copy the linklink copied!Synthèse : L’heure est venue de relever le défi

Le financement des objectifs de développement durable (ODD) dans les pays en développement est un défi majeur. Trois ans après que le Programme d'action d'Addis-Abeba (AAAA) en 2015 a appelé tous les acteurs - publics et privés - à mieux coordonner leurs activités et à mobiliser davantage de ressources financières, les perspectives ne sont pas encourageantes : les financements extérieurs – dont continuent de dépendre de nombreux pays en développement – sont en baisse, principalement en raison de la chute des flux privés, et la coordination reste médiocre. Il faut inverser la tendance : financer le développement durable des pays pauvres est un investissement dans le bien-être de toutes les nations. Les pays de l'OCDE doivent relever le défi : une action urgente et forte est nécessaire pour mettre en œuvre l'AAAA avec leurs partenaires et tenir la promesse de l'Agenda 2030, tant chez eux que dans les pays partenaires. Mobiliser davantage de fonds pour les pays en développement ne suffira pas. La qualité de tous les financements – leur «empreinte développement durable » -- doit être améliorée. Ce chapitre de synthèse résume le diagnostic du rapport et ses recommandations de réformes dans trois domaines : (i) une meilleure mesure de la quantité et de la qualité du financement des objectifs de développement durable ; (ii) de meilleures incitations pour orienter les financements déjà disponibles au niveau mondial vers les ODD ; et (iii) une meilleure coordination des acteurs pour faire coïncider l'offre et la demande de financement pour le développement durable dans les pays en développement.

    

« La prospérité, tout comme la paix, est indivisible. Nous ne pouvons pas nous permettre de l’éparpiller parmi les privilégiés ou d’en jouir aux dépens des autres. Où qu’elle soit, la pauvreté menace l’humanité tout entière et tend à détruire le bien-être individuel. Pas plus que la guerre, il n’est possible de la localiser : au contraire, elle ne peut que se propager et saper la puissance économique des régions favorisées du monde. Nous savons aujourd’hui que la vie économique de chaque nation constitue en quelque sorte la trame de l’économie mondiale. Qu’un fil menace de se briser, et l’étoffe tout entière perd de sa résistance. Chacune des nations du globe, si grande et si forte soit-elle est soumise à cette loi. (…)

Nous savons maintenant que, lorsque les nations essaient, séparément, de porter remède à des maux qui sont d’ordre international, un conflit économique doit nécessairement s’ensuivre. Seul, un pays est incapable de faire face aux problèmes des changes et des placements internationaux : même pour deux, pour trois nations, c’est une tâche impossible. Ce sont des problèmes multilatéraux que seule peut résoudre une coopération multilatérale. »

Discours inaugural prononcé le 1er juillet 1944 par M. Henry A. Morgenthau Jr., Secrétaire du Trésor des États-Unis, à l’occasion de la séance d’ouverture de la Conférence monétaire internationale de Bretton Woods.

copy the linklink copied!En bref

En fixant de nouvelles ambitions aux nations de la planète, le Programme 2030 et les Objectifs de développement durable (ODD), adoptés en 2015, ont initié un processus de redéfinition de la coopération internationale. Construire un monde meilleur pour tous exige de s’affranchir des limites des approches traditionnelles Nord/Sud. Cela requiert un effort collectif en vue de partager la prospérité et d’aider tous les acteurs à apporter leur contribution face à l’évolution rapide de problèmes d’envergure mondiale. Le Programme d’action d’Addis-Abeba de 2015 (PAAA), dans le droit fil du Consensus de Monterrey de 2002, offre un cadre pour financer ces ambitions. Le Programme d’action d’Addis-Abeba appelait un large éventail d’acteurs – des autorités centrales aux autorités locales, des investisseurs privés aux fondations philanthropiques – à mobiliser davantage de ressources financières intérieures et extérieures, plus efficacement et de façon plus coordonnée, pour parvenir à une croissance économique qui améliore le bien-être de l’humanité et préserve l’environnement.

Trois ans après cet engagement en faveur des ODD, cette première édition des Perspectives mondiales du financement du développement durable tire la sonnette d’alarme. Les besoins de financement du développement durable augmentent alors que le volume effectif des ressources extérieures disponibles pour les pays en développement diminue et n’est pas encore compensé par un accroissement symétrique des ressources intérieures. Les recettes publiques sont le principal pilier du système de FDD, et même si le ratio recettes fiscales/PIB augmente, il reste dans de nombreux pays obstinément faible. En outre, le nécessaire rehaussement de la qualité des investissements publics et privés, en particulier dans les économies les plus pauvres, est à peine amorcé. L’appel à agir d’urgence lancé à Addis-Abeba n’a pas encore été entendu par tous.

Que faudrait-il faire pour répondre à cet appel et remettre en état de marche le système de financement du développement durable (FDD) ? Quel est le rôle de chaque acteur ? Par où commencer face à cette incroyable complexité ? Les Perspectives mondiales invitent chaque acteur à prendre du recul et à porter un regard nouveau sur ce système en tant que marché – où la demande d’investissements plus nombreux et de meilleure qualité au service du développement durable (les besoins de financement des ODD) doit être satisfaite par divers acteurs, actuels et potentiels. Ces Perspectives mondiales traitent essentiellement des responsabilités qui incombent aux responsables de la politique de coopération pour le développement des pays de l’OCDE, mais elles présentent de l’intérêt pour l’ensemble de la communauté internationale. L’analyse révèle les symptômes d’un marché imparfait et immature qui a besoin de davantage de transparence, d’une meilleure réglementation et d’une coordination plus efficace.

Ce rapport, par conséquent, appelle les responsables de l’élaboration des politiques au sein du système de FDD à relever le défi et à accélérer la maturation du système. Il propose d’opérer des réformes dans trois domaines prioritaires : mieux informer les intervenants du marché en mesurant avec plus de précision les flux de FDD et leur impact ; améliorer les politiques et les réglementations au sein du système pour créer de nouvelles incitations à orienter une plus grande part des investissements publics et privés vers le développement durable ; et mieux mettre en œuvre l’approche holistique préconisée dans les engagements énoncés à Monterrey et dans le PAAA (Encadré 0.1) en menant des activités plus adaptées et mieux coordonnées.

Cette synthèse présente une liste de recommandations, s’adressant principalement aux responsables de l’élaboration des politiques des pays de l’OCDE, auxquelles il convient de donner la priorité et qui doivent être traduites en actions concrètes.

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Encadré 0.1. Qu’entend-on par approche holistique du financement du développement durable ?

Le Consensus de Monterrey sur le financement du développement, au paragraphe 8, définit l’approche holistique du financement du développement comme suit :

À l’heure où la mondialisation économique et l’interdépendance vont croissant, une approche holistique des défis nationaux, internationaux et systémiques interconnectés que pose le financement du développement – un développement durable, axé sur l’être humain et tenant compte de la spécificité des sexes – dans toutes les régions du globe est indispensable. Cette approche doit ouvrir des horizons à tous et contribuer à faire en sorte que les ressources soient créées et utilisées efficacement et que des institutions responsables soient instaurées à tous les niveaux. D’où la nécessité d’une action collective et cohérente dans chacun des domaines interdépendants de notre programme, à laquelle participe l’ensemble des parties prenantes au sein d’un partenariat actif (ONU, 2003[1]).

Par conséquent, l’approche holistique et intégrée revêt deux grandes dimensions :

  • Les domaines d’action du programme de développement – économique, social et environnemental – sont interdépendants ;

  • Les actions sont cohérentes, et associent toutes les parties prenantes au sein d’un partenariat actif pour tirer le meilleur parti de leurs interactions, afin que leur impact collectif sur le développement durable soit supérieur à la somme de leurs impacts individuels.

copy the linklink copied!La communauté internationale doit accélérer la réforme du système mondial de financement du développement durable

L’évolution du système de FDD depuis Monterrey et Addis-Abeba peut conduire les décideurs à se sentir submergés. Tout d’abord, par un sentiment d’urgence, car la diminution actuelle des flux financiers à destination des pays en développement jette soudainement un doute sérieux sur la capacité des nations de la planète à atteindre collectivement les ODD – les enjeux étant élevés pour les pays, quel que soit leur niveau de développement. Deuxièmement, par la complexité d’un système caractérisé par une multiplication d’acteurs et d’instruments aux interactions complexes et par l’évolution constante des besoins de financement avec le temps. Du fait de cette complexité, il est plus difficile de bien comprendre et de parvenir à tirer véritablement parti de l’alliance des contributions à l’appui du développement durable. Troisièmement, par un sentiment d’inachevé, l’approche holistique n’ayant pas encore été intégralement mise en œuvre ni ses fruits recueillis. En outre, les innovations qui voient le jour sont prometteuses, mais ne produisent pas des résultats à grande échelle.

L’assombrissement de la conjoncture macroéconomique mondiale compromet le financement du développement durable à court et moyen terme

La disponibilité de financements pour le développement durable dépend d’un certain nombre de facteurs, comme la croissance économique, les niveaux d’endettement, l’évolution du commerce et de l’investissement et les flux migratoires. Les tensions subies par certains de ces facteurs ces dernières années ont fini par créer une pression à la baisse sur les ressources financières destinées au développement. Le Tableau 0.1 synthétise les effets d’une partie de ces évolutions.

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Tableau 0.1. Les déterminants macroéconomiques du FDD : de sombres perspectives

Principaux facteurs affectant les fonds disponibles pour le développement durable

État des lieux en 2018

Croissance

Elle n’a pas retrouvé ses niveaux d’avant 2008

Prix des produits de base

Fin du super-cycle en 2011

Niveaux d’endettement

Atteignent un sommet historique dans les pays développés et dans les pays en développement

Migration

Hausse des flux et du coût des réfugiés dans les pays donneurs, mais augmentation des envois de fonds

Technologie

Source à la fois d’opportunités et de menaces

Croissance : Depuis la crise de 2008-09, la croissance du PIB dans les pays de l’OCDE stagne et les prévisions ne se sont améliorées que récemment. Malgré un rebond initial, la croissance du PIB dans les économies émergentes et en développement s’est elle aussi ralentie, s’établissant à 6-7 % en République populaire de Chine (ci-après la « Chine ») et aux alentours de 3-4 % en Afrique subsaharienne – soit bien en dessous des taux de croissance à deux chiffres enregistrés par certains de ces pays les précédentes décennies. La croissance du PIB mondial atteignait 3.8 % en 2017, contre 5.6  % avant la crise (FMI, 2018[2]). L’écart (1.8 % point en moyenne) se situe dans la fourchette du déficit d’investissement estimé puisque le montant des fonds supplémentaires nécessaires à la réalisation des ODD est estimé à 1.5-2.5 % du PIB mondial (Schmidt-Traub, 2015[3]). Le ralentissement de la croissance diminue la capacité des pays en développement à mobiliser des ressources intérieures pour le développement et à drainer des flux financiers extérieurs.

Prix des produits de base : En 2017, les produits de base représentaient 60 %, voire plus, des exportations de 64 % des pays en développement (CNUCED, 2017[4]). La fin du super cycle de ces produits en 2011 et la baisse des prix qui s’en est suivie ont considérablement limité la croissance des pays en développement et leur capacité à mobiliser des ressources intérieures. Inversement, les pays importateurs nets de produits de base ont bénéficié de la baisse.

