4. Asegurar una participación eficiente de actores interesados

1. Actores: ¿qué grupos de actores interesados están participando?

Los resultados del Estudio de 2018 muestran que el concepto de “actores interesados” es amplio y muy específico de las OI (OECD, 2019[1]). Para tener en cuenta esta diversidad, se requiere una clasificación de varios niveles (Figura 4.1), al considerar los principales rasgos de las organizaciones incluidas en una clasificación tan diversa, los actores interesados pueden agruparse en tres grandes categorías: ii) actores comerciales; y iii) actores no comerciales, mientras que al mismo tiempo se puede observar que estas grandes categorías pueden enredarse y presentar elementos híbridos.

Figura 4.1. Actores considerados como actores interesados por las OI

Fuente: La contribución de las organizaciones internacionales a un sistema internacional basado en reglas, 2019.

2. Modalidades: ¿cómo involucrar a los actores interesados?

La participación de los actores interesados abarca una amplia gama de prácticas, desde la difusión de información y la solicitud de consulta hasta la colaboración participativa, la coproducción, la codecisión y la asociación. Esta sección destaca los diversos procedimientos y modalidades que se utilizan para obtener datos de los actores interesados e identifica la etapa del proceso de elaboración de instrumentos internacionales en la cual participan los actores interesados.

• Oportunidad de ser consultado sobre los instrumentos propuestos – incluye una serie de modos formales e informales de facilitar las contribuciones de los actores interesados a instrumentos específicos, que generalmente se desarrollan según un calendario designado, acompañado de la provisión de información sobre el instrumento internacional pertinente, que describe la naturaleza de la participación y proporciona información sobre la recepción/contenido de los comentarios recibidos.

• Invitaciones a participar en el desarrollo de instrumentos – involucrar a diferentes tipos de actores interesados de forma activa en consultas formales e informales para respetar la diversidad de actores interesados y los diferentes puntos de vista y directamente en el diseño de instrumentos internacionales, generalmente en los casos en que se comparten las competencias relevantes (ver Capítulo 1).

• Invitaciones a participar en la difusión e implementación de instrumentos – incorporación de los actores interesados en la implementación de instrumentos internacionales, lo cual puede facilitarse a través de mecanismos formales o de una base ad hoc (ver Capítulo 2).

• Invitaciones a participar en el monitoreo del uso y la evaluación de instrumentos – involucrar a actores interesados en el monitoreo y la evaluación de instrumentos internacionales, para aprovechar su conocimiento técnico y/o experiencias prácticas respecto a estos instrumentos (ver Capítulo 3). Fomentar el diálogo entre las OI y los actores interesados sobre los resultados de la implementación puede ayudar a identificar problemas estructurales en el desarrollo de instrumentos internacionales que podrían mejorarse.

• Estatus oficial que permite las aportaciones regulares de grupos de actores interesados – procesos formalizados de participación con una variedad de actores interesados designados, seleccionados en función de sus intereses particulares, su experiencia y/o sus conocimientos sobre el tema tratado.

• Invitaciones a participar en reuniones de los organismos reguladores – posibilidad de que los actores interesados participen en el trabajo de las OI a un nivel más estratégico mediante invitaciones permanentes u ocasionales a las reuniones de los organismos reguladores de las OI.

• Procesos de expertos que facilitan las aportaciones técnicas de los actores interesados, como los grupos consultivos o los comités de expertos – incluye la participación a través del desarrollo y la implementación de instrumentos internacionales con un grupo seleccionado de expertos, practicantes, implementadores y/o aquellos afectados por los instrumentos internacionales, particularmente para proporcionar evidencia técnica.

• Procesos específicos que permiten la participación de audiencias más amplias, ofreciendo en particular la oportunidad para que el público en general realice comentarios sobre los instrumentos propuestos – participación del mayor número posible de actores interesados, generalmente de acuerdo con un modelo estructurado de participación.

1. Adoptar un enfoque estratégico e integral de la participación de los actores interesados

Para que se lleve a cabo una participación exitosa de los actores interesados, las OI necesitan planificar y actuar de manera estratégica. Un enfoque claro y exhaustivo que identifique cuándo, cómo y a qué grado las consultas con los actores interesados relevantes sobre el desarrollo de instrumentos internacionales se llevará a cabo es una base importante para garantizar la participación efectiva de los actores interesados de las OI. Un enfoque organizacional integral hacia la participación de actores interesados servirá para incrementar la inclusividad y la adopción de los instrumentos internacionales. El formato, el contenido y el proceso de desarrollo de esta estrategia dependerán de la naturaleza, el mandato y los procesos de gobernanza de cada OI.

