Six décennies d’APD : éclairages et perspectives dans le contexte de la crise du COVID-19
La crise du COVID-19 a des implications directes et immédiates pour les budgets d’aide publique au développement (APD). Des ressources ont été nécessaires pour faire face aux répercussions sanitaires de cette pandémie mondiale. Ce sont les personnes les plus vulnérables qui seront le plus durement touchées par les retombées sociales et économiques des mesures de confinement et d’une récession mondiale sans précédent, vraisemblablement avec des effets sur le long terme. Ce chapitre analyse 60 années d’apports d’APD et conclue qu’elle est la ressource extérieure la plus stable pour les pays en développement, qu’elle a été résiliente face aux crises économiques et qu’elle est portée, avant tout, par la volonté politique et la solidarité mondiale. La fiabilité de l’APD et la capacité à orienter stratégiquement ses investissements sont essentielles : c’est ce que révèle une analyse approfondie des tendances en matière d’aide aux systèmes de santé et à la protection sociale, qui jouent un rôle crucial dans la réponse des pouvoirs publics à la crise du COVID-19. Forts de ce solide recueil de données, les auteurs examinent trois scénarios pour les budgets d’APD en 2020 et 2021 : une augmentation pour soutenir la reprise mondiale, un maintien malgré le ralentissement économique et une contraction due à la récession mondiale. Ce chapitre souligne que l’APD peut rester fiable en temps de crise.
Alors que la crise du COVID-19 place le monde face à la plus rude épreuve de notre époque, un vif débat s’engage aujourd’hui dans la communauté internationale du développement quant à l’évolution attendue de l’aide publique au développement (APD) en 2020 et 2021. Les gouvernements et les citoyens des pays membres de l’OCDE maintiendront-ils leur soutien aux pays les plus pauvres qui, pour réduire la pauvreté et lutter contre les inégalités et la fragilité, dépendent de ces financements ? Les budgets d’APD vont-ils augmenter, rester stables ou diminuer dans le contexte de récession sans précédent que le monde connaît actuellement (OCDE, 2020[1]) ? Les pays de l’OCDE prennent actuellement, pour eux-mêmes, des mesures extraordinaires sur le plan de l’action publique comme du financement : le Fonds monétaire international estime que les plans de relance se monteront au total, à l’échelle mondiale, à 9 000 milliards USD (Battersby, Lam and Ture, 2020[2]). Les politiques de coopération et de financement du développement des pays de l’OCDE et des autres fournisseurs se fixeront-elles des objectifs pareillement ambitieux, afin que la reprise mondiale bénéficie à tout le monde ?
Le prix payé par les populations lors de cette crise risque d’être lourd – que ce soit l’effet direct du virus, des retombées sociales et économiques des mesures de confinement ou des suites de la récession mondiale. Les plus vulnérables seront vraisemblablement les plus durement touchés (PNUD, 2020[3]). Cela vaut en particulier pour les femmes, les hommes et les enfants vivant dans des contextes fragiles, où la crise risque d’exacerber les problèmes sanitaires et sociétaux préexistant. Les estimations de l’augmentation de la pauvreté mondiale varient : entre 71 et 100 millions de personnes supplémentaires (Gerszon et al., 2020[4]), voire un demi-milliard d’individus dans la prévision la plus pessimiste (Sumner, Hoy and and Ortiz-Juarez, 2020[5]), tomberaient dans l’extrême pauvreté. Quel que soit le chiffre exact, tout accroissement de la pauvreté signifierait que le monde perd du terrain par rapport aux avancées obtenues récemment au prix de lourds efforts, et affaiblirait d’autant la capacité des pays en développement à se relever. Le Programme alimentaire mondial anticipe également un doublement du nombre de personnes en proie à une insécurité alimentaire aiguë (PAM, 2020[6]).
La coopération internationale pour le développement, et l’APD en particulier, peut représenter un apport contracyclique crucial en temps de crise. Elle peut favoriser une reprise durable dans les pays en développement, les bonnes pratiques en matière de prévention, d’innovation, de fiabilité et de prévisibilité, et l’appropriation par les pays et l’utilisation des systèmes nationaux (OCDE, 2019[7]). Comme le montre ce chapitre, l’APD est également essentielle pour renforcer les systèmes de santé et de protection sociale dans les pays en développement, et plus généralement leur capacité à faire face à la crise du COVID-19 et se reconstruire. En outre, lorsque l’APD fait le premier pas en investissant dans les secteurs à risque mais d’une importance critique pour le bien-être des populations, elle ouvre la voie à d’autres investissements étrangers ou locaux (Piemonte et al., 2019[8]). Ainsi, après la crise financière de 2008-09, l’APD a soutenu des systèmes de protection sociale naissants, qui, étoffés depuis, sont utilisés aujourd’hui pour soutenir les personnes touchées par la crise du COVID-19.
Le financement mondial du développement en 2020 : une baisse historique
L’APD n’est que l’une des sources de financement du développement, et en aucune manière la plus grande. Elle n’est pas non plus une alternative à des finances publiques bien gérées et robustes, ni à de solides ressources domestiques pour les alimenter en recettes. Cependant, en 2020, le financement concessionnel du développement, notamment par l’APD, est plus nécessaire que jamais.