Niveaux d’endettement : L’endettement, qui est essentiel pour financer le développement tant qu’il est soutenable, a atteint au niveau mondial le sommet historique de 164 000 milliards USD  en 2016, soit l’équivalent de 225 % du PIB mondial (Gaspar et Jaramillo, 2018[5]). Les niveaux d’endettement pourraient limiter la capacité des pays bénéficiaires (en réduisant leur capacité d’absorption) et des bailleurs de fonds (en réduisant leur flexibilité budgétaire) à mobiliser des ressources financières au service du développement durable. Les soldes budgétaires se sont détériorés dans 70 % des pays à faible revenu, et le nombre des pays en développement présentant un niveau de risque élevé ou en surendettement a presque doublé, passant de 13 à 24 au cours des cinq dernières années (FMI, 2018[6]).

Migration : En 2017, on estimait à 258 millions le nombre des personnes qui vivaient ailleurs que dans leur pays natal, ce qui représente une hausse de 49 % par rapport à l’an 2000. L’augmentation des flux migratoires à destination des pays de l’OCDE depuis 2010, provoquée par les conflits et les difficultés économiques, s’est accompagnée d’une hausse régulière du volume des envois de fonds. En 2017, ces derniers atteignaient 466 milliards USD, soit environ le triple du montant de l’aide publique au développement (APD).

Technologie : L’effet global de l’évolution technologique sur le commerce et le FDD reste à déterminer. Dans quelle mesure, par exemple, les pertes d’emplois dues à l’automatisation seront-elles compensées par la création de nouveaux emplois ? Passer directement à une économie de services est-il à la portée de tous les pays en développement ? À quel rythme les nouveaux instruments et autres outils, comme le paiement des factures de services publics ou des impôts au moyen d’un téléphone portable, amélioreront-ils la mobilisation des ressources intérieures ?

Le creusement du déficit de financement pour le développement durable est une menace planétaire

Les envois de fonds des migrants augmentent régulièrement tandis que d’autres sources de financement du développement durable essentielles s’amenuisent

Concernant les différents flux financiers à destination des pays en développement, la diminution de l’investissement privé intérieur et de l’investissement direct étranger (IDE) est très préoccupante. Les envois de fonds sont restés orientés à la hausse, mais soutiennent essentiellement la consommation des ménages et, par conséquent, ne compenseront pas une éventuelle perte d’emplois ou de recettes publiques. L’APD est elle aussi stable, mais reste inférieure aux engagements internationaux (Tableau 0.2).

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Tableau 0.2. Évolution des différentes sources de financement du développement durable : des situations contrastées

Évolutions préoccupantes

Évolutions encourageantes

Mobilisation des ressources intérieures – (publiques) le ratio recettes fiscales/PIB (à 14 % dans les PMA/PFR) reste inférieur au seuil de 15 % recommandé ; (privées) investissement privé intérieur en baisse.

Philanthropie – 7.9 milliards USD par an en moyenne (2013-15)

Secteur privé – Les flux dans le cadre d’opérations de fusions-acquisitions dans les pays en développement ont amorcé une baisse en 2012, suivie d’une chute de 11 % de l’IDE en 2016 et du financement de projets en 2018 (-30 % au premier semestre). Par contre, les sommes mobilisées grâce à l’APD, même si elles restent limitées, ont augmenté rapidement

Envois de fonds – Sommet historique à 466 milliards USD en 2017

Aide publique

Comité d’aide au développement (CAD) – 146.6 milliards USD en 2017, à 0.31 % du PIB (soit moins que l’objectif de 0.7 %) et en légère baisse, de 0.6 %, par rapport à 2016 (+1.1 % hors baisse du coût des réfugiés dans le pays donneur)

Non membres du CAD – 6.9 milliards USD en 2015.

Les recettes publiques sont le pilier central du système de FDD (Graphique 0.1). En 2016, les recettes fiscales des pays en développement atteignaient 4 300 milliards USD, soit plus du double des flux transfrontaliers de cette même année. Il faut pourtant mobiliser davantage de recettes publiques. Le ratio recettes fiscales/PIB des pays à faible revenu (PFR) et des pays les moins avancés (PMA) est en moyenne de 14 % et demeure inférieur au seuil de 15 %, qui est de plus en plus recommandé comme étant le seuil minimum pour un bon fonctionnement de l’État. Les recettes fiscales ont représenté 42.7 % de l’ensemble des différents financements dans les PMA, contre 78.2 % dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (PRITS).

L’investissement privé intérieur est la principale source de formation de capital dans la plupart des pays, mais certaines de ses composantes déclinent. Par exemple, le volume des fusions-acquisitions, une mesure clé du dynamisme d’une économie, a chuté de 60 % dans les économies en développement (hors Chine) entre 2010 et 2017, passant de 237 milliards USD à 95 milliards USD.

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Graphique 0.1. En moyenne, les recettes fiscales sont la principale ressource financière de tous les pays en développement quelle que soit la catégorie de revenu
Milliards USD, 2016
Graphique 0.1. En moyenne, les recettes fiscales sont la principale ressource financière de tous les pays en développement quelle que soit la catégorie de revenu

Note : Les estimations ont été établies pour l’élaboration de la liste des pays en développement éligibles à l’APD mais excluent un certain nombre de pays et territoires par manque de données sur les recettes fiscales. Les pays à faible revenu (PFR) suivants sont exclus : République populaire démocratique de Corée ; Somalie, qui est aussi un pays moins avancé (PMA) ; et Soudan du Sud (également un PMA).

Les pays et territoires à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (PRITI) suivants sont exclus : Bhoutan (PMA), Kosovo, Mongolie, Myanmar (PMA), Sri Lanka, République arabe syrienne, Vanuatu (PMA), Cisjordanie et bande de Gaza. Les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (PRITS) suivants sont exclus : Cuba, Fidji, ex-République yougoslave de Macédoine, Libye, Monténégro, Nauru et Venezuela.

Source : FMI (2017[7]), World Revenue Longitudinal Data, https://data.world/imf/world-revenue-longitudinal-dat ; et OCDE (sans date[8]) , Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques, https://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=REV ; OCDE (2018[9]), Système de notification des pays créanciers, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=crs1 ; Banque mondiale (2018[10]), Données sur les migrations et les envois de fonds, http://www.banquemondiale.org/fr/topicmigrationremittances diasporaissues/brief/migration-remittances-data ; FMI (2018[2]), Statistiques de la balance des paiements 2017, http://www.imf.org/external/datamapper/datasets/BOP pour les données sur l’investissement privé.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933974066

Les acteurs internationaux, publics et privés, représentent une part substantielle du financement extérieur des pays en développement. Le volume des financements extérieurs à disposition des pays en développement a fortement augmenté, passant de 675 milliards USD en 2000 à 1 700 milliards USD en 2016. Toutefois, les tendances récentes font apparaître un infléchissement, le total des financements extérieurs ayant décliné de 12 % entre 2013 et 2016. (Graphique 0.2).

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Graphique 0.2. Financement extérieur des pays en développement (2000-16)
Graphique 0.2. Financement extérieur des pays en développement (2000-16)

Sources : calculs de l’OCDE d’après OCDE (2018[11]), Système de notification des pays créanciers (base de données), https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=crs1 pour les apports bilatéraux et multilatéraux du secteur public ; Banque mondiale (2018[12]), Migration and Remittances Data http://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data pour les envois de fonds ; FMI (2017[13]), Balance of Payments database, http://www.imf.org/external/datamapper/datasets/BOP pour l’IDE, les investissements de portefeuille ainsi que la dette à court et à long terme.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933974142

Le secteur privé fournit l’essentiel des financements extérieurs (Graphique 0.3). Les investisseurs commerciaux sont les principaux bailleurs de fonds, avec 750 milliards USD d’investissement direct étranger (IDE) et d’investissements de portefeuille. La baisse de 30 % de l’IDE à destination des pays en développement sur la période 2016-17 est inquiétante à double titre : non seulement elle se traduit par une diminution substantielle des ressources financières, mais en outre elle réduit les possibilités pour les pays en développement d’accéder aux marchés internationaux et au savoir-faire technique. Les échanges ont stagné après la crise de 2008-09, puis se sont redressés en 2017 sur fond d’amélioration des prévisions de croissance (croissance de 4.7 % du commerce mondial des marchandises en volume, contre 1.8 % en 2016). Le commerce reste exposé aux tensions protectionnistes et à leurs éventuelles retombées négatives, et selon les prévisions sa croissance se ralentira pour s’établir à 3.9 % en 2018 et à 3.7 % en 2019 sous l’effet des tensions commerciales et d’une décélération des échanges (Organisation mondiale du commerce, 2018[14]).

Les migrants originaires des pays en développement sont une source importante de FDD et la moins volatile. Leurs envois de fonds ont atteint le chiffre historique de 466 milliards USD en 2017. Dans certains pays, comme au Tadjikistan, au Kirghizistan et au Tonga, ces envois peuvent représenter 30 % ou plus du PIB.

Les fondations philanthropiques sont une source qui gagne en importance. Elles fournissent de moindres volumes de financement que de nombreux autres acteurs, 23.9 milliards USD pour la période 2013-15 (soit en moyenne 7.9 milliards USD par an), mais elles sont des acteurs clés dans le secteur de la santé et font parfois œuvre de pionniers en recourant à des solutions de financement innovantes.

Le secteur public ou les apporteurs publics, dont les ressources combinées s’élevaient à 311 milliards USD en 2016, joue un rôle particulier en ciblant la réduction de la pauvreté et les pays les plus vulnérables. Depuis 2000, les financements accordés à des taux inférieurs à ceux du marché ou à des conditions libérales ont augmenté à un rythme plus soutenu pour le groupe des pays à faible revenu et pour celui des pays et territoires fragiles ou touchés par un conflit. Parmi les apporteurs publics, des économies émergentes telles que la Chine jouent un rôle grandissant.

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Graphique 0.3. Les apports d'investissement privé dans les pays en développement en pourcentage du PIB diminuent
Milliards USD 2016, prix constants
Graphique 0.3. Les apports d'investissement privé dans les pays en développement en pourcentage du PIB diminuent

Source: OCDE, calculs établis à partir de FMI (2017[13]), Balance of Payments Statistics 2017, http://www.imf.org/external/datamapper/datasets/BOP ; Fonds monétaire international (2018[15]), Perspectives de l’économie mondiale (base de données), https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2018/01/weodata/index.aspx.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933974199

Toutes les nations ont besoin d’un développement durable à l’échelle mondiale pour assurer une croissance inclusive chez elles

Alors que les ressources disponibles pour le développement durable des pays en développement diminuent, l’accroissement rapide de la population mondiale, la dégradation de l’environnement et les niveaux persistants de fragilité et de conflit augmentent les besoins de financement. L’effet de ciseaux qui en résulte compromet gravement les ambitions mondiales du Programme 2030. Les pressions s’exerçant sur les capacités de financement risquent d’enclencher un cercle vicieux qui ralentira les progrès dans la réalisation des ODD en accentuant les externalités négatives d’une croissance non inclusive ou non durable, en faisant céder à la tentation du protectionnisme et de l’isolationnisme, et, en fin de compte, en réduisant les ressources disponibles pour le développement durable.

