copy the linklink copied!3. Fortalecer la transparencia y la evaluación del desempeño del sistema de contratación pública del ISSSTESON

Este capítulo revisa las exigencias legales de transparencia en la contratación del ISSSTESON, así como las prácticas que actualmente implementa el instituto. También, ofrece recomendaciones para seguir expandiendo las políticas de transparencia y acceso a la información a fin de mejorar la rendición de cuentas en la contratación pública. Este capítulo también trata cómo el ISSSTESON podría aprovechar las tecnologías de la información para atender varios asuntos (concretamente, la gestión de la información, la integración de los sistemas y un mayor grado de colaboración y comunicación), lo que tendría un efecto positivo en las operaciones de contratación. Por último, evalúa en qué medida el ISSSTESON aprovecha los datos y los indicadores para evaluar y mejorar el desempeño de su función de contratación.

    

copy the linklink copied!3.1. Garantizar un alto grado de transparencia en el sistema de contratación pública

México, como muchos otros países de la OCDE, experimenta un déficit de confianza. La erosión de la confianza pública ha sido un problema recurrente durante muchos años, ocupando el primer plano del debate público en varios países de la OCDE desde 2008, al comienzo de la crisis financiera mundial y la consiguiente recesión. La confianza en el gobierno en los países de la OCDE se redujo en promedio de 42% (2005-2007) a 38% en 2014-2016; sin embargo, desde 2011-2013 la tendencia descendente se detuvo y los niveles de confianza se han empezado a estabilizar (Gráfica ‎3.1). En marcado contraste con el promedio de la OCDE, la confianza en México ha caído de manera mucho más marcada durante los últimos cinco años. La confianza en el gobierno disminuyó de 38% en 2011-2013 a 28% en 2014-2016. Varios motivos podrían explicar esta tendencia: la desaceleración económica experimentada durante los últimos cinco años, la erupción de varios escándalos de corrupción que implicaban a altos funcionarios del gobierno, el deterioro de las condiciones de seguridad, la escasa capacidad para suministrar bienes y prestar servicios públicos y un desafiante entorno global para la muy abierta economía mexicana.

copy the linklink copied!
Gráfica ‎3.1. La confianza en el gobierno mexicano registra una tendencia descendente
% de encuestados que declaran tener confianza en su gobierno nacional
Gráfica ‎3.1. La confianza en el gobierno mexicano registra una tendencia descendente

Fuente: Encuesta mundial Gallup.

El ISSSTESON no está excluido de esta situación. Durante la visita de la misión investigadora, la OCDE escuchó el escepticismo de los proveedores sobre la integridad de las operaciones de contratación pública del instituto y la queja de la sociedad civil en el sentido de que los gobiernos habían usado al ISSSTESON como su “caja chica”. Esta percepción negativa empeoró ante los escándalos de administraciones anteriores en los que estaba implicado el ISSSTESON.

Recuperar la confianza de los beneficiarios del instituto en particular y de la sociedad en general es, pues, un reto considerable, que exige esfuerzos adicionales. En otras palabras, requiere tomar medidas extraordinarias, más allá de las que la ley exige estrictamente, para demostrar un compromiso con la transparencia y la integridad, y explicar claramente cómo funciona el ISSSTESON y cómo usa sus recursos. La transparencia también puede ser una herramienta para dar a conocer a los derechohabientes del ISSSTESON la gravedad de su situación financiera y la necesidad urgente de reformas.

La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública expone principios específicos sobre la transparencia (Recuadro ‎3.1). La contratación pública entraña un alto riesgo de faltas de integridad. Esto no es así solo por la interrelación entre los sectores público y privado en las operaciones de contratación, sino por los montos que supone. De hecho, el Informe de la OCDE sobre cohecho internacional determinó que 57% de los casos de soborno internacional estaban relacionados con la obtención de contratos públicos de bienes, obras o servicios, con base en datos de los 427 casos de soborno internacional que se han reportado desde la entrada en vigor de la Convención de la OCDE para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales, en 1999 (OCDE, 2015[1]).

Asimismo, la apertura debe ser un rasgo esencial de la contratación pública en el esfuerzo de reducir el dispendio, prevenir la corrupción y restablecer la confianza. La apertura y la transparencia no solo deben exigirse en leyes y reglamentos, sino ser parte de la cultura de integridad y las prácticas de rendición de cuentas de las instituciones públicas.

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.1. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública (transparencia)

II. Recomienda que los Adherentes aseguren un nivel adecuado de transparencia a lo largo de todas las fases del ciclo de la contratación pública.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Fomentar un trato justo y equitativo a los potenciales proveedores aplicando el adecuado grado de transparencia en cada fase del ciclo de la contratación pública, al tiempo que dan la necesaria consideración a las legítimas necesidades de protección de los secretos comerciales, de la información exclusiva del propietario y demás cuestiones relativas a la privacidad, así como a la necesidad de evitar información que puedan utilizar partes interesadas para distorsionar la competencia en el proceso de contratación. Además, deberá exigirse a los proveedores que actúen con la debida transparencia en los procesos de subcontratación en que participen.

ii) Permitir el libre acceso, a través de un portal en internet, a todas las partes interesadas, incluidos los potenciales proveedores nacionales y extranjeros, la sociedad civil y el público en general, a la información relativa a la contratación pública que tenga un especial vínculo con el sistema de contratación pública (por ejemplo, los marcos institucionales y las leyes y reglamentos), los procesos concretos de contratación pública que se convoquen (por ejemplo, información sobre la previsión de contratos públicos, las convocatorias o los anuncios de adjudicaciones), así como sobre la marcha del sistema de contratación pública (por ejemplo, referencias, resultados de seguimiento, etc.). De cara a su utilidad para las partes interesadas, toda información que se publique deberá ser pertinente.

iii) Garantizar la transparencia del flujo de fondos públicos, desde el principio del procedimiento presupuestario y a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública a fin de permitir (i) que las partes interesadas conozcan las prioridades de las autoridades y el gasto que estas realizan, y (ii) que los responsables de la formulación de las políticas elaboren las estrategias necesarias para la contratación pública.

Fuente: (OCDE, 2015[2]), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf..

Aunque es una condición necesaria, la transparencia no basta para garantizar una mayor rendición de cuentas, especialmente si se limita a hacer público un flujo de información compleja sin una herramienta para entenderla o un mecanismo con el que las partes interesadas puedan interactuar efectivamente con las instituciones públicas para influir en el debate público y el proceso de toma de decisiones. En este sentido, un gobierno puede dar a conocer grandes volúmenes de información y aun así mantenerse opaco, mientras que otros gobiernos pueden publicar un cuerpo de información más limitado pero ser más responsable en la rendición de cuentas, porque ofrece herramientas para hacer la información accesible y fomentar la participación de los interesados.

Este capítulo revisa los requisitos legales de transparencia en la contratación pública, así como las prácticas implementadas por el ISSSTESON. El capítulo concluye con recomendaciones para seguir mejorando las políticas de transparencia y acceso a la información.

copy the linklink copied!3.2. Cumplir con los requisitos legales de transparencia y acceso a la información en la contratación pública

3.2.1. El ISSSTESON debe cerciorarse de divulgar toda la información de contrataciones prevista por las leyes, de manera proactiva y oportuna. Además, el instituto debe guiar a los usuarios sobre dónde encontrar información específica relacionada con la contratación.

El ISSSTESON está obligado por ley a revelar proactivamente la información pertinente relacionada con la contratación. México tiene alrededor de dos décadas de experiencia en la reglamentación del acceso a la información. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, de 2002, fue la primera en obligar a las entidades públicas del gobierno federal a dar a conocer información de manera proactiva y a solicitud de los ciudadanos. Esta iniciativa se reforzó en 2007 cuando el acceso a la información adquirió la categoría de derecho constitucional en México.

Más recientemente, en mayo de 2015, el Congreso aprobó la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), que obliga a revelar proactivamente aún más información, buena parte de ella relacionada con la contratación pública. De hecho, la LGTAIP es explícita en cuanto a la información sobre contratación que se debe dar a conocer. En ella se incluye el resultado de los procedimientos de adjudicación directa, las convocatorias por invitación restringida y las licitaciones públicas, incluidas las versiones públicas de los archivos y los contratos adjudicados con la información descrita en el Cuadro ‎3.1.

copy the linklink copied!
Cuadro ‎3.1. Información que se debe divulgar de manera proactiva sobre la contratación pública, LGTAIP

Adjudicación directa

Convocatoria por invitación restringida o licitación pública

Oferta presentada por el participante

Convocatoria a la licitación y sus bases legales

Base legal para llevar a cabo el proceso

Nombre de los participantes o invitados

Autorización de la adjudicación directa

Licitante seleccionado y justificación

Si procede, las cotizaciones consideradas, especificando proveedores y precios

Invitaciones emitidas

Nombre de la empresa o el individuo a quien se adjudicó el contrato

Decisión de adjudicación

Unidades requirentes y adquirentes

Contrato y anexos, si proceden

Número y monto del contrato, fecha, y tiempo de entrega o ejecución

Mecanismos de vigilancia y supervisión

Mecanismos de vigilancia y supervisión

Código presupuestal

Informes de avances (físico y financiero) de las obras o los servicios adjudicados

Origen de los recursos

Acuerdo de terminación

Modificaciones al contrato, incluidos el objetivo y la fecha

Pago

Informes de avances (físico y financiero) de las obras o los servicios adjudicados

Acuerdo de terminación

Pago

Fuente: (Gobierno de México, 2015[3]), Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGTAIP.pdf, consultado el 28 de febrero de 2018.

Al ser una ley general, la LGTAIP obliga a las entidades federativas a alinear su propia legislación con lo que ella dispone. Sonora ya hizo las reformas para alinear su Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Sonora a la LGTAIP. De hecho, el artículo 81 de la ley de Sonora establece qué información de contratación pública se debe dar a conocer de manera proactiva, lo que concuerda con la información requerida por la LGTAIP y descrita en el cuadro ‎3.1.

El ISSSTESON publica información de contratación pública en varias plataformas electrónicas. Primero, en la Plataforma Nacional de Transparencia o PNT (www.plataformadetransparencia.org.mx/web/guest/inicio), que es un portal diseñado para consultar la información que por ley deben poner a disposición del público todas las instituciones públicas del país, del orden federal, estatal y municipal. La información de la PNT está organizada por trimestres. Al momento de su consulta (8 de mayo de 2019), aún no contaba con la información correspondiente al primer trimestre de 2019, pero sí se encontraba la información correspondiente a todo el 2018. A partir de la consulta aleatoria de una serie de procedimientos de licitación pública y adjudicación directa, se encontró que la información disponible cumple en lo general con lo requerido por el marco normativo, con algunas pocas excepciones.

