Annexe B. Études sectorielles

Sécurité des produits chimiques (OCDE, 2013[1])

Le Programme environnement, santé et sécurité de l’OCDE pour la sécurité des produits chimiques est l’un des rares cas dans lesquels les avantages et les coûts de la coopération réglementaire internationale ont fait l’objet d’une évaluation chiffrée, et montre en quoi cette coopération peut favoriser l’efficience administrative. Ce résultat est essentiellement obtenu grâce au système d’acceptation mutuelle des données (AMD), qui garantit l’acceptation des résultats d’essais sur des produits chimiques dans toute l’OCDE et engendre, selon les estimations, des économies annuelles de 309 millions EUR. Le système est également accessible aux pays non membres qui adoptent des méthodes d’essai, des normes de qualité et des niveaux de protection comparables.

Globalement, le programme aurait permis de mettre au point une terminologie et des classifications communes, d’harmoniser les méthodes d’essai et de mobiliser le ferme soutien de l’industrie. Le système AMD met ainsi en lumière diverses fonctions fondamentales de la coopération réglementaire internationale en matière de gestion des produits chimiques, notamment l’échange d’informations techniques et stratégiques et la répartition de la charge administrative. Divers avantages en découlent, comme la réduction des procédures d’essai redondantes, des obstacles non tarifaires, et des délais de mise sur le marché de nouveaux produits, ainsi qu’une meilleure gestion des risques transnationaux grâce à l’amélioration de l’accès aux données relatives à la sécurité des produits et au regroupement des ressources administratives.

L’étude de cas fait ressortir divers problèmes à prendre en compte pour une application efficace de la CRI. Ainsi, le déplacement de la production de produits chimiques vers des pays non membres de l’OCDE pourrait aller de pair avec une perte de pertinence et de légitimité, une accentuation de la complexité et de la sensibilité politique des domaines techniques à aborder une fois que les thèmes les plus consensuels auront fait l’objet d’un accord, des difficultés méthodologiques liées à l’évaluation chiffrée des avantages du système, et des incertitudes liées à la dépendance à l’égard des contributions des pays membres, notamment en période de rigueur budgétaire.

Sécurité des produits de consommation (OCDE, 2013[1])

Le Groupe de travail de l’OCDE sur la sécurité des produits de consommation est un exemple de la façon dont une plateforme commune peut aider les pays à gérer les risques transfrontaliers qui menacent la sécurité des consommateurs dans un monde caractérisé par des échanges rapides et massifs de biens et de services. Cette instance a pour principaux objectifs de promouvoir l’échange d’informations sur la sécurité des produits à l’intérieur des pays et entre eux, d’appuyer la recherche sur les questions liées à la sécurité des produits, d’encourager les méthodes systématiques de suivi et d’évaluation des grandes évolutions, de favoriser la coopération entre les pays membres et non membres de l’OCDE dans les domaines d’intérêt commun, et de faciliter l’harmonisation des exigences en matière de sécurité des produits et des méthodes de collecte de données.

Ces processus aident les organismes de réglementation et les autorités douanières à détecter les problèmes liés à la sécurité des produits dans les différents pays, assurent une harmonisation des exigences propice à l’instauration d’un climat économique porteur, et aident les consommateurs à faire des choix éclairés et à éviter des préjudices. Les contraintes juridiques aux échanges internationaux de renseignements, la divergence des méthodes de collecte de données dans les différents pays, et la mobilisation de ressources suffisantes pour constamment actualiser la base de données soulèvent des problèmes. Le Comité de la politique à l’égard des consommateurs de l’OCDE entend remédier à ces obstacles à l’échange international de renseignements, notamment grâce au projet de Boîte à outils sur les mesures législatives relatives à la coopération en matière d’application des lois sur la protection des consommateurs (OCDE, à paraître[2]).