Les recherches de l’OCDE montrent que d’autres sources de financement du développement ont déjà été sévèrement affectées par la crise, exacerbant les insuffisances financières qui existaient au préalable et venant alourdir la dette publique qui se creusait déjà ces dernières années dans les pays en développement (OCDE, à paraître[9]). La mobilisation des ressources domestiques en pâtira, et l’on anticipe une baisse de 700 milliards USD des financements privés extérieurs en 2020 (OCDE, à paraître[9]). D’après les prévisions, les envois de fonds par les émigrés devraient diminuer de 20 % en 2020 (Ratha et al., 2020[10]), l’investissement direct étranger devrait chuter de 30 à 40 % sur 2020-21 (CNUCED, 2020[11]) et la croissance du PIB devrait ressortir dans une fourchette comprise entre -2.1 % et -5.1 % en Afrique subsaharienne (Zeufack et al., 2020[12]), à 1 % en Asie (FMI, 2020[13]) et à -4.6 % en Amérique latine et dans les Caraïbes (Banque mondiale, 2020[14]). Les échanges seront également fortement touchés : la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) estime que la crise pourrait entraîner jusqu’à 50 milliards USD de pertes sur les exportations dans l’ensemble des chaînes de valeur mondiales (CNUCED, 2020[15]).
Éviter l’effondrement total : le rôle de l’aide publique au développement …
Du fait de la nature mondiale de cette crise, la solidarité et une action coordonnée à l’échelle internationale sont dans l’intérêt de tous les pays. Les membres du Comité d’aide au développement (CAD) en sont d’accord : ils reconnaissent que l’APD est « un moyen important pour venir en appui aux mesures prises par les pays » afin de faire face à la pandémie et déclarent qu’ils « s’efforcer[ont] de protéger les budgets d’APD » durant la crise (OCDE, 2020[16]). Il est plus important que jamais d’accroître les volumes d’APD, estiment de nombreux autres groupements politiques ou internationaux1, qui ont lancé des appels à l’action pour que les pays en développement ne soient pas les oubliés de la reprise, et qui appellent à leur consacrer davantage de financements (G77, 2020[17]; Groupe de référence CAD-OSC, 2020[18]). Comme on s’attend à une contraction de l’économie mondiale (OCDE, 2020[1]), se contenter de maintenir les ratios APD/RNB actuels (2019) risque de conduire à une baisse générale des financements. Les organisations de la société civile ont appelé les membres du CAD à accroître l’APD dans la mesure du possible et à préserver l’intégrité de l’aide, les droits de la personne et les principes d’efficacité (Groupe de référence CAD-OSC, 2020[18]).
Le soutien public au développement, qu’il s’agisse d’APD, de coopération Sud-Sud, de coopération triangulaire ou d’allégement de la dette souveraine, est la source de financement la plus susceptible de garder une trajectoire positive à travers cette crise. En effet, contrairement aux flux financiers privés, de telles actions peuvent être engagées par une volonté politique forte ou une action coordonnée en faveur d’une reprise mondiale inclusive. Une transparence accrue dans les dons et prêts publics aux pays en développement de la part d’autres fournisseurs peut également faire une nette différence pour la reprise. À l’heure actuelle, les pays en développement ne disposent pas d’un tableau complet de toutes les sources de financement du développement existantes, ce qui peut aussi nuire à la viabilité de la dette et à la stabilité macroéconomique (OCDE, 2019[19]).
… Une source fiable pour les pays en développement au fil des décennies
Au cours des décennies qui ont suivi la création de l’APD après la Seconde Guerre mondiale, le monde a connu des crises économiques substantielles (voir infographie 60 ans de résilience de l’APD face aux crises économiques). Tout au long de ces périodes difficiles, l’APD s’est avérée la source la plus stable de financement extérieur, surtout par comparaison avec les flux privés, plus sensibles aux chocs économiques (voir infographie 60 ans de résilience de l’APD face aux crises économiques). Si l’APD ne saurait compenser à elle seule la baisse des autres flux, sa fiabilité n’en est pas moins cruciale pour permettre une planification à long terme dans les pays en développement. Le panachage entre les différentes sources de financement extérieur varie en fonction des catégories de revenu, les pays les moins avancés (PMA) dépendant davantage de l’APD que les pays à revenu faible ou intermédiaire. Aussi convient-il d’évaluer la situation spécifique de chaque pays.
La volonté politique et la solidarité mondiale, et non la croissance du PIB, déterminent l’APD
La volonté politique, le soutien et la mobilisation de la population, l’ampleur et la nature des besoins humanitaires et de développement, la solidarité et l’intérêt pour le monde entier d’un développement partagé sont les déterminants les plus influents de l’APD, comme l’explique le rapport Coopération pour le développement 2019 : Un avenir plus juste, plus vert et plus sûr (OCDE, 2019[20]). Soixante années de données sur l’aide publique au développement montrent que les budgets et engagements d’APD dépendent de la volonté politique d’apporter une réponse à des besoins humains et de se coordonner afin d’atteindre les objectifs ayant fait l’objet d’un accord à l’échelle internationale. Certes, les récessions économiques peuvent induire une contraction des budgets d’APD, surtout lorsqu’ils sont strictement fonction du revenu national brut (RNB), mais ce n’est pas systématique. En effet, comme le souligne l’infographie 60 ans de résilience de l’APD face aux crises économiques, malgré les crises économiques des décennies passées, l’APD est grosso modo demeurée résiliente.
