copy the linklink copied!Capítulo 4. Áreas de acción prioritarias en educación y habilidades

Este capítulo recoge las principales recomendaciones y áreas de acción prioritaria para el sistema educativo y de habilidades basadas en el análisis del Volumen 2 del Estudio multidimensional de Paraguay. El país ha avanzado sustancialmente en varias dimensiones del sistema educativo. El sistema educativo y de formación de competencias enfrenta tres grandes retos: mejorar la cobertura y finalización, sobre todo en pre-primaria y secundaria y para algunos grupos socioeconómicos, mejorar la calidad de los resultados de aprendizaje, lo que supone un cambio en la gestión de la formación y la carrera docente, y mejorar la adecuación de la formación tanto general como técnica con la demanda de la economía.

    

Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por parte de la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos de Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.

Transformar el sistema educativo y de competencias de Paraguay es crucial para promover la inclusión y el acceso a empleos de mayor calidad, así como para alcanzar los objetivos de desarrollo de Paraguay. Los bajos niveles de finalización de la escolaridad –sobre todo secundaria —en grupos socioeconómicos más desfavorecidos sostienen la alta desigualdad del país. Del lado del crecimiento, la necesaria diversificación de la economía necesita trabajadores con las competencias del XXI, tanto técnicas como humanas.

El Volumen 2 de este Estudio Multidimensional de Paraguay (OCDE, 2018[1]) analizó el desempeño del sistema educativo y de habilidades. Identifica tres desafíos principales. En primer lugar, los obstáculos que subsisten para el acceso de todos a la educación, especialmente a los niveles pre-primario y secundario, y las tasas de progresión y finalización que siguen siendo insatisfactorias. En segundo lugar, los resultados de aprendizaje son insatisfactorios, a pesar de que Paraguay cuenta con un número suficiente de docentes. En tercer lugar, a tenor de los resultados en el mercado laboral, la transición de la escuela al trabajo es problemática a causa tanto del abandono escolar temprano como de la falta de pertinencia de las habilidades adquiridas.

Paraguay está dándole un nuevo ímpetu a la reforma educativa a través de la formulación de un plan de acción educativa para el periodo gubernamental (MEC, 2019[2]) y la preparación de un Plan Nacional para la Transformación Educativa con un horizonte a medio plazo a 2030. En este contexto, este capítulo retoma las principales recomendaciones en materia de educación y competencias del estudio multidimensional (resumidas en el Gráfico 4.1) resaltando áreas prioritarias de acción como insumo al proceso de diseño de reformas en las áreas de sistema educativo y educación para el trabajo.

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Gráfico 4.1. Áreas de acción prioritaria en educación y habilidades
Gráfico 4.1. Áreas de acción prioritaria en educación y habilidades

copy the linklink copied!Políticas para contribuir a un mejor sistema de educación para todos

Principales desafíos en el campo de la educación

A lo largo de los últimos años, el acceso a la educación se ha ampliado considerablemente y la educación primaria es casi universal. No obstante, persisten retos, en particular en la provisión de educación inicial y en el aumento de las tasas de finalización. Un 10% de los adolescentes de 14 años no asiste a la escuela, cifra que aumenta al 28% entre los jóvenes de 17 años (OCDE, 2018[1]). La situación socioeconómica y la ubicación geográfica siguen siendo factores determinantes de la finalización de la educación secundaria, lo que perpetúa la desigualdad.

La calidad del sistema educativo continúa siendo un desafío fundamental. Actualmente más de un tercio de los estudiantes puntúa en el nivel de competencia más bajo en las evaluaciones nacionales. La mayoría de los estudiantes de Paraguay no logran las competencias básicas (es decir, el nivel 2 de competencia en las pruebas Pisa-D). El rendimiento de los estudiantes varía marcadamente según condición la socioeconómica, la ubicación geográfica y el idioma, mientras que no hay diferencias sustanciales entre hombres y mujeres.

La escasa pertinencia de las competencias enseñadas complica la transición al mercado de trabajo. Esta transición es aún más complicada entre quienes proceden de entornos desfavorecidos. Un 80% de quienes no terminan la educación secundaria alta tiene un empleo informal y seis de cada diez jóvenes de hogares en situación de extrema pobreza1 ni trabajan, ni estudian ni siguen una formación a los 29 años de edad.