Les pays, quel que soit leur stade de développement, auraient à supporter le coût de ce cercle vicieux. Si la réalisation des ODD incombe avant tout à chaque État, il n’en demeure pas moins que le monde est interconnecté et interdépendant. Les résultats individuels et le coût de leur réalisation dépendent des résultats collectifs. Par exemple, ne pas réussir à réduire collectivement les externalités négatives engendrées par les problèmes migratoires, sanitaires ou climatiques au niveau planétaire n’aurait pas seulement pour effet de freiner les progrès sur le plan du développement humain dans les pays en développement. Cela affecterait en plus les économies riches et nuirait de façon disproportionnée au bien-être de leurs citoyens plus modestes. La grave conséquence de ce scénario est que les pays de l’OCDE ne seraient pas en mesure de générer une croissance plus inclusive chez eux faute d’un développement plus durable à l’échelle mondiale. Cependant, l’accroissement des liens d’interdépendance dans le monde rend également possible un cercle vertueux du développement (Graphique 0.4) . Les ressources consacrées à la concrétisation des ODD dans les pays en développement sont un investissement dans la croissance durable et inclusive des membres de l’OCDE et dans leur capacité à atteindre les ODD chez eux.

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Graphique 0.4. Transformer un cercle vicieux en cercle vertueux
Graphique 0.4. Transformer un cercle vicieux en cercle vertueux

Source : illustration des auteurs

La crise de développement dont augure cet effet de ciseaux – c’est-à-dire la diminution du FDD parallèlement à l’accroissement des besoins de FDD – exige l’adoption de mesures macroéconomiques de nature à inverser la tendance baissière mondiale de la croissance, des échanges et de l’investissement afin de mobiliser plus de ressources que l’on n’en dispose actuellement. Toutefois, l’issue à court ou moyen terme des efforts d’atténuation de ces facteurs de tension est au mieux incertaine, et s’employer uniquement à mobiliser des ressources intérieures et extérieures publiques et privées additionnelles ne suffira probablement pas.

Or il est impensable de ne pas respecter les promesses faites en 2015. Le système de FDD doit donc être réformé de toute urgence afin que chaque acteur et chaque dollar dépensé contribuent davantage au développement durable. La communauté internationale en est consciente, comme le montre le fait que, depuis peu, le programme de FDD n’a plus pour priorité de mobiliser, ou augmenter, les ressources, mais de les maximiser, autrement dit de tirer le meilleur parti des ressources existantes et des ressources futures additionnelles en appliquant l’approche holistique préconisée dans le PAAA (Encadré 0.2). Il faut pour ce faire mieux comprendre les interactions entre les différents acteurs et instruments susceptibles de renforcer la coordination et la cohérence. La complexité croissante du système de FDD complique considérablement la tâche des décideurs.

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Encadré 0.2. De la mobilisation de nouvelles ressources (des milliards aux milliers de milliards) à la maximisation de l’impact des ressources disponibles (réorientation des milliers de milliards)

Le langage et les pratiques des grands acteurs institutionnels du FDD ont évolué. Dans le rapport 2015 du Comité de développement From Billions to Trillions: Transforming Development Finance (Banque africaine de développement, et al., 2015[16]) (Banque africaine de développement, et al.[16]), plusieurs institutions financières multilatérales se sont engagées « à promouvoir et stimuler l’investissement privé, remédier aux risques et à l’incertitude, contribuer à mobiliser et accroître les ressources et coinvestissements provenant des investisseurs publics et privés traditionnels, institutionnels et autres ».

Un rapport de 2017 pour le Comité de développement a introduit le concept de ce qu’il appelle la maximisation du financement à l’appui du développement, faisant écho à la réorientation exposée dans Forward Look – A Vision for the World Bank Group for 2030(Banque mondiale, 2018[10]). Ce dernier rapport présente l’approche dite en cascade et préconise d’être attentif à la qualité et, à terme, à l’impact du financement du développement au lieu de se préoccuper uniquement de la quantité (c’est-à-dire de son montant). Il propose en outre de mieux exploiter les interactions entre les différents acteurs et sources de FDD. Par exemple, des incitations pourraient être mises en place pour orienter les envois de fonds des migrants vers l’investissement productif plutôt que la consommation finale, ce qui offrirait la possibilité de tisser de nouveaux liens économiques entre les entreprises locales et élargirait la base d’imposition des pays destinataires. Cela exigerait des mesures à divers niveaux de la part de différents acteurs allant des apporteurs de financement aux autorités de régulation.

Passer de l’aune des milliards à celle des milliers de milliards peut sembler une véritable gageure – au point que cela risque de décourager le déploiement de nouveaux efforts budgétaires dans les contextes macroéconomiques difficiles. Cependant, ce changement d’échelle tient compte de ce que la plupart de ces milliers de milliards de FDD potentiel existent déjà dans l’économie mondiale, mais doivent être mieux affectés pour qu’ils contribuent à une croissance durable et inclusive. Par exemple, les gouvernements versent 500 milliards USD de subventions aux combustibles fossiles qui, au lieu de concourir à la réalisation des ODD, augmentent les dégâts provoqués par l’utilisation du pétrole, du gaz et du charbon, pour un coût estimé à près de 5 300 milliards USD. Affecter ces 500 milliards à des utilisations plus durables aurait des retombées positives considérables sur le développement durable.

Avec la complexification du système de financement du développement durable, la communauté internationale peine à entreprendre sa réforme

Auparavant axée sur l’aide internationale, la coopération internationale l’a ensuite été sur le financement du développement et l’est aujourd’hui sur le financement du développement durable. Cette évolution s’est accompagnée d’une forte augmentation du nombre et de la diversité des acteurs financiers que la communauté internationale, à Monterrey et à Addis-Abeba, a invités à participer. Il s’agit notamment des contribuables, des investisseurs privés, des communautés issues de diasporas, des donneurs et des acteurs philanthropiques, qui ont tous leurs propres motivations, rôles, ressources, instruments, incitations et objectifs intermédiaires, et dont les contributions individuelles au développement durable tiennent à leurs avantages comparatifs respectifs et divers. Leurs contributions sont toutes intrinsèquement différentes et ont des effets différents. Pour parvenir à un développement durable, cependant, il ne suffit pas de les additionner. Par exemple, c’est une chose d’inscrire les entreprises privées et les migrants qui envoient des fonds sur la liste des apporteurs de FDD, c’en est une autre de déterminer dans quelle mesure leurs investissements et envois de fonds contribuent réellement au développement durable. En outre, du fait de la diversité croissante des instruments – concessionnels, non concessionnels et mixtes – il est plus difficile pour les pays en développement de composer la combinaison de FDD qui répond le mieux à leurs besoins. Enfin, à mesure que les pays se développent, leurs besoins de FDD évoluent, de même que leur capacité à accéder à certaines ressources comme l’APD. Cette complexité complique elle-même la tâche des décideurs consistant à tracer d’un commun accord la voie à emprunter pour réformer le système de FDD.

Les nouveaux instruments financiers et leurs interactions ajoutent à la complexité, mais n’ont pas encore mobilisé de substantielles nouvelles ressources

La multiplication des acteurs et l’ouverture à l’innovation ont conduit à l’utilisation d’une plus large palette d’instruments sur le marché du FDD (Graphique 0.5). Cet élargissement a contribué à offrir un plus vaste choix et des solutions mieux adaptées aux besoins des pays en développement. Parallèlement, cette profusion de choix, lorsqu’elle s’accompagne d’une certaine asymétrie de l’information, risque d’accroître la complexité du système. Il faut donc poursuivre les efforts de recensement et de classification des instruments. Ce sont les besoins des pays (la demande) et non les préférences des apporteurs (l’offre) qui devraient motiver le choix des instruments. Cependant, les réponses à l’enquête menée dans le cadre du rapport Perspectives mondiales du financement du développement durable montre que ce n’est pas encore le cas (chapitre 3).

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Graphique 0.5. L’enchevêtrement des instruments de FDD
Graphique 0.5. L’enchevêtrement des instruments de FDD

Source : Auteurs

La multiplication des acteurs s’accompagne d’une multiplication des combinaisons possibles des ressources. Dans l’idéal, un système qui fonctionne bien aiderait à mettre à profit les avantages comparatifs respectifs des acteurs et à optimiser leur contribution collective au développement durable, ce qui transformerait ce que l’on a qualifié de paysage d’acteurs largement non coordonnés en un système de financement plus harmonieux. Cela permettrait aux gouvernements des pays en développement de composer eux-mêmes la combinaison de financements qui les soutiendrait le mieux dans leurs efforts de réalisation des ODD. Dans la réalité, cependant, le système de FDD est si complexe qu’il est très difficile de s’y retrouver et qu’il relève de la gageure de définir la combinaison de financements optimale.

La multitude des modalités de financement disponibles complique encore davantage la situation. Il existe plus de 1 000 instruments de FDD parmi lesquels choisir. Les apporteurs publics de FDD s’intéressent de plus en plus aux nouveaux instruments tels que le financement mezzanine, souvent dans l’intention de mobiliser des investisseurs privés. Entre 2000 et 2016, les apporteurs bilatéraux ont créé 167 mécanismes, d’un montant combiné avoisinant les 31 milliards USD, pour participer à des opérations de financement mixte conçues pour associer les investisseurs privés aux activités de financement du développement.

L’innovation se développe rapidement, autour d’une pléthore d’instruments, mais elle n’a pas encore réalisé tout son potentiel. Les volumes réellement levés au moyen d’approches innovantes, quoiqu’en augmentation, demeurent très faibles en termes absolus comme en termes relatifs. Par ailleurs, si elle n’est pas introduite correctement, l’innovation risque de compliquer encore plus les décisions de financement, même si elle élargit l’éventail des modalités s’offrant aux acteurs du FDD. Déployer l’innovation à grande échelle pour exploiter son potentiel afin d’assurer un développement durable nécessite un apprentissage et un investissement dans les capacités.

Enfin, les différentes ressources entrent en interaction les unes avec les autres, ce qui génère des synergies potentielles et nécessite des arbitrages qui ajoutent à la complexité. Une connaissance insuffisante de ces interactions peut conduire à des mesures inefficaces. Par exemple, concernant les arbitrages, les pays en développement ont fréquemment recours aux incitations fiscales pour attirer l’investissement étranger, sans prêter suffisamment attention à la question de savoir si ces incitations contribueront réellement à drainer d’importants flux d’investissement et à compenser les pertes de ressources intérieures. Plus de 80 % des pays à faible revenu et des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure offrent des exonérations fiscales temporaires et des exemptions fiscales sur l’investissement. Or, souvent, les incitations fiscales ne sont pas au nombre des facteurs qui pèsent le plus dans les décisions d’investissement et d’implantation. De plus amples recherches sur les interactions permettraient d’éclairer dans leur choix les gouvernements des pays en développement et les apporteurs publics capables de fournir un soutien ciblé dans les domaines d’action dont l’effet catalyseur est le plus prononcé.

La demande des pays en développement en matière de financement du développement durable évolue avec le temps, mais l’offre ne peut pas toujours la satisfaire

Dès lors que les pays passent d’une catégorie de revenu par habitant à une autre, leurs besoins (la demande) et l’éventail des ressources dont disposent les acteurs publics et privés (l’offre) changent. Par exemple, les pays radiés de la liste des bénéficiaires de l’APD établie par le Comité d’aide au développement de l’OCDE (CAD), s’ils n’ont plus droit à l’APD, n’ont peut-être pas encore les moyens de recourir à d’autres sources, plus onéreuses, pour financer une partie de leurs besoins de développement urgents. La complémentarité des ressources aux différentes étapes de la transition n’est pas encore pleinement étudiée et appréhendée.