Un enfoque estratégico ofrece la oportunidad de establecer objetivos claros para la participación de los actores interesados y de proporcionar a los actores interesados la suficiente información para que participen en un proceso transparente, uniformemente aplicado, y responsable. Más ampliamente, los objetivos del enfoque estratégico podrían reflejar, entre otras, cosas el valor instrumental de la participación de los actores interesados para promover el mandato de la organización, y el apoyo que tal participación puede proporcionar para facilitar la implementación de los instrumentos fomentando la pertenencia a través de una amplia gama de actores interesados. Estos objetivos también pueden apoyar valores intrínsecos, como garantizar la rendición de cuentas y generar capacidades y confianza en el sistema basado en reglas internacionales. Por último, este enfoque también puede tratar de alinear los puntos de vista entre los actores interesados que tienen intereses y prioridades divergentes, con el fin de crear un consenso sobre los resultados comunes. Toda actividad de participación de los actores interesados debe ser coherente con el mandato de la organización, tal como se define en su(s) documento(s) constitutivo(s), sus prioridades y su programa de trabajo. También debe ser respetuosa con la naturaleza de la organización en cuestión, incluidos sus procesos de toma de decisiones y sus autoridades.

Además, un enfoque integral implica la adopción de procesos y mecanismos transparentes para establecer la comprensión de la participación de los actores interesados en toda la organización y permitir la uniformidad del proceso y la armonización con otras prácticas relevantes para el tema. Estos son útiles para todo el personal y los miembros de la OI que participan en el proceso de elaboración, y proporcionan puntos de referencia claros a todas las partes implicadas en relación con el valor añadido de las consultas realizadas.

Al mismo tiempo, es importante que el enfoque de participación de los actores interesados y los principios rectores incluyan las consultas y mantengan cierta flexibilidad para utilizarse en diferentes circunstancias. Es posible que se necesiten herramientas e instrumentos adicionales adaptados a los distintos tipos de participación de los actores interesados. En general, para utilizar los recursos de manera efectiva, las actividades de participación de los actores interesados realizadas por las OI necesitan ser proporcionales a la importancia y el impacto de los instrumentos internacionales en discusión.

Para apoyar al personal de las OI en la implementación de la estrategia de participación de los actores interesados y garantizar la calidad de las prácticas de participación y su relevancia continua, el enfoque adoptado puede brindar oportunidades para establecer un mecanismo para monitorear y supervisar las prácticas de participación de los actores interesados de la organización. Las opciones a este respecto pueden incluir la asignación de esta función a unidades y organismos específicos dentro de la propia OI.

2. Asegurar la identificación y la selección efectiva de los actores interesados

Debido al alcance global de los actores interesados que están potencialmente interesados en contribuir con los instrumentos internacionales y la amplia gama de actores públicos y privados que pueden proporcionar comentarios valiosos, se alienta a las OI a identificar, rastrear y llegar a los actores interesados relevantes dependiendo de su naturaleza, propósito y mandato, así como el tipo relevante de participación.

Un importante elemento para llegar a los actores interesados es identificar a los actores interesados relevantes y realizar un seguimiento de sus áreas de trabajo y experiencia. En la práctica, las OI pueden mapear a los actores interesados de acuerdo con el tipo, mandato, función, conocimiento, intereses y responsabilidades, y mantener una base de datos con esta información fácilmente disponible para facilitar la participación. Dicho ejercicio de mapeo también será útil para que las OI garanticen la inclusividad y alcancen a los actores interesados menos representados en el proceso de elaboración de instrumentos internacionales.

El establecimiento de criterios claros y objetivos para la selección de los actores interesados garantizaría aún más que todos los actores interesados participen de manera transparente y sin perjuicios. Estos criterios pueden incluir, por ejemplo, la demostración de una experiencia documentada en el área técnica en cuestión y el valor añadido que los actores interesados pueden aportar para apoyar de forma significativa el trabajo del OI en su ámbito de competencia. La protección de la integridad, la reputación y el mandato del OI son consideraciones clave que deben tenerse en cuenta a la hora de seleccionar a los actores interesados con los que se va a colaborar. Esto implica gestionar adecuadamente los posibles riesgos, incluidos, entre otros, los conflictos de intereses, y evitar cualquier influencia indebida en sus procesos de elaboración de instrumentos internacionales.

3. Aplicar procedimientos sólidos y transparentes para la participación de los actores interesados

La participación de los actores interesados es un elemento fundamental para la transparencia y la responsabilidad del proceso de elaboración de instrumentos internacionales y, como tal, los detalles de los procedimientos de participación requerirán de transparencia, responsabilidad y uniformidad.