Prioridades del Ministerio de Educación y Ciencias

El Ministerio de Educación y Ciencias formuló a principios de 2019 su Plan de Acción Educativa 2018-2023. Éste está estructurado en tres ejes complementarios:

  1. 1. Igualdad de oportunidades en el acceso y garantía de condiciones para la culminación oportuna de los estudiantes de los diferentes niveles y modalidades educativas

  2. 2. Calidad en la educación en todos los niveles y modalidades educativas

  3. 3. Gestión de política educativa en forma participativa, eficiente, efectiva y articulada entre los niveles.

El Plan de Acción Educativa da cabida a gran parte de las propuestas de este estudio en el ámbito de la educación. Entre los puntos en los que este informe insiste, cabe resaltar la importancia otorgada justamente por el Plan de Acción Educativa a la formación y la trayectoria profesional de los docentes, clave para el mejoramiento de la gestión y de la calidad de los resultados educativos.

Tres áreas a las que el Plan de acción educativa da cabida pero que merecen mayor detalle son el desarrollo y uso de capacidad de evaluación, el refuerzo de vínculos entre rendimiento y recompensa en la trayectoria profesional de los docentes, y la potenciación de vínculos más allá del sistema educativo, tanto con otras instituciones de formación de competencias (en especial el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social dentro del Consejo Nacional de Educación y Trabajo y a través de SINAFOCAL y el SNPP) como con el sector productivo, en el contexto de la refundación de la educación técnica.

Un pacto por la educación

La propuesta actual de diseñar un Plan Nacional de Transformación Educativa para 2030 refleja la dimensión del desafío y la determinación de transformar el sistema educativo en un factor de inclusión. Este renovado impulso reformista debería incluir cinco elementos clave:

  • Cobertura y finalización. Es preciso continuar con las medidas dirigidas a ampliar la cobertura educativa y fomentar la finalización de los estudios, favoreciendo el acceso a la escuela en zonas remotas y entre los menos favorecidos, y adoptando políticas que favorezcan permanecer en la escuela y finalizar los estudios, de forma que se eviten repeticiones de curso y la deserción escolar;

  • Calidad de la educación. La calidad de los resultados educativos es de vital importancia para transformar los esfuerzos recientes en términos de insumos educativos en habilidades para los ciudadanos de mañana.

  • Capacitación y calidad del cuerpo docente. Las políticas destinadas a impulsar los resultados del aprendizaje han de centrarse en los profesores, reconfigurando su formación y sus trayectorias profesionales, los recursos educativos y la gestión de las escuelas. Mejorar la base empírica sobre los resultados del aprendizaje es crucial para informar la formulación de políticas en este ámbito;

  • Pertinencia de las habilidades para el mercado laboral. La educación será más pertinente si se reforma el currículo de educación secundaria para favorecer la incorporación al mercado laboral y sentar las bases para acceder a la educación superior. Un sistema integrado de educación y de formación técnica y profesional favorecerá una buena transición del mundo de la escuela al del trabajo, donde la participación de las partes interesadas, incluidos los educadores, el sector privado y los sindicatos, será fundamental;

  • Ajustar la oferta educativa a las demandas del mercado laboral. Las políticas para mejorar el ajuste entre la demanda y la oferta deberían fortalecer los mecanismos de información, capacitación, intermediación y anticipación de habilidades.

Paraguay deberá adoptar un pacto nacional de educación basado en un consenso alcanzado en un proceso consultivo. En la actualidad, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Educación y Ciencias, y la Secretaría Técnica de Planificación (STP) están comprometidos en una iniciativa conjunta que busca diseñar un ambicioso Plan Nacional para la Transformación Educativa (PNTE) de cara a 2030. Para empezar a concretar sus ambiciosas metas, el sistema educativo paraguayo debe definir objetivos e hitos para las diferentes áreas de acción, establecer claramente los compromisos financieros necesarios y movilizar la experiencia internacional para aprender de las mejores prácticas.

Ampliar la cobertura y fomentar la finalización, en especial en pre-primaria y secundaria y entre los grupos más vulnerables

Generar mejor información estadística en educación

Una prioridad para evaluar los desafíos futuros y monitorear el progreso e inspirar la política educativa es la generación de más y mejor información estadística sobre educación. Hasta ahora, la información de tasas de matrícula – y por lo tanto la indicación del número de niños y niñas no escolarizados—no se considera fiable. El Registro Único del Estudiante se puede utilizar para centralizar información de los estudiantes y obtener datos más fiables, fáciles de gestionar y comparables. Además, será necesario superar los desafíos actuales para la elaboración de métricas de educación sobre acceso, matrícula, progresión y finalización de estudios (OCDE, 2018[1]).

