Приложение F. Терминология

В отчете используются различные прочие термины, которые приводятся ниже для обеспечения единого понимания концепций, подходов и методов, применяемых в области охраны окружающей среды в государствах-членах ОЭСР, Европейском союзе и Казахстане.

Затраты на борьбу с загрязнением означают расходы, которые уменьшают прямое воздействие на природные активы (например, оказываемое выбросами в атмосферный воздух или размещением отходов). Для расчета условно исчисленных затрат на борьбу с загрязнением не требуется определения абсолютных уровней или стандартов качества окружающей среды, а должны быть определены снижения уровней (в частности, остаточных расходов). В идеальном варианте условно исчисленные затраты на борьбу с загрязнением всегда следует рассчитывать как сумму прямых и косвенных последствий, которые имеют для затрат дополнительные превентивные меры.

Наилучшие доступные технические методы (НДТМ) объединяют разные термины и определения в государствах — членах ОЭСР.

  • В Директиве «О промышленных выбросах» (2010 года) Европейского союза (ЕС) НДТМ определяются как «наиболее эффективная и передовая стадия развития видов деятельности и методов их осуществления, которая свидетельствует о практической пригодности определенных технологий для соблюдения предельно допустимых выбросов и иных условий разрешений, направленных на предотвращение или, в случае если это неосуществимо, на снижение уровня выбросов и воздействия на окружающую среду в целом». Если говорить конкретнее, «наилучшие» означает, что эти технические методы являются наиболее эффективными для достижения высокого общего уровня охраны окружающей среды в целом. «Доступные» подразумевают их развитие в масштабах, которые позволяют внедрить данные технические методы в соответствующей отрасли промышленности на экономически и технически целесообразных условиях. Под «техническими методами» понимаются как применяемые технологии, так и то, каким образом осуществляются проектирование производства, его строительство, текущий ремонт и содержание, эксплуатация и вывод из эксплуатации. Для оказания помощи официальным органам, бизнесу и прочим заинтересованным сторонам в определении НДТМ Европейская комиссия организует обмен информацией между экспертами государств — членов ЕС, промышленностью и экологическими организациями. НДТМ определяются технической рабочей группой, которой руководит Европейское бюро КПКЗ. По итогам этого процесса принимается исполнительное решение Комиссии, в котором делаются выводы относительно НДТМ в случае каждой отрасли, которые излагаются в справочных документах по НДТМ (документах BREF).

  • Некоторые страны также относят к своим НДТМ инновационные и передовые технические методы. В некоторых случаях в политике идет речь не о НДТМ, а о прочих схожих концепциях, например, доступных технических методах, наилучших доступных технологиях контроля, наилучших технических методах, доступных с технико-экономической точки зрения, и наилучших практических вариантах.

  • В данном отчете для последовательности и простоты термин НДТМ означает как НДТМ, так и все схожие концепции1.

Ущерб (экологический) представляет собой вред, причиненный окружающей среде (или риск причинения вреда) деятельностью, осуществляемой организацией, в случае которого может быть необходимо восстановление и требуется возмещение издержек. Следует проводить четкое различие между экологическим ущербом и финансовым ущербом, который представляет собой финансовые убытки или издержки, возникающие по многим разным причинам. Такой причиной может быть, в частности, воздействие, оказываемое на окружающую среду регулируемой деятельностью.

Возмещение ущерба (на основании вины) представляет собой подход, принятый в режимах Казахстана и стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии, при котором за (любую) деятельность, не соответствующую требованиям (как правило, нарушения предельно допустимых выбросов, установленных в разрешениях), налагаются финансовые взыскания. При этом делается предположение о том, что причинен экологический ущерб, независимо от того, имело ли это место фактически. ОЭСР определяет возмещение ущерба «на основании вины» как взыскания или платеж, налагаемые за нарушение закона или превышение лимита, а не просто как отсутствие необходимости доказывания халатных или умышленных действий.

Выбросы включают выбросы веществ в компоненты окружающей среды (воздух, воду, почву), как правило, в результате промышленных или сельскохозяйственных процессов. Внимание данного отчета сосредоточено в основном на выбросах в воздух из стационарных промышленных источников.