La communauté du développement doit plus systématiquement examiner et adapter les combinaisons de FDD aux différentes situations de transition. Par exemple, alors que les recettes fiscales représentent un peu moins de la moitié du volume total des ressources financières des pays à faible revenu, elles en constituent 70 % pour les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure et environ 90 % pour les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure. La composition des ressources financières extérieures diffère également. Les flux privés représentent environ 30 % des ressources extérieures des PFR, mais presque 70 % pour les PRITS (Graphique 0.6). Les gouvernements des pays en développement doivent gérer le processus de transition en prenant en temps voulu des mesures bien coordonnées afin d’encourager la mobilisation des ressources intérieures et d’attirer l’investissement étranger. Pour les apporteurs publics de FDD, qui peuvent aider les gouvernements des pays en développement à déterminer quelle est la combinaison de financements optimale, cela signifie que la suppression progressive des financements à l’appui du développement doit être soigneusement gérée conjointement à l’augmentation des autres sources.

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Graphique 0.6. Ressources financières à disposition des pays en développement, 2012-16
Prix de 2015
Graphique 0.6. Ressources financières à disposition des pays en développement, 2012-16

Note : Les ressources comprennent les apports concessionnels (APD), les apports non concessionnels (AASP), les apports privés (investissements directs étrangers, titres privés, créances des banques et autres sources telles que les obligations et les prises de participation) et les envois de fonds.

Sources : OCDE, calculs établis à partir de OCDE (2018[9]) Système de notification des pays créanciers https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=crs1 pour les apports publics bilatéraux et multilatéraux ; Banque mondiale (2018[10]) Données sur les migrations et les envois de fonds http://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data pour les envois de fonds ; FMI (2018[2]), Statistiques de la balance des paiements http://www.imf.org/external/datamapper/datasets/BOP pour les données relatives aux marchés privés (IDE, investissements de portefeuille et dette à court terme et à long terme).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933974427

copy the linklink copied!Vers un système mondial de financement du développement durable plus efficient

Les tensions qui s’exercent sur les sources de FDD à destination des pays en développement ne seront pas facilement atténuées ou inversées. La concrétisation des ODD appelle à un changement systémique. Le Consensus de Monterrey et le Programme d’action d’Addis-Abeba ont montré la voie en préconisant une approche holistique (Encadré 0.1) qui encourage les efforts à ne pas simplement accroître les financements mais à les maximiser, c'est-à-dire à renforcer l’impact sur le développement des ressources additionnelles, existantes ou à venir, en les utilisant avec plus d’efficacité et en tirant le meilleur parti de leurs interactions.

Aujourd’hui, trois ans après la conclusion du Programme de développement durable à l’horizon 2030 et du Programme d’action d’Addis-Abeba, il est temps de s’interroger sur le succès avec lequel cette nouvelle approche a été mise en œuvre. Y a-t-il eu décloisonnement des activités parmi les acteurs ou les domaines d’intervention du Programme d’action d’Addis-Abeba ? Les promesses de cette approche holistique ont-elles été pleinement exploitées pour ouvrir de nouvelles possibilités et interactions et obtenir des effets dynamiques ? Les risques associés à l’émergence de nouveaux acteurs et l’utilisation de nouveaux instruments et modalités ont-ils été pleinement mesurés et appréhendés ?

La réponse qu’apporte cette publication des Perspectives mondiales est un « non » nuancé. Faute de représentation claire des rôles, ressources, types d’instruments, etc. respectifs des différents acteurs, il devient difficile, notamment pour les pays en développement, de s’y retrouver dans le système de FDD. Il est en effet malaisé d’en appréhender tous les contours, d’où un risque de dilution des responsabilités dans la conception et la mise en œuvre des réformes nécessaires.

Un moyen de mieux en saisir toute la complexité consiste à prendre du recul, à jeter un regard neuf sur le système en tant que marché – où la demande d’investissements plus nombreux et de meilleure qualité dans le développement durable doit être couverte par une pluralité de fournisseurs, déjà présents ou susceptibles de l’être (Encadré 0.3). Cette analogie, quelles qu’en soient les limites, met en évidence un marché imparfait et immature qui bénéficierait de plus de transparence, d’une meilleure réglementation et d’une coordination plus efficiente.

Le présent rapport a pour objet de servir de mise en garde à l’intention des acteurs du marché du FDD. Il exhorte les responsables de l’action publique à accélérer leurs réformes et met en avant trois domaines prioritaires à cet égard :

  • Une meilleure mesure des flux de FDD et de leur impact, pour réduire les déficits d’information des acteurs du marché. Classiquement, la communauté internationale, y compris l’OCDE, a centré ses efforts sur la mesure des flux. Les besoins, les insuffisances ou encore l’impact ou l’empreinte sur le développement de ces flux est peu documentée. Un dollar investi dans des activités polluantes est toujours comptabilisé de la même façon qu’un dollar investi dans une énergie propre. Il est indispensable de mettre en place une véritable culture de l’évaluation et de l’impact.

  • De nouvelles politiques pour réglementer le marché et diriger une plus forte proportion de l’investissement public et privé vers le développement durable. Il faut donc tirer le meilleur parti des opportunités offertes – c'est-à-dire adopter une approche holistique pour réorienter les milliers de milliards vers les ODD –et réduire au maximum les risques en réglementant le système de FDD afin de renforcer la transparence et l’efficience.

  • Une meilleure mise en œuvre de l’approche holistique préconisée dans le Consensus de Monterrey et le Programme d’action d’Addis-Abeba en vue d’assurer une meilleure coordination entre les acteurs sur le marché, notamment à l’échelon des pays, qui est celui où doivent se concrétiser les objectifs mondiaux. Les stratégies nationales de développement doivent être davantage en phase avec les financements intérieurs ou extérieurs disponibles. Cela exige une meilleure coordination à tous les niveaux, à l’échelle tant mondiale que locale, et la prise en compte par ailleurs des besoins des différents secteurs ou domaines de l’action publique (ex. : climat et égalité femmes-hommes).

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Encadré 0.3. Vers un marché du financement du développement durable ?

Un marché est un système dans lequel les différentes parties sont les acteurs d’un échange plus ou moins spontané et plus ou moins structuré. Il est régi par les lois fondamentales de l’offre et de la demande auxquels il obéit avec plus ou moins d’efficience.

Le système de financement du développement durable (FDD), à bien des égards, présente de plus en plus les caractéristiques d’un marché. On trouve du côté de la demande les besoins de financement des ODD – une demande de financement de projets de développement durable qui est déjà de l’ordre de plusieurs milliers de milliards de dollars d’investissement pour les seuls pays en développement. Cette demande couvre l’ensemble du globe étant donné le caractère universel des ODD.

Du côté de l’offre se trouve l’épargne mondiale qui pourrait être canalisée, à travers l’investissement public ou privé, vers des projets de développement durable. Cette offre peut prendre de multiples formes étant donné la diversité des intermédiaires : ainsi l’argent du contribuable se retrouve dans l’APD ; l’argent de l’actionnaire dans les investissements durables ; l’argent du retraité et de l’investisseur dans des institutions financières, etc.

L’analogie avec le marché peut surprendre ceux qui conçoivent la générosité comme l’essence même de la coopération pour le développement. Envisager le FDD sous cet angle n’enlève rien à la générosité ni ne la discrédite. Au contraire, cette analogie aide à réévaluer le rôle de la coopération pour le développement à la lumière des défaillances du marché et de la nécessité d’apporter des financements à l’appui du développement durable à des conditions plus concessionnelles dans des secteurs ou des pays où les prix fixés par le marché sont trop élevés pour le demandeur – par exemple dans les contextes fragiles.

L’épargne mondiale excède largement les besoins de financement des ODD estimés. La demande de FDD, cependant, vient concurrencer la demande d’autres types de financement qui pourraient avoir une meilleure rentabilité (pécuniaire, par exemple) mais un impact sur le développement durable plus faible, non mesuré ou encore dommageable sur le long terme. À titre d’exemple, l’investissement dans les énergies fossiles représente plus de deux fois la valeur de l’investissement total pour le climat. La cause du FDD n’est pas encore entendue. En outre, la part relative du FDD dans le montant total des besoins de financement doit être accrue. Or pour ce faire, il est nécessaire de distinguer entre la part des financements qui promeuvent effectivement un développement plus durable et la part des financements qui ne le font pas ou qui aggravent les résultats sur les plans économique, social et environnemental. D’où la nécessité d’une meilleure mesure de l’impact.

En conséquence, il subsiste un déficit mondial de financement des ODD ou bien, en termes de marché, une part de la demande de FDD n’est pas satisfaite. L’enjeu du financement des ODD tourne autour de la mobilisation de ressources additionnelles (augmentation de l’offre) et, plus important encore, de la correction des défaillances du marché par une réorientation des ressources vers la demande non satisfaite. Il faudra peut-être pour cela mieux structurer le marché du FDD, d’abord en renforçant la transparence et l’efficience pour éviter, par exemple, une asymétrie de l’information, et ensuite, en créant des incitations pour orienter l’épargne vers les déficits de FDD.

L’amélioration de la mesure des flux, de l’alignement sur les ODD et de l’impact est la première étape vers une réforme du système de FDD

La mesure est le premier pas sur la voie de la fixation d’objectifs et de cibles, et de la définition de stratégies et de politiques de nature à maximiser l’impact sur le développement et à accélérer les progrès vers les ODD. Des données exactes et à jour sont également essentielles pour assurer la transparence et la redevabilité de l’ensemble des acteurs qui apportent des financements au service d’ambitions collectives telles que l’élimination de la pauvreté et l’édification de sociétés pacifiques.

Jusqu’ici, les efforts déployés en matière de mesure ont été plus particulièrement axés sur le suivi des apports d’APD et l’atteinte de l’objectif consistant à porter la part de l’APD à 0.7 % du revenu national brut (RNB) des donneurs. En incluant de nouveaux acteurs dans le tableau, le Programme d’action d’Addis-Abeba a considérablement renforcé la nécessité de nouvelles mesures et, par là même, les difficultés associées à l’exercice – notamment du fait que chaque dollar investi n’a pas le même impact sur le développement durable. On mesure encore assez peu l’impact sur le développement durable, toutefois, notamment pour ce qui concerne plusieurs acteurs majeurs comme les investisseurs institutionnels qui gèrent des milliers de milliards de financements potentiels.

Pour donner corps aux ambitions énoncées dans le Programme d’action d’Addis-Abeba, la mesure du financement à l’appui du développement durable doit surmonter trois difficultés (Graphique 0.7). La première consiste à mesurer les flux : les volumes sont-ils en adéquation avec les besoins ? La deuxième à dresser un état des lieux des ressources allouées aux ODD : les flux vont-ils dans la bonne direction, vers les bons emplois ? La troisième à mesurer l’impact : les flux favorisent-ils un développement plus durable ? Dans sa conclusion, le présent rapport prend acte des quelques progrès accomplis au regard du premier de ces défis, mais constate le peu de progrès réalisés au regard du second, et les progrès encore plus minimes observés dans le cas du troisième.