Para el caso de las licitaciones públicas, se podía acceder a las convocatorias, los nombres de los participantes, los licitantes seleccionados y las justificaciones correspondientes, las actas de fallo con las decisiones de adjudicación, los contratos, los códigos presupuestales y el origen de los recursos. No obstante, se encontraron omisiones recurrentes en lo que toca a información sobre los mecanismos de vigilancia y supervisión, los informes de avances de los servicios adjudicados y los acuerdos de terminación y pagos.

En lo que toca a adjudicaciones directas, la información comúnmente disponible incluía los montos de las ofertas presentadas por los participantes, las bases legales para llevar a cabo los procesos, las cotizaciones consideradas, los nombres de las empresas a las que se adjudicaron los contratos, las unidades requirentes y los números y montos de los contratos. En contraste, se encontraron omisiones recurrentes relativas a información sobre los tiempos de entrega y ejecución, los mecanismos de vigilancia y supervisión, los informes de avances de los servicios adjudicados y los acuerdos de terminación y pagos.

La segunda plataforma utilizada por el ISSSTESON para publicar información sobre sus contrataciones es el Portal de Transparencia del Estado de Sonora (http://transparencia.sonora.gob.mx/). Sin embargo, la información de contratación publicada allí revela varios problemas. La actualización más reciente de la información se hizo en 2017. Esto se debe a que precisamente la PNT tomó el lugar de este portal. En el caso de contratación de bienes faltan los nombres de los licitantes, la justificación de la selección del proveedor, la decisión de adjudicación, los contratos, los informes de avance, los acuerdos de terminación, los mecanismos de vigilancia y supervisión y los pagos, entre otros datos esenciales. El único elemento hallado fue una hoja de Excel que contenía la siguiente información:

  • bien adquirido,

  • monto del contrato,

  • prórrogas (ningún contrato mostraba prórroga alguna),

  • forma de pago (transferencia electrónica en todos los casos),

  • nombre del proveedor,

  • dirección del proveedor,

  • vigencia del contrato,

  • mecanismo de participación ciudadana.

Lo mismo ocurre en el caso de las obras públicas, pero en cuanto a la vigencia del contrato, la hoja de Excel de obras ejecutadas en 2017 da solamente la fecha de inicio del contrato, pero no la de terminación. Esta omisión se repite en la contratación de servicios y arrendamientos.

La tercera plataforma en que el ISSSTESON publica información de contratación pública es su propio sitio web (www.isssteson.gob.mx/). La opción “Licitaciones” abre una ventana donde el usuario puede buscar las licitaciones en curso y las terminadas. En el momento de revisar el sitio (14 de marzo de 2019), no había licitaciones en curso. Tratándose de las terminadas, el usuario puede acceder a varios tipos de documentos, como las convocatorias, los anexos y, en algunos casos, el contrato modelo. En este caso también falta información clave, como el nombre de los licitantes, la justificación del licitante que recibió la adjudicación, la decisión de adjudicar, los contratos firmados, los informes de avance, el acuerdo de terminación, los mecanismos de vigilancia y supervisión y los pagos.

Una cuarta fuente en la que el ISSSTESON publica información es CompraNet, la plataforma electrónica para las contrataciones del gobierno federal de México (https://compranet.hacienda.gob.mx). En 1999, el ISSSTESON celebró un acuerdo con la Secretaría de la Función Pública (SFP) a fin de obtener autorización para subir a CompraNet las convocatorias a licitaciones y sus anexos, las minutas de las juntas para abrir las ofertas y adjudicar el contrato, las minutas de las juntas de aclaraciones y los contratos firmados. Sin embargo, CompraNet se usa solamente como mecanismo para subir información y el ISSSTESON no aprovecha sus funciones transaccionales.1

El primer problema que se observa en las prácticas de transparencia del ISSSTESON es que el instituto no cumple plenamente con la obligación de dar a conocer toda la información sobre contrataciones establecida en la LGTAIP y la ley de Sonora. Aunque la PNT ayudó a mejorar notablemente el cumplimiento con la publicación de los diferentes campos de información requeridos, aún quedan algunos campos a los que puede ser difícil acceder, como los relativos a los mecanismos de vigilancia y supervisión y los acuerdos de terminación—, que no se encontraron en ninguna de las cuatro plataformas arriba descritas, para el caso de las adjudicaciones directas. Asimismo, en el caso de licitaciones públicas, no se dispone de algunos campos de información como los mecanismos de vigilancia y supervisión, los informes de avance y los acuerdos de terminación.

El segundo problema es la dispersión de la información en cuatro plataformas. El ISSSTESON podría crear un micrositio de contratación donde suba y consolide toda la información relacionada con la contratación. Por una parte, un micrositio así podría ayudar al instituto a llevar registro de su observancia de los requisitos legales de difusión de información y evitar el riesgo de inconsistencias entre diversas plataformas. Por otra parte, ofrecería un mecanismo más accesible para que los usuarios busquen información sobre la contratación. Además del micrositio, el ISSSTESON podría elaborar una guía del usuario indicando qué tipo de información se puede encontrar en cada una de las cuatro plataformas descritas ya que, por ejemplo, el uso de CompraNet es obligatorio. El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), por ejemplo, creó un micrositio de contratación como se lo recomendó la OCDE (véase el Recuadro 3.2).

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.2. El Portal de Compras del IMSS

En 2011 el IMSS creó su Portal de Compras (http://compras.imss.gob.mx) con la finalidad de aumentar la transparencia y el conocimiento del gasto del instituto. El portal presenta las actividades de contratación del IMSS de manera fácil de usar y un panorama completo de cómo, en qué y por qué el IMSS gasta sus recursos, así como los beneficios que se alcanzan con esas actividades. También incluye información sobre qué contrataron las delegaciones y las unidades médicas de alta especialidad (UMAE).

El portal contiene información dirigida a los proveedores reales y posibles, y al público en general. Por ejemplo, parte de la información útil para los proveedores se refiere a los productos más comprados, el plan anual de contrataciones, las preguntas frecuentes y los proveedores que más le vendieron al IMSS. Los proveedores posibles pueden beneficiarse con la información sobre la manera en que el instituto contrata, cómo venderle y cómo registrarse en el catálogo de proveedores. Asimismo, el público en general puede encontrar los informes de los testigos sociales que observan los procedimientos de licitación y el reglamento aplicable a la contratación del instituto. También hay varias categorías de estadísticas generales sobre la contratación del IMSS.

Además de dar información importante a los proveedores y el público en general, el portal funciona como herramienta de conocimiento de las diversas unidades de contratación del instituto, incluidas las descentralizadas (es decir, las delegaciones y UMAE). Por ejemplo, el Portal de Compras tiene una sección sobre proveedores que han incumplido los contratos. Esta información le puede llegar a servir a las unidades contratantes para evaluar el riesgo de trabajar con determinados proveedores.

Fuente: (OCDE, 2018[4]), Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS): Rediseñando las Estrategias para Mejorar el Cuidado de la Salud, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288300-es.

Un tercer problema tiene que ver con el formato de la información. No hay una norma única para publicar la información en las tres plataformas descritas. Los documentos se cargan a menudo en forma de PDF y otros formatos que no son legibles a máquina. El ISSSTESON podría crear el micrositio antes propuesto siguiendo el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (EDCA). Ucrania, por ejemplo, implementa el EDCA para publicar información relacionada con la contratación pública. En México, el proyecto para construir el Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM) también adoptó este estándar (véase el recuadro ‎3.3).

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.3. Prácticas nacionales e internacionales en la implementación del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas

Ucrania

Después de la Revolución Maidan, la sociedad civil, el sector privado y el gobierno de Ucrania se reunieron para transparentar la provisión de recursos humanitarios. Con base en esta experiencia, activistas civiles y expertos en contratación formaron una asociación público-privada, la iniciativa ProZorro, para ampliar esta experiencia y hacer más accesible el sistema de contratación pública de Ucrania.

El nuevo sistema, basado en el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas, se puso en marcha en febrero de 2015. Hace de libre acceso electrónico, en forma de datos abiertos, la información relacionada con la contratación pública, incluidos los planes anuales, los avisos y la documentación de las licitaciones, las ofertas, las decisiones de los comités de evaluación y los contratos. Los resultados del proyecto han sido impresionantes: durante los primeros tres meses los ahorros ascendieron a USD 1.5 millones de fondos públicos, y la competencia aumentó de un promedio de dos oferentes por licitación a tres.

Tras la adopción de la nueva ley de contratación en diciembre de 2015, y desde que se volvió obligatoria el 1 de abril de 2016, la iniciativa ProZorro se amplió para incluir todas las contrataciones públicas en Ucrania. El éxito del proyecto se debió en gran medida a la colaboración entre las distintas partes interesadas. Para ellas, el proyecto fue mucho más lejos de los datos abiertos como principio. La adopción de la iniciativa estaba orientada a los resultados, no solo en cuanto a los números y los ahorros, sino a transformar la cultura empresarial. El proyecto de Ucrania se ha dado a conocer a otros actores como un caso de éxito y, de hecho, ProZorro ganó el Premio Mundial de Contratación en el Sector Público.

Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM)

Como consecuencia del compromiso de publicar las operaciones de contratación del NAIM conforme al Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas, contraído por el presidente de México durante la cumbre de la Alianza para el Gobierno Abierto celebrada en la Ciudad de México en octubre de 2015, el Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México (GACM) publicó gradualmente información y documentos relevantes sobre 461 procedimientos de contratación, incluida información sobre su ejecución.

De hecho, el GACM fue la primera entidad federal de México que dio a conocer procedimientos de contratación según el EDCA. Hasta septiembre de 2018 se habían subido 461 contratos del NAIM en el sitio web de datos abiertos del gobierno de México (gacm.gob.mx) La información publicada incluye la finalidad y el monto del contrato, los contratistas, tipo de procedimiento de contratación (es decir, licitación abierta, convocatoria por invitación restringida o adjudicación directa), garantías, convocatorias y adjudicaciones. Asimismo, en este sitio se puede acceder a documentos como el contrato firmado, los términos de referencia, las minutas de las juntas de aclaraciones, el aviso de adjudicación, el aviso de recepción de los artículos contratados y la liquidación del pago. Por último, a la misma fecha el GACM había publicado en el sitio los datos de avance financiero y de avance físico de la gran mayoría de los contratos.

Fuente: (Open Contracting Partnership, 2017[5]), “The Open Contracting Partnership showcase projects – Ukraine”, available at https://www.open-contracting.org/why-open-contracting/showcase-projects/ukraine/, consultado el 2 de marzo de 2018 y (OCDE, 2018[6]), Segundo Informe de Avances sobre el Desarrollo del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México: Adaptando Prácticas para Atender Retos Emergentes, https://www.oecd.org/gov/ethics/segundo-informe-avances-desarrollo-aeropuerto-internacional-mexico.pdf. .