Предельно допустимые выбросы (ПДВ) представляют собой абсолютные лимиты выбросов, установленные в отношении конкретного сектора. В отношении конкретных производств ПДВ устанавливаются в разрешениях в форме условий. ПДВ должны основываться на НДТМ без указания технологии. Компетентный орган должен по крайней мере ежегодно оценивать результаты мониторинга выбросов для обеспечения того, чтобы в нормальном режиме работы выбросы не превышали УВ НДТМ (уровней выбросов при применении НДТМ). Это диапазоны уровней выбросов, которые имеют место в нормальном режиме работы при применении наилучшего доступного технического метода или комплекса НДТМ, как указано в выводах относительно НДТМ. Они выражаются в форме среднего за заданный период времени в указанном справочном режиме. В Казахстане могли бы использоваться концепции максимально допустимых выбросов в случае оператора (МДВ) и максимально допустимых сбросов в случае проекта (МДС).

Решения «на конце трубы» представляют собой методы, применяемые для удаления уже сформировавшихся загрязнителей из потока воздуха, воды, отходов, продукции и тому подобного. Эти техническое методы обычно внедряются в качестве последнего этапа процесса перед удалением или доставкой потока.

Экологический кодекс (с изменениями и дополнениями) представляет собой документ, которым кодифицируется экологическое законодательство Казахстана. Его первая редакция была опубликована в 2007 году. В Экологический кодекс внесено значительное число изменений и дополнений (в период 2007–17 годов 62 раза). Основной целью экологического законодательства является содействие устойчивому развитию страны, в частности, переходу к «зеленой» экономике, для обеспечения нормальных и благоприятных условий для нынешнего и будущих поколений. Эта попытка кодификации весьма успешна, она облегчила применение и понимание экологического законодательства государственными органами, предприятиями и общественностью. В Казахстане кодексы имеют большее юридическое значение, чем законы, поэтому эти усилия по кодификации имеют неоспоримую ценность. В 2011 году законом «Об изменениях и дополнениях в законодательство по экологическим вопросам» были внесены изменения и дополнения в восемь правовых актов, а Экологический кодекс был дополнен двумя новыми главами о регулировании и оценке выбросов и улавливания парниковых газов (ПГ). Изменения и дополнения также касались управления отходами и экологического аудита (UNECE, 2019[10]).

Природоохранные налоги, один из подклассов рыночных инструментов, представляют собой налоги, «налоговой базой которых является физическая единица (или ее суррогат), которая оказывает подтвержденное негативное воздействие на окружающую среду. Различают четыре подкласса природоохранных налогов: налоги на энергоресурсы, транспортные налоги, налоги за загрязнение и налоги на природные ресурсы» (OECD, 2005[11]). В системах разрешений на загрязнение с правом переуступки (в дальнейшем — системах торговли квотами на выбросы) также назначается цена за технологические процессы или продукцию, которые оказывают подтвержденное негативное воздействие на окружающую среду. Следует отметить, что в определении природоохранных налогов налог не связан напрямую с размером экологического ущерба или внешними издержками, в нем идет речь только о налоговой базе. Тем не менее экологические налоги зачастую неявно понимаются как налоги, направленные на повышение согласованности ставок налога с (предельными) внешними издержками (OECD, 2017[12]).

Экологические налоги (ЭН) определяются как «обязательный односторонний платеж сектору государственного управления, взимаемый с налоговых баз, которые считаются имеющими особое значение для окружающей среды» (OECD, 2004[13]). В этом случае прямая связь с внешними издержками также отсутствует. Иными словами, экологические налоги «особенно сказываются на окружающей среде», независимо от того, является ли это назначением политики или нет, и независимо от того, согласуются ли ставки налога с внешними издержками или нет. В остальной части данного отчета будет использоваться термин «экологические налоги», кроме случаев, когда речь идет только о предельных внешних издержках. Этот термин предпочтителен, поскольку согласование с предельными внешними издержками является одной из нескольких возможных целей политики, которые влияют на ставки налога, что означает, что рассмотрение экологических налогов представляет собой теоретически слишком узкий подход к описанию практики разработки и проведения политики в настоящее время и в перспективе (OECD, 2017[12]).