Ampliar el acceso a la educación de primera infancia

Es necesario sensibilizar a las comunidades sobre la importancia de la educación en la primera infancia. Paraguay podría reforzar (o, cuando no existan, establecer) los Consejos de la Niñez y la Adolescencia como una estrategia para la sensibilización. Haber recibido educación pre-primaria eleva las puntuaciones de PISA en el equivalente a un año adicional de enseñanza secundaria, según los resultados de los países de ALC participantes en PISA 2012 (OCDE/CAF/CEPAL, 2014[3]).

Se puede mejorar el acceso a la educación pre-primaria ayudando a las familias a superar las principales barreras económicas y geográficas. Por un lado, en cuanto a las barreras económicas, el gobierno podría reforzar la vinculación del programa de transferencias monetarias condicionadas Tekoporã a la asistencia preescolar. De manera que los beneficiarios reciban dichas trasferencias a condición de garantizar la asistencia de los menores a la escuela. Por otro lado, con respecto a las barreras geográficas, sería conveniente escalar el programa de educación inicial no formal Maestras Mochileras. Además, se debe ampliar la oferta de educación pre-primaria, a través de más y mejores escuelas y maestros, y desarrollar modalidades para atender necesidades especiales.

Apoyar el acceso en zonas remotas y para grupos desfavorecidos

Paraguay dispone de diversas estrategias para mejorar el acceso a la educación secundaria. Persisten grandes desigualdades en el acceso al sistema educativo, sobre todo en secundaria. Estas brechas están relacionadas principalmente con factores como el género, la situación socioeconómica y la ubicación geográfica (OCDE, 2018[1]). Paraguay podría ampliar la cobertura de la enseñanza secundaria a través de estrategias como (i) becas dirigidas a estudiantes de grupos desfavorecidos o con necesidades especiales, (ii) la introducción de mecanismos que permitan ofrecer la educación media abierta y a distancia, y (iii) transporte escolar para la enseñanza secundaria en zonas remotas.

Favorecer la permanencia y la finalización de ciclos

Es necesario impulsar políticas que contribuyen a la permanencia en la escuela y la finalización de los estudios, evitando repeticiones de curso y la deserción escolar. En Paraguay, el 22.9% de los estudiantes repitieron un grado al menos una vez en la escuela primaria o secundaria. La repetición de cursos es más común entre hombres (26.5%) que entre mujeres (19.3%). Influyen factores socioeconómicos y culturales: mientras 28.3% de los estudiantes desfavorecidos repitieron un grado al menos una vez en la escuela primaria o secundaria, esta cifra desciende a 10.9% entre estudiantes favorecidos. Entre estudiantes que tienen una lengua materna diferente al español, la cifra asciende a 30.3% (PISA-D). El gobierno debe implementar la ampliación gradual de la jornada escolar, comenzando con una prueba piloto, y evaluar de qué modo afecta a la reducción de la deserción (así como a los resultados del aprendizaje).

Además, se deben desarrollar mecanismos para identificar y apoyar a los estudiantes en riesgo de exclusión, con flexibilidad en los métodos pedagógicos para ayudar a aquellos con mayores dificultades. Paraguay tiene una dotación adecuada en número de docentes, con lo que podrían dedicarse recursos específicos a apoyar estudiantes en dificultad para evitar repeticiones de curso, cuyos resultados pedagógicos son muy poco concluyentes.

Las escuelas deben implementar mecanismos para reducir las altas tasas de ausentismo e impuntualidad. En Paraguay, más de la mitad de los estudiantes de 15 años reportó que había llegado tarde a clase una o más veces en dos semanas; mientras que 61% de ellos declaró que faltó a alguna de sus clases, habiendo asistido a la institución; y el 58% de los estudiantes reconoció haber perdido un día completo de clase al menos una vez en dos semanas (ver Gráfico 5.2).