Modèle de convention fiscale (OCDE, 2013[1])

Le Modèle de convention fiscale de l’OCDE souligne l’importance de la coopération pour une administration efficace des régimes fiscaux et la réduction des obstacles superflus aux échanges et aux investissements transfrontaliers. Cet instrument permet d’assurer la coordination des normes convenues au niveau international pour la suppression de la double imposition et la prévention de la fraude fiscale, qui constituent le fondement de quelque 3 500 traités fiscaux bilatéraux. Il est soutenu par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales de l’OCDE, qui favorise l’échange automatique de renseignements fiscaux entre pays, facilite la mise en œuvre des normes internationales en matière de transparence fiscale, et mène des activités de suivi et d’examen par les pairs pour renforcer le respect des règles. La Convention supervise en outre l’adoption de normes communes, améliore l’échange d’informations fiscales entre pays, limite les arbitrages réglementaires, facilite l’interopérabilité des régimes fiscaux et fournit des mécanismes de prévention et de règlement des différends.

Ces activités concourent à l’élaboration de conceptions communes et d’approches comparables et au resserrement de la coordination entre administrations fiscales. Leur efficacité est toutefois limitée par les différences de transposition des instruments dans le droit national et d’organisation institutionnelle.

Mise en œuvre du droit de la concurrence (OCDE, 2013[3])

De plus en plus, la détection et la poursuite des pratiques anticoncurrentielles appellent une coopération entre les autorités de la concurrence car la participation des entreprises à ces pratiques couvre plusieurs pays. Le fondement normatif de la coopération dans ce domaine est le principe de courtoisie, en vertu duquel les pays s’engagent tous à tenir compte des intérêts vitaux des autres dans le cadre de leurs activités d’application de la loi. Les formes de coopération directes, propres au droit de la concurrence, comprennent les instruments officiels, comme les dispositions juridiques nationales et les accords entre pays ou autorités de concurrence, et des dispositifs informels comme l’assistance technique et l’échange de renseignements. Des instruments plus largement appliqués facilitent aussi la coopération entre autorités de la concurrence, notamment les conventions d’entraide judiciaire, les traités d’extradition et les commissions rogatoires. Ces mesures peuvent avoir une portée bilatérale, régionale ou multilatérale.

La coopération en matière d’application du droit de la concurrence a pour principaux avantages d’améliorer l’efficacité des mesures adoptées pour lutter contre les comportements illégaux, d’accroître l’efficience en réduisant les coûts d’enquête et les risques d’incohérence, et de diminuer les besoins en matière d’échanges d’informations confidentielles. Ses principaux inconvénients sont les interdictions relatives aux échanges de renseignements confidentiels, les définitions divergentes de ce qui constitue un renseignement confidentiel, les barrières linguistiques, les difficultés pratiques de coordination et les ressources limitées.

Le Conseil de coopération Canada-États-Unis en matière de réglementation (CCR) (OCDE, 2013[3])

Créé en 2011, le Conseil de coopération Canada-États-Unis en matière de réglementation (CCR) est né de la nécessité de mettre en place entre ces deux pays une infrastructure réglementaire correspondant à l’intensité de leurs liens économiques. Le CCR est un accord bilatéral qui vise à faciliter le rapprochement réglementaire dans les domaines suivants : agriculture et produits alimentaires ; transports ; santé, produits de soins à la personne et produits chimiques sur le lieu de travail ; environnement ; nanotechnologies ; et liens entre petites entreprises, dans l’objectif d’améliorer l’efficience administrative et de dynamiser le commerce et l’investissement. L’accord permet plusieurs formes de coopération, notamment pendant les phases amont du cycle d’élaboration des politiques : échanges de renseignements, recherche collaborative, étiquetage et nomenclatures communs, reconnaissance mutuelle, harmonisation des procédures d’essai et de contrôle, références communes aux normes internationales et établissement de normes, et élaboration conjointe des réglementations.

Les facteurs décisifs de la réussite du CCR sont principalement l’engagement soutenu, à haut niveau, des différentes autorités, le renforcement des niveaux de protection, la forte participation des parties prenantes et la volonté de remédier aux contraintes systémiques faisant obstacle à des formes approfondies de coopération. Les principaux écueils auxquelles il se heurte sont l’absence de données chiffrées fiables pour la coopération réglementaire – qui tient à des difficultés méthodologiques – et son caractère exclusivement fédéral.