В Казахстане платеж считается налогом только в том случае, если он предусмотрен Налоговым кодексом. В случае загрязнения из стационарных источников (например, промышленными предприятиями) налоги взимаются исходя из ПДВ каждого предприятия. Они рассчитываются как в отношении выбросов в пределах ПДВ, так в отношении выбросов сверх ПДВ. Официальными органами могут налагаться административные платежи/взыскания за несоблюдение требований в случае загрязнения сверх ПДВ, предусмотренных проектной документацией и природоохранными разрешениями (или в отсутствие экологического разрешения). Помимо налогов и административных взысканий, в случае выбросов загрязняющих веществ сверх разрешенных ПДВ в судебном порядке взимается денежное возмещение причиненного ущерба.

Таким образом, в остальной части данного отчета экологическими платежами или экологическими налогами будут именоваться на взаимозаменяемой основе следующие три типа платежей:

  • экологические платежи за выбросы в пределах лимитов выбросов (экологические налоги/платежи или налоги за загрязнение) как налоговый платеж за разрешенные выбросы, предусмотренные Налоговым кодексом;

  • платежи/взыскания за несоблюдение требований, которые уплачиваются за сверхнормативные выбросы и предусмотрены Кодексом об административных правонарушениях;

  • денежное возмещение ущерба, причиненного загрязнением, которое представляет собой денежную компенсацию экологического ущерба, причиненного, например, промышленными загрязнителями воздуха. Оно определяется Экологическим кодексом (с изменениями и дополнениями). Постановлением правительства №535 от 27 июня 2007 года предусматривается подробный метод расчета2. Хотя, как анализируется в главе 3, в государствах — членах ОЭСР денежное возмещение ущерба, причиненного загрязнением, не связано со «средствами государственного бюджета». Такие компенсации не являются средствами, которые должно взыскивать государство. Вместо этого восстановление обычно осуществляет сторона, ответственная за ущерб, по распоряжению администрации или суда.

  • Прочие экологические налоги в Казахстане касаются транспорта и использования природных ресурсов. Однако они не относятся к предмету данного отчета, который сосредоточен на промышленных загрязнителях воздуха.

Стандарты качества окружающей среды (СКОС) устанавливают предельно допустимую концентрацию того или иного вещества в воздухе, почве или воде. Стандарты качества окружающей среды могут быть общенациональными или действовать в определенных географических районах, например, округе или муниципалитете. Отправным пунктом стандарта качества окружающей среды могут служить сведения о том, что могут выдержать люди и окружающая природная среда. Эти стандарты также можно рассматривать как инструменты политики, которые помогают достигать цели качества окружающей среды в долгосрочной перспективе.

Меры реагирования на несоблюдение экологических требований включают любые меры, принимаемые компетентным государственным органом самостоятельно или во взаимодействии с другими организациями для исправления или прекращения поведения, которое не соответствует нормативным экологическим требованиям (OECD, 2009[14]).

  • Меры реагирования на несоблюдение требований могут быть призваны выполнять одну или несколько следующих функций: возвращение нарушителя к соблюдению требований; решение внутренних проблем управления компанией, которые могут привести (или привели) к негативному воздействию на окружающую среду; наложение санкции для наказания нарушителя, а также сдерживания других; нивелирование экономической выгоды от несоблюдения требований или устранение экологического ущерба.

  • В основе общей классификации мер реагирования на несоблюдение требований лежит то, что разные меры (то есть тип ответственности) санкционируются в рамках различных областей права: административного, гражданского и уголовного. Административные меры/взыскания применяются государственным ведомством. Гражданские и уголовные меры налагаются, соответственно, судами по гражданским и уголовным делам и иногда называются мерами судебного реагирования. Общим назначением правоприменения путем административного производства является восстановление соблюдения требований. Правоприменение путем гражданского судопроизводства, как правило, решает вопросы ущерба, причиненного лицам и имуществу. Например, в США судебное правоприменение по гражданским делам призвано наказать и сдерживать и не направлено на обеспечение выплаты компенсации частным лицам). В правоприменении путем уголовного судопроизводства назначается наказание (которое в случае физических лиц может включать тюремное заключение) за незаконные тяжкие действия.

Промышленный объект состоит из нескольких производств.

Производство представлено оборудованием и технологическими процессами на объекте, которые регулируются природоохранным разрешением, например, как указано в Директиве о промышленных выбросах. В данном отчете также может использоваться термин «предприятие».

