acceso al mercado: Existe regulación que bloquea la posibilidad de empresas que buscan acceso al mercado. Un ejemplo es cuando se cuenta con un mal diseño en las licitaciones públicas donde una empresa tiende a acaparar el mercado.

  • Restricción a la inversión e innovación: La regulación puede afectar los incentivos de invertir recursos en investigación y desarrollo. Un ejemplo es la falta de regulación asociada a la propiedad intelectual o patentes.

  • Incertidumbre: Cuando la regulación no es suficientemente clara, se puede generar incertidumbre en cuando al alcance del permiso para la actividad empresarial. Esto puede inhibir la inversión debido a la aversión al riesgo de los empresarios. Adicionalmente, se puede generar incertidumbre cuando la regulación sufre cambios constantes.

La Tabla 4.12 incluye una lista de los costos potenciales de la regulación, clasificadas por categoría y con ejemplos.

Como se mencionó anteriormente, los beneficios son más difíciles de categorizar debido a que generalmente son presentados de manera distinta en cada caso, dependiendo de lo que buscan los objetivos de la regulación (CEPS, 2013[7]). Además, algunos beneficios son difíciles de cuantificar ya que la política pública suele resolver problemas difíciles de monetizar como la salud humana, el medioambiente, la seguridad, etc. Sin embargo, es importante poder identificar tanto los beneficios directos como indirectos para poder justificar la regulación. Esto es relevante en dos sentidos: para asegurar que se toma la mejor alternativa y para defender las propuestas regulatorias ante las consultas públicas.

La Tabla 4.13 incluye una lista de beneficios potenciales de la regulación, clasificadas por categoría.

El Análisis Costo-Beneficio (ACB) es una de las principales herramientas utilizadas para analizar el impacto de la regulación. El ACB es una herramienta de análisis económico que requiere que los efectos positivos (beneficios) y negativos (costos) que generan las políticas públicas sean previamente cuantificados de manera monetaria, para así poderlos comparar, principalmente, mediante dos criterios: la Razón Costo-Beneficio (RCB) y los beneficios netos.

La RCB se define como:

RCB=Valor presente de los beneficiosValor presente de los costos

Si la RCB es mayor a uno implica que el proyecto traerá, en general, mayores beneficios que costos, ya que el valor presente de los beneficios es mayor al valor presente de los costos. En el caso de que durante el proceso de AIR se cuentan con diferentes alternativas con la RCB mayor a uno, se debe considerar la diferencia en beneficios netos presentes.

Por otro lado, los beneficios netos son la diferencia entre los beneficios y costos traídos a valor presente. De manera general, la SUNASS solo debería considerar aquellos proyectos que tengan un beneficio neto positivo. Al considerar diferentes alternativas de política pública y en caso de que sólo se pueda implementar una, los beneficios netos deberían ser un motor principal de decisión. Sin embargo, se deben considerar otras variables, tales como factibilidad de implementación, posibilidad de fiscalización, viabilidad política, etc. Por lo general, el criterio de beneficios netos es más utilizado que la RCB, la cual es usada más frecuentemente en el análisis costo-efectividad. Los pasos siguientes describen la aplicación del ACB:

  1. 1. Identificar los impactos directos e indirectos de las alternativas regulatorias

El primer paso del ACB es identificar los costos y beneficios que origine la regulación. Es importante considerar todos los impactos de la propuesta regulatoria, tanto positivos como negativos. Una incorrecta identificación de costos y beneficios podría llevar a la toma de decisiones erróneas, ya que los impactos de alguna alternativa regulatoria podrían ser sub o sobre estimados, provocando que la comparación entre opciones de regulación no sea válida.

  1. 2. Cuantificación y monetización de los costos y beneficios

El ACB implica que todos los impactos de la regulación deben ser cuantificados en términos monetarios. En algunos casos, principalmente con los costos de la regulación, la monetización es relativamente sencilla ya que la existencia de un mercado permite la utilización de precios de mercado en este paso. Sin embargo, puede ser difícil identificar un mercado para los beneficios, por lo que necesario recurrir a otros métodos de cuantificación. Entre los principales métodos para asignarle un valor monetario a impactos que no cuentan con un mercado específico se encuentran los precios hedónicos y valoración contingente, sin embargo, no son las únicas opciones disponibles.