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Graphique 0.7. Faire face aux défis de la mesure du financement du développement durable : une approche en trois volets
Graphique 0.7. Faire face aux défis de la mesure du financement du développement durable : une approche en trois volets

Source : Auteurs

Mesurer l’ensemble des ressources allouées à l’appui du développement durable nécessite de nouveaux mécanismes et de nouvelles mesures

Quel est le volume des ressources effectivement dirigées vers les pays en développement une fois pris en compte tous les acteurs et les sources recensés dans le Programme d’action d’Addis-Abeba ? La capacité de la communauté du développement à répondre à cette question élémentaire reste très limitée. Le PAAA a certes défini une destination, et même une direction, mais les acteurs du FDD ont jusqu’à présent navigué sans boussole.

Plusieurs nouvelles sources de données font actuellement l’objet d’un suivi, de façon à combler les déficits d’information. Toutefois, la mesure des échanges, de l’investissement, des apports philanthropiques, des envois de fonds des émigrés et des ressources intérieures dans les pays en développement ne permet pas de dresser l’état des lieux qu’il conviendrait – qui rendrait compte de la qualité des données, de leur comparabilité internationale et de leur ouverture au public. Les pouvoirs publics peuvent encourager une notification plus détaillée de la part d’un plus large éventail d’acteurs.

Évaluer les synergies à exploiter et les arbitrages à opérer ajoute encore à la complexité de la mesure du financement du développement durable

La communauté internationale ne doit pas seulement se doter de capacités renforcées pour mesurer l’ensemble des flux, elle doit avoir une vision claire de la destination de ces flux. Il existe très peu de mécanismes de suivi des ODD, ce qui laisse ouvertes tout une série de questions fondamentales. Quelle part de ces financements cible effectivement les ODD et comment peut-on en établir un inventaire ? Quels sont les besoins et les déficits de financement des ODD ? Comment les arbitrages à opérer entre les ODD et les synergies à exploiter peuvent-ils être mesurés ? Comment assurer un suivi des effets transfrontaliers du développement durable d’un pays sur le développement durable d’un autre ? Comment les effets dynamiques des ressources peuvent-ils être appréhendés, eu égard en particulier à l’évolution des portefeuilles de financement des pays en développement ?

La tâche est encore plus complexe que dans le cas des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) en raison des multiples synergies et arbitrages entre et parmi les ODD. Depuis 2016, 86 % des pays de l'OCDE (31 sur 36) ont mené à bien le processus des examens nationaux volontaires des ODD dans le cadre des Nations Unies, mais seulement deux ont mis au pont des outils de mesure leur permettant de suivre les financements qui servent à relever des défis de dimension mondiale et/ou à promouvoir des biens publics mondiaux.

Le déficit annuel total d’investissement dans des secteurs clés du développement durable est estimé à 2 500 milliards  USD (CNUCED, 2014[17]). Ce chiffre est 17 fois plus élevé que le volume actuel de l’APD (146.6 milliards USD en 2017) et plus de dix fois supérieur aux estimations du déficit de financement des ODD. Si de telles estimations soulèvent immanquablement des questions d’ordre méthodologique, l’ordre de grandeur laisse penser que l’APD à elle seule ne comblera pas le déficit de financement. Pour autant, le déficit d’investissement estimé est modeste si on le compare aux ressources actuellement investies ou détenues par des entreprises, fonds de pension et autres acteurs économiques. L’enjeu, alors, est de déterminer comment une utilisation efficiente de ressources publiques limitées peut le mieux se conjuguer avec les incitations et/ou réglementations appropriées afin d’orienter des ressources privées vers les ODD.

Mesurer l’empreinte du financement sur le développement durable est essentiel pour la mise en œuvre du Programme d’action d’Addis-Abeba

Les différentes formes de financement ou d’échanges n’ont pas toutes la même empreinte sur le développement durable. En déterminer la contribution, notamment au regard des cibles et indicateurs des ODD, exigent la mise au point de nouvelles mesures (Graphique 0.8). À titre d’exemple, le suivi de l’impact de l’investissement étranger dans les chaînes de valeur mondiales suppose de s’intéresser à toutes les formes de transfert au-delà des transferts en capital, c'est-à-dire les transferts de technologie, de savoir-faire et de connaissances des entreprises de premier plan vers leurs partenaires de production à l’étranger. Il est indispensable d’envisager la question dans cette large perspective pour évaluer dûment la qualité de l’investissement. De la même manière, de nombreuses questions subsistent pour les fournisseurs d’aide en ce qui concerne les synergies et les arbitrages entre les objectifs et entre les différentes dimensions de chaque objectif, notamment celle de déterminer comment rendre l’aide publique compatible à 100 % avec l’Accord de Paris sur le climat.

L’un des principales difficultés porte sur la due prise en compte des apports de FDD et de leur impact, indépendamment des intentions affichées. Le « placage marketing » des ODD, qui donne lieu à une représentation faussée de la contribution au développement durable, est un risque et peut devenir un obstacle à l’alignement des stratégies mises en place par les différents acteurs pour réaliser les ODD. Il conviendrait de mettre en place une plus solide culture de l’évaluation et de l’analyse d’impact pour faire en sorte que les milliers de milliards mobilisés à l’appui du Programme 2030 soient bien mis au service des bons objectifs.

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Graphique 0.8. Il est indispensable de mesurer de nouveaux éléments pour suivre la contribution de différents apports financiers à la concrétisation des cibles et indicateurs relatifs aux ODD
Graphique 0.8. Il est indispensable de mesurer de nouveaux éléments pour suivre la contribution de différents apports financiers à la concrétisation des cibles et indicateurs relatifs aux ODD

Source : Auteurs

Actions visant à améliorer la mesure et le suivi du financement du développement

La multiplication des acteurs et des instruments de FDD est une source d’opportunités (plus de ressources, une concurrence accrue, de meilleures conditions et des solutions mieux adaptées), mais aussi de risques (marché immature peu réglementé, asymétrie de l’information). Une nouvelle cartographie des acteurs et instruments du FDD, ainsi que des interactions et de l’innovation dans ce domaine, est nécessaire pour aider à comprendre un système de FDD qui évolue rapidement, selon les grandes lignes énoncées ci-après :

Mesurer l’ensemble des flux. Il faudrait déployer un effort de transparence pour faire disparaître les tâches aveugles du FDD et réduire les risques associés à la profusion d’acteurs et d’instruments.

  1. 1. Promouvoir une culture de l’évaluation et de l’impact parmi les institutions, la société civile et le secteur privé grâce à une évaluation plus satisfaisante des contributions (amélioration des normes et pratiques de recueil des données et de mesure) et de l’empreinte de chacun des acteurs sur le développement (évaluation d’impact)

  2. 2. Investir dans la capacité des pays à produire des données de qualité, comparable d’un pays à l’autre et accessibles au public, y compris les statistiques des recettes publiques et les données sur les dépenses consacrées aux ODD dans les budgets nationaux

  3. 3. Partant des efforts déployés au plan international pour mesure le soutien public total au développement durable (SPTDD), mettre au point une mesure qui reflète la contribution globale d’un pays au développement durable par le biais du soutien public (i.e. de l’impôt) ainsi que par le biais des apports consentis par les organisations philanthropiques, par le biais du comportement des entreprises, par la contribution aux biens publics, etc.

  4. 4. Poursuivre les efforts déployés pour établir un état des lieux des acteurs et instruments du FDD afin de réduire l’asymétrie de l’information et de renforcer la capacité des pays à gérer des sources différentes.

Mieux comprendre les interactions. Les domaines d’intervention du PAAA demeurent cloisonnés et les bienfaits potentiels des interactions entre les différents acteurs du FDD ne sont pas pleinement mis à profit.

  1. 5. Fixer des objectifs ambitieux aux financements innovants à l’appui du développement qui passent, par exemple, par un rôle accru dévolu aux institutions de financement du développement, des objectifs numériques pour l’utilisation du financement mixte, de nouvelles obligations, etc.

  2. 6. Explorer plus avant le potentiel des interactions entre les acteurs et les sources de FDD et s’efforcer de mesurer les effets dynamiques/de synergie/de catalyse, qu’ils soient positifs ou négatifs.

  3. 7. Favoriser ces effets catalyseurs en étudiant de plus près les liens et les impacts sur l’action publique – par exemple entre les politiques relatives à l’investissement, à la fiscalité et au développement – de sorte que les responsables de l’élaboration des politiques à tous les niveaux internalisent l’impact de leurs choix sur le développement.

Évaluer l’impact effectif des apports sur le développement durable. Il ne suffit plus de mesurer le volume des flux. Des efforts devraient être faits pour mesurer à quel point les différents types d’apports contribuent effectivement au développement durable et à la concrétisation du Programme 2030. Cela suppose de mettre en place une culture de l’évaluation et de l’impact.

  1. 8. Accélérer les discussions consacrées à l’évolution de la mesure du financement du développement à la mesure du financement du développement durable (ex. : en excluant les apports qui ne sont pas pleinement compatibles avec les ODD) comme a commencé à le faire le Groupe de travail sur le SPTDD, par exemple. Étudier comment cette mesure pourrait être appliquée au secteur privé et comment les arbitrages entre les ODD et les retombées pourraient être mis à profit.

  2. 9. Mettre au point des outils d’évaluation et d’analyse d’impact (ex. : outils d’autoévaluation des entreprises pour étalonner les performances obtenues au regard de ODD, cadre de résultats relatifs aux ODD pour les pouvoirs publics) afin de mesurer la qualité et l’empreinte sur le développement de différents acteurs du FDD et de différentes sources.

  3. 10. Améliorer la mesure du déficit de financement des ODD sur la base de cette évaluation.

  4. 11. Soutenir les efforts de transparence, donner suite aux efforts déployés actuellement en faveur de l’utilisation des nouvelles technologies (intelligence artificielle, exploration de données, hackathons, etc.) afin de renforcer les capacités permettant de cartographier les flux alloués aux ODD et évaluer les besoins et les déficits de financement des ODD.

Des politiques meilleures s’imposent pour renforcer l’empreinte du financement sur le développement durable et pour gérer les risques

Il faut également s’appliquer à consolider la conception même des politiques. Pour accroître l’efficience du système global de FDD, les interventions devraient contribuer à renforcer l’empreinte des acteurs du système sur le développement en saisissant les opportunités qui s’offrent et en réglementant mieux le marché par une gestion des nouveaux risques qui se font jour.

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Graphique 0.9. Possibilités de maximiser les financements pour le développement durable
Graphique 0.9. Possibilités de maximiser les financements pour le développement durable

Source : Auteurs

Saisir les opportunités pour accroître l’empreinte des acteurs du FDD sur le développement durable

Pour servir le développement durable, il faut parvenir à une meilleure articulation des sources de financement publiques et privées. L’approche dite en cascade est un moyen d’y parvenir (Graphique 0.10). Dans deux situations extrêmes, (scénarios 1 et 4), les secteurs privés et/ou publics satisfont entièrement à la demande de FDD. Entre les deux, les ressources publiques sont utilisées pour créer des marchés et évoluer vers un nouvel équilibre grâce au renforcement des capacités (scénario 2) ou au partage des risques (scénario 3).