Para garantizar una participación bien establecida y coherente de los actores interesados, las OI pueden definir los métodos, las herramientas y la estructura del proceso de participación. Estos pueden alinearse con los objetivos, los principios y las normas generales que se incluyen en la estrategia de toda la organización. Esto permitirá que aquellos que realizan la participación preparen y apliquen los procesos establecidos para la participación y que los actores interesados comprendan el proceso en el que participarán. Dentro de este marco general, las OI pueden recurrir a una variedad de prácticas para involucrar a los actores interesados, desde la difusión de información, y la solicitud de consulta hasta la colaboración participativa, el desarrollo de documentos y la asociación. Éstas intervienen en diferentes etapas del proceso de elaboración de instrumentos internacionales y pueden ser complementarias. Una visión general centralizada de las prácticas disponibles y aplicables en el seno de la OI puede orientar la decisión del personal sobre las mejores prácticas a tener en cuenta al emprender la participación de los actores interesados para instrumentos específicos.

Las herramientas digitales pueden ser útiles para que las OI faciliten la participación de los actores interesados a nivel global, garantizando una participación más amplia al tiempo que requieren recursos limitados logísticamente y para aquellos que participan. Por ejemplo, portales web de consulta central, que hacen referencia a procesos de participación en curso y futuros dentro de una OI, pueden ayudar a los actores interesados a mantenerse al día con las consultas que les conciernen. Estos portales son más útiles cuando se hacen lo más fáciles de usar posible, y permiten, por ejemplo, clasificar los proyectos en curso según el área temática y establecer alertas personalizadas para nuevas consultas. Además, las OI pueden encontrar útil que el portal permita un intercambio interactivo de opiniones informadas entre los actores interesados y las OI (por ejemplo, a través de “espacios de discusión”). No obstante, las tecnologías de información y comunicación (TIC) deben considerarse junto con otras formas de participación para fomentar enfoques más inclusivos para la comunicación con el público.

Para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas de los resultados de la participación de los actores interesados, las OI también pueden proporcionar retroalimentación respecto a la recepción y al manejo de las contribuciones recibidas. Esto debería incluir el papel que dichas contribuciones han desempeñado con respecto al desarrollo del instrumento en cuestión, ya sea individualmente o en un informe sintetizado, dependiendo de las modalidades establecidas para el compromiso. Este tipo de información contribuiría a fomentar la confianza del público en el valor del proceso de consulta y reforzaría la justificación del instrumento final adoptado.

4. Adoptar prácticas de calendarización consistentes en la participación de los actores interesados

Junto con la adopción de una visión estratégica, la identificación de los actores interesados apropiados para un tema concreto y la definición de las herramientas de participación relevantes, la decisión sobre el momento de las consultas es esencial para garantizar la efectividad de la participación de los actores interesados. Debe tenerse en cuenta el proceso de elaboración de instrumentos de las OI y la flexibilidad para las modificaciones, así como el tiempo necesario los actores interesados puedan necesitar para reaccionar. Las OI pueden optar por emitir notificaciones tempranas de las próximas consultas e iniciar la consulta teniendo en cuenta los pasos subsiguientes del proceso de elaboración y el periodo adicional necesario para considerar las aportaciones de los actores interesados y avanzar hacia la finalización de los instrumentos internacionales.

5. Facilitar una comunicación clara, efectiva y detallada con los actores interesados

En última instancia, sea cual sea el objetivo del compromiso, las modalidades seguidas y los actores interesados consultados, las comunicaciones claras, efectivas y detalladas sobre cada consulta individual con los actores interesados resultan clave para un proceso bidireccional eficaz.

El diálogo claro, efectivo y detallado empieza por informar a los actores interesados involucrados sobre la posibilidad y la elegibilidad de participar en el diálogo. Las OI pueden empezar por notificar a los actores interesados relevantes la oportunidad de participar, a través de los medios apropiados incluyendo el uso de tecnologías de comunicación digital, o cualquier herramienta de comunicación utilizada por cada OI para participar con sus miembros y más allá.

Una comunicación clara, eficaz y detallada implica entonces proporcionar información pertinente sobre el proceso, las condiciones de participación y el objeto del compromiso. En este sentido, cada consulta sigue unos objetivos y modalidades específicos. Por lo tanto, se alienta a las unidades que realizan la consulta a describir los objetivos centrales de su proceso de participación de los actores interesados y la forma en que pretende contribuir a mejorar la calidad y el impacto del instrumento internacional que se está elaborando.