Para tener una comparación objetiva de la cuantificación de los costos y beneficios se deben tomar en cuenta las siguientes consideraciones:

  • Tipo de cambio: En algunas ocasiones los insumos para que las empresas cumplan con la regulación o para que los gobiernos puedan aplicarla se encuentran en países extranjeros con distintas monedas. En estas situaciones se deben expresar los costos en una sola moneda para lograr la comparabilidad, preferentemente en dólares americanos debido a su facilidad de obtención y su liquidez. En estos casos se debe especificar claramente cuál es el tipo de cambio expresado para cada moneda y cuál es la fuente de los datos.

  • Precios promedio de mercado: Cuando se busquen precios para los productos que sirvan como insumos del cumplimiento de la regulación, se debe lograr acercarse a un precio promedio de mercado. A través de obtener cotizaciones del bien material o del servicio se debe presentar de manera final el precio promedio, sin embargo, se debe de tener una total transparencia al realizarlo, de ser posible en un anexo metodológico del AIR. Se debe evitar a toda costa publicar el precio de una sola marca para evitar prácticas desleales hacia el mercado.

  • Estandarizaciones: Se debe asegurar la utilización correcta de método para estandarizar las variables. En particular esto es relevante para las estandarizaciones de la temporalidad de las variables, por ejemplo, convertir valores trimestrales en anuales. Un ejemplo común es el cálculo de anualidades financieras, como el valor de un crédito. En este caso puede ser confuso el manejo de interés compuestos vs simples. Estas conversiones generalmente pueden realizarse a través de calculadoras en sitios de internet especializados.

  1. 3. Determinar los flujos de efectivo

Para lograr comparabilidad entre alternativas se deben establecer en las mismas unidades de medición y de tiempo. Esto se debe cuidar, ya que sería imposible comparar costos trimestrales vs costos anuales de un costo de cumplimiento. Para contar con una presentación eficaz de los datos se puede seguir el ejemplo de la Tabla 4.14, en donde se desglosan los costos y beneficios por año. El siguiente paso es definir el horizonte de tiempo en el cual se va a evaluar la regulación.

  1. 4. Definir el horizonte de evaluación

La definición del horizonte a considerar para la determinación de los flujos de efectivo puede llevarse a cabo de diferentes maneras. Es importante recalcar que la elección del horizonte de evaluación impactará los efectos que se deben de considerar en evaluación, así como la preferencia de una alternativa regulatoria sobre otra.

El horizonte debe alcanzar el punto en que la aportación de los beneficios netos descontados comienza a ser ínfima. Es decir, cuando los beneficios y costos, traídos a valor presente, aporten cantidades mínimas al total de los beneficios netos. Cuando no exista suficiente información para identificar los periodos en que se producirán los beneficios y costos, se recomienda que el periodo de tiempo sea largo y valerse de una perpetuidad para descontar los flujos.

  • Tiempo de vigencia de la medida regulatoria. Este punto es particularmente relevante para las regulaciones que cuentan con un periodo de caducidad establecido.

  • Identificar claramente los períodos de costos y de beneficios. Las restricciones presupuestales también tienen restricciones temporales, por lo que la factibilidad de un proyecto regulatorio también tiene que considerar esto.

  • La vida esperada de las inversiones de capital requeridas por la política regulatoria o los efectos físicos que ocasionan los beneficios.

  1. 5. Descontar los flujos de efectivo

Por lo general las alternativas de regulación generan diferentes flujos de efectivo en distintos períodos los cuales deben de ser comparados al momento de seleccionar la mejor intervención. Con el fin de realizar una elección adecuada, es necesario traer todos los flujos de efectivo al presente, es decir, se deben de descontar los ingresos y gastos futuros para saber cuál sería su valor en la actualidad. Los flujos se descuentan utilizando la siguiente fórmula:

V0=Vt(1+r)t

Donde:

V0: Valor presente del flujo de efectivo descontado

R: Tasa de descuento

Vt: Flujo de efectivo que se espera recibir (o erogar) en el periodo t

T; Número de periodos

Dado que todos los flujos, ya sean costos o beneficios, deben de descontarse con el fin de que sean comparables, es necesario utilizar el Valor Presente Neto (VPN). El VPN permite comparar proyectos con diferentes duraciones y diferentes flujos de efectivo, y está dado por la siguiente fórmula:

VPN=t=0TBeneficiost(1+r)t-t=0TCostos t(1+r)t

Existen diversos métodos para calcular la tasa de descuento (r), entre los que destacan: la tasa social de preferencial temporal, la tasa de descuento del costo de oportunidad social del capital (WACC), la tasa de descuento híbrida y el precio sombra del capital. La selección de algún método de estimación queda a criterio de SUNASS y de expertos. Algunos países o jurisdicciones cuentan con tasas de descuento definidas que utilizan en la mayoría de las evaluaciones. Europa utiliza 4% por lo general, Australia 7% y Estados Unidos hace un análisis de sensibilidad utilizando valores entre el 3% y el 10%. Independientemente del valor que se seleccione para la tasa de descuento, se recomienda realizar un análisis de sensibilidad con el fin de obtener resultados más robustos.