Además de garantizar el acceso, es necesario mejorar la calidad de la educación en zonas remotas y entre los grupos socioeconómicos más desfavorecidos. En Paraguay, el rendimiento de los estudiantes varía principalmente según la condición geográfica y socioeconómica y el idioma, mientras que no hay diferencias sustanciales entre hombres y mujeres (ver Gráfico 5.3). Mientras entre los estudiantes desfavorecidos en términos socio económicos el 80.2% no alcanza las competencias básicas de lectura, esta cifra desciende a un 42.3% entre estudiantes favorecidos (ver Gráfico 5.3 Panel B).

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Gráfico 4.2. Ausentismo escolar y tardanzas
Porcentaje de estudiantes que informaron que lo siguiente ocurrió al menos una vez en las dos semanas anteriores a la prueba PISA.
Gráfico 4.2. Ausentismo escolar y tardanzas

Fuente: Base de datos PISA para el Desarrollo (OCDE, 2018[1]).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933991831

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Gráfico 4.3. El rendimiento varía principalmente según condición geográfica, socioeconómica e idioma, mientras que no hay diferencias sustanciales por género
Gráfico 4.3. El rendimiento varía principalmente según condición geográfica, socioeconómica e idioma, mientras que no hay diferencias sustanciales por género

Fuente: PISA para el Desarrollo (OCDE, 2018[4]).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933991850

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Gráfico 4.4. La mayoría de los estudiantes de Paraguay no logran las competencias básicas
Porcentaje de alumnos en cada nivel de competencia, 2015
Gráfico 4.4. La mayoría de los estudiantes de Paraguay no logran las competencias básicas

Nota: El Nivel 2 (competencias básicas) refleja los estudiantes que poseen las competencias mínimas que les permitirán participar de manera efectiva y productiva en su vida como estudiantes, trabajadores y ciudadanos.

Fuente: Base de datos PISA 2015 y PISA para el Desarrollo (OCDE, 2018[4]).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933991869

Mejorar el aprendizaje y la calidad general del sistema educativo

Además de enfrentar los retos de cobertura, es necesario un esfuerzo para mejorar la calidad del aprendizaje. Actualmente, la mayoría de los estudiantes de Paraguay no logran las competencias básicas en matemáticas, lectura y ciencias (ver Gráfico 4.4). Los resultados de PISA para el Desarrollo sitúan a Paraguay en la cola del grupo de comparación, pero también pueden ayudar a identificar prioridades para reforzar la calidad.

Es necesario mejorar la base empírica sobre los resultados del aprendizaje para informar la formulación de políticas. La información proporcionada por pruebas censales del SNEPE es muy valiosa. Es necesario reforzar el SNEPE como principal herramienta para evaluar el desempeño estudiantil, mejorando su uso y la disponibilidad pública de resultados para favorecer el análisis y la formulación de políticas basadas en evidencia y datos empíricos. La continuidad en PISA permitirá también seguir la evolución y aprovechar las comparaciones internacionales para identificar experiencias inspiradoras de futuras reformas.

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Gráfico 4.5. Nivel educativo de los profesores según las pruebas PISA para el Desarrollo
Gráfico 4.5. Nivel educativo de los profesores según las pruebas PISA para el Desarrollo

Fuente: Base de datos PISA para el Desarrollo (OCDE, 2018[4]).

 StatLink http://dx.doi.org/10.1787/888933991888

Mejorar los resultados educativos pasa por mejorar la calidad de la enseñanza. Primero reconfigurando las trayectorias profesionales de los docentes. Es necesario atraer talento y elevar el status de la enseñanza, con el objetivo de asegurar que los mejores candidatos ingresen en la profesión y permanezcan en ella. Esto implica repensar los mecanismos de selección, pero también los incentivos (salarios, reconocimiento social, etc.). Asimismo, se deben reforzar los incentivos para desarrollarse y mejorar, fortaleciendo el vínculo entre rendimiento y recompensa, utilizando los mecanismos de medición de desempeño que se están implantado. Finalmente, es necesario reforzar y sistematizar la evaluación de los docentes con miras a controlar el progreso, identificar limitaciones y superarlas.