Ответственность за экологический ущерб или экологическая ответственность в большинстве государств — членов ОЭСР и согласно законодательству ЕС обязывает ответственную сторону нести издержки, связанные с восстановлением окружающей среды. Это подразумевает восстановление до ее первоначального состояния, в котором она находилась до причинения ущерба, или, если это невозможно, обеспечение восстановления равноценного объема и/или уровня природного ресурса или экологических услуг. В ОЭСР оценка экологического ущерба проводится прежде всего на основе анализа эквивалентности ресурсов, который позволяет оценить необходимое восстановление пострадавших ресурсов или экологических услуг и связанные с этим издержки. Объем восстановления может быть предписан законом или определяться по усмотрению компетентного органа. Этот орган указывает конкретные меры исходя из таких критериев, как техническая осуществимость, действенность и эффективность.

Предельно допустимые концентрации (ПДК) представляют собой обязательные лимиты для всех пользователей заданного компонента окружающей среды, например, воздуха.

Рыночные инструменты (РИ) являются одной из нескольких категорий инструментов экологической политики. Они «[…] призваны устранить неэффективность рыночного механизма «экологических внешних эффектов» путем учета внешних издержек, связанных с производственной деятельностью или потреблением, при помощи налогов и платежей, взимаемых с технологических процессов и продукции, или путем создания имущественных прав и упрощения создания замещающего рынка экологических услуг» (OECD, 2007[15]). В этом определении речь идет об «учете внешних издержек», который обеспечивает, чтобы ущерб, причиненный загрязнением, был отражен, или по крайней мере был лучше отражен, в рыночных ценах. Рыночные инструменты отличаются от регулятивных методов уменьшения экологического ущерба: последние не меняют напрямую цен, даже при том, что соблюдение требований, несомненно, в целом дорогостояще. В исследовании ОЭСР объяснялось, почему инструменты, основанные на ценах, зачастую сокращают загрязнение с меньшими издержками, чем нормативные акты (OECD, 2017[12]).

Оценка ущерба, причиненного природным ресурсам, представляет собой процесс, в котором делается акцент на принятии восстановительных мер после того, как был причинен ущерб окружающей среде, для того, чтобы компенсировать утрату природных ресурсов и их услуг, а не лишь взыскании с загрязнителя денежного возмещения ущерба.

Принцип «загрязнитель платит» представляет собой принцип, согласно которому загрязнитель должен нести издержки, связанные с мерами по сокращению загрязнения, исходя из меры, в которой причинен ущерб обществу или превышен приемлемый уровень (стандарт) загрязнения (см. вставку 2.1).

Основное, дополнительное и компенсационное восстановление. Основное восстановление, как оно понимается, например, в контексте Директивы ЕС об экологической ответственности, направлено на то, чтобы вернуть природные ресурсы, которым был причинен ущерб, и/или нарушенные услуги в исходное состояние или приблизить их к такому состоянию (Bullock and O’Shea, 2016[16]).

  • Дополнительное восстановление осуществляется исходя из того, что основное восстановление может не привести к полному восстановлению природных ресурсов/услуг, которым был причинен ущерб. Оно направлено на создание уровня природных ресурсов и/или услуг, схожего с тем уровнем, который был бы обеспечен, если бы объект, которому причинен ущерб, был возвращен в его исходное состояние.

  • Компенсационное восстановление означает меры, принимаемые для компенсации временных потерь природных ресурсов и/или услуг, которые имеют место со дня причинения ущерба до завершения основного восстановления. Эта компенсация состоит в дополнительном улучшении охраняемых природных сред обитания и видов или водных ресурсов на объекте, которому причинен ущерб, или альтернативном объекте, а не в выплате финансовой компенсации представителям общественности.

Оператор определяется как частное или государственное физическое или юридическое лицо, которое осуществляет или контролирует профессиональную деятельность или, если это предусмотрено национальным законодательством, которому передано решающее экономическое полномочие относительно технического функционирования такой деятельности. Таковым может являться держатель разрешения или авторизации на такую деятельность или лицо, регистрирующее такую деятельность или уведомляющее о ней. В данном отчете также может идти речь о природопользователе или операторе регулируемой деятельности.

Литература

[16] Bullock, D. and R. O’Shea (2016), “Valuing environmental damage remediation and liability using value estimates for ecosystem services”, Journal of Environmental Planning and Management, Vol. 59/9, pp. 1711-1727, http://dx.doi.org/10.1080/09640568.2015.1085842.