Además de la información difundida proactivamente, la ley de Sonora faculta a los ciudadanos para solicitar determinada información. Durante el 2018, el ISSSTESON recibió 785 solicitudes de información, de las cuales nueve fueron declinadas, 58 no atendidas y prescritas y se recibieron 29 juicios de amparo.

La respuesta a la solicitud de un ciudadano, que debe darse en el plazo de 15 días hábiles, puede ser positiva (p. ej., la información se da a conocer y se entrega al solicitante) o negativa (p. ej., la información no se revela, ya sea porque no existe o es reservada o confidencial). La entidad a la que se solicita información también puede declinar una solicitud en el caso de que la información no sea materia de su competencia. Cuando se revela, la información debe entregarse por medios electrónicos o en papel.

copy the linklink copied!3.3. Uso de las tecnologías digitales para implementar las estrategias del ISSSTESON

Esta sección trata cómo el ISSSTESON puede aprovechar los sistemas disponibles de tecnología de la información para atender varios problemas (p. ej., la gestión de la información, la integración de los sistemas, mayor colaboración y comunicación), lo que tendría un efecto positivo en las funciones de contratación. Es aconsejable que el instituto cree una plataforma basada en las tecnologías de la información para gestionar todas las actividades relacionadas con su función de contratación. La puesta en marcha de tal sistema en todas sus unidades de contratación contribuiría a la mejora general; por ejemplo, estandarizando más el proceso, consolidando las oportunidades y planificando. Asimismo, el sistema complementaría los servicios posibilitados por CompraNet —la herramienta electrónica para las contrataciones federales— que es usada por el ISSSTESON, pero que no respalda la gestión digital plena del ciclo de contratación. De hecho, la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública exhorta a los adherentes a mejorar su sistema de contratación pública aprovechando el uso de las tecnologías digitales para apoyar la innovación aplicada a las contrataciones electrónicas que consideren todo el ciclo de contratación (véase el recuadro ‎3.4).

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.4. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre contratación pública (contratación electrónica)

VII. Recomienda que los Adherentes mejoren el sistema de contratación pública mediante el aprovechamiento de las tecnologías digitales para dar soporte a la innovación, a través de la contratación electrónica, a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Hacer uso de las novedades más recientes en materia de tecnología digital que aporten soluciones integradas de contratación electrónica para todo el ciclo de la contratación pública. Es preciso que se utilicen en la contratación pública las tecnologías de la información y la comunicación, pues permiten garantizar la transparencia y el acceso a las licitaciones públicas, impulsando la competitividad, simplificando los procedimientos de adjudicación de contratos y su gestión, procurando ahorros en los costos e integrando la información correspondiente a las esferas de la contratación y las finanzas públicas.

ii) Procurarse herramientas avanzadas de contratación electrónica que sean modulares, flexibles, expansibles y seguras, a fin de que se garanticen la continuidad de las actividades, la privacidad y la integridad, se dispense un trato justo y se proteja la información sensible, a la vez que se dispone de las capacidades y funciones necesarias que permitan la innovación en la actividad. Las herramientas de contratación electrónica deberán ser sencillas de utilizar, adecuadas a sus fines y, en la medida de lo posible, homogéneas entre todas las entidades que participan en la contratación pública; unos sistemas excesivamente complicados pueden introducir elementos que pongan en peligro la aplicación y ser un obstáculo para los nuevos participantes o las pequeñas y medianas empresas.

Fuente: (OCDE, 2015[2]), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.

3.3.1. Ampliar las plataformas electrónicas de contratación del ISSSTESON fomentaría la transparencia y la eficiencia

El ISSSTESON no tiene una plataforma única de contratación basada en las tecnologías de la información. La administración central y las unidades descentralizadas en los hospitales del instituto pueden usar la versión sonorense de CompraNet para las licitaciones públicas y las convocatorias restringidas o el Sistema Electrónico de Compras (SIEC) para las adjudicaciones directas.

El ISSSTESON empezó a usar la versión sonorense de CompraNet en agosto de 2017 para publicar las licitaciones públicas y las convocatorias restringidas realizadas conforme al marco normativo de contratación del estado de Sonora. Antes, aprovechaba la versión de CompraNet usada por el gobierno federal. Como ya se dijo, el ISSSTESON sube a CompraNet las convocatorias a licitaciones y sus anexos, así como los contratos modelo, entre otros documentos básicos, pero el sistema se usa meramente como mecanismo para subir información y el instituto no aprovecha las funciones transaccionales de CompraNet. Como el marco normativo sigue permitiendo a los proveedores usar procesos basados en papel para participar en las licitaciones públicas, se ha obstaculizado un uso más transaccional de CompraNet.

Los procedimientos tradicionales en papel tienen varias desventajas. En primer lugar, cuando se presentan licitaciones en papel, el ISSSTESON tiene que organizar juntas de aclaraciones y sesiones de apertura de ofertas que exigen la presencia física de los licitantes. Por el contrario, los licitantes pueden participar virtualmente en las juntas de aclaraciones por medios electrónicos, lo que reduce los costos tanto para las autoridades de contratación como para los proveedores. En segundo lugar, el contacto físico entre los licitantes en procesos basados en el uso del papel aumenta los riesgos de licitaciones fraudulentas y colusión.

El SIEC se creó en 2009 para racionalizar los procedimientos de adjudicación directa. El SIEC está compuesto de varios módulos:

  • Proveedores: Este módulo permite a los proveedores registrarse en el sistema. Además, permite al usuario consultar información general sobre los proveedores registrados, como nombre, dirección, información de contacto, categorías de productos bajo las cuales está registrado, y pedidos para los que ha presentado cotizaciones, divididos en adjudicados, no adjudicados y en proceso. Hasta el 21 de mayo de 2018 el SIEC tenía 1 031 proveedores autorizados de un total de 1 644 con registro previo.

  • Pedidos: el ISSSTESON publica sus necesidades en este módulo y los proveedores autorizados pueden subir una oferta como respuesta. Una vez que el instituto publica un pedido, el sistema envía un correo electrónico a los proveedores registrados bajo la categoría correspondiente para informarlos sobre la oportunidad de presentar una cotización. La unidad adquiriente publica los pedidos (es decir, las oficinas centrales o un hospital), que incluyen una descripción general del producto que se requiere, la cantidad y las unidades (es decir, galones, litros, piezas, etc.).

  • Órdenes de compra: Este módulo permite acceder a la información sobre las órdenes de compra por categoría y proveedor. La información presentada incluye la cantidad comprada, el lugar de entrega y el pedido asociado a la orden de compra.

  • Histórico: Este módulo permite acceder a la información sobre las operaciones de contratación realizadas en el pasado. Puede consultarse por categoría, proveedor o pedido. En todos los casos el sistema muestra el monto gastado por proveedor. Además, este módulo permite generar informes mensuales de adquisiciones terminadas o canceladas y proveedores.

La falta de un sistema único de contratación institucional integrado a otros sistemas asociados (p. ej., presupuesto, almacenes) es un considerable punto débil de la función de contratación del ISSSTESON.2 Los objetivos de equidad, competencia y valor económico son primordiales en la contratación pública. Para lograrlos hay que establecer procesos de contratación eficaces y eficientes. Esto implica incorporar controles adecuados para promover la competencia y minimizar el riesgo de fraude, corrupción, desperdicio y la mala administración de los fondos públicos. De hecho, las tecnologías de la información y las comunicaciones pueden ser una herramienta crítica para promover la eficiencia y la transparencia en la contratación pública.

Así como no hay una justificación clara para que el ISSSTESON tenga dos departamentos que realizan operaciones de contratación, uno para las licitaciones públicas y convocatorias restringidas y otro para las adjudicaciones directas, tampoco tiene sentido que haya dos plataformas distintas de contratación electrónica. Esta dispersión inhibe la especialización del personal y desaprovecha su pericia, por ejemplo, sobre los mercados, que es valiosa para cualquier contratación, sin importar la clase de procedimiento. La dispersión también complica la recopilación de datos, ya que estos están almacenados en dos bases de datos distintas y deben descargarse y procesarse manualmente para obtener un panorama general de las operaciones de contratación del ISSSTESON. Además, la existencia de dos sistemas distintos supone cargas administrativas para los licitantes y la necesidad de que estos aprendan a usarlos, lo que puede obstaculizar la participación y la posibilidad de que el ISSSTESON acceda a una variedad más amplia de productos a mejores precios.

La contratación electrónica, el uso de las tecnologías de la información en la función de contratación, puede racionalizar y aumentar la eficiencia de la contratación. Puede generar considerables ahorros en costos y tiempo. Asimismo, la contratación electrónica puede ayudar a optimizar aún más la eficiencia de todo el proceso contribuyendo a integrar las funciones de apoyo (es decir, legales, presupuestales, específicas de cada producto, la gestión de los almacenes y el abasto, estadísticas), fomentando la creación de competencias especializadas y facilitando la estandarización de las prácticas siempre que sea conveniente. Además, las TIC posibilitan las economías de escala; por ejemplo, mediante la consolidación de la información de contratación en portales electrónicos.

Además, la contratación electrónica facilita una administración más rigurosa del proceso de contratación, ya que ofrece un mecanismo para aumentar la objetividad en la selección de los proveedores. Esto puede tener consecuencias directas en el grado de rendición de cuentas e integridad que se percibe en las actividades del ISSSTESON. Por ejemplo, puede facilitar el suministro de datos e información cuando se soliciten para fines de auditoría, lo que minimiza el tiempo que se destina a la recopilación de datos necesaria para el control interno.

Como ocurre en otros ámbitos del servicio público, la apertura y la transparencia son principios fundamentales de la contratación pública. La equidad solo puede garantizarse haciendo que la información sea abierta y accesible a todos durante el proceso completo. El uso de las TIC para dar a conocer datos en formatos abiertos creados por diversos departamentos del instituto a todos los niveles puede facilitar la consolidación de los pedidos, lo que permitiría obtener mejores precios a través de mayores volúmenes. Se pueden lograr ahorros con una combinación de reducciones de precios, eficiencia administrativa y gestión de la demanda. Esta eficiencia puede beneficiar tanto al ISSSTESON en cuanto comprador como a sus proveedores.

La creación del SIEC y el uso de CompraNet ilustra los esfuerzos del ISSSTESON para promover un uso más estratégico de la información y fortalecer el uso de las TIC a fin de fomentar la coordinación y la colaboración en diversos ámbitos administrativos. Sin embargo, dichos sistemas solo abarcan algunos de los aspectos de la administración del proceso de contratación. Es aconsejable, en vez de invertir recursos en el despliegue de sistemas individuales, adoptar una visión estratégica integral y concebir un plan de acción acorde dirigido a la creación de un sistema completo y único de contratación electrónica. Este planteamiento enmarcaría de manera más estratégica e integrada la creación de componentes únicos como partes de un sistema a gran escala.