Réglementation de l’Union européenne en matière d’énergie (OCDE, 2013[3])

Au cours des 10 à 15 dernières années, la coopération réglementaire de l’Union européenne dans le domaine de l’énergie s’est progressivement formalisée. Une suite de réformes sectorielles a amené une évolution des modes de coopération informels, non directifs, vers des engagements contraignants et un contrôle institutionnalisé. Ce processus, dans sa forme actuelle, vise fondamentalement à accroître la compétitivité, à mettre en place un système énergétique durable et à garantir la sécurité de l’approvisionnement. Les principaux moyens mis en œuvre par l’Union européenne pour réaliser ces objectifs consistent à favoriser la création d’un marché intérieur efficace de l’électricité et du gaz, à établir des normes minimales et à harmoniser les dispositions techniques, à contrôler la mise au point des systèmes énergétiques régionaux, et à renforcer la coopération entre les organismes nationaux de réglementation de l’énergie. La cheville ouvrière du processus est l’Agence européenne de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), qui est assistée d’un conseil consultatif, d’instances de délibération et d’associations professionnelles du secteur.

Un éventail complet de mécanismes est en place pour appuyer la coopération en matière énergétique – depuis l’échange d’informations, la définition de programmes d’action, la formulation de règles, normes et principes, le suivi et la collecte des données jusqu’au contrôle et à l’application des réglementations, au règlement des différends et à la gestion des crises. Pour concrétiser pleinement les avantages économiques, environnementaux et sécuritaires de la coopération réglementaire internationale dans le secteur énergétique, plusieurs problèmes doivent être résolus : les pratiques réglementaires bien ancrées, les craintes en matière de souveraineté réglementaire, la répartition inégale des coûts et des avantages entre pays, les différences institutionnelles, les difficultés techniques, et les perceptions divergentes des intérêts nationaux.

Le Global Risk Assessment Dialogue (OCDE, 2013[4])

Le Global Risk Assessment Dialogue témoigne du rôle des échanges de renseignements et du travail collaboratif à l’appui de l’élaboration de cadres d’interprétation communs, de terminologies et classifications communes et d’approches comparables. Il vise à développer une appréhension commune de l’évaluation des risques dans les différents pays et à favoriser la cohérence méthodologique et de fond dans ce domaine. Dans cette optique, deux conférences internationales générales sur l’évaluation des risques ont été organisées, ainsi que cinq groupes de travail multilatéraux sur des thèmes spécifiques. Les principaux participants en sont les scientifiques des organismes publics et des instituts de recherche. Les activités essentielles de cette instance consistent à élaborer une terminologie commune de l’évaluation des risques, à promouvoir une communication cohérente sur les incertitudes, et à assurer la fiabilité et la comparabilité des évaluations des risques.

Les avantages découlant de ces travaux sont multiples : accroissement de la transparence, diminution des doublons, amélioration de la circulation des connaissances, renforcement de la confiance et de l’intégrité scientifique. Le principal enjeu pour le projet consiste à entretenir cette dynamique en l’absence d’engagement politique à haut niveau, ainsi que de coopération institutionnalisée et d’infrastructure organisationnelle.

Réglementation prudentielle des banques (OCDE, 2013[4])

Compte tenu de la nature mondiale du secteur financier et de la vulnérabilité aux crises dont il a récemment fait preuve, il apparaît clairement qu’une coopération internationale en matière de réglementation et de contrôle prudentiels des banques s’impose pour améliorer la gestion des risques systémiques et garantir la stabilité financière mondiale. L’acteur central dans ce domaine est le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB), qui bénéficie de l’appui du Conseil de stabilité financière (CSF) du Conseil international de normalisation comptable (IASB), de l’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) et de l’Association Internationale des contrôleurs d’assurance (AICA). Ses activités s’articulent selon trois axes : coordination des responsabilités concernant les banques transfrontières, facilitation des échanges de renseignements sur les modalités de contrôle et les bonne pratique nationales, et établissement de normes minimales pour encourager l’harmonisation des réglementations et contribuer à la mise en place de règles du jeu uniformes. Les principaux instruments mobilisés à l’appui de ces objectifs sont les normes, qui sont fondées sur l’échange d’informations et font l’objet d’un suivi et de collectes de données.