Dans les années 70, les pays de l’OCDE ont adopté l’objectif de consacrer 0.7 % de leur RNB à l’APD (OCDE, 2020[21]), objectif réaffirmé ultérieurement dans le Programme d’action d’Addis-Abeba en 2015 (Organisation des Nations Unies, 2015[22]). Toutefois, cet objectif collectif n’a jamais été atteint (voir le Chapitre sur l’effort collectif), et l’APD a toujours oscillé en moyenne entre 0.2 % et 0.4 % du RNB. Certains pays l’ont atteint ou dépassé : en 2019, le Danemark, le Luxembourg, la Norvège, le Royaume-Uni et la Suède étaient dans ce cas (OCDE, 2020[23]). Certains pays non membres de l’OCDE ont, eux aussi, intensifié au cours du temps leur soutien à la coopération internationale pour le développement. Ainsi, en 2019, l’APD totale des Émirats arabes unis, calculée sur la base de l’équivalent-don, est ressortie à 2.2 milliards USD, soit 0.55 % de leur RNB. D’après de récentes estimations de l’OCDE, la coopération internationale pour le développement fournie par République populaire de Chine (ci-après dénommée la « Chine ») s’est montée à 4.4 milliards USD en 2019. L’Inde, elle aussi, a apporté des volumes substantiels d’aide au développement à des pays voisins, notamment l’Afghanistan, dont elle est le principal partenaire au développement, avec des dépenses d’un montant supérieur à 3 milliards USD (OCDE, 2019[7]). L’Indonésie a quant à elle renforcé la coopération Sud-Sud et sa coopération triangulaire pour les échanges et l’investissement, et a encouragé les efforts de financement mixte au niveau international.
Les tendances qui ressortent de l’évolution de l’APD indiquent que la croissance du RNB n’est pas le principal moteur de la générosité dont elle témoigne. Les taux de croissance annuelle moyens du PIB dans les pays de l’OCDE depuis les années 60 ont reculé, de plus de 5 % à environ 2 %, niveau autour duquel ils oscillent depuis deux décennies (voir le deuxième graphique de l’infographie 60 ans de résilience de l’APD face aux crises économiques). À l’inverse, la croissance de l’APD est allé croissant jusque dans les années 90 ; elle a alors ralenti pour ne renouer à son rythme le plus élevé qu’à la fin des années 2000.
Les priorités de l’APD en matière de développement importent tout autant que son volume global. Les affectations les plus efficaces prennent en compte les priorités et besoins des pays partenaires, concordent avec les engagements et politiques internationaux et nationaux, et intègrent les avantages comparatifs des acteurs et partenaires de la coopération internationale pour le développement. Dans sa déclaration, le CAD donne la priorité aux investissements dans les systèmes de santé et la protection sociale, qui revêtent un caractère central dans les stratégies nationales de lutte contre les répercussions médicales, sociales et économiques de la crise du COVID-19 (OCDE, 2020[24]). Assurer la résilience économique, sociale, environnementale et sanitaire à l’échelle mondiale ne sera possible que si les systèmes nationaux sont encouragés à apporter les bonnes réponses multisectorielles à la crise. Cette section examine le rôle que l’APD a joué dans la constitution de systèmes de santé et de protection sociale dans les pays en développement ces dernières décennies – période pour laquelle des données sectorielles sont disponibles.
Préserver l’APD dirigée vers les secteurs sociaux lorsqu’elle importe le plus
Un système de santé de qualité2 et des politiques et programmes de protection sociale3 conditionnent la capacité d’un pays à prévenir les effets de la pandémie de COVID-19, à y résister, à s’en remettre et à s’y adapter. Bien que la population des pays en développement soit plus jeune, donc moins exposée aux pires effets du COVID-19 sur la santé, d’autres facteurs rendent ces pays plus vulnérables : forte densité de population, taux élevés de travail informel et forte dépendance vis-à-vis des services et des secteurs manufacturiers pour l’emploi et les devises. L’insécurité alimentaire y augmente déjà de manière alarmante.
L’APD joue un rôle crucial de stabilisation, même si les volumes fournis ne permettent pas de satisfaire les besoins
Il est essentiel que les dépenses domestiques augmentent au fil du temps, qu’elles soient publiques, communautaires ou privées, pour bâtir des systèmes de santé (IHME, 2019[25]) et programmes de protection sociale solides, résilients et reposant sur un financement pérenne. Les dépenses d’investissement sont particulièrement importantes pour renforcer la résilience de ces systèmes parce que, à mesure que le revenu par habitant augmente dans les pays en développement, les investissements réalisés au titre de l’APD dans des domaines tels que la santé et la protection sociale tendent à diminuer. Survient alors un déficit de financement dû à la transition (« transition gap »), que les dépenses privées et domestiques doivent combler (Piemonte et al., 2019[8]).
Compte tenu du doublement du nombre de personnes souffrant d’insécurité alimentaire aiguë, qui s’élèvera à 265 millions en 2020 (PAM, 2020[6]), les pouvoirs publics doivent également de toute urgence travailler avec leurs partenaires au développement, la société civile et le secteur privé pour étendre les programmes de protection sociale (Ravallion, 2020[26]). En stimulant la consommation et l’investissement, ces programmes ont un rôle contracyclique. À l’heure actuelle, en Afrique subsaharienne, les financements domestiques consacrés à l’aide sociale sont, en moyenne, supérieurs à ceux des partenaires au développement internationaux (PNUD, 2019[27]). Néanmoins, les dépenses consacrées à la protection sociale représentent moins de 10 % des dépenses publiques (hors santé), ce qui semble indiquer que, déjà avant la pandémie de COVID-19, les investissements étaient insuffisants (BIT, 2017[28]). Partant, malgré des progrès – élargissement de la couverture, augmentation des prestations et simplification des obligations administratives –, il reste beaucoup à faire pour élargir et renforcer la protection sociale dans les pays partenaires (Gentilini et al., 2020[29]).