  1. 6. Valoración de los impactos

En la mayoría de las ocasiones, los costos y beneficios que forman parte del análisis implican incertidumbre: los costos pueden ser más altos que los anticipados, los beneficios menores, etc. Por eso se recomienda incluir un análisis de sensibilidad basado en escenarios. Para construir los distintos escenarios se debe tomar en cuenta supuestos claves que dividan los resultados, tradicionalmente en alto riesgo, medio y optimista. Algunas variables que regularmente afectan los escenarios incluyen las tasas de interés, la inflación, empleo, crecimiento económico, tasas impositivas, tarifas para el comercio exterior, etc.

El Reino Unido utiliza este método en su calculadora de impactos para poder hacer comparativas de distintos escenarios, se puede observar una reproducción de su presentación en la Tabla 4.15. Ahí se observan dos escenarios para cada tipo de impacto, los costos optimistas (costos bajos) y los pesimistas (costos altos), así como los beneficios altos y bajos. En este caso también se debe tener una práctica de total transparencia en el cálculo de los escenarios.

En la misma Tabla 4.15 se observa la distinción entre promedio anual y el costo total de la regulación. El promedio anual se refiere a todos los costos y beneficios que suceden en un año en particular. Tabular esto permite entender el desfase entre costos y beneficios, y la cantidad de recursos necesarios de inversión durante la vida del proyecto. Este elemento comparativo es relevante en los casos en los que las alternativas regulatorias bajo análisis cuentan con vigencias significativamente distintas causando que la comparación entre el costo total se vuelva sesgada.

A manera de resumen y para valorar los impactos entre las alternativas, los impactos se pueden presentar como sugiere la Tabla 4.16.

Por último, se deben considerar los impactos diferenciados para grupos identificados. Esto puede incluir pequeñas y medianas empresas, adultos mayores, zonas geográficas etc. Esto es relevante como criterio de decisión, sobre todo cuando la alternativa con el mejor resultado en el análisis costo-beneficio implica un alto costo para un grupo vulnerable.

En el reporte (COFEMER, 2013[9]), Guía para evaluar el impacto de la regulación, Vol. II, Casos de Estudio, se pueden encontrar ejemplos reales de AlR en donde se emplea el ACB.

El Análisis Costo-Efectividad (ACE) se emplea cuando los costos de las alternativas se pueden cuantificar y expresarse en términos monetarios, mientras que los beneficios si bien pueden ser cuantificados, son difícil de expresar en términos monetarios. Así, el ACE calcula la rentabilidad de las diferentes opciones de política pública y luego compara los resultados para elegir la opción más eficiente. Es utilizado en mayor medida para analizar regulaciones de tipo social, en específico aquellas que regulan temas de seguridad y salud pública, en las que se pueden desarrollar medidas válidas de efectividad.

Este método suele utilizarse para comparar un conjunto de opciones regulatorias con objetivos similares. Por lo tanto, mientras que el ACB puede resultar en el rechazo de las alternativas en caso de que los costos superen los beneficios, esta herramienta se centra en elegir la mejor alternativa. Así, el ACE implica un análisis más limitado que el ACB y es menos demandante en recursos y especialización, por lo que puede resultar de más fácil aplicación en un contexto de capacidades institucionales limitadas.

A continuación, se detallan los pasos que deben seguirse para la aplicación del análisis costo-efectividad:

  1. 1. Cuantificar los costos: Para cuantificar los costos de cada alternativa regulatoria se pueden utilizar las categorías y estrategias presentadas anteriormente. Los costos tienen que estar en valor presente neto y se debe especificar hasta qué punto se hizo el análisis (directos, indirecto s, etc.) y qué categorías se tomaron en cuenta.

  2. 2. Identificar los beneficios: Al no poder monetizar los beneficios de la regulación, se hace una aproximación para cuantificarlos. Sin embargo, es estrictamente necesario que los beneficios de las diferentes alternativas regulatorias cuenten con la misma medida de unidad para poder hacer comparaciones.