La otra prioridad es potenciar la calidad de las Instituciones de Formación Docente para mejorar la calidad de la enseñanza. Se debe iniciar el proceso de acreditación de las IFD y reforzar ANEAES para garantizar su capacidad de realizar eficazmente estas tareas. Este mejoramiento de la calidad de la formación docente debe aplicarse tanto para la educación inicial como a la formación continua.

copy the linklink copied!Mejorar la empleabilidad y el acceso a empleos de más calidad

Además de mantener a los jóvenes más tiempo en la escuela, es imperativo prepararlos para ser trabajadores y ciudadanos del mañana. La inserción en el mercado laboral es un indicador clave de la pertinencia de las habilidades aprendidas, aunque no sea el único. En Paraguay, teniendo en cuenta los niveles relativamente altos de abandono escolar temprano, la cuestión de la formación para el trabajo es una tarea tanto del sistema escolar formal como de los sistemas de formación inicial y continua para el trabajo, cada uno de los cuales puede potenciar las habilidades de grupos diferentes de la población.

Las transiciones de la escuela al mercado laboral en Paraguay son relativamente tempranas. A pesar de mejoras recientes, las tasas de deserción del sistema escolar son elevadas, especialmente a partir del paso de la educación escolar básica a la secundaria, es decir a partir de los 15 años. La mayoría de los jóvenes no escolarizados entre 15 y 18 años justifica su abandono escolar por la necesidad de trabajar o la carencia de recursos en el hogar (OCDE, 2018[1]).

Los jóvenes paraguayos encuentran dificultades al transitar de la escuela al mercado laboral. La tasa de desempleo de los jóvenes entre 15 y 24 años se situó en 14.6% en 2018, 3.7 veces la de los mayores de 25 años (3.9% según la (OIT, 2019[5])), un diferencial de desempleo comparable al de otros países de América Latina pero mayor que el diferencial global donde el desempleo juvenil es tres veces mayor que el de la población adulta (OIT, 2018[6]). Las transiciones son particularmente difíciles para las mujeres, ya que tras dejar la escuela, un 40% quedan inactivas y más del 35% desempleadas (OCDE, 2018[1]).

El abandono temprano contrasta con la tendencia a la baja de los retornos a la educación secundaria. La bajada de los retornos de la educación secundaria es común al conjunto de América Latina y se explica primero por factores de demanda (es decir, el cambio en la demanda de trabajadores cualificados) y en segundo lugar de oferta (es decir, el aumento de la escolarización secundaria). Sin embargo, a nivel individual implica un menor retorno para los jóvenes cuyo costo de oportunidad de seguir formándose es elevado. Por lo tanto, acciones para mantener a los jóvenes en el sistema educativo y de formación deben ser complementadas por acciones para que la oferta formativa sea más atractiva, en particular favoreciendo la empleabilidad de los jóvenes.

La educación y formación técnica y profesional ha crecido de manera importante en Paraguay. Entre 2004 y 2012, la matriculación en secundaria superior vocacional (bachillerato técnico) creció casi 40% (MEC, 2015[7]). Alrededor de 25% de los estudiantes de bachillerato están matriculados en educación media técnica, un valor relativamente bajo comparado con el promedio de la OCDE (44%, (OCDE, 2018[8])) pero en neta progresión.

La fragmentación de la EFTP en Paraguay es un obstáculo para el mejoramiento de sus resultados y para generar avances institucionalizados. Existe una multitud de proveedores de formación profesional tanto públicos como privados. Los actores principales son los Ministerios de Educación y Cultura y de Empleo, Trabajo y Seguridad Social. El primero ofrece EFTP formal dentro de la secundaria, pero también una serie de ofertas no formales, que incluyen ofertas de capacitación laboral. El MTESS por su parte ofrece cursos a través del SNPP y gestiona la oferta privada a través de SINAFOCAL. Sin embargo, también ofrece formación técnica superior. A éstos hay que añadir esquemas de formación de otros ministerios, especialmente del MAG.

La fragmentación institucional también implica un uso mejorable de los recursos dedicados a la educación para el trabajo. No es fácil identificar los recursos dedicados a la EFPT en el país ya que el presupuesto del MEC no detalla los recursos asignados a la formación técnica. Paraguay dedica a formación para el trabajo 0.12% del PIB a través de SINAFOCAL y el SNPP, cerca del promedio de los países de la OCDE (0.14% en 2016). Gracias a la contribución obrero-patronal sobre el salario, existen por lo tanto recursos para este segmento de la formación. Sin embargo, la formación profesional no se ha beneficiado del aumento de recursos para la educación implementado a través del FONACIDE.