L’APD à l’appui des systèmes de santé a progressé conformément aux engagements politiques
En moyenne, 2 % des engagements d’APD bilatérale des pays membres du CAD-OCDE ont été consacrés aux systèmes de santé4 sur la période 1996-2018, un accroissement marqué de ce volume d’aide (2.4 milliards USD) ayant été enregistré à compter de 2005 (Hausse des volumes globaux : engagements d’APD bilatérale en faveur des systèmes de santé et de la protection sociale, 1996-2018). Depuis 1996, l’aide aux systèmes de santé, toutes modalités confondues, a représenté en moyenne 14 % du total des engagements d’APD bilatérale des pays du CAD et des institutions de l’UE pour la santé. Toutefois, ces dernières années, le financement des systèmes de santé a reflué, pour s’établir à 11 %, lorsque la communauté internationale s’est davantage intéressée aux maladies infectieuses, telles qu’Ébola.
Si la décennie 2001-10 a été la plus généreuse de l’histoire de l’APD, elle l’a également été pour ce qui concerne l’APD consacrée à la santé, notamment sous l’effet des trois Objectifs du millénaire pour le développement ayant trait à la santé et des engagements pris par les pays du G8 en 2000 pour lutter contre six maladies spécifiques5. Afin d’obtenir des résultats durables, des programmes verticaux par maladie nécessitaient des systèmes de santé fonctionnels et, par conséquent, leur renforcement a été intégré aussi bien dans les investissements ciblant une maladie que dans les investissements transversaux. Les dépenses consacrées à la santé ont spectaculairement augmenté durant cette décennie, et l’APD ciblant les systèmes de santé aussi (IHME, 2012[30]).
Note : Les engagements d’APD englobent ceux des pays du CAD et ceux des institutions de l’Union européenne. Les codes-objet relatifs aux systèmes de santé sont 12220, 12230, 12261, 12281, 13030 et 13081 ; celui relatif à la protection sociale est 16010.
Source : Statistiques de l’OCDE, 2020.
L’APD ciblant la protection sociale n’a cessé de croître depuis 1996
Les programmes de protection sociale dans les pays en développement constituent une évolution relativement récente. En 1990, 80 % des dépenses de protection sociale dans le monde étaient concentrées dans les pays à revenu élevé (OCDE, 2014[31]), même si un certain nombre de programmes de transferts monétaires étaient déjà bien en place dans les pays plus pauvres (Omilola and Kaniki, 2014[32]). En 2010, la coopération internationale a commencé à stimuler l’expansion de la protection sociale dans les pays à faible revenu – avec la conception, le financement et parfois la mise en œuvre de programmes en Afrique subsaharienne (Devereux and White, 2010[33]). Comme l’a démontré le Programme de filet de sécurité productif (Productive Safety Net Programme) de l’Éthiopie, des politiques domestiques adéquates soutenues par la coopération internationale peuvent sortir des millions de personnes de la pauvreté (OCDE, 2019[7]). C’est au sortir des crises financière, énergétique et alimentaire de 2008-09 que ces programmes de protection sociale ont connu leur plus forte expansion, y compris par le biais de programmes de travaux publics, souvent soutenus par des fonds fiduciaires administrés par la Banque mondiale (Mccord, 2017[34]). En effet, l’aide des organismes multilatéraux à la protection sociale a augmenté à la fois en volume et en pourcentage à compter de 2009 (Par quels canaux transite l’aide publique au développement pour les systèmes de santé et la protection sociale ?).
L’aide bilatérale à la protection sociale6 est passée de 0.7 % de l’APD bilatérale totale à la fin des années 90 à 1.8 % en 2010, soit en moyenne à 0.9 % des engagements sur la période (Hausse des volumes globaux : engagements d’APD bilatérale en faveur des systèmes de santé et de la protection sociale, 1996-2018). À compter de 2008, elle a doublé de volume, pour atteindre 1.9 milliard USD, et nettement augmenté en proportion de l’APD, à 1.4 %. En 2012, les engagements d’APD en faveur de la protection sociale7 ont renoué avec leur niveau de 2007 et sont restés plus ou moins stables jusqu’en 2018, tandis que les programmes de coopération pour le développement en faveur de la création d’emplois et de la génération de revenus, sortant du champ de la protection sociale, sont restés faibles sur la période, oscillant autour de 0.4 % du total des engagements d’APD.
Les fournisseurs dépensent leur APD bilatérale par différents canaux, notamment via les administrations, la société civile, les organisations multilatérales, les partenariats public-privé et le secteur privé. D’autres acteurs peuvent intervenir dans la mise en œuvre des projets en aval, mais la notification statistique relative aux canaux d’acheminement donne une bonne indication des acteurs les mieux positionnés pour délivrer l’APD dans un pays donné.
Les institutions du secteur public sont le principal canal par lequel l’APD renforce les systèmes de santé, sauf dans les États fragiles, où la société civile joue le rôle principal
Entre 2014 et 2018, 31 % de l’APD consacrée aux systèmes de santé ont été acheminés par l’intermédiaire d’institutions du secteur public, 30 % par l’intermédiaire d’organisations non gouvernementales et 20 % par l’intermédiaire d’organisations multilatérales. Sur la période, la part des organisations non gouvernementales (ONG) a décliné, au profit de celle du secteur privé, qui atteint 18.3 % en 2018.1 En termes de sous-secteurs, le soutien à l’éducation à la santé et la formation du personnel passaient principalement par les canaux publics, tandis la société civile était le canal privilégié pour l’APD ciblant les systèmes de santé en lien avec la santé reproductive.
Dans les États fragiles, les investissements dans les systèmes de santé passent d’avantage par la société civile. Toutefois, dans le sous-groupe des 15 États extrêmement fragiles, le secteur public était légèrement plus actif que la société civile. Dans les trois catégories de pays (extrêmement fragiles, fragiles et non fragiles), les canaux multilatéraux n’arrivaient qu’en troisième position pour le financement bilatéral préaffecté aux systèmes de santé, après la société civile et les institutions du secteur public.