  3. 3. Valorar alternativas: Una vez obtenidos los costos directos y los beneficios de las alternativas regulatorias, se aplica la fórmula del análisis de costo beneficio. De manera específica, se obtiene la Razón Costo-Efectividad (RCE), dividiendo el valor presente de los costos del proyecto regulatorio entre la medida cuantitativa de los beneficios:

RCE=Valor presente de los costosMedidas no monetarias de los beneficios

La SUNASS deberá elegir la alternativa con la RCE más baja.

Un ejemplo de este tipo de evaluación de impacto es el caso en que los costos están expresados en términos monetarios, pero los beneficios en unidades. En este caso un escenario puede ser número de muertes por intoxicación evitados gracias a un nuevo programa regulatorio, tal como limitar el número de residuos que se desechan en las reservas de agua.

La RCE es un estimado del costo expresado en valores monetarios incurrido por unidad de beneficio alcanzado por la implementación de la alternativa regulatoria. El análisis no evalúa los beneficios en términos monetarios, sino que es un intento de encontrar la opción de menor costo para lograr un resultado cuantitativo deseado.

Después de aplicar la fórmula del RCE, el regulador debe clasificar las alternativas considerando su efectividad. Así, el criterio que se utilizará será elegir siempre la RCE más baja, es decir, la que refleja la opción de menor costo entre las alternativas propuestas.

En el reporte (COFEMER, 2013[9]), Guía para evaluar el impacto de la regulación, Vol. II, Casos de Estudio, se pueden encontrar ejemplos reales de AlR empleando el ACE.

A diferencia de los casos anteriores, no todos los costos y beneficios que se derivan de diferentes opciones se pueden cuantificar y/o monetizar. En estas circunstancias, el Análisis de Decisión Multi- Criterio (ADMC) es la herramienta analítica apropiada toda vez que es una técnica para tomar decisiones considerando simultáneamente diferentes criterios.

El ADMC supone identificar los objetivos de la intervención y determinar todos los factores (criterios) que indicarían que dichos objetivos se han cumplido. No hay una regla sobre el número de criterios a ser seleccionados, todo dependerá del problema al que se oriente la regulación, así como los elementos que permitan entender cómo operarían las diferentes opciones frente a la problemática. Este análisis puede combinar elementos cuantitativos y cualitativos para ponderar los criterios, restando subjetividad al análisis.

Como primer paso, deben enumerarse los objetivos de la regulación, los cuales se utilizan para crear un conjunto de criterios ponderados, los cuales deben ser ordenados de acuerdo a su importancia. Esto crea un contexto para determinar las preferencias entre las opciones alternativas. El desempeño de cada alternativa se identifica y luego se evalúa en función de los criterios enumerados. La contribución a los criterios se evalúa normalmente mediante el uso de un factor de puntuación. Los pesos y puntajes combinados para cada una de las alternativas se agregan para obtener un valor global, proporcionando una clasificación de diferentes opciones.

De este modo, para llevar a cabo el ADMC, deben seguirse los siguientes pasos:

  1. 1. Identificar los objetivos: el propósito de un ADMC: encontrar la opción que mejor cumpla con los objetivos planteados.

  2. 2. Establecer los criterios de evaluación: los criterios sirven para ponderar el cumplimiento de los objetivos secundarios.

  3. 3. Identificar las opciones que serán evaluadas.

  4. 4. Calificar y evaluar el desempeño esperado de cada opción de acuerdo con el criterio de evaluación: la evaluación del desempeño puede resumirse mediante una matriz, en la cual se expone la evaluación de cada opción de acuerdo con los criterios definidos (que pueden ser cuantitativos y/o cualitativos, véase Tabla 4.17).

  1. 5. Ponderación de criterios: se asignan pesos a cada criterio con el objetivo de reflejar su importancia relativa en la decisión final.

  2. 6. Usar un mecanismo de decisión para identificar la mejor opción (normalmente, aquella que tenga la mayor puntuación).

Para ser eficaz, al ADMC debe cumplir con las siguientes normas:

  • Asignar ponderación apropiada a los criterios: Las ponderaciones asignadas pueden tener un efecto significativo en los resultados (por ejemplo, una ponderación alta de los criterios relacionados con los beneficios en relación con los criterios relacionados a los costos sesga los resultados en contra de opciones con costos relativamente bajos. En vista de ello, deben aplicarse pesos neutros del 50% par a los criterios relacionados con los costos y del 50 % para los criterios relacionados con los beneficios, a menos que se puedan justificar pesos alternativos apropiados.