Modernizar los planes de estudios en base a un marco nacional de cualificaciones

Un sistema nacional de cualificaciones es una herramienta clave para generar un sistema de formación para el trabajo más legible y pertinente. Permite identificar las habilidades necesarias en base a familias profesionales y niveles de cualificación homogéneos. A partir de ahí se pueden diseñar módulos formativos basados en habilidades. Pero además permite desarrollar sistemas de reconocimiento de habilidades adquiridas en distintos formatos educativos o a través de la experiencia laboral, evitando así que la formación profesional sea y sea percibida como un callejón sin salida. Por último, en un sistema fragmentado como el paraguayo, permite darle legibilidad al conjunto de la oferta formativa.

Paraguay ha dado pasos importantes para la elaboración de un sistema nacional de cualificaciones. Se han generado un listado de 23 familias profesionales y descriptores de los 5 niveles del marco de cualificaciones (Ojeda Cano, M., S. Álvarez y M. Jiménez Yegros, 2018[9]). A partir de ahí se han iniciado las labores necesarias para ir completando el catálogo de perfiles profesionales y desarrollando planes de estudios (en 3 familias profesionales priorizadas). Estos avances se han dado gracias a la formación de equipos interministeriales del MEC y del MTESS, y al apoyo de la cooperación internacional – especialmente el de la Unión Europea a través del programa Eurosocial.

La finalización e institucionalización del sistema nacional de cualificaciones debería ser una prioridad dentro de la acción educativa. Hasta la fecha, la velocidad de avance ha sido lenta. Como consecuencia, no se han llegado a implementar planes formativos elaborados, corriendo el riesgo de que queden obsoletos. La debilidad institucional de sistema de educación y formación profesional en su conjunto es en parte responsable de la lentitud en el diseño y la formalización del sistema de cualificaciones. Sin embargo, el propio sistema podría permitir solventar algunos de los problemas que genera la fragmentación institucional. La culminación del catálogo de perfiles profesionales es uno de los elementos del plan de acción educativa 2018-2023. Debería realizarse un esfuerzo interinstitucional, posiblemente apoyado con una coalición de donantes y contrapartes técnicas internacionales, para darle el empujón definitivo.

Es necesario rediseñar los planes de estudios para priorizar las habilidades del siglo XXI. Esto debería ser prioritario especialmente para los segmentos técnicos y profesionales – tanto la educación secundaria técnica en el sistema educativo formal y en la educación post secundaria no universitaria como en la educación para el trabajo. Estas formaciones deben proporcionar habilidades técnicas actualizadas, pero además encontrar el equilibrio necesario entre habilidades específicas y habilidades transversales y básicas. Gran parte de las habilidades que los empleadores dicen no encontrar son habilidades blandas y comportamentales. El desarrollo de formaciones duales puede ayudar a desarrollar este equilibrio. En formaciones duales, los estudiantes o aprendices pasan gran parte de su tiempo aprendiendo en lugares de trabajo. La formación y el aprendizaje en el lugar de trabajo facilita las transiciones de la escuela al mercado laboral y puede permitir una mayor eficacia en el uso de recursos para la EFPT (OCDE, 2014[10])

El plan de estudios de los bachilleratos técnicos debería adaptarse a las demandas cambiantes de la industria, involucrando al sector privado y otras partes interesadas. En la práctica, el sector productivo podría estar involucrado más directamente en el diseño curricular y en el trabajo llevado a cabo para la formulación del marco nacional de cualificaciones.

Fortalecer el sistema de educación y formación técnica y profesional

El gobierno debería establecer una instancia de gobernanza para la educación y formación técnica y profesional. El Consejo Nacional de Educación y Trabajo (CNET) creado por los nuevos estatutos del Ministerio de Educación debería instalarse, nombrando sus miembros por decreto del poder ejecutivo. Esto permitiría darle una cobertura estratégica al trabajo conjunto que han estado realizando el MEC y el MTESS desde hace varios años en particular sobre el sistema nacional de cualificaciones. Además, al incorporar a los agentes sociales (sindicatos y asociaciones de empresarios), el marco del CNET le daría mayor ímpetu y relevancia al trabajo en curso.