L’acheminement de la protection sociale par les canaux multilatéraux progresse, sauf dans les contextes fragiles
En moyenne, sur les années 2014 à 2018, la moitié de l’APD ciblant la protection sociale a transité par le secteur public, 21 % par la société civile ou les ONG et 18 % par les organisations multilatérales. L’aide dépensée par le truchement de la société civile est restée constante tout au long de cette période, alors que l’on observe une diminution de l’APD ciblant la protection sociale acheminée par les institutions du secteur public, de 48 % en 2014 à 42 % en 2018, et un accroissement du même ordre pour l’utilisation des canaux multilatéraux, de 15 % à 23 %2.
L’APD consacrée à la protection sociale a été acheminée en premier lieu via le secteur public pour les trois catégories de pays (extrêmement fragiles, fragiles et non fragiles), sans surprise compte tenu de leur rôle pour assurer la viabilité des programmes de protection sociale. Cela se vérifie en particulier pour la catégorie des États fragiles, qui regroupe 43 pays (compte non tenu des 15 pays extrêmement fragiles), dans lesquels le secteur public déploie 63 % de l’APD consacrée à la protection sociale. Le système multilatéral a représenté une proportion plus faible de la mise en œuvre de la protection sociale dans les contextes fragiles (18 % en moyenne sur 2017/18), par comparaison aux contextes non fragiles (27 % en moyenne sur 2017/18) Les 15 États extrêmement fragiles s’appuyaient davantage sur la société civile et les canaux multilatéraux.
← 1. À compter de 2016, les institutions du secteur privé sont devenues un canal d’acheminement important, et elles englobent de nombreux apports qui étaient auparavant intégrés dans la catégorie résiduelle « autres ».
← 2. La légère augmentation du recours aux canaux multilatéraux pour la protection sociale peut être attribuée à l’Allemagne, au Japon et à la Suède.
Contextes fragiles : au risque d’être laissés de côté ?
Il est déconcertant de constater combien les contextes fragiles sont aussi les pays les plus vulnérables aux maladies infectieuses. L’indice de vulnérabilité aux maladies infectieuses évalue sept domaines, tels que la solidité des systèmes de santé nationaux et la capacité de l’État à délivrer des services de santé de base, comme l’eau et l’assainissement, ou le soutien de la communauté internationale en matière de financement et d’expertise8. Sur les 25 pays que cet indice désigne comme les plus vulnérables, 22 se situent en Afrique subsaharienne et tous sauf 3 (le Bénin, Sao Tomé-et-Principe, et le Togo) sont considérés comme fragiles (Moore et al., 2016[35]). Là où les systèmes de santé peu solides sont couplés à une pauvreté aggravée par le manque de protection sociale, davantage d’individus pourraient être obligés de recourir à l’aide humanitaire sanitaire et l’aide alimentaire en 2020 (OCDE, 2020[36]).
L’APD joue un rôle critique dans le soutien aux systèmes de santé dans les contextes fragiles. Depuis 2014, environ 30 % de l’aide des membres du CAD à la santé dans les 15 contextes extrêmement fragiles ont été systématiquement consacrés aux systèmes de santé, soit le double de la proportion dans les États moins fragiles. Dans le même temps, le volume d’APD ciblant le renforcement des systèmes de santé dans les 58 États fragiles a diminué en termes réels, passant de 1.5 milliard USD en 2014 à 1.4 milliard USD en 2018. Les dépenses de protection sociale dans les États fragiles ont culminé en 2016 à 897 millions USD, représentant 64 % de l’APD bilatérale totale axée sur la protection sociale, mais ont nettement diminué en termes réels, pour ressortir à 459 millions USD en 2018, année où seulement 49 % de l’APD bilatérale pour la protection sociale ont été adressés aux États fragiles.9
Malgré les difficultés hors du commun imposées par la pandémie de COVID-19, les tendances passées laissent à penser que l’APD peut être résiliente en 2020 et 2021. Elle pourrait même augmenter.
À la lumière des tendances passées, cette section explore trois scénarios pour l’APD en 2020 et 2021 (infographie Scénarios pour l’APD en 2020)10. Compte tenu de la nature inédite de la crise du COVID-19, et du fait qu’elle est encore en train d’évoluer au moment de rédiger ces scénarios, ceux-ci ne visent pas à restreindre les issues possibles : ils cherchent à donner un cadre au dialogue naissant sur la manière dont, dans le contexte de contraintes budgétaires exceptionnelles, et sur la base de précédents historiques, les fournisseurs de coopération pour le développement peuvent au mieux soutenir les pays en développement et être à la hauteur du défi consistant à mieux protéger les biens publics mondiaux.
Scénario 1 : Des budgets en hausse, soutenant la reprise
Des signaux positifs précoces témoignent d’un engagement politique à soutenir une reprise mondiale inclusive. S’il ne se dément pas, cet engagement pourrait conduire en 2020 à une hausse du volume d’APD et de la proportion du RNB qu’elle représente.