Siguiendo la experiencia de países de la OCDE como Corea, el ISSSTESON debe considerar la conveniencia de crear un sistema único de gestión de la contratación electrónica usado por todas sus unidades de contratación, que abarque el ciclo de contratación completo y todos los procedimientos (licitaciones públicas, convocatorias restringidas y adjudicaciones directas), respaldado por un solo portal e integrado por sistemas y bases de datos de TI, como los usados para fines presupuestales (véase el recuadro ‎3.5).

Todos los países de la OCDE tienen sistemas de contratación electrónica con diversas funciones. Sin embargo, muchos menos países tienen sistemas de contratación electrónica que abarquen enteramente el ciclo de contratación (es decir, desde la identificación y planeación de necesidades, a través de la licitación, hasta la gestión de los contratos y los pagos), incluida la presentación electrónica de ofertas, la administración de los contratos, o la entrega de facturas (véase el cuadro ‎3.2). De hecho, la digitalización del proceso de contratación puede servir como incentivo comercial para los proveedores, e influir en la productividad, por ejemplo, mediante el ahorro de tiempo y dinero. También podría influir en la productividad automatizando las tareas administrativas repetitivas.

copy the linklink copied!
Cuadro ‎3.2. Oferta de servicios de contratación electrónica

 

Anuncio de licitaciones

Emisión de los documentos de licitación

Presentación electrónica

de ofertas

Subastas inversas electrónicas

Aviso de adjudicación

Entrega electrónica de facturas

Catálogo en línea

Alemania

●♦

●♦

●♦

●♦

Australia

Austria

●♦

●♦

●♦

Bélgica

Canadá

Chile

Corea

Dinamarca

●♦

●♦

●♦

●♦

Eslovaquia

Eslovenia

España

Estonia

●♦

●♦

Finlandia

Grecia

Hungría

Irlanda

Islandia

Israel

●♦

●♦

Italia

●♦

●♦

●♦

●♦

Japón

●♦

●♦

●♦

●♦

●♦

●♦

Letonia

●♦

●♦

●♦

Lituania

México

Noruega

Nueva Zelanda

Países Bajos

Polonia

Portugal

Reino Unido

Suecia

Turquía

Total de la OCDE

● En un sistema nacional central de contratación electrónica

29

26

21

11

29

10

11

♦ Solo en los sistemas de contratación electrónica de algunas entidades contratantes

1

4

3

5

1

7

5

○ No

0

0

6

14

0

13

14

Colombia

Costa Rica

India

●♦

●♦

●♦

●♦

Nota: No se dispone de datos de Francia, Luxemburgo, la República Checa, Suiza ni los Estados Unidos. En Polonia, los documentos de licitación se suministran en los sitios web de las entidades contratantes o en los sistemas de contratación electrónica de algunas entidades contratantes sectoriales.

Fuente: (OCDE, 2018[7]), Panorama de las Administraciones Públicas 2017, OECD Publishing, Paris/INAP, Madrid, https://dx.doi.org/10.1787/9789264304543-es.

Considerando la situación de las plataformas electrónicas del ISSSTESON, la creación e implementación de un sistema consolidado de contratación electrónica podría significar varias ventajas, como:

  • aumentar la congruencia e idoneidad de las actividades de contratación por medio de un proceso común, la disponibilidad de plantillas (los documentos modelo de licitación, entre otros) y la automatización de diversos pasos del proceso (evaluación de las ofertas y selección de la mejor oferta, cálculo y aplicación automática de multas por entrega tardía, entre otros);

  • fortalecer la comunicación, la colaboración, la coordinación y la planeación, lo que podría tener un efecto favorable en la calidad general de la contratación;

  • recopilar los datos clave de contratación para la toma de decisiones, la gestión del desempeño (tanto de la función de contratación como de los proveedores) y para fines de auditoría;

  • aumentar la transparencia de la gestión del proceso de contratación, lo que podría ayudar a mejorar la rendición general de cuentas, y

  • reducir el esfuerzo y el tiempo necesarios para completar el ciclo de contratación, lo que liberaría recursos para actividades de mayor valor agregado (como la investigación de mercado y el diseño de estrategias de contratación).

Conviene tener en cuenta que no existen las soluciones universales. Por eso es de vital importancia que cualquier decisión de hacer obligatoria una herramienta electrónica para determinados procedimientos tenga en cuenta el contexto institucional y el ámbito, así como el grado de preparación en TI de los usuarios.

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.5. El sistema integrado de contratación pública KONEPS (Corea)

Desde principios de la primera década de este siglo, en Corea se logró una mejora notable en la transparencia de la administración de la contratación pública mediante la puesta en marcha de un sistema nacional de contratación pública.

En 2002 el Servicio de Contratación Pública (PPS, por sus siglas en inglés), la entidad central de contratación de Corea, adoptó un sistema totalmente integrado de contratación electrónica llamado KONEPS. Este sistema abarca de manera electrónica todo el ciclo de contratación, incluido un registro único, licitaciones, contratos, inspección y pago, así como documentos relacionados que se intercambian en línea. El KONEPS se enlaza con alrededor de 140 sistemas externos para intercambiar y recuperar toda la información necesaria y prestar un servicio de ventanilla única, incluida la recopilación automática de los datos de calificación de los licitantes, el informe de entrega, y la facturación y el pago electrónicos. Además, suministra la información relacionada en tiempo real.

Todas las instituciones públicas están obligadas a publicar sus licitaciones a través del KONEPS. En el sistema interactúan 45 000 entidades públicas con 244 000 proveedores registrados. Según el PPS, el sistema ha impulsado la eficiencia en la contratación y ha reducido considerablemente los costos de las operaciones. Además, ha aumentado la participación en las licitaciones públicas y ha mejorado en gran medida la transparencia, eliminando los casos de corrupción, previniendo las prácticas ilegales y los actos de colusión. Por ejemplo, la Comisión de Comercio Justo de Corea aplica al KONEPS el sistema BRIAS, una herramienta de detección automática de estrategias sospechosas de licitación. Según la evaluación de integridad realizada por la Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles de Corea, el índice de percepción de integridad del PPS ha mejorado de 6.8 a 8.5 de una puntuación máxima de 10, desde la puesta en marcha del KONEPS.

Fuente: (OCDE, 2016[8]), Country case: Integrated e-procurement system KONEPS in Korea, www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/integrated-e-procurement-system-koneps.pdf.

3.3.2. El ISSSTESON debe crear un sistema consolidado de contratación electrónica, compartiendo información entre bases de datos

Los países de la OCDE consideran que la integración de los sistemas y bases de datos de TI que respaldan la gestión electrónica de la función de contratación es un elemento cada vez más decisivo para mejorar la eficiencia y la transparencia generales del proceso de contratación. El KONEPS, que engloba todos los procesos de contratación (desde el registro de proveedores hasta la licitación, la contratación y el pago) y ofrece un servicio de ventanilla única, está enlazado con unos 140 sistemas externos, constituyendo un buen ejemplo. En el contexto nacional, el IMSS, por ejemplo, ha logrado la interconexión de algunos de sus sistemas de TI relacionados con la contratación (véase el recuadro ‎3.6).

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.6. La interconexión entre los sistemas SAI y PREI en el IMSS

El IMSS tiene en funcionamiento dos sistemas para gestionar las actividades de contratación: el Sistema de Abasto Institucional (SAI) y la Planeación de Recursos Institucionales (PREI). El SAI se creó en 1997 y se puso en marcha en el año 2000 para respaldar las actividades de contratación del instituto. La PREI es la plataforma usada por el IMSS para gestionar la información presupuestal y financiera.

En consonancia con su estrategia de modernización técnica, en 2008 el IMSS decidió incorporar módulos del SAI a la PREI. Esta migración permitiría aumentar la eficiencia del sistema y adquirir una visibilidad plena de las actividades de contratación y los aspectos presupuestales. La gráfica de abajo ilustra cómo funciona esta interconexión.

copy the linklink copied!picture

Fuente: (OCDE, 2018[4]), Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS): Rediseñando las Estrategias para Mejorar el Cuidado de la Salud, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288300-es.

En el ISSSTESON no hay integración alguna entre los diversos sistemas y bases de datos usados al nivel central y descentralizado, lo que inhibe la capacidad del instituto para lograr la eficiencia potencial. El escaso grado de integración en el ISSSTESON puede tener importantes efectos desfavorables en cuanto a recursos, ineficiencias, errores, falta de información precisa para la toma de decisiones, las operaciones y la gestión del desempeño. Disponer de portales integrados permitiría a las unidades (y a los proveedores) presentar información solo una vez, aumentando así la eficiencia general del proceso.

De hecho, la integración de las TI generaría mayor eficiencia en la gestión de las funciones de contratación, Además, integrar los sistemas podría aumentar la transparencia en la gestión de la información relacionada con la contratación. La mejor integración de los sistemas podría redundar en una mayor disponibilidad de datos estandarizados, coherentes y consolidados, y también podría ayudar a encontrar soluciones a algunas ineficiencias del proceso de contratación.

3.3.3. Aprovechar las TIC para compartir información, tiene el potencial de promover la eficiencia y, la transparencia en las contrataciones

El uso estratégico de las TIC podría mejorar la eficiencia y la transparencia de la comunicación y el intercambio de información entre las unidades centrales de contratación, los hospitales y la alta dirección del ISSSTESON y el público. El uso de la tecnología para intercambiar información y comunicarse en el ISSSTESON es muy elemental en realidad. La comunicación interna y el intercambio de información dentro de las unidades centrales y con quienes dirigen departamentos y hospitales exige mucho tiempo porque se realiza principalmente en persona, por teléfono o por correo electrónico. Por ejemplo, los directores de departamento visitan personalmente los diversos hospitales para saber cómo se hacen las cosas y cerciorarse de que se hacen como es de esperar. La impresión general es que no se tiene conciencia del valor del tiempo que se pierde.

Además, tampoco hay conciencia ni percepción de la manera en que el uso estratégico de las TIC para gestionar la comunicación y las relaciones interpersonales respaldaría la gestión de las operaciones con base en el reconocimiento del verdadero valor del tiempo. Esto contribuiría en gran medida a la creación dentro del instituto de un ambiente propicio para el uso de las TIC para mejorar el desempeño de todas las funciones, incluidas las relacionadas con la contratación. Un sistema de contratación electrónica podría registrar automáticamente información y datos clave necesarios para la toma de decisiones, la mejora del desempeño y el control interno. Un mejor intercambio de información y una comunicación más eficaz fomentarían la coordinación entre los hospitales y las unidades centrales. Por último, una mejor comunicación con el público aumentaría la visibilidad de la función de contratación y acercaría el ISSSTESON a los usuarios.