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Graphique 0.10. Approche en cascade de l’articulation des différentes sources de financement du développement durable
Graphique 0.10. Approche en cascade de l’articulation des différentes sources de financement du développement durable

Source : d’après Groupe de la Banque mondiale (2018[18]), Approach papers « Creating Markets for Sustainable Growth and Development » 2018, https://ieg.worldbankgroup.org/sites/default/files/ Data/reports/ap-creating-markets.pdf

Pour renforcer l’empreinte de l’investissement privé sur le développement, il faut nouer de nouveaux types de partenariat avec le secteur privé. Les questions relatives à la passation des marchés et au déliement de l’aide sont depuis longtemps au cœur du débat sur le rôle des entreprises dans le système de FDD. La communauté internationale devrait encourager de nouvelles formes d’activité entrepreneuriale et d’investissement au service d’une valeur ajoutée partagée de nature à stimuler la productivité, l’inclusivité et le développement, et reproduire ou porter à plus grande échelle les meilleures pratiques1. L’objectif consiste à accroître l’empreinte des entreprises ou de l’investissement sur le développement, et d’encourager des initiatives sur l’ensemble des chaînes de valeur mondiales capables de mobiliser simultanément les donneurs, les autorités locales, les entreprises privées, les investisseurs et les organisations philanthropiques, ou encore les organisations de la société civile.2

Pour tirer le meilleur parti du FDD à tous les stades de développement et réduire la dépendance à l’égard de l’aide extérieure, il est impératif d’instaurer un cadre plus propice dans les pays en développement. La capacité à commercer et à mobiliser efficacement les ressources intérieures, l’existence d’un secteur privé solide, d’infrastructures et de technologies de qualité, ou encore l’adoption de réformes de la concurrence et de la réglementation, tels sont quelques-uns des éléments déterminants à réunir. L’objectif est de soutenir la demande de FDD, qui donne lieu à une croissance durable et inclusive par la création de capacités additionnelles de FDD. Les caractéristiques des cadres d’action nationaux pour l’investissement étant variables d’un pays à l’autre, il subsiste donc une ample marge de manœuvre en termes de réformes structurelles pour lever les obstacles inutiles à l’investissement privé à l’appui des ODD.

Gérer les risques : protéger et guider les acteurs sur le marché du FDD

Pour reprendre l’analogie avec le marché (Encadré 0.3), la concurrence au sein du système du FDD peut avoir des effets positifs, comme c’est le cas sur les marchés de biens et de services. Elle peut concourir à stimuler l’innovation, à mieux adapter le financement aux besoins des pays bénéficiaires et à favoriser de meilleurs rendements du financement en termes de développement. Ce marché du FDD, toutefois, (Encadré 0.3), n’est pas encore à maturité. Il n’est pas encore doté de mécanismes qui, en favorisant la transparence, l’orientation stratégique et la cohérence, permettent de remédier aux asymétries de l’information (ex. : quels instruments peut utiliser un pays ou bien quel est la combinaison optimale des financements ?) et de corriger les lacunes de l’action stratégique (ex. : mesures relatives à la viabilité de la dette et à l’impact au regard du développement à l’intention des investisseurs). Pour minimiser les risques de retombées négatives tels qu’un niveau d’endettement à haut risque, des leviers devront être actionnés au niveau des bénéficiaires (les clients du marché), des intermédiaires et des fournisseurs pour assurer le bon fonctionnement du marché, de sorte que chaque dollar dépensé soit démultiplié au profit du développement durable.

Pour améliorer le fonctionnement du système de FDD, il faut mettre en place des politiques meilleures à trois niveaux (Graphique 0.11). Premièrement, du côté de la demande, un soutien stratégique peut être apporté aux pays en développement de sorte qu’ils soient en position de tirer le meilleur parti des options offertes. Dans les pays en développement, les acteurs créent une demande en faveur d’un éventail de plus en plus large de sources de financement, mais les contraintes de capacités les rendent moins à même de composer la combinaison optimale et d’accéder aux ressources dans les meilleures conditions. Il convient de mettre en place des mesures de sauvegarde pour renforcer la transparence des conditions et des transactions relevant des sources de financement de plus en plus diverses offertes aux pays clients, en particulier ceux dotés de faibles capacités en matière de réglementation.

La nécessité d’aider les pays à se protéger eux-mêmes d’un endettement non viable illustre ce besoin de soutien stratégique. L’endettement est indispensable au financement des ODD, s’il est géré dans une optique durable. Il existe des mécanismes propres à éviter une crise de la dette, mais ils ne sont pas contraignants pour tous les acteurs. Dans les cinq dernières années, le nombre de pays en développement en proie à une crise de la dette ou en situation de haut risque à cet égard a doublé. Selon le (FMI, 2018[6]), 40 % des pays à faible revenu sont exposés en 2018 à un risque élevé de surendettement en raison notamment de l’opacité des conditions et des modalités du financement des ODD et de la détérioration des termes de l’échange, qui érode la capacité de certains pays à rembourser leur dette. Du côté de la demande, il est nécessaire de déterminer les éléments et les mécanismes qui devraient être mis en place pour éviter des niveaux d’endettement excessifs ou non viables ; pour aider à réduire l’aléa moral et les asymétries de l’information ; et pour contribuer efficacement à la restructuration de la dette, y compris de la dette commerciale3.

La mise en place d’un cadre réglementaire solide et prévisible propre à attirer l’investissement privé et à renforcer sa contribution au développement, à travers la réglementation relative à la santé, à la sécurité, au travail et à l’environnement est un autre domaine où un soutien stratégique continue d’être nécessaire. Il convient par ailleurs de poursuivre les travaux sur les relations entre fiscalité et environnement. Alors que les pays en développement cherchent à se défaire d’incitations fiscales dommageables, la coopération pour le développement pourrait avoir un rôle à jouer pour faire en sorte que les recettes fiscales soient la résultante de l’investissement plutôt que d’être perdues dans des politiques destinées à l’attirer. Un certain nombre d’initiatives, notamment à l’OCDE, visent également à améliorer la gouvernance et la gestion des ressources, par exemple à travers une plus grande transparence dans les industries extractives et la lutte contre la corruption active et passive.

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Graphique 0.11. Apporter aide et orientations aux acteurs du FDD : les leviers d’action
Graphique 0.11. Apporter aide et orientations aux acteurs du FDD : les leviers d’action

Source : Auteurs

L’élaboration de nouvelles orientations à l’intention des fournisseurs de FDD est un deuxième niveau où des politiques meilleures peuvent améliorer le fonctionnement du système de FDD. C’est un moyen d’accroître la contribution des fournisseurs à la réalisation des ODD. Si les cadres non contraignants élaborés à l’appui de ces objectifs abondent, un cadre réglementaire plus efficace est nécessaire pour guider l’ensemble des acteurs vers l’adoption de normes rigoureuses en matière de droits humains, de travail, d’environnement et de lutte contre la corruption. L’OCDE a un rôle à jouer à cet égard, forte des quelque 450 instruments juridiques fondamentaux élaborés depuis sa création.

Les intermédiaires du FDD peuvent être considérés comme le troisième niveau devant faire l’objet de lignes directrices. Les intermédiaires peuvent en effet détourner des ressources au détriment des bénéficiaires et des objectifs de développement, selon la nature de leurs pratiques et les possibilités de capture de rentes. Il faut faire plus sur ce plan, et notamment dans les domaines d’intervention énoncés dans le Programme d’Addis-Abeba comme les envois de fonds des émigrés ou l’investissement4. De telles approches pourraient se donner comme objectif de faire en sorte que le financement mixte ou l’investissement à impact agissent effectivement à l’appui du développement durable5 et contribuent à encourager le financement à long terme, dans l’esprit des Principes de haut niveau sur le financement des investissements à long terme par les investisseurs institutionnels élaboré par le Groupe des Vingt (G20) et l’OCDE.

De fait, les régimes fiscaux ont un rôle clé à jouer pour guider le comportement des fournisseurs de FDD. De nouveaux outils de coopération fiscale internationale peuvent réduire l’incidence de la fuite des capitaux des pays en développement par le biais de la fraude et de l’évasion fiscales. Le soutien doit être accru pour permettre aux pays en développement de tirer pleinement parti de ces outils.6

De la même manière, et pour tirer parti du potentiel que recèlent les ressources du secteur privé, les cadres réglementaires ainsi que les cadres non contraignants élaborés à l’échelon national, régional ou mondial, doivent viser à promouvoir une conduite responsable des entreprises. Au nombre des cadres importants à cet égard figurent les Principes pour l’investissement responsable (PRI) élaborés par les Nations Unies, le Pacte mondial ou encore les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales et le Guide OCDE sur le devoir de diligence pour une conduite responsable des entreprises (CRE). De tels cadres doivent également avoir pour objet de promouvoir une coopération efficace avec d’autres acteurs du secteur privé, à l’image des lignes directrices pour un engagement philanthropique efficace. Les pouvoirs publics ont également un rôle important à jouer pour favoriser la conduite responsable des entreprises et pour encourager et faciliter des investissements dotés de caractéristiques compatibles avec la finalité des ODD (ex. : Cadre d’action de l’OCDE pour l’investissement). Il faut également apporter un soutien accru à la promotion des chaînes de valeur internationales qui renforcent la contribution des entreprises au développement durable (ex. : aide pour le commerce, le climat de l’investissement ou l’environnement des entreprises).

Le troisième domaine où il est possible d’améliorer le système de FDD renvoie à l’effort de cohérence des politiques au service des Objectifs de développement durable dans les pays d’où proviennent les financements. Plusieurs politiques menées dans les pays d’où émane le FDD pourraient être revues à la lumière du Programme d’action d’Addis-Abeba. Toutefois, seulement 50 % des pays ayant répondu à l’enquête menée aux fins des Perspectives mondiales du financement du développement durable déclarent procéder à une analyse de la cohérence des politiques entre leurs politiques nationales et les objectifs de développement sur la base de données d’observation de l’impact produit sur les pays en développement (Chapitre 5). Le coût associé au transfert des envois de fonds des travailleurs émigrés au niveau des pays d’origine, de transit et de destination offre une illustration d’un défaut de cohérence (Graphique 0.12). Le coût des transferts demeure de l’ordre de 14 à 20 % dans toutes les régions des pays en développement, ce qui les ampute de l’une des sources les plus résilientes de financement extérieur7. Non seulement les pertes et le coût des transferts pourraient être abaissés, mais les ressources correspondantes pourraient être mieux exploitées grâce à l’APD ou à d’autres sources de FDD telles que les obligations de la diaspora et l’utilisation des envois de fonds aux fins de l’inclusion financière ou d’autres ODD comme la sécurité alimentaire.

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Graphique 0.12. Pertes dues aux intermédiaires dans le transfert des envois de fonds
Graphique 0.12. Pertes dues aux intermédiaires dans le transfert des envois de fonds

Source : Auteurs

Il y a bien d’autres questions à résoudre en matière de cohérence des politiques pour ce qui a trait au financement du développement durable. Les exemptions fiscales dont bénéficie l’APD dans les pays en développement, par exemple, sont-elles cohérentes avec les efforts de mobilisation des ressources intérieures ? Comment les pays de l'OCDE peuvent-ils encourager leurs entreprises nationales à se soumettre aux obligations de déclaration relevant de la conduite responsable des entreprises concernant leurs activités dans les pays en développement ? Comment les pays de l'OCDE peuvent-ils promouvoir l’instauration d’un régime fiscal ou d’un cadre d’investissement qui encourage les entreprises ou les fonds de placement à consacrer davantage de ressources financières à l’appui des ODD ? Enfin, comment assurer le respect de la discipline fiscale de façon à éviter que des ressources allouées à des projets durables ne soient détournées ?