  • Escala de puntuación a utilizar: Una escala simétrica que varía de -10 a +10 es fácil de aplicar y comprender, así como permitir un margen suficiente para diferenciar las diferentes opciones. Se recomienda emplear este rango en la evaluación de impacto.

  • Indicaciones sobre criterios apropiados/inapropiados: Los criterios para el ADMC deben vincularse estrechamente con los problemas y objetivos identificados. Los criterios de costo deben definirse como "costo" y no como "minimización de costos". Esta especificación permite que los costos sean evaluados apropiadamente con relación a la línea base (una opción más costosa que el estatus quo recibirá una puntuación negativa).

Como parte del ADMC los siguientes elementos deben ser abordados:

  • Explicar claramente la justificación de las ponderaciones asignadas a cada criterio.

  • Las puntuaciones relativas asignadas a los criterios de cada opción deben ser consistentes con los efectos relativos (por ejemplo, si una opción representa costos 10 millones más altos que la línea base, mientras que otra representa 1 millón más, sería apropiado asignar puntuaciones de -10 a la primera y -1 a la segunda).

  • Tener en cuenta si las puntuaciones totales ponderadas de algunas opciones son cercanas, pues en esos casos los resultados del ADMC son muy sensibles a las ponderaciones elegidas.

  • Cuando una opción impone un costo de cumplimiento (es decir, se le asigna una puntuación ponderada negativa), el análisis de impacto debe estimar al menos la magnitud de dichos costos.

En el reporte (COFEMER, 2013[9]), Guía para evaluar el impacto de la regulación, Vol. II, Casos de Estudio, se pueden encontrar ejemplos reales de AIR empleando el ADMC.

La Tabla 4.18 resume las diferentes metodologías presentadas en la sección.

Siguiendo el ejemplo presentado de Ofwat, su AIR llevó a cabo un ACB, incluyendo un análisis de sensibilidad para medir tres escenarios de beneficios netos para cada una de las dos propuestas de política pública. Medidas como estimación baja, alta y “mejor”, Ofwat presenta un rango de comparación entre ellas. Así, termina eligiendo como la mejor opción a la política 2 ya que su beneficio neto esperado de la mejor estimación es de £237 millones mientras que la estimación esperada de la política 3 es de £87 millones. A continuación, se presenta un resumen de los resultados del ACB.

Supuestos:

  • Año base: 2010

  • Periodo de tiempo: 30 años

  • Tasa de descuento 3.5%

Todas las estimaciones se refieren al único proyecto importante de infraestructura previsto para los próximos 10 años - el Túnel de la Marea del Támesis. Los costos de OFWAT en términos de esfuerzo regulatorio adicional ascienden a 5 millones GBP. Promediando 0.08 millones GBP por año durante el período. El resto de los costos anuales (2.3 millones GBP esterlinas por año, según la mejor estimación, entre 1.8 y 4.2 millones GBP esterlinas) se relacionan con la gestión de los PI como empresas adicionales. Los costos de transición representan el costo para las EPS de licitación de los PI: se estiman en 17 millones GBP esterlinas repartidas en dos años (lo que representa el 0.4% del total el costo del proyecto del Túnel de la Marea del Támesis). En la Tabla 4.19 se presentan 3 escenarios de los costos totales de la opción 1.

El beneficio es el aislamiento del riesgo del proyecto dentro de la PI independiente, evitando que esto se "extienda" a la EPS. Tal riesgo podría manifestarse financieramente y/o en la desviación de la atención de la administración, con un mayor riesgo de los resultados regulatorios y financieros. Esto puede llevar a que el mercado vuelva a evaluar la solvencia crediticia de la EPS, lo que conlleva un aumento del costo del capital. El beneficio monetizado (para fines ilustrativos) se refiere para evitar un aumento del costo de capital para el principal negocio de Thames Water del 0.25% - 1% durante el período de construcción del TTT (ver Tabla 4.20). Nota: los datos son ilustrativo pero basados en información confidencial del mercado. La Tabla 4.21 presenta tres escenarios de los beneficios netos de la opción 1.

Supuestos:

  • Año base: 2010

  • Periodo de tiempo: 30 años

  • Tasa de descuento 3.5%

Como la Opción 1, las estimaciones se refieren al Túnel de la Marea del Támesis. Los costos para la OFWAT en la negociación de los cambios de la licencia y los términos del contrato suman 5 millones GBP, con un promedio de 0.08 millones GBP por año. El resto de los costos anuales (2.3 millones GBP mejor estimación; rango £1.8-4.2m) se relacionan con PIs en funcionamiento. Los costos de transición se acumulan para las empresas de agua en la licitación de los PI: se estiman en 17 millones GBP en dos años. En general, los costos son similares a los de la Opción 1, con los costos regulatorios de la OFWAT que se reemplazan por costos de licencia y negociación de contratos de magnitud similar. La Tabla 4.22 presenta los costos totales estimados de la opción 1.