Por otra parte, la atención no debe centrarse solo en la implementación de nuevas TIC. Un uso más intensivo de tecnologías simples de las que ya se dispone (como videoconferencias y teleconferencias) representaría un método asequible y poco exigente para mejorar la comunicación y la participación, la información y la motivación de las personas. Por ejemplo, ISSSTESON podría valerse de tecnologías simples para transmitir en vivo los fallos de licitación, involucrando a ciudadanos y personal de organizaciones interesadas como observadores.

Por último, no se cuenta con un repositorio centralizado de todos los documentos importantes y las informaciones útiles, como los análisis de mercado llevados a cabo por cada unidad de contratación, los cuales no están integrados a los sistemas internos de TI. Esto supone el riesgo de perder la información con el tiempo y duplicar los esfuerzos por parte de entidades que realizan procedimientos de contratación similares. El ISSSTESON podría considerar la posibilidad de crear un repositorio centralizado para intercambiar esa información entre los funcionarios de contratación de las distintas unidades. Algunas informaciones ya están siendo cargadas en un sistema. Por ejemplo, el SIEC permite consultar los últimos precios de adjudicaciones directas, incluidas las realizadas por los hospitales, e incluso los últimos precios de referencia registrados. El recuadro ‎3.7 describe el ejemplo de un sistema de información creado en Francia en 2016 por Resah, un grupo de interés público que busca respaldar el desempeño del sector de la salud.

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.7. Intercambio de información de contratación pública en Resah (Francia)

Resah (Red de Adquirientes de Hospitales) tiene por objeto apoyar el rendimiento del sector de la salud mediante la agregación de la demanda y la profesionalización de la fuerza de trabajo de contratación pública. Tiene dos actividades principales: un órgano central de contratación y un centro de pericia. Pensando que las herramientas de TI pueden servir como palanca para el desempeño operativo, en 2016 Resah creó una plataforma de TI compuesta de cuatro módulos: 1) agregación de la demanda; 2) estandarización; 3) gestión del desempeño, e 4) intercambio.

El principal objetivo del módulo de intercambio es servir como plataforma colaborativa para los funcionarios de contratación de las diversas entidades y hospitales que forman parte del grupo. Consta de tres espacios principales:

  • comunicación: noticias, foros de intercambio;

  • detalles de contacto: directorio conjunto, organigrama por departamento de hospital, entre otros;

  • trabajo: Hojas de buenas prácticas, cuestionarios de satisfacción e intercambio de prácticas óptimas.

Además de compartir los datos de contratación, este sistema de intercambio de información crea una comunidad de usuarios que intercambian ideas sobre las prácticas óptimas de contratación y aportan opiniones sobre las etapas estratégicas del ciclo de contratación, como la información necesaria para desarrollar estrategias de contratación.

Fuente: (OCDE, 2018[4]), Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS): Rediseñando las Estrategias para Mejorar el Cuidado de la Salud, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288300-es.

3.3.4. En preparación para un nuevo sistema consolidado de contratación electrónica, el ISSSTESON debe facilitar la aceptación de los sistemas electrónicos para la contratación

Aunque México es uno de los países de la OCDE que permiten la presentación electrónica de ofertas mediante un sistema nacional de contratación electrónica (CompraNet), en el caso del ISSSTESON los licitantes siempre presentan sus ofertas en papel cuando participan en licitaciones públicas, ya que CompraNet se usa solo para fines informativos. De hecho, el ISSSTESON no ha hecho esfuerzos recientes para aumentar la aceptación de CompraNet para fines transaccionales. Por el contrario, el SIEC se usa para las adjudicaciones directas.

En el 2019 el ISSSTESON inició la implementación de un nuevo sistema llamado SIREGOB (Sistema Integral de Contabilidad Gubernamental). Este sistema permite realizar procesos de contratación en línea, tanto licitaciones públicas como adjudicaciones directas. Permite que los proveedores potenciales realicen sus propuestas técnicas y económicas en línea y cuenta con un módulo de ofertas subsecuentes.

Aumentar la aceptación de estos sistemas debe ir acompañado de varias estrategias de facilitación. Ante todo, los altos funcionarios del ISSSTESON deben tomar la decisión de aumentar gradualmente el número de licitaciones públicas realizadas de manera electrónica. Asimismo, el SIEC debe ser el único sistema que reciba las ofertas de las adjudicaciones directas, en tanto no se ponga en marcha un sistema que concentre todas las actividades de contratación, como el SIREGOB.

En segundo lugar, un mejor conocimiento de las necesidades y puntos de vista de los usuarios —tanto los funcionarios de contratación del ISSSTESON como los proveedores— ayudaría a idear un plan focalizado de desarrollo de capacidades, que ofrezca capacitación y asistencia. De hecho, para garantizar el nivel de aceptación necesario para cosechar los beneficios de las inversiones hechas hasta ahora en la contratación electrónica, se debe fomentar una cultura de confianza en los sistemas de TI. Las iniciativas focalizadas de concientización y formación de capacidades podrían ayudar a aumentar en los proveedores la conciencia de los beneficios asociados con el uso de plataformas de contratación electrónica.

Otra posibilidad es hacer obligatorio el uso de los sistemas de contratación electrónica. La decisión de hacer obligatorio para las empresas el uso de los servicios del gobierno electrónico se ha tomado en varios países de la OCDE a fin de garantizar un nivel de aceptación suficiente para asegurar que la inversión rinda los beneficios deseados. Sin embargo, esta decisión implica un alto nivel de competencias técnicas de las que actualmente no disponen muchos de los proveedores del ISSSTESON. Tomar la decisión sin preparar a los usuarios también implicaría riesgos, como reducir la disposición de las empresas a participar y presentar ofertas en las licitaciones públicas.

copy the linklink copied!3.4. Generar y publicar información e indicadores de desempeño sobre el sistema de contratación pública

La gestión eficiente de la función de contratación exige una evaluación empírica y un proceso de toma de decisiones. En un contexto en que los países buscan racionalizar la prestación de servicios públicos —debido en gran medida a restricciones presupuestales, pero también para responder a las exigencias de los ciudadanos—, es esencial llevar a cabo una evaluación a fondo del sistema de contratación. La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública llama a los países y entidades a impulsar las mejoras de desempeño evaluando la eficacia del sistema de contratación pública desde las contrataciones individuales hasta el sistema en conjunto.

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.8. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre contratación pública (evaluación)

X. Recomienda que los Adherentes estimulen mejoras en el rendimiento mediante la evaluación de la eficacia del sistema de contratación pública, tanto en procesos concretos como en el sistema en su conjunto a todos los niveles de la administración pública siempre que resulte factible y adecuado.

A tal fin, los Adherentes deberán:

i) Evaluar de un modo periódico y sistemático los resultados del procedimiento de contratación pública. Los sistemas de contratación pública deberán obtener información coherente, actualizada y fiable y aprovechar los datos relativos a procedimientos anteriores, en especial en lo que atañe al precio y a los costos globales, para organizar evaluaciones de nuevas necesidades, ya que son una valiosa fuente de conocimientos con potencial de orientar las decisiones futuras en materia de contratación.

ii) Desarrollar indicadores para cuantificar el rendimiento, la eficacia y el ahorro de costos en el sistema de contratación pública a efectos comparativos y para dar apoyo a la formulación estratégica de políticas sobre contratación pública.

Fuente: (OCDE, 2015[2]), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.

En concordancia con la Recomendación de la OCDE, es de suma importancia que el ISSSTESON reúna suficientes datos de alta calidad sobre contratación pública y los evalúe sistemáticamente. Estas actividades pueden perfeccionarse considerablemente implementando un sistema de vigilancia y gestión del desempeño. Este sistema permitiría la vigilancia periódica de los avances en relación con las prioridades identificadas y ayudaría a identificar oportunidades concretas para mejorar la eficiencia y la eficacia del proceso de contratación, lo que contribuiría a la mejora continua de la función.

El equipo de la OCDE observó que hay una falta casi total de datos claros y adecuados sobre el desempeño de las contrataciones del ISSSTESON. Esta deficiencia es un obstáculo importante para la gestión y el desarrollo de la función de contratación del instituto y limita la elaboración de estrategias óptimas de contratación. La situación se agrava ya que tampoco hay un sistema de gestión del desempeño, lo que significa que el instituto no puede evaluar plenamente los resultados de sus actividades de contratación ni las oportunidades de identificar ámbitos de mejora. Estas carencias producen pocos incentivos, reducen la capacidad para mejorar la función de contratación y propician una conciencia limitada de su contribución estratégica al logro de los objetivos institucionales.

3.4.1. El ISSSTESON debe empezar a reunir datos de manera sistemática sobre el desempeño de la contratación para informar la toma de decisiones

Actualmente el ISSSTESON no tiene una estrategia sistemática ni común para la recopilación de datos. En el periodo 2006-2009 el instituto recibió la certificación ISO-9001, que lo motivó a elaborar indicadores y reunir algunos datos. Por ejemplo, tuvo que empezar a medir el grado de cumplimiento en relación con los siguientes objetivos de calidad:

  • Reunir a tiempo 80% de las necesidades del plan anual de contrataciones.

  • Atender 50% de las solicitudes de los clientes e informarlos en el plazo de 30 días sobre la respuesta a sus solicitudes.

  • Alcanzar 70% de satisfacción con la entrega de productos por parte de los proveedores que tienen contratos adjudicados.

  • Alcanzar 70% de satisfacción de los clientes con la entrega de los productos solicitados.

Entre los indicadores creados para medir estos objetivos se incluyen los siguientes:

  • Recopilación oportuna de las necesidades del plan anual de contrataciones = Necesidades reunidas a tiempo / total de departamentos participantes.

  • Adquisiciones solicitadas por los distintos departamentos = Solicitudes satisfechas /solicitudes recibidas.

  • Pedidos solicitados a licitantes con contratos adjudicados = Cantidades recibidas en almacenes /cantidades solicitadas a proveedores.

  • Resultados de la encuesta = Personal satisfecho /total del personal encuestado.

Estos esfuerzos fueron valiosos, pero lamentablemente se terminaron en 2009 y la certificación ISO se perdió. La actual falta de capacidad para consolidar los datos de manera rápida y precisa en estadísticas e informes institucionales integrales es una deficiencia considerable para el instituto. De hecho, el ISSSTESON tuvo dificultades para dar a la OCDE varios informes para el presente estudio, como el uso de excepciones a la licitación pública. Por tanto, es recomendable retomar la certificación ISO como una manera de hacer que las áreas generen indicadores actualizados y con el debido seguimiento para la mejora continua.