Depuis le début de la crise liée au COVID-19, de nombreux efforts pour lever des fonds ont déjà rencontré des succès, notamment au niveau de l’aide humanitaire (OCHA, 2020[37]), des mesures de relance macroéconomique et d’allégement de dette (FMI, 2020[38]), du financement de vaccins et de systèmes de santé (Gavi, l'Alliance du Vaccin, 2020[39]), ainsi que de programmes de recherche sur les vaccins et d’amélioration de l’accès (Commission européenne, 2020[40]). Dans ce scénario, il est possible que le soutien multilatéral et les activités bilatérales consacrées aux solutions à apporter dans cette crise, à la reprise et à la reconstruction bénéficient d’une hausse des volumes d’APD et de la proportion du RNB qu’elle représente (voir Répercussions possibles de la récession économique sur les apports d’APD en 2020 et 2021). En effet, les récentes déclarations des dirigeants nationaux, notamment des Présidents français et allemand (Deutsche Welle, 2020[41]; Financial Times, 2020[42]), et de l’UE (Commission européenne, 2020[43]) indiquent que le soutien aux pays en développement pourrait être intégré dans les nouveaux plans de relance. En outre, les pays du G20 sont convenus d’un « moratoire sur le service de la dette » jusqu’à la fin de 2020, accordé par tous les créanciers publics bilatéraux, un soutien direct aux pays les plus pauvres en termes de liquidités.
Si l’on ne sait pas encore bien quelle forme revêtiront les mesures de soutien ni si elles répondront à la définition de l’APD, des signaux en provenance de plusieurs pays laissent à penser que les budgets de coopération pour le développement pourraient augmenter en 202011. Ainsi, le Congrès des États-Unis a fourni plus de 2 milliards USD à USAID et au Département d’État dans le cadre de deux dotations additionnelles d’urgence (USAID, 2020[44]) ; l’Allemagne s’est engagée à consacrer 3 milliards EUR supplémentaires d’ici 2021 à ses dépenses internationales (Ministère fédéral des Finances, Allemagne, 2020[45]) ; et la Norvège a récemment annoncé que, malgré le COVID-19, elle proposait de maintenir son budget d’aide pour 2020 dans son intégralité (Gouvernement de la Norvège, 2020[46])12. L’OCDE estime que le moratoire sur la dette accordé par les membres du CAD aux pays les plus pauvres s’établit dans une fourchette comprise entre 1.5 milliard USD et 3 milliards USD (OCDE, 2020[47]). Il pourrait également s’ensuivre une hausse des apports nets en 2020 chez les membres qui fournissent des prêts étant donné qu’il n’y aurait pas de remboursements enregistrés pour la dette concernée par le moratoire, mais l’effet s’inverserait dans les années suivantes, ce qui pourrait se traduire par une baisse différée des apports nets si ce phénomène n’est pas compensé par des versements accrus.
Par ailleurs, les résultats préliminaires d’une enquête auprès des membres du CAD sur les mesures engagées face au COVID-19 montrent une forte tendance des membres à accélérer leur soutien (Mesures prises par les membres du CAD face au COVID 19, constats préliminaires issus d’une enquête).
En avril 2020, l’OCDE a mené une enquête auprès des membres du CAD sur les mesures engagées face à la pandémie de COVID-19. Vingt-sept des 30 membres du CAD ont répondu à l’enquête ou ont fourni des renseignements sur les mesures prises dans ce contexte en matière de coopération pour le développement. Une analyse plus détaillée sera publiée ultérieurement par l’OCDE en 2020, mais en voici les premières conclusions.
Les mesures de court terme étaient axées sur la gestion du virus, essentiellement à travers le soutien aux systèmes de santé, l’aide humanitaire et la sécurité alimentaire, ainsi que l’appui aux pays en développement pour faire face à la pandémie.
Les activités à moyen terme donnent la priorité à la mise à disposition de diagnostics et de vaccins pour les pays les plus pauvres disposant de systèmes de santé fragiles, ainsi que d’autres soutiens pour aider les pays en développement à surmonter les retombées économiques, sociales et politiques de la crise.
Les programmes de coopération pour le développement prévus pour 2020 ont souvent été réorientés ou reprogrammés. L’impact de cette crise sur les opérations sur le terrain a conduit les membres à passer en revue les principaux problèmes affectant ces opérations. Beaucoup optent pour la flexibilité afin d’assurer la continuité des activités. La reprogrammation avait pour objectif de favoriser l’adaptation et de rapidement apporter un concours à la réponse mondiale sur les plans bilatéral et multilatéral.
De nouvelles ressources ont été mobilisées sous forme d’aide publique au développement (APD), de prêts souverains et de soutiens au secteur privé. En plus des dons d’APD et des prêts souverains, quelques membres ont indiqué qu’ils accorderaient des prêts au secteur privé, ainsi que des garanties, afin de mobiliser des fonds additionnels auprès des investisseurs privés.
Accord sur un moratoire sur les remboursements de prêts et rééchelonnements. Certains prêts accordés aux pays en développement sont rééchelonnés afin de libérer des ressources budgétaires supplémentaires.
Des mécanismes nationaux et internationaux ont joué un rôle clé pour la coordination. Les mécanismes de coordination à l’échelle nationale (entre ministères, organisations de la société civile, secteur privé et autres parties prenantes concernées) ont joué un rôle important dans l’élaboration d’une réponse au COVID-19. Les membres interrogés ont souligné qu’il était également crucial de favoriser une réponse intégrée et cohérente de la part du système multilatéral, et en particulier des Nations Unies.
Les mécanismes de partage d’informations et la coordination avec la société civile ont été renforcés. Certains membres ont répondu qu’ils donnaient davantage de moyens aux organisations de la société civile (OSC) pour réorienter leurs programmes vers des activités en lien avec la pandémie. Ils ont également accordé davantage de souplesse aux OSC pour gérer les effets et rediriger la coopération actuelle avec les acteurs locaux de la société civile.
La mise en œuvre des programmes de développement en cours ainsi que le suivi et l’évaluation sont susceptibles de connaître des retards. Il pourrait y avoir des retards ou des reports dans les évaluations, notamment en ce qui concerne les projets de grande envergure.