La naturaleza de la participación debe, en principio, adaptarse a estos objetivos y ajustarse a la amplia gama de prácticas de participación de los actores interesados disponibles en de la organización. Las unidades responsables de llevar a cabo la participación pueden aclarar la naturaleza del proceso y las funciones concretas, las responsabilidades y las expectativas que el proceso específico involucra para los actores interesados participantes.

Para maximizar la calidad de la retroalimentación recibida por parte de los actores interesados, se alienta a las unidades consultoras de las OI, a que, en la medida de lo posible, proporcionen a los actores interesados relevantes la información más pertinente y oportuna disponible sobre el propio instrumento propuesto. En caso de una propuesta o un proyecto de instrumento en consideración, esto puede incluir un análisis de los antecedentes, documentos de expertos y descripciones de los desafíos que el instrumento pretende abordar. Si es pertinente y está disponible, también se puede compartir información sobre posibles soluciones y enfoques alternativos seguidos en otros foros internacionales, regionales o nacionales. Las OI pueden considerar útil esbozar preguntas específicas para las partes interesadas involucradas, a fin de orientar el proceso de consulta.

Tendencias en la participación de los actores interesados entre las OI

En un contexto de creciente incertidumbre con respecto a la globalización, la gobernanza internacional incluyente se percibe cada vez más como crucial para fomentar la implementación de reglas e incrementar la confianza en el sistema internacional basado en reglas. La participación de los actores interesados es de importancia central para promover la confianza y la transparencia en la elaboración de instrumentos internacionales, siguiendo una tendencia similar a nivel nacional en los últimos años (Alemanno, 2015[5]) (OECD, 2017[4]).

Todas las OI hacen partícipe a los actores interesados para garantizar la calidad de sus instrumentos, aunque en diferentes grados (OECD, 2016[6]) (OECD, 2019[1]). Cada vez abren más sus procesos de elaboración más allá de su circunscripción habitual, incrementando y diversificando su afiliación o a través de prácticas de consulta más sistemáticas con los miembros y otras entidades no miembros. La mayor participación de los actores interesados coincide con el cambio de las estructuras de la afiliación de las OI y la tendencia a ampliar la circunscripción más allá de lo habitual (OECD, 2016[6]).

Desafíos para la participación de los actores interesados a nivel internacional

A pesar de los crecientes esfuerzos para ofrecer a los actores interesados una oportunidad de participar, las OI siguen enfrentándose a las restricciones para establecer reformas para la “buena participación” que implique la eliminación de barreras a la participación y la gestión de riesgos como los conflictos de interés y la influencia indebida.

Los desafíos de la participación de los actores interesados en torno a la elaboración de instrumentos nacionales pueden amplificarse a nivel internacional. A nivel nacional, la participación de los actores interesados se percibe como algo que requiere muchos recursos, tiempo y capital humano (Alemanno, 2015[5]). En ausencia de un mandato específico para llevar a cabo la participación de los actores interesados, las Secretarías de las OI pueden enfrentar dificultades para invertir los suficientes recursos en la consulta. En este sentido, las OI pueden seguir siendo más limitadas en su capacidad para llegar a los actores interesados menos experimentados o marginalizados, aunque todavía queda por verse si las OI con una fuerte presencia a nivel nacional se enfrentan a los mismos desafíos.

El Estudio sobre OI 2018 ilustra que los principales desafíos que las OI perciben al participar con los actores interesados incluyen gestionar conflictos de interés existentes o potenciales, evitar la influencia indebida o inapropiada sobre el trabajo de la organización, llegar a actores interesados desconocidos o subrepresentados y participar de manera efectiva con los actores interesados marginalizados (OECD, 2019[1]).

A pesar de los innegables esfuerzos de una gran mayoría de OI por comprometerse de forma más sistemática con los actores interesados, sus prácticas en cuanto a mecanismos, apertura y frecuencia de consulta varían mucho de una organización a otra y, en ocasiones, entre departamentos, programas y organismos dentro de cada OI. Por ello, es difícil ofrecer una visión global. Se pueden identificar muchos esfuerzos en las OI para establecer prácticas de participación de los actores interesados, pero la mayoría de las veces se centran en grupos específicos de actores interesados, la mayoría de las veces del sector privado, o se refieren a partes seleccionadas de sus respectivos flujos de trabajo (Recuadro 4.4).