La dispersión y poca sistematización de datos sobre desempeño ocasionan un uso limitado de las estadísticas de contratación para fines de planeación, evaluación y toma de decisiones. De hecho, la actual falta de datos creíbles y completos de contratación impide al ISSSTESON evaluar el sistema de contratación en conjunto. La misma falta obstaculiza la capacidad del instituto para atender varios elementos de administración estratégica, como la estrategia de contratación, el control interno, y la vigilancia y gestión del desempeño.

Las posibles soluciones a la limitada capacidad de recopilación de datos necesariamente incluyen aprovechar los sistemas de información. El ISSSTESON debe considerar la conveniencia de mejorar la capacidad existente de sus sistemas de información sobre contratación para garantizar la recopilación eficiente de datos de contratación clave necesarios para fines estratégicos al nivel de las unidades de contratación. Los sistemas de información también deben facilitar la consolidación electrónica de esa información a distintos niveles de agregación. De hecho, para cosechar todos sus beneficios, los sistemas de información no solo deben almacenar los datos, sino reunirlos de manera estructurada y reutilizable. En consecuencia, al elaborar plataformas o herramientas de TI, el ISSSTESON tiene que pensar en el tipo de comunicación y datos necesarios.

En este esfuerzo el ISSSTESON podría comenzar por examinar el interior de la institución en busca de qué tipos de datos —costos, calendarios, metodologías y resultados— son más fáciles de producir y recopilar. Entonces el instituto podría elaborar un plan de acción para reunir los datos faltantes. Los informes pertinentes deben producirse siguiendo prácticas adecuadas de recopilación, uso y evaluación de la información. Esto dará una imagen más clara de las diversas actividades de contratación realizadas en el ISSSTESON (al nivel consolidado u hospitalario) e ilustrará el valor de esa función.

3.4.2. Una vez que los datos estén disponibles, el ISSSTESON debería desarrollar indicadores para evaluar el desempeño de la función de contratación e introducir una estrategia de vigilancia y de gestión del desempeño

Identificar las oportunidades de mejora y establecer las prioridades y los objetivos estratégicos de la función de contratación del ISSSTESON requiere un conocimiento y una evaluación integrales de su desempeño real. Sin embargo, aún no se dispone de este análisis porque no hay indicadores válidos para toda la institución. Algunos indicadores se elaboraron en el marco de la certificación ISO, pero ya dejaron de usarse. Con todo, la elaboración de indicadores requiere el tipo correcto de datos, así como la posibilidad de reutilizarlos.

El desempeño de los sistemas de contratación pública se puede evaluar a tres niveles: gestión de contratos/micronivel, autoridad contratante/macronivel, y nacional/metanivel. Estos niveles están estrechamente relacionados, pues el desempeño al nivel de procedimiento o contrato tiene efecto en el desempeño de la entidad, lo que a su vez incide en el desempeño del sistema de contratación a nivel nacional. Aplicados al ISSSTESON, estos niveles podrían corresponder a los contratos individuales, las unidades administrativas y hospitales, y la institución en conjunto. Los indicadores deben elaborarse de manera que reflejen las estrategias y políticas desarrolladas en los niveles de unidad e institucional. El recuadro ‎3.9 describe los aspectos clave que deben considerarse al elaborar indicadores clave de desempeño (ICD). Además, quizá convenga establecer objetivos concretos que servirán como metas para la entidad. Cuando esos indicadores se midan, ayudarán a identificar lagunas y cuellos de botella, y así a mejorar continuamente el sistema realizando las acciones pertinentes y adaptando estrategias determinadas. Está claro que no todos los indicadores tienen que monitorearse con la misma frecuencia.

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.9. Características de los indicadores de desempeño

Los buenos indicadores clave de desempeño deben tener cualidades fundamentales para beneficiar plenamente a una institución y sus proveedores. Deben ser:

  • Pertinentes; es decir, estar vinculados con objetivos clave de la institución (resultados críticos o riesgos que deben evitarse), y no con el proceso.

  • Claros; es decir, estar expresados en el documento contractual y ser lo más simples posible para garantizar su entendimiento común por parte de la institución adquiriente y el proveedor.

  • Medibles y objetivos; es decir, estar expresados con medidas y fórmulas predeterminadas, y basados en datos simples que puedan reunirse de manera objetiva y rentable.

  • Alcanzables; es decir, realistas y estar en manos del proveedor.

  • Limitados; es decir, los menos que se requieran para lograr los objetivos y minimizar sus desventajas (costos, esfuerzos, y riesgo de disputas) para ambas partes. En la medida de lo posible, debe promoverse el uso de información y documentación ya disponible conforme al proceso de gestión de contratos y no exigirse la recopilación de datos o documentación adicionales.

  • Programados; es decir, incluir calendarios determinados para que se puedan alcanzar.

Fuente: (OCDE, 2018[4]), Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS): Rediseñando las Estrategias para Mejorar el Cuidado de la Salud, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288300-es.

Para establecer una función de contratación estratégica con objetivos claros y focalizada en la mejora continua, el ISSSTESON debe identificar prioridades y objetivos claros de toda la institución para evaluar periódicamente el avance de todas las unidades de contratación por medio de ICD. El recuadro ‎3.10 ilustra el uso de indicadores claves de desempeño para evaluar la capacidad de contratación en el Reino Unido.

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.10. Estudios de capacidad de contratación y uso de indicadores en Reino Unido

En el Reino Unido, los estudios de capacidad de contratación se anunciaron por primera vez en el informe de la Tesorería Transforming Government Procurement (“Transformar la contratación del gobierno”) y se pusieron a prueba a principios de 2007. Estos ejercicios se inspiraron en los estudios de capacidades departamentales gestionados por la Oficina del Gabinete, pero se centraban en las actividades comerciales de las instituciones públicas, tanto durante el ciclo de vida, desde las políticas y estrategias públicas hasta la entrega y el consumo, como en las distintas actividades comerciales (es decir, desde la adquisición de bienes hasta la contratación compleja). Para fomentar un alto grado de confianza en el informe y sus recomendaciones, un equipo de considerable experiencia y conocimiento de asuntos comerciales realizó los estudios.

El objetivo de los estudios era evaluar tres grandes áreas con indicadores correspondientes: i) liderazgo (grado de visibilidad, visión y confianza); ii) desarrollo y despliegue de competencias (dotación eficaz de recursos y gestión inteligente de clientes), y iii) sistemas y procesos (gobernanza y organización, abordaje estratégico y colaborativo de los mercados, uso eficaz de las técnicas de contratación y gestión del conocimiento).

Un aspecto primordial de los estudios fue el uso de ICD para ayudar a las instituciones a mejorar continuamente. Hay tres tipos distintos de indicadores:

  • Mediciones clave: están concebidas para ayudar a la institución pública y otros interesados gubernamentales a supervisar si el desempeño ha mejorado con el tiempo. Hay nueve mediciones clave.

  • Mediciones contextuales: informan las mediciones clave y son útiles para supervisar los cambios en el tiempo, pero deben interpretarse con otras informaciones. Se emplean seis mediciones contextuales.

  • Mediciones diagnósticas: son mediciones más detalladas para informar determinadas líneas de investigación durante el estudio de capacidad de contratación o evaluaciones posteriores. No están destinadas a la vigilancia continua del desempeño de la contratación. Hay ocho mediciones diagnósticas.

Se otorgaron a los ICD puntuaciones en una escala roja/verde/amarilla de cinco puntos. Estas puntuaciones se sometieron después a un proceso riguroso de moderación por parte de un panel independiente compuesto por representantes de la Oficina Nacional de Auditoría, la Confederación de la Industria Británica, la Tesorería y la Oficina del Gabinete. En el Anexo Cuadro ‎3.A.1 se puede consultar una sinopsis de 23 indicadores de desempeño en cuatro áreas de interés (liderazgo, desarrollo y despliegue de competencias, sistemas y procesos, y resultados entregados), usados en un estudio de capacidad de contratación.

Se esperaba que cada institución estudiada elaborara y aplicara un Plan de Mejora como respuesta al estudio. Los departamentos, junto con la autoridad competente, accedieron a un Plan de Compromisos basado en el riesgo de incumplimiento evaluado en relación con el Plan de Mejora. Los planes de seguimiento comprendían una autoevaluación por parte del departamento seis meses después de la aprobación del Plan de Mejora, una evaluación alrededor de 12 meses después del primer estudio para medir los avances en relación con el Plan de Mejora, y terminaban con un estudio de seguimiento integral a los 24 meses.

Fuente: (Office of Government Commerce, 2007[9]), Procurement Capability Review Programme: Tranche One Report, Londres, disponible en: https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20110802155428/http:/www.ogc.gov.uk/documents/OGC_Procurement_Capability_Review_Programme_Tranche_One_Report.pdf, consultado el 7 de mayo de 2018.

Como corolario de los esfuerzos para elaborar ICD, el ISSSTESON podría considerar la conveniencia de diseñar una estrategia de vigilancia y gestión del desempeño para su función de contratación (véase la experiencia de Ontario, Canadá, en el recuadro ‎3.11). Esta iniciativa debe basarse en un plan gradual que determine elementos como los siguientes:

  • Los elementos particulares de la contratación que deben someterse a evaluación continua, incluidas todas las áreas importantes de riesgos, eficiencia y puntos débiles en las diversas actividades del proceso de contratación.

  • La medición concreta usada para evaluar estos elementos diversos, incluidos los datos reunidos y las fórmulas de cálculo utilizadas.

  • Objetivos determinados para cada medición, a fin de identificar objetivos de contratación y medir los avances en relación con ellos.

  • La estrategia para promover la mejora continua. Antes que identificar simplemente los puntos débiles, las actuales prácticas óptimas deben promover las actividades de medición del desempeño que agregan valor mediante la mejora continua.

  • El proceso conforme al cual se evaluará el desempeño de la contratación (frecuencia, responsabilidad de reunir datos, calcular las mediciones y evaluar los resultados, etc.) y los resultados comunicados dentro del instituto, que deben usarse con fines de planeación estratégica.

La ejecución de la estrategia debe pensarse cuidadosamente para minimizar los recursos necesarios (tiempo y esfuerzo) y los costos, y maximizar los beneficios. La falta o la mala calidad de las estadísticas y los datos de contratación al principio restringirá la capacidad de implementación. En consecuencia, el ISSSTESON debe iniciar su sistema de vigilancia de la gestión del desempeño por etapas. Por ejemplo, la primera evaluación podría centrarse en la elaboración de algunas mediciones clave y analizar unas cuantas unidades de contratación. Otras mediciones y unidades podrían atenderse gradualmente a medida que se empieza a disponer de datos. Para garantizar una evaluación oportuna y eficiente del desempeño de la función de contratación, es decisivo que se establezca y se cumpla un calendario claro para integrar otras medidas y unidades. Para garantizar su integración completa a las actividades de contratación en curso, las prioridades y los objetivos de desempeño deben comunicarse a todos los niveles de la función de contratación. Es evidente que en ellos se incluyen los empleados, para quienes prioridades y objetivos serían parte de la evaluación anual, y los principales proveedores sujetos a la estrategia de desempeño.