Ces activités ont eu divers effets favorables : amélioration de la gestion des risques financiers, accroissement de la simplification administrative et de l’efficience des contrôles, harmonisation de l’interprétation des règles financières et renforcement de la coordination entre autorités bancaires. Elles se heurtent en revanche aux obstacles suivants : participation et couverture limitées, difficultés permanentes de coordination entre les organismes compétents et mise en œuvre discordante des normes.

Réglementation privée transnationale (OCDE, 2013[4])

L’apparition et le développement de la réglementation privée transnationales résultent de l’expansion des échanges internationaux, des divergences en matière de bonne gouvernance et de règle de droit entre pays, de l’évolution rapide des dynamiques de marché et de la complexité accrue de plusieurs domaines de l’action publique. Les principaux intervenants dans ce processus sont les entreprises, les organisations non gouvernementales et les communautés épistémiques. Les formes de coopération les plus fréquentes sont d’ordre technique et sectoriel, mais une évolution vers des formes plus générales a récemment été observée. Les principaux instruments élaborés et mis en œuvre dans ce domaine sont les normes volontaires, qui font moins appel aux mécanismes de conformité formels qu’à des considérations relatives à l’efficience au regard des coûts, aux intérêts propres et aux questions de réputation pour réglementer les comportements. L’étude met en lumière les problèmes que présentent ces dispositifs, notamment le risque de capture. Elle préconise leur évaluation par des responsables publics, ce qui contribuerait à leur légitimité et à leur examen approfondi, et encouragerait les gouvernants et les organismes de réglementation à définir les domaines dans lesquels ces mécanismes peuvent compléter ou remplacer les cadres publics.

Gestion transfrontalière de l’eau (OCDE, 2013[4])

La gestion des ressources en eau transfrontalières soulève des problèmes écologiques, sanitaires et économiques qui doivent être traités dans le cadre d’une action coordonnée entre les pays concernés. La coopération réglementaire internationale a obtenu des résultats substantiels dans ce domaine, comme en attestent la négociation et la signature de 295 accords internationaux sur les eaux depuis 1948.

L’instrument central gouvernant la coordination entre ces intervenants et en leur sein est la Convention d’Helsinki, qui établit un cadre minimal pour les accords entre États riverains et la gestion des cours d’eau transfrontaliers. Elle énonce les trois principes généraux que les parties doivent observer : le principe de précaution, le principe du pollueur-payeur, et le principe d’équité intergénérationnelle. La gestion coordonnée des ressources en eau transfrontalières est en outre favorisée par l’appartenance à des organisations internationales, qui facilite les partenariats formels en matière de coopération réglementaire entre pays au travers des organismes régionaux des Nations Unies, la création d’organisations spécialisées pour assurer le suivi et l’application des accords, l’apport d’un soutien financier à la coordination, et la mise en œuvre des conditionnalités de l’UE.

Tous ces éléments favorisent les progrès en matière de gestion des risques et des externalités internationales, de gestion environnementale, de production alimentaire et énergétique, de lutte contre la pauvreté, de transparence, de répartition des tâches entre les gouvernements, et d’intégration économique entre les États participants. Néanmoins, pour que ces avantages se concrétisent, il faut remédier aux problèmes liés à la complexité que présente la gestion des ressources en eaux, à la répartition inégale des coûts et des avantages, aux disparités en matière de développement économique et de capacités de gouvernance, et aux tensions politiques en général.