Una base normativa más sólida permitiría que el establecimiento del CNET contribuyese a la integración de las funciones de formación técnica y profesional del MEC y del MTESS. En la situación actual, existen posibles solapamientos entre el CNET y SINAFOCAL en cuanto a la dirección estratégica del sistema de formación técnica y profesional. Sin embargo, el mandato de SINAFOCAL como se define en la Ley 1652 de 2000, mucho más estrecho, ya que no considera a los estudiantes en formación inicial dentro de su público objetivo. Por lo tanto, el establecimiento del CNET en una ley de educación y formación técnica y profesional podría aclarar la distribución de competencias entre los actores de la EFTP en Paraguay y dotar al CNET de la suficiente autonomía.

El CNET debería contar con recursos humanos adecuados a su función. Debería incluir una secretaría específica con profesionales especializados debidamente remunerados y con dedicación exclusiva. Hasta el momento la necesidad de dotar una unidad técnica interministerial de recursos humanos del MEC y el MTESS ha permitido avances en el marco de cualificaciones, pero no parece sostenible ya que no existe un mecanismo para asegurarse de que tiene los recursos y la capacidad suficientes para cumplir su función.

La necesidad de articular acciones en EFTP entre varios ministerios es un desafío compartido en muchos países del mundo y de la OCDE. Un elemento clave de esta coordinación es la consideración de que todas las acciones formativas sean parte de un mismo sistema de formación de competencias el que cada agencia tiene un rol bien definido. Esto implica eliminar duplicaciones: en muchos países, como en Singapur, la autoridad en materia de formación profesional y la que rige la formación académica universitaria son distintas. Esta coordinación también implica un sistema uniforme de evaluación para asegurarse que dos personas cualificadas para el mismo perfil tienen habilidades comparables (aunque se hayan adquirido de manera distinta) (OCDE, 2011[11]).

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Recuadro 4.1. Construyendo un sistema eficaz para la educación y la formación técnica y profesional (EFTP)

Actualmente los países siguen diferentes modelos de gobernanza para la política de EFTP. Mientras en los gobiernos de algunos países el cuerpo líder de la política EFTP es el Ministerio de Educación (ej. Rusia o Turquía), en otros países esta política es liderada por el Ministerio del Trabajo (ej. Malawi o Túnez). En países como India o Burkina Faso existe un Ministerio dedicado exclusivamente a la política EFTP; o una agencia gubernamental centrada en EFTP a la cabeza como en Jamaica y Filipinas. Por otro lado. Francia y Bangladesh tienen un consejo de coordinación situado a un nivel más alto que los organismos relevantes, mientras en Corea y Canadá la política EFTP está desagregada entre de los ministerios pertinentes (UNESCO/OIT, 2018[12]).

Si bien cada modelo de gobernanza es válido y refleja la estructura de gobierno nacional que se encuentra en cada país. Sin embargo, existen una serie de acciones que cualquier país podría tomar para mejorar su coordinación interministerial para ofrecer mejores resultados de EFTP y empleo (UNESCO/OIT, 2018[12]). Todos los países deben revisar regularmente que su sistema de gobierno de la política EFTP cumpla los siguientes nueve criterios:

  1. 1. La responsabilidad debe estar respaldada por la autoridad, de modo que el organismo líder puede requerir que se tomen medidas en lugar de confiar en la buena voluntad de otras partes interesadas.

  2. 2. Debe existir claridad en cuanto a la función y al propósito, con todas las partes interesadas compartiendo una visión común y entendiendo la contribución de los demás para lograrlo.

  3. 3. La naturaleza y el impulso de los mecanismos de coordinación deben ser efectivos y ser reconocidos por todas las partes interesadas.

  4. 4. Las influencias culturales deben tenerse en cuenta para que los sistemas de gobierno se adapten en lugar de entrar en conflicto con ellos.

  5. 5. La responsabilidad debe basarse en la influencia sobre la financiación, lo que permite que el ministerio u organismo líder influya en las acciones de otros ministerios. El financiamiento de la EFTP se debe utilizar para apoyar las prioridades de políticas, de modo que se dirija a las áreas de mayor necesidad, ya sean geográficas, sectoriales o para corregir las desigualdades sociales.

  6. 6. La EFTP debe ser parte de un sistema integrado de desarrollo de recursos humanos con trayectorias claras para los estudiantes, que apoya el logro de los objetivos de desarrollo económico y social.