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.11. Medición del desempeño de la contratación en los sistemas de atención de la salud en Ontario, Canadá

En noviembre de 2005 el Ministerio de Finanzas de Ontario invitó a 12 especialistas de la cadena de abasto de atención médica a evaluar el estado que guardaba en ese momento la medición del desempeño de la cadena de abasto en los hospitales de Ontario, lo que dio por resultado el informe Performance Measurement – a Report by the Hospital Supply Chain Metrics Working Group (“Medición del desempeño. Informe del Grupo de Trabajo de Medición de la Cadena de Abasto de Hospitales”). Este documento propone una serie de 48 mediciones y 21 normas de apoyo para que los hospitales evalúen con ellas el desempeño de su cadena de abasto y traten la mejora del desempeño. Además, aconseja la manera de adoptar y usar las mediciones en apoyo de las principales prácticas subyacentes y recomienda su adopción en tres etapas: operaciones básicas de la cadena de abasto, prácticas emergentes de la cadena de abasto y excelencia de la cadena de abasto.

Dos informes complementarios, emitidos en 2009, amplían 20 de las mediciones y 12 de las normas adoptadas en el informe original. Cada una define los objetivos, la justificación y los beneficios propuestos, junto con fórmulas, objetivos, variables asociadas y posibles fuentes de datos, mediciones vinculadas y retos previstos de implementación. Las 20 mediciones propuestas por los informes más recientes cubren seis áreas de interés (gobernanza y proceso, finanzas, transacciones y tecnología, clientes, proveedores y personas) y se presentan con sus objetivos en el Anexo Cuadro ‎3.A.2.

Fuente: (OCDE, 2014[10]), Estudio sobre la contratación pública del Instituto Mexicano del Seguro Social: Aumentar la eficiencia e integridad para una mejor asistencia médica, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264200364-es.

3.4.3. El ISSSTESON debería centrarse en desarrollar un rango útil de indicadores clave de desempeño

Teniendo presente la situación financiera del ISSSTESON, el objetivo de demostrar rentabilidad debe guiar las estrategias de contratación. El desempeño del sistema de contratación a menudo se mide en los ahorros obtenidos. Hay dos formas de ahorros en la contratación: el ahorro presupuestal y el ahorro de desempeño. Calcular el ahorro presupuestal supone medir cuánto ahorra la autoridad contratante en cuanto a presupuesto gastado de un año al siguiente. El cálculo del ahorro de desempeño examina la eficiencia de la contratación y tiene en cuenta todos los aspectos financieros. Uno de los principales retos identificados en la encuesta de la OCDE sobre acuerdos marco centralizados fue el método para calcular este indicador. De hecho, en los países de la OCDE se emplea una amplia variedad de métodos de cálculo, según la naturaleza de los mecanismos de contratación o la perspectiva adoptada (OCDE, 2018[7]). El recuadro ‎3.12 describe los diversos métodos usados en los países de la OCDE.

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.12. Métodos comunes para medir los ahorros en la contratación en países de la OCDE
  • Comparación entre los precios históricos o los precios de referencia basados en análisis de mercado y el precio final propuesto por el proveedor que recibe la adjudicación.

  • Evaluación del costo total de la propiedad de los productos o servicios suministrados, y comparación con los precios de referencia.

  • Comparación entre el precio de lista propuesto por los proveedores que han recibido adjudicaciones en la primera etapa del concurso, o el precio histórico pagado en promedio por la autoridad contratante, y el precio con descuento obtenido después de la segunda etapa del concurso.

  • Comparación entre los costos de procesamiento o laborales históricos y los costos de procesamiento o laborales nuevos.

Fuente: (OCDE, 2018[4]), Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS): Rediseñando las Estrategias para Mejorar el Cuidado de la Salud, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288300-es.

La evaluación del costo de un producto exige tener en cuenta más que el precio inicial acordado en el contrato. Por ejemplo, en el caso de dispositivos médicos, además del precio el análisis también podría tomar en cuenta los costos implicados durante toda la vida del producto: costos de mantenimiento, capacitación y seguro, además de costos indirectos como el efecto en las camas, en la duración de la hospitalización de los pacientes y el tiempo necesario que los profesionales de la medicina necesitan para usar el producto o atender a los pacientes. Integrar estos componentes en los cálculos podría dar al ISSSTESON nuevas vías para generar ahorros.

Otro argumento convincente para que el ISSSTESON mida los ahorros es que la comunicación sobre los ahorros es una herramienta para tranquilizar a los interesados (empleados, pensionistas, el gobierno y los contribuyentes) sobre la solidez de la estrategia de contratación del ISSSTESON y garantizar que el instituto hace su trabajo en relación con su eficiencia operativa.

Además de medir los ahorros en precios y costos, los ahorros también pueden expresarse en función de los costos administrativos. Herramientas como la contratación electrónica, centralizada o consolidada pueden ahorrar a las instituciones importantes cantidades en costos de procesos y productividad. Sin embargo, para los países es un reto medir los ahorros y, en términos más generales, la eficiencia derivada de estos instrumentos (véase la gráfica ‎3.2).

Medir los ahorros en costos administrativos exige información sobre los costos directos de los procesos de contratación (es decir, los sueldos de los funcionarios de contratación y los calendarios estandarizados para cada tipo de procedimiento de contratación). También exige un ejercicio armonizado de esquematización de los papeles y funciones entre las autoridades contratantes para incorporar los costos indirectos, como las aprobaciones o validaciones presupuestales jerárquicas.

copy the linklink copied!
Gráfica ‎3.2. Países de la OCDE que miden la eficiencia generada por los sistemas de contratación electrónica
Gráfica ‎3.2. Países de la OCDE que miden la eficiencia generada por los sistemas de contratación electrónica

Fuente: (OCDE, 2018[7]), Panorama de las Administraciones Públicas 2017, OECD Publishing, Paris/INAP, Madrid, https://dx.doi.org/10.1787/9789264304543-es.

La eficiencia de la función de contratación también podría medirse por el número o la proporción de licitaciones infructuosas o el número de productos y servicios cuyos contratos no se adjudicaron. Estos indicadores podrían señalar categorías de contratación que requieren la formación de capacidad en la fuerza de trabajo de contratación o la necesidad de mayor participación del sector privado. La proporción de productos cuyos contratos no se adjudicaron también podría indicar deficiencias en determinadas categorías de productos que en última instancia impiden que algunos pacientes reciban los medicamentos que necesitan.

Asimismo, el desempeño de la función de contratación puede medirse por la facilidad con que los proveedores acceden a las oportunidades de contratación. El indicador de desempeño ideal de tal acceso es el número de ofertas medido en relación con el número de operadores económicos en el mercado respectivo. El ISSSTESON también podría evaluar el grado de competencia efectiva o los posibles obstáculos para la competencia que las especificaciones excesivas implican midiendo el número de proveedores que descargan o solicitan documentos de licitaciones, y el número o la proporción de ofertas para las que no se adjudica el contrato.

Además, el ISSSTESON podría crear un indicador para evaluar el grado de cumplimiento de los proveedores. Esto debe hacerse con cuidado porque el retraso en los pagos a los proveedores ha creado presiones que obstaculizan su capacidad para entregar a tiempo y en las cantidades necesarias. Aunque esté dispersa y no se recopile sistemáticamente, el ISSSTESON tiene información sobre la fecha efectiva de entrega o prestación de bienes o servicios, así como de la fecha de entrega esperada. Esta información podría usarse para crear un indicador específico sobre la importancia de los calendarios de entrega por cada categoría de producto, hospital o proveedor. Este indicador puede ayudar al ISSSTESON a optimizar su gestión de existencias.

Por último, el ISSSTESON podría producir indicadores basados en la calidad de los servicios prestados a sus beneficiarios, como hace el IMSS (véase el recuadro ‎3.13).

copy the linklink copied!
Recuadro ‎3.13. Indicadores creados por el IMSS para medir la calidad de su servicio

Desde 2009, el IMSS realiza una Encuesta Nacional de Satisfacción para reunir información sobre las percepciones de la calidad de los servicios que presta a sus beneficiarios afiliados. La encuesta más reciente se realizó en abril de 2017 y la respondieron 24 757 personas. Esta encuesta se concibió para medir diez indicadores, creados al nivel nacional y al de delegaciones y Unidades Médicas de Alta Especialidad (UMAE):

  • satisfacción general con la atención médica

  • suministro de medicamentos a los pacientes

  • tratamiento recibido durante la visita a la unidad

  • puntuación media del tratamiento recibido por personal de distintas categorías

  • tiempo de espera para la consulta médica

  • limpieza de la unidad

  • limpieza de los baños

  • evaluación del servicio de urgencias

  • servicios de hospitalización

  • servicios de cirugía

Además, el IMSS usa otro indicador relacionado con las prescripciones médicas. Si es necesario, los médicos recetan medicinas a los pacientes después de la consulta. Los fármacos deben ser suministrados por las farmacias del instituto. El indicador de las prescripciones se propone medir el porcentaje de prescripciones de medicinas que se han suministrado total o parcialmente a los pacientes.

Fuente: (OCDE, 2018[4]), Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS): Rediseñando las Estrategias para Mejorar el Cuidado de la Salud, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288300-es.

copy the linklink copied!
Propuestas de acción

El ISSSTESON enfrenta retos considerables en lo tocante a aprovechar la contratación electrónica y generar información e indicadores de desempeño para aumentar la eficiencia y la rendición de cuentas en sus operaciones de contratación. También tiene que revisar su cumplimiento de los requisitos de transparencia, el cual mejoró notablemente con la implementación de la PNT, para recuperar la confianza en la equidad e integridad de sus actividades de contratación. Las siguientes recomendaciones se proponen apoyar los esfuerzos del ISSSTESON para alcanzar estas mejoras.

Garantizar un alto grado de transparencia del sistema de contratación pública

  • El ISSSTESON debe cerciorarse de que cumple con dar a conocer toda la información de contratación que debe revelarse proactiva y oportunamente, como lo establecen las leyes generales y locales. Además, el instituto debe racionalizar la información que ofrece en distintas plataformas y orientar a los usuarios para que encuentren información específica relacionada con la contratación.

Usar las tecnologías digitales para poner en marcha las estrategias del instituto

  • Ampliar e integrar las plataformas electrónicas de contratación del ISSSTESON promovería la transparencia y la eficiencia en sus operaciones de contratación.

  • Además de la elaboración de un sistema consolidado de contratación electrónica, el ISSSTESON debe trabajar en la integración de este sistema con otros (es decir, presupuesto, existencias) y en el intercambio de información entre bases de datos.