Actions visant à améliorer les politiques sur le marché du financement du développement durable

Si les efforts visant à mobiliser des ressources additionnelles à l’appui du développement et à passer de l’aune des milliards à celle des milliers de milliards doivent se poursuivre, ils devraient s’assortir d’efforts de réorientation des flux, actuels et futurs, vers les ODD. Dans cette optique, le marché du FDD doit être mieux réglementé de sorte que fournisseurs et destinataires des ressources en tirent le meilleur profit.

Guider les acteurs sur le marché du FDD afin qu’ils assurent la compatibilité et l’impact maximum des flux de financement du développement durable au regard des ODD :

  1. 1. Protéger les clients sur le marché du FDD, notamment contre les risques de surendettement, comme l’a récemment rappelé le Groupe des Sept (G7) lors de sa réunion de Charlevoix, au Canada. Cette protection pourrait prendre la forme d’un renforcement des travaux du Club de Paris, première instance internationale de restructuration de la dette publique bilatérale, par exemple, et d’un élargissement aux créanciers émergents.

  2. 2. Accélérer la mise en œuvre des politiques et instruments existants qui visent à accroître la qualité de l’investissement et le caractère responsable des chaînes d’approvisionnement.

  3. 3. Consacrer des études à la façon dont les activités commerciales, le secteur financier et le financement du développement, par exemple grâce à un indice ODD, pourraient mieux intégrer la perspective des ODD, et développer la réflexion à cet égard.

  4. 4. Mettre l’épargne et l’investissement à long terme au service des ODD en élaborant un guide à l’intention des fonds de pension, un nouveau système de notation de l’investissement ou de la performance des entreprises, etc.

  5. 5. Mettre au point de nouveaux outils afin de faciliter la réalisation des objectifs assignés aux instruments financiers innovants, tels que la « boîte à outils » élaborée sur la base des Principes du CAD de l’OCDE relatifs au financement mixte, l’évaluation de leur utilisation, par exemple le suivi et l’évaluation des obligations de projet et d’impact/de la diaspora/des obligations vertes, etc. ; de renforcer la cohérence des politiques dans les pays donneurs dans le cadre du partenariat pour la cohérence des politiques au service du développement durable (CPDD) et établir un observatoire des politiques non cohérentes, par exemple pour ce qui concerne les exemptions fiscales applicables à l’APD ou le coût des envois de fonds sur les principaux corridors, afin d’assurer la conformité avec les objectifs du G20 dans le cadre de ses engagements relatifs aux envois de fonds des migrants.

Investir dans les déterminants nationaux du développement durable

  1. 1. Soutenir les échanges (aide pour le commerce) et le développement du secteur privé, notamment l’environnement des entreprises et le climat de l’investissement afin de faciliter la mobilisation des ressources privées.

  2. 2. Soutenir la suppression des incitations fiscales inutiles, l’identification des obstacles à l’investissement et des outils de nature à stimuler l’investissement, de sorte que les recettes fiscales soient la résultante de l’investissement plutôt que d’être perdues dans le cadre de politiques visant à l’attirer.

  3. 3. Intensifier les programmes d’assistance technique et de renforcement des capacités relevant des efforts de mobilisation des ressources intérieures, dans le droit fil de l’initiative fiscale d’Addis-Abeba en vue d’atteindre l’engagement portant sur un objectif de financement de 447 millions USD sur les quatre prochaines années.

  4. 4. Prévenir l’évasion et la fraude fiscales, en utilisant de nouveaux outils en matière de fiscalité internationale susceptibles de limiter la fuite des capitaux en provenance des pays en développement et en intensifiant le soutien accordé aux pays en développement afin qu’ils puissent bénéficier pleinement de ces nouveaux outils, notamment par la constitution d’une base de données concrètes et par un renforcement de la volonté politique de les déployer.

L’amélioration de la mise en œuvre du PAAA nécessite un effort d’intégration des stratégies et des activités de développement

C’est au niveau opérationnel que la demande doit être en adéquation avec l’offre. Les acteurs du marché n’ont pas encore pris la mesure de l’ampleur de l’enjeu et n’ont pas encore recueilli les fruits de leurs interactions et de la coordination de leurs efforts.

Améliorer la coordination peut aider à aligner les stratégies de développement et de financement des pays

Le financement des ODD au niveau national devrait commencer avec la mise en place d’un cadre macroéconomique et réglementaire solide et prévisible qui crée les conditions de la mise en œuvre d’une stratégie nationale de développement durable. Une telle stratégie doit faire partie intégrante des plans de financement. Divers outils diagnostiques existent pour étayer les stratégies et autres plans au sein des pays. Il faut citer par exemple les évaluations du financement du développement (DFA) ; les diagnostics-pays du Groupe de la Banque mondiale concernant le secteur privé (CPSD) qui appliquent une approche en cascade de la création de marchés ; ou encore les examens multidimensionnels par pays (EMPP) plus larges de l’OCDE. Ce sont autant d’outils, aux côtés des cadres de financement nationaux intégrés, qui aident à mettre en adéquation le financement extérieur avec les priorités nationales de développement. Le Graphique 0.13 décrit l’approche en cascade du Groupe de la Banque mondiale.

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Graphique 0.13. Donner corps à l’approche en cascade du Groupe de la Banque mondiale
Graphique 0.13. Donner corps à l’approche en cascade du Groupe de la Banque mondiale

Source : Auteur, sur la base de Groupe de la Banque mondiale (2018[19]) World Bank Group Directive: Country Engagement, https://policies.worldbank.org/sites/ppf3/PPFDocuments/1cb5ccd7e58e47 9096378f9d5f23b57d.pdf ; Banque mondiale-FMI (2018[20]), Forward Look - A Vision for the World Bank Group in 2030: Implementation Update, http://siteresources.worldbank.org/ DEVCOMMINT/Documentation/23775499/DC2018_0005ForwardLookupdate_329.pdf

Des situations particulières peuvent nécessiter des types de diagnostic différents et une boîte à outils de FDD plus diversifiée. C’est ce qui se produit dans les contextes fragiles, où la participation du secteur privé peut rendre nécessaire la mise au point de mécanismes de financement innovants adaptés à la situation et où le rôle des systèmes administratifs peut être restreint8. Les petits États insulaires en développement9 et les pays qui traversent certaines phases de transition de la première catégorie de revenu par habitant à la suivante10 peuvent eux aussi avoir besoin de types spécifiques de diagnostic.

En dépit de la multiplication de ces instruments, toutefois, la coordination des acteurs au niveau national demeure problématique. Le Programme d’action d’Addis-Abeba visait à faire disparaître les cloisonnements entre les activités, mais ces derniers ont globalement subsisté – en partie parce que les acteurs n’ont guère été incités à coordonner leur action et que les résultats des diagnostics comme les CPSD ne sont pas toujours utilisés pour renforcer l’adéquation des financements aux priorités de l’action publique. La mobilisation des ressources intérieures est également souvent négligée.

Les stratégies holistiques de FDD doivent être déployées à tous les niveaux de gouvernance

Même si les ODD sont essentiellement mis en œuvre à l’échelon national, certains enjeux du développement durable et certaines ressources sont mieux gérés à l’échelon international ou au niveau des villes ou des provinces. Les diagnostics, les partenariats et les actions qui relèvent des échelons mondial, régional ou infranational doivent donc venir compléter le développement piloté par le pays en prenant autant que possible appui sur les cadres et institutions existants.

Au niveau mondial, le processus conduit sous les auspices des Nations Unies, y compris le Groupe de réflexion interinstitutions sur le financement du développement, est en première ligne du PAAA et de l’approche holistique du financement du développement durable. Ce processus devrait être consolidé par le G20, sur la base des recommandations de son Groupe de personnalités éminentes chargé de réfléchir sur la gouvernance financière mondiale11, le G7, l’OCDE et autres plateformes, dans l’objectif de mettre en présence des acteurs divers12. Si des progrès sensibles ont été accomplis pour donner aux pays en développement un rôle plus étoffé en matière fiscale avec l’élaboration du Cadre inclusif, il faut faire davantage au niveau d’autres mécanismes décisionnels importants en matière de réglementation, notamment dans les domaines de la réglementation de la dette et des activités bancaires. Le renforcement des plateformes mondiales devrait également faire plus de place au rôle des fonds thématiques, qui sont à l’origine de profonds changements des systèmes. Avec la Plateforme Co-Impact, la communauté philanthropique propose un modèle prometteur.

Certaines cibles des ODD doivent être traitées au niveau régional, comme les migrations, la sécurité alimentaire, les épidémies, le changement climatique, l’instabilité politique et les conflits. Les stratégies holistiques de FDD pourraient donc comporter une dimension supranationale – par l’acheminement de ressources via des organisations multilatérales et/ou régionales – qui permette des économies d’échelle et une plus grande efficacité. Par exemple, la stratégie de l’Union européenne (UE) intitulée « Le commerce pour tous », adopté dans le prolongement du Programme 2030, engage l’UE à suivre une politique commerciale et d’investissement responsable et d’en faire l’instrument de la mise en œuvre des ODD. Cette stratégie engage également l’UE à inclure des chapitres relatifs aux échanges et au développement durable dans les négociations d’accords de libre-échange.

Les solutions de FDD devraient également inclure le financement de solutions locales, un niveau de financement longtemps négligé. À titre d’exemple, le R20 (Régions pour le climat) a été créé pour aider les gouvernements infranationaux dans le monde à mettre en place des projets de développement économique bas carbone et résilients face aux changements climatiques. Son approche holistique donne une nouvelle impulsion à la coopération décentralisée. Des outils diagnostiques et des instruments innovants pourraient être mis à l’étude, par exemple des mécanismes infranationaux de mise en commun des fonds.

Les besoins propres à des secteurs ou à des domaines spécifiques de l’action publique méritent une attention particulière, en particulier lors du passage d’une catégorie de revenu à une autre

Même si l’information est lacunaire, des données partielles donnent à penser que les combinaisons de financements varient selon les secteurs, certains d’entre eux étant plus dépendants du financement public tandis que d’autres rencontrent davantage de difficultés à créer des marchés et à favoriser la porosité entre les financements publics et privés.

Des recherches en cours à l’OCDE étudient la spécificité sectorielle des combinaisons de FDD lors du reclassement d’un pays dans une catégorie de revenu supérieure. D’après les premières conclusions, le passage de financements concessionnels à des financements non concessionnels se produit à différents niveaux de revenu en fonction des secteurs. Selon d’autres constats liminaires, on observe un déficit de financement de la transition dans des secteurs comme la santé, ce qui laisse penser que le passage à des ressources intérieures ou privées devrait être préparé par les donneurs publics de façon à préserver la résilience des programmes de santé et éviter le risque de ne pas concrétiser les ODD relatifs à la santé lorsque l’APD diminue. Une approche holistique peut aider à hiérarchiser les programmes d’APD et à préparer la substitution entre différentes sources de FDD.