Los beneficios en concepto son similares a los de la opción 1, pero la opción 2 (ver Tabla 4.23) será mucho menos eficaz para aislar riesgo del proyecto dentro del PI, porque éste no será una entidad verdaderamente separada y directamente regulada. Esto significa que hay más probabilidades de "contagio" del riesgo a la EPS vinculada, por ejemplo, mediante la "consolidación por el mercado" (es decir, incluir el valor de la PI en las cuentas de la EPS). Como supuesto, los beneficios de aislamiento del riesgo (estimados en términos de reducción del costo del capital para la EPS) son la mitad de aquellos en la opción 1, por un costo de opción similar. Sin embargo, en la práctica, los beneficios pueden ser más limitados incluso que esto. La Tabla 4.24 presenta 3 escenarios de los beneficios netos de la opción 2.

Al comparar el rango de estimaciones de beneficios, la opción 1 va de GBP 53 a GBP 547 millones, con la mejor estimación en GBP 237 millones, mientras que la opción 2 el rango pasa de –GBP 97 a GBP 247 millones, con la mejor estimación en GBP 87 millones. No solo la opción 1 tiene un beneficio neto esperado (mejor estimación), más alto que la opción 2, sino que la variabilidad es menos riesgosa. Algo fundamental es que incluso el peor de los casos arroja un beneficio neto positivo, contrario a la opción 2. En este caso es importante no solo ver el beneficio neto esperado, sino el rango de incertidumbre. Podría existir el caso de que la mejor estimación sea mayor pero el rango de variabilidad sea alto con valores negativos. En estos casos se tendría que evaluar la probabilidad del rango de variabilidad.

El impacto de una regulación está directamente relacionado con el grado en el que los regulados la cumplan. Una regulación sin cumplimiento, no resolverá el problema de política pública que le dio origen, y por lo tanto no alcanzará los objetivos planteados. Es fundamental que la SUNASS diseñe un plan de cumplimiento de la regulación antes de ser aprobada. El proceso de AIR pierde valor cuando no se diseña una estrategia de cumplimiento, así como de monitoreo y evaluación, puesto que el diseño de la regulación puede ser muy sofisticado, pero al momento de implementar la regulación, no se cuenta con los recursos suficientes humanos o materiales, o no existe un organismo encargado de dar seguimiento a la norma.

El establecimiento de una correcta estrategia de cumplimiento debe contener lo siguiente:

  • Minimiza los costos y esfuerzos para los sujetos regulados y el gobierno

  • Genera incentivos para que los sujetos regulados cumplan con la regulación

  • Establece directrices adecuadas para quienes supervisan la regulación.

Para determinar el cumplimiento de una regulación se debe considerar el grado de cumplimiento voluntario u obligatorio que tendrá la regulación, es decir, que tan fácil o difícil será cumplir con la regulación.

  • Cumplimiento voluntario: promueve que los sujetos obligados modifiquen su conducta y cumplan con las obligaciones impuestas. Este cumplimiento está relacionado con el costo que les genera a los sujetos obligados el cumplimiento de la regulación, pues se presupone mínimo y, por lo tanto, motiva a su cumplimiento sin necesidad de implementar medidas adicionales. Se presupone que tanto el riesgo como los costos de cumplimiento son bajos, lo que incentiva a cumplir con las obligaciones impuestas por la autoridad.

  • Cumplimiento obligatorio: impondrá mayor trabajo de vigilancia y control por parte de la autoridad. Se pre supone que tanto los costos como las cargas administrativas impuestas por la regulación para los sujetos obligados son altos, lo que promueve evitar su cumplimiento.

La estrategia de inspección y fiscalización de la propuesta regulatoria seleccionada debe considera los siguientes principios, los cuales garantizarán un incremento en el cumplimiento (OECD, 2018[10]):

  • Aplicación basada en evidencia: la asignación de presupuesto para las inspecciones debe ser realizado utilizando un análisis costo-beneficio y dependiendo del nivel de riesgo de la materia. Los órganos reguladores deben considerar la evidencia con la que cuenten para asignar los recursos de una manera eficiente.