  • Aprovechar las TIC para promover la coordinación, la comunicación y el intercambio de información tiene el potencial de fomentar la eficiencia, la transparencia y las estrategias de contratación informada.

  • En preparación para un nuevo sistema consolidado de contratación electrónica, el ISSSTESON debe facilitar la aceptación de los sistemas electrónicos para sus operaciones de contratación.

Generar y publicar información e indicadores de desempeño sobre el sistema de contratación pública

  • El ISSSTESON debe poner en marcha un esfuerzo por reunir y sistematizar datos sobre el desempeño de la contratación para mejorar la toma de decisiones y hacer realidad el potencial de mayor eficiencia.

  • Una vez que los datos sean accesibles, el ISSSTESON debe elaborar indicadores para evaluar el desempeño de la función de contratación, facilitar la mejora continua y, en última instancia, concebir una estrategia de vigilancia y gestión del desempeño.

  • Al elaborar indicadores, el ISSSTESON debe ir más allá de los indicadores de actividades y centrarse en los de desempeño, como los ahorros y la eficiencia de la contratación, las licitaciones infructuosas, la accesibilidad de las licitaciones, el grado de cumplimiento de los proveedores, la calidad de los servicios y las recetas suministradas.

Bibliografía

[3] Gobierno de México (2015), Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGTAIP.pdf (consultado el 28 de febrero de 2018).

[7] OCDE (2018), Panorama de las Administraciones Públicas 2017, OECD Publishing, Paris/Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, https://dx.doi.org/10.1787/9789264304543-es.

[4] OCDE (2018), Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS): Rediseñando las Estrategias para Mejorar el Cuidado de la Salud, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288300-es.

[6] OCDE (2018), Segundo Informe de Avances sobre el Desarrollo del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México: Adaptando Prácticas para Atender Retos Emergentes, OCDE, París, http://www.oecd.org/gov/ethics/segundo-informe-avances-desarrollo-aeropuerto-internacional-mexico.pdf.

[8] OCDE (2016), Country case: Integrated e-procurement system KONEPS in Korea, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/integrated-e-procurement-system-koneps.pdf.

[1] OCDE (2015), Informe de la OCDE sobre Cohecho Internacional: Análisis del delito de cohecho de servidores públicos extranjeros, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264226654-es.

[2] OCDE (2015), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública, OCDE, París, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.

[10] OCDE (2014), Estudio sobre la contratación pública del Instituto Mexicano del Seguro Social: Aumentar la eficiencia e integridad para una mejor asistencia médica, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264200364-es.

[9] Office of Government Commerce (2007), Procurement Capability Review Programme Tranche One Report, Londres, https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20110802155428/http://www.ogc.gov.uk/documents/OGC_Procurement_Capability_Review_Programme_Tranche_One_Report.pdf (consultado el 7 de mayo de 2018).

[5] Open Contracting Partnership (2017), “The Open Contracting Partnership showcase projects – Ukraine”, https://www.open-contracting.org/why-open-contracting/showcase-projects/ukraine/ (consultado el 2 de marzo de 2018).

copy the linklink copied!Annex 3.A. Uso de indicadores y gestión del desempeño en el Reino Unido y en Ontario, Canadá
copy the linklink copied!
Anexo Cuadro 3.A.1. Indicadores del desempeño del estudio de capacidad de la contratación del Reino Unido

Mediciones

Liderazgo

Desarrollo y despliegue de competencias

Sistemas y procesos

Resultados entregados

Clave

• Confianza de las partes interesadas

• Confianza de los proveedores

• Relación entre los ahorros por rentabilidad de la contratación y el costo de la función

• Costo de procesamiento en promedio por pedido/factura

• Porcentaje de gasto en terceros por medio de contratos predeterminados

• Porcentaje de gasto en terceros por medio de contratación colaborativa

• Ahorros por rentabilidad de la contratación como porcentaje del gasto en terceros

• Porcentaje del gasto en terceros por medio de pequeñas y medianas empresas

• Desempeño en relación con los objetivos sostenibles de consumo y producción

Contextuales

• Porcentaje del gasto en terceros activamente gestionado por profesionales de contratación

• Costo de la función de contratación como porcentaje del gasto en terceros

• Porcentaje de rotación de los profesionales de contratación

• Porcentaje del gasto en terceros por medio de tarjetas de contratación

• Porcentaje de cumplimiento de los términos del pago/dentro de 30 días a partir de la recepción

• Costo unitario en promedio de una canasta de once productos básicos

Diagnósticas

• Nivel de quien encabeza la función de contratación

• Porcentaje del personal de contratación que está calificado, en unidades equivalentes a tiempo completo.

• Porcentaje del personal de contratación que recibe capacitación profesional

• Porcentaje de los empleados de contratación reclutados externamente

• Porcentaje de gasto en terceros cubierto por la gestión de relaciones con proveedores

• Porcentaje de gasto en terceros por medio de gestión estructurada de categorías

• Porcentaje de gasto en terceros, gestión por medio de proveeduría electrónica (contratación electrónica)

• Satisfacción del cliente con el desempeño del proveedor

copy the linklink copied!
Anexo Cuadro 3.A.2. Mediciones de la cadena de abasto Ontariobuys

Área

Gobernanza y proceso

Finanzas

Transacción y tecnología

Objetivo

Controlar el proceso desde la planeación al pago y usar las prácticas más avanzadas

Reducir los costos operativos y de transacción de la cadena de abasto

Reducir la carga transaccional y mejorar la información

Mediciones propuestas

Medición 1.1. Porcentaje de artículos activos según los contratos

Objetivo: Mejorar el control del gasto en la cadena de abasto aumentando el número de artículos adquiridos según un contrato negociado

Medición 1.2. Tiempo de respuesta de adquisición

Objetivo: Mejorar la capacidad para emitir rápidamente los pedidos relámpago a los proveedores

Medición 2.1. Costo de emitir un pedido, en promedio

Objetivo: Maximizar la productividad del personal de la cadena de abasto asociado con la adquisición de bienes y servicios, incluida la gestión de proveedores y contratos, el procesamiento de pedidos y la solución de problemas

Medición 2.2. Rotación del inventario en un mes

Objetivo: Optimizar la inversión en existencias equilibrando el costo de almacenar bienes con el de reponerlos, la falta de existencias y las consiguientes fallas de servicio

Medición 2.3. Costos operativos como porcentaje del gasto

Objetivo: Optimizar los costos operativos generales del departamento de cadena de abasto en relación con el gasto en bienes y servicios

Medición 3.1. Número de pedidos en un mes

Objetivo: Crear prácticas eficientes y reducir costos optimizando el número de pedidos

Medición 3.2. Porcentaje de pedidos relámpago

Objetivo: Reducir el número de pedidos relámpago, imprevistos y no programados, mejorando la gestión de la planeación y la demanda

Medición 3.3. Número de pedidos hechos en unidades equivalentes a un mes a tiempo completo

Objetivo: Mejorar la productividad del departamento de cadena de abasto para generar y emitir pedidos

Medición 3.4. Partidas por pedido en promedio

Objetivo: Reducir los costos transaccionales consolidando las partidas en menos pedidos

Medición 3.5. Número de pedidos hechos en promedio a los diez mayores proveedores en un mes

Objetivo: Consolidar y reducir el número de pedidos emitidos a los diez proveedores más activos

Medición 3.6. Porcentaje de facturas con pedido

Objetivo: Reducir el número de facturas procesadas sin pedido para controlar y administrar el gasto institucional centralmente mediante el departamento de cadena de abasto

Medición 3.7. Porcentaje de verificación de facturas

Objetivo: Aumentar la exactitud de la información contenida en los pedidos, comprobantes de recepción y facturas de proveedores

Medición 3.8. Porcentaje de pedidos de bajo valor monetario

Objetivo: Aumentar el empleo de métodos de adquisición alternativos y fáciles de usar para las contrataciones de bajo monto

Área

Clientes

Proveedores

Personas

Objetivo

Mejorar la prestación de servicios mediante la comprensión integral de las necesidades de los pacientes y las clínicas

Aprovechar la pericia y los recursos de los proveedores para obtener mejores resultados de la cadena de abasto

Invertir en los empleados para aumentar su contribución y ayudar a hacer de la cadena de abasto una profesión predilecta

Mediciones propuestas

Medición 4.1. Falta de existencias al nivel del consumidor final

Objetivo: Optimizar los niveles de existencias en todos los almacenes de consumo final de la institución de atención médica para preservar la seguridad de los pacientes y mejorar el servicio al cliente

Medición 4.2. Índice de satisfacción de los clientes

Objetivo: Mejorar la satisfacción del cliente en todos los almacenes de consumo final de la institución de atención médica

Medición 4.3. Porcentaje de artículos activados en el archivo maestro en un mes

Objetivo: Aumentar el surtido de bienes y servicios adquiridos por el departamento de cadena de abasto para incluir nuevos productos y proveedores

Medición 4.4. Porcentaje de artículos desactivados en el archivo maestro en un mes

Objetivo: Racionalizar el número de productos, servicios y proveedores duplicados y alternativos en la institución

Medición 5.1. Porcentaje de facturas pagadas a tiempo

Objetivo: Aumentar el cumplimiento de los términos de pago acordados para mantener las buenas relaciones con los proveedores

Medición 5.2. Desempeño de los proveedores

Objetivo: Garantizar el cumplimiento confiable de los diez mayores proveedores de una institución

Medición 6.1. Rotación voluntaria

Objetivo: Mejorar la retención del personal más calificado de la cadena de abasto

Notas

← 1. En junio de 2017 el Gobierno del Estado de Sonora presentó el CompraNet-Sonora para la captura, seguimiento y publicación de las contrataciones realizadas al amparo de la normatividad estatal.

← 2. Actualmente el ISSSTESON se encuentra en proceso de implementación del Sistema de Armonización Contable, el cual integra un módulo de licitación pública y busca mejorar el control y la supervisión de la operación institucional, gastos e ingresos, de conformidad con La Ley General de Contabilidad Gubernamental.

Metadata, Legal and Rights

Tanto este documento, así como cualquier dato y cualquier mapa que se incluya en él, se entenderán sin perjuicio respecto al estatus o la soberanía de cualquier territorio, a la delimitación de fronteras y límites internacionales, ni al nombre de cualquier territorio, ciudad o área. Los fragmentos extraídos de las publicaciones pueden estar sujetos a descargos de responsabilidad adicional recogidos en la versión completa de la publicación que se encuentra disponible en el enlace suministrado.

https://doi.org/10.1787/8b650806-es

© OCDE 2019

El uso del contenido del presente trabajo, tanto en formato digital como impreso, se rige por los términos y condiciones que se encuentran disponibles en: http://www.oecd.org/termsandconditions.