Accords de coopération réglementaire internationale relatifs à la qualité de l’air : la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, l’Accord Canada-États-Unis sur la qualité de l’air, et la coopération en Asie du Nord-Est (Kauffmann and Saffirio, 2020[5])

La pollution atmosphérique est un exemple classique de problème transfrontalier auquel divers mécanismes de CRI peuvent apporter des solutions. Les pays ont établi de nombreuses formes de coopération en vue d’améliorer la qualité de l’air et de lutter contre la pollution transfrontalière, mobilisant une diversité d’acteurs et différents niveaux de l’administration publique. Des exemples fructueux en sont l’Accord Canada-États-Unis sur la qualité de l’air (Accord sur la qualité de l’air) et la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance de la CEE-ONU (CPATLD). La Chine, le Japon et la Corée ont intensifié leurs efforts en vue d’améliorer la qualité de l’air. Tous les pays ont unilatéralement adopté des normes environnementales internationales, établi des collaborations bilatérales en matière d’échange de données, d’assistance technique et de renforcement des capacités, et participent à divers programmes environnementaux multilatéraux, projets de recherche, et réunions ministérielles conjointes. Pour autant, une approche scientifique régionale intégrée visant à lutter contre la pollution transfrontalière n’a toujours pas vu le jour en Asie du Nord-Est. L’expérience et les pratiques acquises dans le cadre de l’Accord sur la qualité de l’air et de la CPATLD offrent un exemple utile aux pays désireux de mettre en place des mécanismes communs similaires.

Examen conjoint trilatéral – Une première pour les médicaments vétérinaires (non publié)

L’examen conjoint et l’homologation de Metacam, un médicament vétérinaire, par les organismes réglementaires d’Australie, du Canada et de Nouvelle-Zélande, met en évidence comment la coopération réglementaire internationale peut, moyennant la définition d’une terminologie et d’approches communes, favoriser la santé animale, l’efficience administrative et l’accroissement des échanges commerciaux. Concrètement, cette coopération s’est traduite par un rapprochement des définitions concernant les résidus, l’harmonisation des limites maximales de résidus et un processus conjoint de décision réglementaire. L’accord fait fond sur un climat de confiance mutuel dans les systèmes réglementaires des pays partenaires qui dérive en partie de leur collaboration à deux instances internationales de premier plan : la Coopération internationale sur l’harmonisation des exigences techniques applicables à l’homologation des médicaments vétérinaires (VICH) et le Codex sur les résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments (CCRVDF). Il est aussi motivé par des incitations économiques et commerciales non négligeables, la Nouvelle-Zélande et l’Australie comptant parmi les principaux exportateurs de bétail et le Canada en étant un gros importateur. L’examen simultané du Metacam par les trois pays présente des avantages de poids : amélioration de la santé et de la sécurité animales ; simplification administrative et diminution des travaux réglementaires redondants ; renforcement de la cohérence internationale des procédures et processus de décision ; intensification des échanges commerciaux et élargissement du choix des consommateurs.

Étude du Programme d’efficacité énergétique des équipements (E3) de l’Australie et la Nouvelle-Zélande (OCDE, 2017[6])

Le Programme d’efficacité énergétique des équipements (E3) est un accord bilatéral de coopération réglementaire entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande qui favorise la baisse des coûts, limite les doublons administratifs et améliore la gestion environnementale, en particulier au travers de l’élaboration de normes communes. Il a pour objectif central d’établir des normes de performance environnementale et des prescriptions cohérentes en matière d’étiquetage pour les équipements énergétiques. Il s’appuie sur la loi relative aux normes minimales en matière de gaz à effet de serre et d’énergie (Greenhouse and Energy Minimum Standards (GEMS) Act), en conjugaison avec l’Accord intergouvernemental (Intergovernmental Agreement - IGA), qui couvre les différents États et territoires australiens et la Nouvelle-Zélande. Les mécanismes utilisés sont notamment un système d’enregistrement commun et l’échange de renseignements liés aux activités de suivi, de vérification et d’application. Les principaux avantages de cette forme de coopération réglementaire internationale sont les gains économiques obtenus grâce à la réduction des coûts énergétiques, l’efficacité énergétique résultant d’une baisse de la consommation et l’amélioration des résultats environnementaux découlant de la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Harmonisation des normes nationales relatives aux véhicules routiers de l’Australie avec les normes internationales (non publié)