  • Selectividad: al tener una restricción presupuestaria, los reguladores deben seleccionar los sujetos a inspección a través de una evaluación de riesgo.

  • Enfoque en riesgos y proporcionalidad: Supervisar con mayor periodicidad y/o rigidez a las instancias que impliquen mayor riesgo. Por el contrario, supervisar con menor frecuencia y requisitos a quienes impliquen un riesgo menor.

  • Regulación responsiva: determinar el nivel de supervisión considerando el perfil y el comportamiento específico del sujeto regulado.

  • Visión de largo plazo: La política de cumplimiento regulatorio debe estar basada en cumplir metas generales y específicas.

  • Coordinación y consolidación: Las funciones de inspección deben ser coordinadas y consolidadas, evitando duplicidades y desperdicio de recursos públicos. Es necesaria la coordinación entre instancias de gobierno para evitar duplicidades.

  • Gobernanza transparente: asegurar la estabilidad con carreras profesionales, así como la interferencia de ciclos políticos.

  • Integración de información: hacer uso de las tecnologías de información para compartir información, maximizar el enfoque de riesgo y la coordinación.

  • Proceso claro y justo: se deben establecer parámetros para establecer un proceso justo, así como publicar los requisitos de cada proceso de inspección.

  • Fomento al cumplimiento: el gobierno debe implementar los mecanismos necesarios para lograr el cumplimiento activo de la regulación. Profesionalismo: asegurar el profesionalismo de los inspectores es fundamental para llevar a cabo inspecciones efectivas y transparentes que generen confianza.

El monitoreo y evaluación de la propuesta regulatoria permiten identificar claramente si los objetivos de política pública se están alcanzando, así como también permite determinar si la regulación propuesta es necesaria o de qué manera puede ser más efectiva y eficiente para alcanzar los objetivos propuestos. El monitoreo y evaluación son pasos usualmente subvalorados en el proceso de elaboración de política pública, pero que son parte fundamental para que la implementación de la propuesta regulatoria cumpla su objetivo.

El monitoreo es un proceso sistemático para la recolección, análisis y utilización de información para medir el progreso de los objetivos de política pública establecidos en la propuesta regulatoria. El monitoreo de una propuesta regulatoria permite identificar si la regulación se está aplicando como se esperaba o, en su caso, si hay necesidad de implementar otras medidas. Para llevar a cabo un adecuado monitoreo de nuestra propuesta regulatoria necesitamos identificar:

  • ¿Qué evidencia necesitamos?

  • ¿Cuándo y cómo la debemos recolectar?

  • ¿Quién deberá recolectarla y de quién se obtendrá?

Para ello debemos establecer indicadores que nos permitan medir el desempeño de la propuesta regulatoria. Estos indicadores deben estar definidos, deben ser medibles y deben medirse en un tiempo determinado. Para la obtención de la información debemos considerar las siguientes características:

  • La búsqueda de información debe ser exhaustiva, es decir, debemos considerar información cualitativa y cuantitativa.

  • Debe ser proporcional el costo por la recolección de datos que el beneficio esperado por la obtención de esa información.

  • Evitar solicitar información duplicada, en particular información que haya sido solicitada previamente. Para ello es muy importante la coordinación interna entre las áreas de SUNASS.

  • La recolección y el uso de la información que se recabe deben ser oportunos, de otra manera se corre el riesgo de que la información no sea útil y se haya generado un costo excesivo.

  • Por último, durante este proceso, se debe garantizar la transparencia y la utilidad de la información.

Como fue mencionado, el monitoreo es un elemento fundamental para el cumplimiento de los objetivos regulatorios. La implementación y el cumplimiento son partes integrales del proceso de AIR. Sin embargo, hay evidencia de que en la mayoría de las ocasiones no se le presta la debida atención. Muchos análisis de AIR dan por hecho que la implementación y el cumplimiento están intrínsecamente incluidos en el proceso, algo que automáticamente va a suceder. Para que el sistema de implementación y cumplimiento sea adecuadamente diseñado y que alcance el mejor balance de eficiencia y efectividad, es necesario que SUNASS considere si serán necesarias las inspecciones, así como la forma en la que deben ser organizadas y planeadas dentro el presupuesto (OECD, 2018[10]).

La evaluación es definida como un juicio basado en la evidencia sobre la medida en la que una propuesta regulatoria ha sido efectiva y eficiente, relevante y coherente. Es necesario establecer mecanismos para la evaluación de la regulación desde la parte del proceso de AIR donde se está diseñando la propuesta regulatoria y el plan de implementación.