La adopción de políticas claras de participación de los actores interesados para toda la organización sigue siendo la excepción entre las OI. A excepción de un par de OI que respondieron al Estudio de OI en 2018, no existe un conjunto de normas mínimas que determinen una visión congruente del propósito, los medios y el tiempo de la participación de los actores interesados (OECD, 2019[1]). En consecuencia, la participación de los actores interesados rara vez se lleva a cabo de forma estratégica y sistemática con plazos, fases y mecanismos claros, así como con una retroalimentación sistemática.

Esfuerzos de las OI para superar los desafíos para la participación efectiva de los actores interesados

Las OI están llevando a cabo una serie de iniciativas para garantizar que su participación con los actores interesados sea efectiva y que ofrezca datos importantes para sus actividades de elaboración de instrumentos. Por ejemplo, la mayoría de las OI que respondieron al Estudio del 2018 ofrecen un periodo mínimo para la retroalimentación. Además, se están adoptando esfuerzos específicos para llegar a más grupos de interés y garantizar que también se consulte a los actores interesados sin perjuicio de su estatus o recursos. Para este propósito, una gran parte de las OI pone a disposición información relevante y oportuna sobre el tema de las consultas, creando proactivamente una relación con los actores interesados a lo largo del tiempo o proporcionar información en un lenguaje claro y sencillo de comprender (OECD, 2019[1]).

A pesar de su reconocida importancia, hasta la fecha son pocas las OI que han desarrollado unas políticas o estrategias organizacionales para la participación de los actores interesados, que mapeen a sus actores interesados y definan objetivos y pasos clave para involucrarlos y gestionar los riesgos. En su mayoría se basan en las disposiciones de los documentos fundacionales o de procedimiento que destacan su importancia, en lugar de un marco de prácticas y herramientas sistemáticas. Hay excepciones a esta característica general. Ciertas OI, como la OMS, tienen un enfoque más sistemático respecto a la participación de los actores interesados (OECD, 2016[24]). Sin ir tan lejos, muchas OI han tomado medidas pragmáticas para estructurar su participación con otras OI y establecen los principios que aplican para los observadores o grupos específicos, como los del sector privado (Recuadro 4.5) (ver Capítulo 5).

Más allá de unas políticas globales, algunas OI han desarrollado guías concretas para respaldar al personal de las secretarías de las OI y a los organismos responsables de la reglamentación en la participación efectiva con los actores interesados.

Las políticas y los documentos guía son en ciertos casos complementados, o sustituidos con un organismo especializado encargado de vigilar la participación de actores interesados a través de la Organización (Recuadro 4.6). Seis encuestados del Estudio sobre OI 2018 indican tener una especie de mecanismo de vigilancia de sus actividades de participación con los actores interesados de la organización. Más allá de la vigilancia formal, 19 indican tener algún mecanismo de coordinación informal o práctica instaurada que reúne a los miembros del personal que trabaja sobre la participación de los actores interesados (OECD, 2019[1]).

Algunas organizaciones solicitan a entidades asociadas y actores interesados designar funcionarios de enlace para tener puntos de contacto únicos para participar en el trabajo de sus organizaciones, canalizar los datos recibidos y potencialmente ayudar a reducir la necesidad de recursos para procesar los comentarios y las contribuciones (Recuadro 4.7).

Sigue existiendo el riesgo de que el progreso en la participación de los actores interesados permanezca limitado hasta que se logre una mayor comprensión de los impactos de las prácticas de participación de los actores interesados. Solo unas pocas OI evalúan sus esfuerzos de participación de actores interesados, tal como se recomienda a nivel nacional, con solo ocho OI que respondieron al Estudio de OI 2018 que cuentan con un mecanismo formal instaurado para rastrear y medir el impacto de la participación de los actores interesados en el trabajo de la organización (Recuadro 4.8).

En términos más generales, el reparto de funciones y responsabilidades entre las OI y sus respectivos miembros es de vital importancia, y la creación de una mayor conexión entre ambos niveles es un área que debe seguirse explorando. Los miembros están más cerca del ámbito donde las reglas internacionales se aplican y por consiguiente, más cerca de la evidencia y de las lecciones aprendidas que son necesarias para la buena elaboración de instrumentos así como los actores interesados afectados por estas reglas. Tienen un papel fundamental a la hora de compartir información e identificar a los actores interesados relevantes. A través de sus propias prácticas de gobierno transparente y de participación de los actores interesados, también cuentan con procesos instaurados para proporcionar información e involucrar a los actores interesados en la elaboración que podrían formar un canal relevante para sus normas internacionales. Sin embargo, hasta ahora la participación de actores interesados en la elaboración de instrumentos internacionales está fuertemente desconectada de su participación a nivel nacional (OECD, 2018[3]).