L’élaboration et l’harmonisation concertées des règlements relatifs aux véhicules dans le cadre du Forum mondial pour l’harmonisation des Règlements sur les véhicules (WP.29) visent à améliorer la sécurité routière, à contribuer à l’amélioration des résultats environnementaux et de l’efficacité énergétique, et à favoriser les échanges commerciaux. L’Australie a tiré divers avantages de sa participation au Forum et de l’adoption de ses normes, notamment l’intensification des échanges commerciaux, l’augmentation de l’investissement, et l’élargissement du choix offert aux consommateurs (90 % de ses véhicules sont importés), des progrès dans la gestion des risques transfrontaliers et le renforcement de l’efficacité administrative grâce à la répartition internationale des tâches relatives à la production de normes. En revanche, des difficultés découlant de la divergence des priorités et des positions des pays participants et des différences nationales en matière de structure de production des véhicules et de modes de consommation se font jour. S’y ajoutent les coûts supplémentaires liés au suivi et à la participation aux processus réglementaires internationaux connexes, ainsi que la durée de ces processus en comparaison à leurs équivalents nationaux.

Les coûts des échanges dans la coopération en matière de réglementation : conclusions des études de cas (OCDE, 2017[6])

Un examen attentif de douze études de cas portant sur la coopération réglementaire internationale liée au commerce confirme que les coûts des échanges sont souvent considérés substantiels avant la coopération ; à l’inverse, les données confirment que la CRI peut réduire les coûts et les charges liés aux échanges internationaux. L’étude couvre divers secteurs (vin, produits biologiques, appareils ménagers, pesticides, véhicules et semences), modes de participation, cadres institutionnels, niveaux d’engagement, et mécanismes de coopération, et démontre les effets variables de la CRI. Dans l’ensemble, parmi les différents mécanismes étudiés, elle constate que les effets les plus fréquents et prononcés sont associés à l’équivalence mutuelle des réglementations et à la reconnaissance mutuelle des procédures d’évaluation de la conformité, les principaux bénéficiaires en étant les producteurs et les exportateurs. L’étude signale également, mais de manière moins systématique, les effets bénéfiques d’autres mécanismes examinés, comme l’élaboration de normes internationales ou la convergence, voire l’harmonisation, des réglementations et des procédures d’évaluation de la conformité, et fait état de retombées favorables sur d’autres parties prenantes, dont les importateurs et les consommateurs. La réussite de ces programmes tient essentiellement aux facteurs suivants : clarification de la nomenclature, de la terminologie et des concepts ; échange d’informations relatives aux exigences ou pratiques réglementaires ; et existence de comités ou de groupes de travail spécialisés, en particulier en l’absence de cadre formel de coopération. Les répondants ont aussi souligné l’importance d’une coordination opérationnelle efficace en matière réglementaire, de l’échange d’études et de données entre pays, et d’un cadre politique porteur.

Références

[5] Kauffmann, C. and C. Saffirio (2020), “Study of International Regulatory Co-operation (IRC) arrangements for air quality: The cases of the Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, the Canada-United States Air Quality Agreement, and co-operation in North East Asia”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 12, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/dc34d5e3-en.

[6] OCDE (2017), “Trade Costs in Regulatory Cooperation: Findings from Case Studies”, http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=TAD/TC/WP(2016)17/FINAL&docLanguage=En.

[1] OCDE (2013), International Regulatory Co-operation: Case Studies, vol. 1: Chemicals, Consumer Products, Tax and Competition, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264200487-en.

[3] OCDE (2013), International Regulatory Co-operation: Case Studies, vol. 2: Canada-US Co-operation, EU Energy Regulation, Risk Assessment and Banking Supervision, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264200500-en.

[4] OCDE (2013), International Regulatory Co-operation: Case Studies, vol. 3: Transnational Private Regulation and Water Management, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264200524-en.

[2] OCDE (à paraître), Boîte à outils sur les mesures législatives relatives à la coopération en matière d’application des lois sur la protection des consommateurs.

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