La evaluación de la propuesta regulatoria permite identificar si la decisión fue adecuada para la atención del problema público inicial, si la intervención fue suficiente y si hay otras formas de llegar al mismo resultado de una manera igualmente eficiente o más. Con la evaluación se cierra el ciclo regulatorio, y es lo que se conoce como evaluación ex post. La evaluación ex post debe realizarse después de un tiempo de haberse implementado la propuesta regulatoria, usualmente un periodo de 5 años, pero dependerá del impacto de la regulación.

Para llevar a cabo una evaluación ex post se requiere, en primer lugar, identificar y recopilar información sobre indicadores que permitan medir en qué medida se ha alcanzado los objetivos, así como el nivel de cumplimiento y los efectos de la regulación. Dichos indicadores normalmente deberían determinarse en el marco de una evaluación ex ante, al momento de aplicar alguno de los métodos establecidos para estimar los impactos.

Los objetivos planteados con la regulación deben cumplir dos funciones que deben ser cubiertos al realizarse una evaluación de la regulación. En primera instancia deben ser alcanzados, es decir, cumplir con el objetivo concreto por el que se diseñaron. Si no se ha cumplido debe tomarse una decisión sobre cambiar la estrategia para su cumplimiento o la pertinencia de diseñar objetivos distintos. Si el objetivo se ha logrado, SUNASS debe evaluar su contribución a resolver el problema central identificado en el AIR. Si no ha logrado contribuir a resolver el problema, puede ser que el objetivo estuvo mal planteado o que la causa identificada del problema tal vez no tenía incidencia. En estos casos se deben replantear los objetivos. En segundo lugar, se requiere emplear una metodología que permitan determinar si existe un vínculo de causalidad entre los efectos estimados y la regulación.

La evaluación ex ante y la ex post se asemejan en el sentido que en ambos procesos se evalúa la calidad de la regulación. No obstante, mientras que la evaluación ex ante es un proceso basado en la información disponible y que deja al aire cierta incertidumbre sobre su efectividad, mientras que la evaluación ex post supone un ejercicio de comprobación que requiere de la recopilación de data referida al cumplimiento y efectos sobre los agentes o mercado de la regulación a lo largo de un período determinado.

Así, mientras que la evaluación ex ante tiene por objeto predecir el impacto de una regulación sobre la base de un análisis prospectivo, la evaluación ex post se define como un juicio crítico, basado en pruebas, de si una regulación ha satisfecho las necesidades que pretendía satisfacer y si alcanzado los efectos esperados. La evaluación ex post va más allá de una evaluación de si algo sucedió o no, y se enfoca usualmente en el costo y la efectividad de la regulación como un todo (OECD, 2018[10]).

Referencias

[7] CEPS (2013), Assessing the costs and benefits of regulation, Center for European Policy Studies, Brussels, https://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/131210_cba_study_sg_final.pdf (accessed on 9 July 2020).

[5] CEPS, A. Renda and D. University (2015), Análisis de impacto normativo: la experiencia de la Unión Europea, https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Mejora%20Regulatoria/Presentaciones/Cierre%20Pilotos%20Sept%202015/3.%20RIA%20Union%20Europea%20Andrea%20Renda.pdf (accessed on 8 July 2020).

[9] COFEMER (2013), Guía para Evaluar el Impacto de la Regulación, http://www.cofemer.gob.mx/presentaciones/Espa%F1ol_Vol%20I.%20Metodos%20y%20Metodologias_FINAL.pdf (accessed on 8 September 2017).

[4] Comisión Europea (n.d.), Better regulation Toolbox, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/better-regulation-toolbox.pdf (accessed on 8 September 2017).

[1] Commonwealth of Australia, D. (2020), The Australian Government Guide to Regulatory Impact Analysis, http://www.pmc.gov.au/regulation.

[2] European Commission (2017), Better Regulation Guidelines, European Commission, Brussels, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/better-regulation-guidelines.pdf (accessed on 7 July 2020).

[3] European Commission (n.d.), Better regulation: guidelines and toolbox. Stakeholder consultation, https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en (accessed on 23 July 2019).

[10] OECD (2018), OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264303959-en.

[6] SCM Network (2004), International Standard Cost Model Manual, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/34227698.pdf (accessed on 2 August 2017).

[8] UK Government (2020), Impact assessment calculator - GOV.UK, https://www.gov.uk/government/publications/impact-assessment-calculator--3 (accessed on 9 July 2020).

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