[3] Chapman, D. and K. LeJeune (2007), 6A: Review Report on Resource Equivalence Methods and Applications (July 2007) Resource Equivalency Methods for Assessing Environmental Damage in the EU (REMEDE), Sixth Framework Programme, Priority 8.1 – 1.5, REMEDE, http://www.envliability.eu/docs/REReviewUS_D6A_Stratus_FINAL.pdf.

[7] Chapman, D., C. Scott and E. Özdemiroğlu (2018), “Economic value for equivalency analysis”, Equivalency Methods for Environmental Liability: Assessing Damage and Compensation Under the European Environmental Liability Directive, J. Lipton, E. Özdemiroğlu, D. Chapman and J. Peers (eds.), Springer Netherlands, Dordrecht, http://www.springer.com/la/book/9789048198115.

[5] Desvousges, W. et al. (2018), “Habitat and resource equivalency analysis: A critical assessment”, Ecological Economics, Vol. 143/74, pp. 74-89, https://www.sciencedirect.com/journal/ecological-economics/vol/143.

[2] European Commission (2013), Environmental Liability Directive: Training Handbook and Accompanying Slides, European Commission, Brussels, http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/pdf/eld_handbook/ELD%20Training%20Handbook%20-%202%20days_en.pdf.

[8] Hanley, N. (2002), The Economic Value of Environmental Damage, M. Bowman and A. Boyle (eds.), Oxford University Press, https://global.oup.com/academic/product/environmental-damage-in-international-and-comparative-law-9780199255733?cc=fr&lang=en&#.

[4] Lipton, J. et al. (2018), Equivalency Methods for Environmental Liability, Lipton, J, E. Özdemiroğlu, D. Chapman and J. Peers (eds.), Springer Netherlands, Dordrecht, http://dx.doi.org/10.1007/978-90-481-9812-2.

[9] Martin-Ortega, J., R. Brouwer and H. Aiking (2011), “Application of a value-based equivalency method to assess environmental damage compensation under the European Environmental Liability Directive”, Journal of Environmental Management, Vol. 92/6, pp. 1461-1470, http://dx.doi.org/10.1016/j.jenvman.2010.12.001.

[12] OECD (2017), Environmental Fiscal Reform: Progress, Prospects and Pitfalls, OECD Report for the G7 Environment Ministers, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/tax/tax-policy/environmental-fiscal-reform-G7-environment-ministerial-meeting-june-2017.pdf.

[6] OECD (2012), Liability for Environmental Damage in Eastern Europe, Caucasus and Central Asia (EECCA): Implementation of Good International Practices, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/env/outreach/50244626.pdf.

[1] OECD (2009), Determination and Application of Administrative Fines for Environmental Offences: Guidance for Environmental Enforcement Authorities in EECCA Countries, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/env/outreach/42356640.pdf.

[14] OECD (2009), Ensuring Environmental Compliance, Trends and Good Practices, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264059597-en.

[15] OECD (2007), “Market-based instruments”, in OECD Glossary of Statistical Terms, Business and the Environment: Policy Incentives and Corporate Responses, OECD, Paris, https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=7214.

[11] OECD (2005), “Environmental taxes”, in OECD Glossary of Statistical Terms, Business and the Environment: Policy Incentives and Corporate Responses, OECD, Paris, https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=6437.

[13] OECD (2004), “Environmentally related taxes”, in OECD Glossary of Statistical Terms, Business and the Environment: Policy Incentives and Corporate Responses, OECD, Paris, https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=6270.

[10] UNECE (2019), Environmental Performance Reviews: Kazakhstan, Third Review, Environmental Performance Reviews Series, United Nations Economic Commission for Europe, Geneva.

Примечания

← 1. В основе термина «технические методы», который используется в данном отчете, лежит определение Директивы ЕС «О промышленных выбросах». Технические методы характеризуются в ней как (i) технологии, применяемые в промышленном производстве; и (ii) то, каким образом осуществляются проектирование, строительство, текущий ремонт и содержание, эксплуатация производств и их вывод из эксплуатации. ОЭСР проводит важное различие между техническими методами предотвращения промышленных выбросов и техническими методами контроля над ними. В документах НДТМ, о которых идет речь в данном отчете, идет речь о технических методах как предотвращения, так и контроля.

← 2. С изменениями и дополнениями по состоянию на 21 июня 2016 года. См. http://adilet.zan.kz/rus/docs/P070000535. Можно ознакомиться только с вариантами на казахском и русском языках.

End of the section – Back to iLibrary publication page