Scénario 2 : Lutte contre des vents contraires
Les auteurs analysent une hypothèse selon laquelle les pays protégeront et maintiendront les volumes d’APD de 2019. Dans ce scénario, l’APD en proportion du RNB augmenterait en 2020.
La voie de la reprise économique apparaît très incertaine, et à la merci d’une possible deuxième vague de pandémie. L’OCDE a publié des estimations pour les projections du PIB reposant sur deux scénarios, l’un qui voit la pandémie rester sous contrôle, l’autre reposant sur l’hypothèse d’une deuxième vague de contagions avant la fin de 2020 (OCDE, 2020[1]). En 2019, le volume de l’APD nette équivalait à 0.29 % du RNB combiné de l’ensemble des membres du CAD. Pour que les pays maintiennent les volumes actuels (de 2019) d’APD nette en 2020, il faudrait que l’APD totale en proportion du RNB des pays membres du CAD monte à 0.32 % pour compenser la baisse du PIB en cas de choc unique ou de deux chocs successifs (voir Répercussions possibles de la récession économique sur les apports d’APD en 2020 et 2021, Scénario 2). Si les volumes d’APD en 2021 devaient eux aussi rester constants par rapport à 2019, l’APD représenterait alors 0.30 % du RNB dans l’hypothèse d’un choc unique alors que s’opérera une lente reprise économique, et 0.32 % en cas de deux chocs successifs.13 Il ressort des examens par les pairs effectués par le CAD-OCDE que protéger les budgets d’aide face aux chocs à court terme essuyés par les finances publiques n’a rien de nouveau dans les pays de l’OCDE. En effet, un petit nombre de membres du CAD (par exemple le Danemark et les Pays-Bas) ont mis en place des mécanismes permettant de lisser les volumes d’APD sur plusieurs années de sorte qu’ils puissent honorer leurs engagements et protéger les partenariats dans l’éventualité de variations abruptes dans les ressources disponibles.
Scénario 3 : Difficultés à préserver les budgets
Les auteurs analysent une hypothèse selon laquelle les pays maintiennent le ratio APD/RNB au niveau de 2019. Dans ce scénario, la diminution de l’APD pourrait se chiffrer à 14 milliards USD en 2020.
La baisse du PIB pourrait exercer des pressions sur les budgets d’APD des membres du CAD. D’après les projections de PIB réalisées par l’OCDE, si les membres du CAD décident de consacrer la même proportion du RNB à l’APD en 2020 qu’en 2019 (0.29 % sur la base des flux financiers), les volumes nets d’APD pourraient enregistrer une baisse comprise entre 11 milliards USD et 14 milliards USD en 2020 (sommes exprimées aux prix et taux de change de 2018) (voir Répercussions possibles de la récession économique sur les apports d’APD en 2020 et 2021, Scénario 3).14 L’OCDE estime qu’une lente reprise s’opérera en 2021. Si les fournisseurs s’attachent à maintenir le rapport APD/RNB au niveau de 2019, les budgets d’APD pourraient augmenter en 2021, sans toutefois renouer avec les volumes de 2019. Étant donné que de nombreux budgets 2020 avaient déjà été finalisés avant la crise, il se pourrait également que l’impact de la récession sur les budgets d’APD ne soit pas immédiat, mais différé sur l’APD des années à venir – ce qui semble avoir été le cas lors du fléchissement de l’APD en 2011, trois ans après la crise financière de 2008.
Les projections pour le PIB réalisées par l’OCDE explorent deux scénarios : dans le premier, le virus est maîtrisé (choc unique), et dans le second, une deuxième flambée épidémique mondiale se déclare avant la fin de 2020 (deux chocs successifs). Dans le scénario du choc unique, on estime que la croissance du PIB dans la zone OCDE s’établira à -7.5 % en 2020 et à 4.8 % en 2021. Dans le scénario de deux chocs successifs, on estime qu’elle s’établira à -9.3 % en 2020 et à 2.2 % en 2021.
* Dans le Scénario 1, l’accroissement pour 2020 est calculé sur la base des annonces faites par certains membres et présuppose que ces annonces concernent essentiellement de l’APD.
Source : Calculs des auteurs sur la base des données présentées dans cette section pour les Scénarios 1, 2 et 3.
Nous sommes face à un défi mondial véritablement historique. La situation évoluant en permanence, il est difficile de prévoir les répercussions futures sur l’APD, mais les tendances passées révèlent la résilience de cette aide et son rôle de source stable de financements extérieurs pour les pays en développement. La crise économique sans précédent à laquelle le monde est confronté aujourd’hui ne doit pas être le seul déterminant des apports futurs d’APD. Afin de surmonter les défis actuellement associés au COVID-19, il est vital que la communauté internationale continue de préserver l’APD, notamment celle consacrée aux infrastructures pour la santé de base et aux programmes de protection sociale, dont il est avéré qu’ils font une vraie différence. Comme par le passé, la volonté politique et la solidarité mondiale peuvent conduire à préserver ou à accroître les niveaux d’APD afin d’aider les pays en développement à faire face aux conséquences à court et long terme de la pandémie. Pour être à la hauteur de l’événement, il faut prendre les mesures nécessaires pour soutenir une reprise mondiale qui bénéficie à toutes les nations et toutes les populations. La Réunion du CAD à haut niveau prévue fin 2020 sera l’occasion pour les membres de discuter, à la lumière de cette profonde crise, de la manière de mieux coordonner et préserver leur soutien à la coopération pour le développement.
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Notes
← 1. Il s’agit du G20 (G20, 2020[105]), du G77 (G77, 2020[17]), du système des Nations Unies (Conseil économique et social, 2020[107]) et du Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement (PMCED, 2020[106]).