Il convient de porter une attention particulière à des objectifs spécifiques de l’action publique relevant par exemple de l’éducation ou de la santé susceptibles de connaître une régression lors du reclassement des pays dans une catégorie de revenu supérieure ou de voir les sources de financement qui leur étaient accessibles se modifier (Graphique 0.14). Les déficits de financement en période de transition peuvent se produire à différents stades de développement. Il faut donc avoir recours à des stratégies holistiques afin d’assurer la résilience et de préparer la substitution des sources de financement, par exemple en apportant un soutien à la mobilisation des ressources intérieures ou à la création de marchés pour stimuler le développement du secteur privé.

En outre, le fait de réunir différents acteurs élargit les possibilités d’innovation dans l’action menée pour atteindre des objectifs transversaux comme l’égalité entre hommes et femmes ou la transition vers une économie bas carbone. Ainsi les émissions d’obligations vertes – favorisées par de nouvelles formes de coopération entre les pouvoirs publics et le secteur privé – ont bondi de 80 % par an en moyenne au cours des cinq dernières années et devraient augmenter d’encore 30 % en 2018, pour atteindre 200 milliards USD. Tout l’éventail des actions relatives au financement doit être réexaminé pour les rendre compatibles avec l’Accord de Paris, de l’investissement à la mobilisation des ressources intérieures jusqu’à la mise en place de nouveaux partenariats comme le Global Innovation Lab for Climate Finance.

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Graphique 0.14. Suivi des secteurs à risque: apports d’APD et d’AASP aux pays en développement 2012-16
Des membres du CAD et des organisations multilatérales, prix de 2015, en termes absolus.
Graphique 0.14. Suivi des secteurs à risque: apports d’APD et d’AASP aux pays en développement 2012-16

Note : Ce graphique présente des courbes logarithmiques.

Source : Calculs de l’auteur, sur la base de OCDE (2018[21]), Système de notification des pays créanciers (base de données), https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=crs1 pour les apports d’APD et d’AASP; et de Banque mondiale (2017[22]) Indicateurs du développement dans le monde (base de données), https://datacatalog.worldbank.org/dataset/world-development-indicators pour le RNB par habitant.

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933974788

Les mesures à adopter pour donner corps à une approche plus holistique du financement du développement durable

Le soutien et la promotion d’un dialogue mondial entre les acteurs dans le cadre du Groupe de réflexion interinstitutions sur le financement du développement (IATF), des Nations Unies et du G20/G7, telle est la première étape de la mise en œuvre d’une approche du FDD plus coordonnée et plus inclusive aux niveaux local, régional, national et mondial, et dans des contextes sectoriels et stratégiques de différente nature.

En outre, les initiatives suivantes peuvent consolider les outils existants au niveau des pays :

  1. 1. Dans le droit fil de l’ODD 17 (partenariats pour la réalisation des objectifs) et du Document final de Nairobi sur l’efficacité du développement, promouvoir la coordination entre les acteurs dans la mise en œuvre des diagnostics prévus en matière de FDD en s’appuyant sur les partenariats multipartites de nouvelle génération. De même, il convient de veiller à l’alignement du financement à l’appui du développement durable sur les stratégies nationales de développement, et d’évoluer d’une pluralité de diagnostics à une mise en œuvre plus coordonnée des recommandations.

  2. 2. Renforcer les capacités dans les pays en développement pour qu’ils puissent gérer la complexité du marché du FDD (ex. : formation sur le financement mixte et les obligations vertes/bleues/de développement/ et les obligations-diaspora), tant au niveau de la fixation des priorités (appropriation) et de la coordination des acteurs que pour combler des lacunes spécifiques concernant par exemple la prévision.

Parmi les lignes d’action comparables suivies à différents niveaux de gouvernance et dans des contextes, secteurs ou domaines de l’action publique différents, il s’agit de :

  1. 1. Promouvoir l’alignement des objectifs d’intégration régionale sur les ODD, par exemple en incluant une référence aux ODD dans les accords commerciaux et d’investissement.

  2. 2. Encourager la mise en place de nouveaux partenariats et mécanismes de financements au niveau des régions, des villes et des collectivités par le biais de la coopération décentralisée ou d’initiatives public-privé dans l’optique de combler les déficits de financement et de déployer la mise en œuvre des ODD à l’échelon local.

  3. 3. Mettre au point des cadres ou des stratégies de FDD adaptés à des situations spécifiques, comme des orientations sur l’action à mener pour financer la stabilité dans les contextes fragiles (Financing for Stability Guidance in fragile contexts).

  4. 4. Continuer d’étudier le rôle des différentes sources de FDD et des différents acteurs dans les différents secteurs et domaines de l’action publique lors du reclassement des pays dans la catégorie de revenu supérieure, et tirer le meilleur parti de l’APD pour éviter les phénomènes de régression lorsque ces pays n’ont plus accès aux financements concessionnels.

Références

[16] Banque africaine de développement, et al. (2015), From Billions to Trillions: Transforming Development Finance Post-2015 Financing for Development - Multilateral Development Finance, FMI, Comité du développement de la Banque mondiale, Washington, D.C, http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/Documentation/23659446/DC2015-0002(E)FinancingforDevelopment.pdf.

[10] Banque mondiale (2018), Migration and remittance data, Banque mondiale, Washington, D.C, http://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data.

[12] Banque mondiale (2018), « Migration and Remittances Data », http://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data.

[22] Banque mondiale (2017), Indicateurs du développement dans le monde, https://datacatalog.worldbank.org/dataset/world-development-indicators.

[20] Banque mondiale, FMI (2018), Forward Look - A Vision for the World Bank Group in 2030: Implementation Update, Banque mondiale, Fonds monétaire international, Washington, D.C, http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/Documentation/23775499/DC2018_0005ForwardLookupdate_329.pdf.

[4] CNUCED (2017), « Commodity dependence, growth and human development », dans Background document to the Commodities and Development Report 2017, Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, Genève, http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/suc2017d5_en.pdf.

[17] CNUCED (2014), World Investment Report 2014 - Investing in the SDGs: An Action Plan, Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, Genève, http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf.

[2] FMI (2018), Balance of payments statistics for FDI, portfolio investments, and long-term and short-term debt making up private investment, Fonds monétaire international, Washington, D.C., https://www.imf.org/external/datamapper/datasets/BOP.

[15] FMI (2018), « base de données des Perspectives de l’économie mondiale », https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2018/01/weodata/index.aspx.

[6] FMI (2018), « Évolution et perspectives macroéconomiques dans les pays en développement à faible revenu-2018 », IMF Policy Papers, FMI, Washington, D.C., https://www.imf.org/~/media/Files/Publications/PP/2018/french/french-pp021518macroeconomic-developements-and-prospects.ashx.

[13] FMI (2017), « Balance of Payments (base de données) », http://www.imf.org/external/datamapper/datasets/BOP.

[7] FMI (2017), World revenue longitudinal data, https://data.world/imf/world-revenue-longitudinal-dat.

[23] G20 Eminent Persons Group (2018), G20 Eminent Persons Group (EPG) on Global Financial Governance: Update for the G20 Meeting of Finance Ministers and Central Bank Governors, Buenos Aires March 2018, https://www.globalfinancialgovernance.org/about-g20-epg/terms-of-reference/.

[5] Gaspar, V. et L. Jaramillo (2018), « Réduire les dettes élevées », IMF Blog, p. 8, https://www.imf.org/external/french/np/blog/2018/041818f.htm.

[18] Groupe de la Banque mondiale (2018), Creating Markets for Sustainable Growth and Development, Groupe de la Banque mondiale, Washington D.C., https://ieg.worldbankgroup.org/sites/default/files/Data/reports/ap-creating-markets.pdf.

[19] Groupe de la Banque mondiale (2018), IBRD/IDA/IFC/MIGA Guidance: Country Engagement, Groupe de la Banque mondiale, Washington, D.C., https://policies.worldbank.org/sites/ppf3/PPFDocuments/1cb5ccd7e58e479096378f9d5f23b57d.pdf.

[9] OCDE (2018), Système de notification des pays créanciers, OCDE, Paris, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=crs1.

[21] OCDE (2018), Système de notification des pays créanciers (base de données), OCDE, Paris, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=crs1.

[11] OCDE (2018), Système de notification des pays créanciers (base de données), OCDE, Paris, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=crs1.

[8] OCDE (sans date), Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/fr/fiscalite/politiques-fiscales/base-de-donnees-mondiale-des-statistiques-des-recettes-publiques.htm.

[1] ONU (2003), Consensus de Monterrey issu de la Conférence internationale sur le financement du développement (Monterrey, Mexique, 18-22 mars, 2002), Nations Unies, New York, http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=A/CONF.198/11.

[14] Organisation mondiale du commerce (2018), « L’OMC revoit à la baisse les perspectives du commerce mondial face à l’accumulation des risques », communiqué de presse, site Internet de l’OMC, https://www.wto.org/french/news_f/pres18_f/pr822_f.htm.

[3] Schmidt-Traub, G. (2015), Investment needs to achieve the Sustainable Development Goals: Understanding the Billions to Trillions.

Notes

← 1. Voir les initiatives du Forum économique mondial (https://www.growinclusive.org/) et de l’OCDE (http://www.oecd.org/inclusive-growth/business.htm) relatives au rôle de l’entreprise dans la croissance inclusive.

← 2. Voir les initiatives menées dans le secteur de l’agriculture, comme la Nouvelle vision pour l’agriculture (https://www.weforum.org/projects/new-vision-for-agriculture), l’initiative Grow Africa (https://www.growafrica.com) et Grow Asia (https://www.growasia.org) qui, ensemble, ont généré des investissements publics et privés avec le soutien des gouvernements locaux et de la société civile.

← 3. Du côté de l’offre et dans le prolongement de la réunion du G7 de 2018, les gouvernements ont lancé un appel en faveur du renforcement « des travaux en cours du Club de Paris, principale enceinte internationale de restructuration de la dette bilatérale officielle, en vue d’une plus grande intégration des créanciers émergents. »

← 4. Il faut par exemple citer les engagements du G20 concernant les envois de fonds et la réduction du coût des transferts.

← 5. Voir le Communiqué du G7 de Charlevoix.

← 6. Voir la Plateforme de collaboration sur les questions fiscales et les boîtes à outils de la plateforme ainsi que le Cadre inclusif sur le BEPS.

← 7. Le montant des envois de fonds transférés vers les pays en développement a presque quadruplé dans les 15 dernières années, pour atteindre 466 milliards USD en 2017.

← 8. Le ratio recettes fiscales/PIB moyen dans les contextes fragiles est de quelque 25 % inférieur à ce qu’il est dans les contextes non fragiles (IEO, 2018).

← 9. PNUD/AFD, Le financement des objectifs de développement durable (ODD) dans les pays les moins avancés (PMA), ou bien la publication de l’OCDE « Financing for Stability Guidance », par exemple.

← 10. L’approche de la CEPALC (Analyse des déficits structurels) ou celle de la CNUCED (soutien aux PMA ayant satisfait aux critères de reclassement).

← 11. (G20 Eminent Persons Group, 2018[23]) Making the Global Financial System Work For All, Report of the G20 Eminent Persons Group on Global Financial Governance (http://www.globalfinancialgovernance.org/)

← 12. L’initiative de la présidence canadienne du G7 pour réunir, en 2018, les ministres des Finances et les ministres chargés du développement.

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