← 2. Dans les Objectifs de développement durable (ODD), il est fait référence aux systèmes de santé dans les cibles 3.3, 3.8, 3.11, 3.12 et 3.13. La cible 3.8, en particulier, met en lumière la nécessité d’une couverture sanitaire universelle, à laquelle appelle le G20.
← 3. La protection sociale est spécifiquement mentionnée dans la cible 1.3 des ODD.
← 4. D’après l’Organisation mondiale de la santé (OMS), un système de santé se réfère à l’ensemble des activités ayant pour objectif prioritaire de promouvoir, rétablir et/ou maintenir la santé, ainsi que des personnes, institutions et ressources réunies pour améliorer la santé de la population desservie. Pour disposer d’un système de santé de qualité, il faut des agents de santé qualifiés et motivés, une infrastructure bien entretenue et une fourniture fiable de médicaments et de technologies, soutenus par des financements adéquats, des plans solides en matière de santé et des politiques publiques reposant sur des éléments factuels (OMS, 2018[108]).
← 5. Le passage de programmes horizontaux à des programmes verticaux par maladie a commencé avec GAVI, l’Alliance du vaccin, créée en 2000, et le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, lancé en 2002. Y a fait suite le plan d’aide d’urgence du Président des États-Unis pour lutter contre le sida, en 2003. La philanthropie privée, Fondation Bill & Melinda Gates en tête, a contribué à lancer la dynamique de financement, par exemple pour GAVI.
← 6. D’après le Conseil de coopération inter-institutions pour la protection sociale, la protection sociale se définit comme l’ensemble des politiques et programmes destinés à empêcher pauvreté, vulnérabilité et exclusion sociale ou à en protéger l’ensemble de la population tout au long de la vie, en ciblant particulièrement les groupes les plus vulnérables (ISPA, s.d.[109]). Les apporteurs bilatéraux et multilatéraux de coopération pour le développement ne définissent pas tous la protection sociale de la même manière. Toutefois, presque tous ont approuvé la définition figurant dans le texte présenté dans le cadre de l’initiative du Conseil de coopération inter-institutions pour la protection sociale sur les instruments d’évaluation conjointe de la protection sociale.
← 7. D’après la classification sectorielle utilisée par les fournisseurs qui communiquent des données au CAD, notamment sous le code-objet 16010, la protection sociale se définit comme suit : « stratégies de protection sociale ou de sécurité sociale, législation et administration ; renforcement des capacités institutionnelles et conseils ; sécurité sociale et autres régimes sociaux ; programmes de soutien, prestations en espèces, pensions et programmes spéciaux pour les personnes âgées, les orphelins, les personnes handicapées, les enfants, les mères de nouveau-nés, les personnes vivant dans la pauvreté, sans emploi et autres groupes vulnérables ; dimensions sociales de l’ajustement structurel. » Le code-objet humanitaire 72040 « aide alimentaire d’urgence » n’est pas intégré dans l’analyse des tendances de la protection sociale présentée dans ce chapitre.
← 8. Sept grands domaines et facteurs ont été évalués afin de déterminer la vulnérabilité aux flambées de maladies infectieuses : 1) dermographie ; 2) soins de santé ; 3) santé publique ; 4) dynamique des maladies ; 5) politique intérieure ; 6) politique internationale ; et 7) économie.
← 9. Les versements d’APD sont présentés en USD aux prix constants de 2018.
← 10. Note au lecteur : Les chiffres clés de l’APD calculés avec la méthode de l’« équivalent-don » ne peuvent être comparés avec les séries chronologiques calculées sur la base des « flux financiers », sur lesquelles se fonde l’analyse dans le reste du chapitre. Les données se réfèrent aux apports nets d’APD calculés sur la base des flux financiers, sauf mention contraire. À des fins de transparence et d’analyse de l’évolution des tendances, l’OCDE continuera de publier les données d’APD calculées sur la base des flux financiers.
← 11. Pour le Scénario 1, l’augmentation en 2020 est calculée sur la base des annonces faites par certains membres et présuppose que ces annonces pourraient concerner de l’APD. Les annonces faites à ce jour pourraient déboucher sur 5 milliards USD supplémentaires d’APD. Selon la méthodologie des flux financiers, l’APD pourrait, en principe, d’après ces annonces, atteindre 155 milliards USD en 2020, alors que selon celle de l’équivalent-don, elle pourrait se monter à 161 milliards USD (aux prix constants de 2018). Cette analyse présuppose que le volume d’APD ne baissera pas par rapport aux niveaux de 2019 dans d’autres pays du CAD.
← 12. L’UE a récemment proposé une enveloppe de 16.5 milliards EUR supplémentaires pour l’action extérieure, incluant de l’aide humanitaire, qui s’inscrit dans la proposition sur l’instrument pour la relance baptisé « Next Generation EU », doté de 750 milliards EUR (Commission européenne, 2020[43]).
← 13. Calculé avec la méthodologie de l’équivalent-don, le ratio APD/RNB est ressorti à 0.30 % en 2019. Dans le Scénario 2, qui prend pour hypothèse que les pays maintiendront le même volume d’APD qu’en 2019, le ratio APD/RNB pourrait atteindre 0.33 % en 2020 et 0.31 % en 2021 en cas de choc unique, ou bien 0.34 % en 2020 et 0.33 % en 2021 en cas de deux chocs successifs.
← 14. Sur la base de l’équivalent-don, dans le Scénario 3, qui prend pour hypothèse un maintien des ratios APD/RNB au niveau de 2019 en 2020, la baisse pourrait s’établir entre 13 milliards USD et 16 milliards USD en 2020 (aux prix constants de 2018).