  7. 7. La eficiencia operativa no se debe basar en medidas de coordinación adicionales ad hoc. Esto significa que la coordinación en el sistema de EFTP debe ser lo suficientemente robusta como para soportar crisis repentinas y demandas crecientes, o diferentes, sobre ella.

  8. 8. El papel de los empleadores tiene un impacto positivo en la coordinación y la gobernanza, lo que lleva a una mejor calidad y relevancia de los programas, los resultados de empleo y la preparación para el trabajo de los graduados, y a una reducción de las vacantes difíciles de llenar y la escasez de habilidades.

  9. 9. Existe evidencia de que los proveedores de capacitación funcionan bien a nivel local con líneas sólidas de comunicación y coordinación con el gobierno nacional y los empleadores.

Fuente: UNESCO/OIT (2018[12]), Taking a whole of government approach to skills development. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization and International Labour Organization. www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---ifp_skills/documents/publication/wcms_647362.pdf.

Paraguay debe asegurar la calidad de la educación y formación profesional. Para este fin, es necesario reforzar las medidas de acreditación de los Institutos Superiores Técnico-Profesionales y de los institutos de formación y capacitación laboral. En el campo de la formación para el trabajo, la reciente implementación del REIFOCAL, el registro de prestadores de servicios de formación y capacitación, provee un instrumento importante. Debería ser reforzado para que pueda registrar una mayor proporción de entidades formadoras. También hay que resaltar que los requerimientos de SINAFOCAL a prestadores de servicio privado deberían también ser aplicables al SNPP.

Un sistema de EFTP mejor integrado debe facilitar una diversidad de trayectorias formativas que faciliten la transición de los estudiantes al empleo y afiancen el vínculo al mercado laboral para la formación permanente. Esto requiere acuerdos interinstitucionales de reconocimiento de las cualificaciones certificadas que permitan pasarelas entre sistemas, incluido entre el sistema de EFTP y la formación académica secundaria y universitaria. Esto permitiría que estudiantes que por necesidades familiares se incorporan pronto al mercado laboral puedan más adelante completar su formación si es necesario en establecimientos de educación formal.

Mejorar la correspondencia entre oferta y demanda de habilidades

Para facilitar las transiciones al mercado laboral, es necesario fortalecer las políticas activas del mercado de trabajo para apoyar el proceso de vinculación con el mercado laboral, apoyar mecanismos de orientación más eficaces dando más información a los estudiantes y trabajadores, fortalecer los vínculos con el sector productivo, y reforzar la generación de información y la función de análisis del mercado laboral y anticipación de necesidades.

Las políticas activas de mercado laboral y el Servicio Público de Empleo pueden facilitar una mejor transición de la escuela al trabajo. Para ello el servicio público de empleo tiene que ser más relevante, con mayor presencia a nivel local y una atención más personalizada, incluida en la orientación.

El Estado puede contribuir a una mayor adecuación entre formación y mercado laboral analizando las dinámicas del mercado laboral. Un análisis de las habilidades que el mercado demanda y de las competencias de quienes se quedan fuera del mercado – un mapa de empleabilidad – puede ayudar a definir mejor las políticas de habilidades.

También es necesario mejorar los mecanismos de información y orientación de los propios estudiantes. Proporcionar a los estudiantes información sobre las trayectorias educativas y profesionales puede ayudarles a tomar decisiones informadas sobre su campo de estudio y futura carrera. Incorporar información sobre resultados en el mercado laboral puede ayudar a reducir los prejuicios en relación a la formación técnica y profesional. Una posible acción en este punto es el desarrollo de una encuesta de egresados (tanto del sistema formal como informal) para recabar información sobre la situación laboral de los mismos. España está extendiendo su encuesta de graduados universitarios a egresados de EFTP. La posibilidad de formación a lo largo de la vida y de formación inicial tardía donde se reconozcan conocimientos adquiridos puede ayudar a incentivar formaciones con transiciones más rápidas al mercado laboral.

Se deberían fortalecer el Observatorio Ocupacional (dependiente de SINAFOCAL) y el Observatorio del Mercado Laboral del MTESS, para anticipar la demanda de habilidades de manera más integral. El Observatorio ocupacional ha iniciado trabajos de anticipación basados en encuestas no representativas y métodos cualitativos (entrevistas). El observatorio laboral también lleva a cabo análisis del mercado laboral en base a encuestas nacionales (EPH). Un reciente análisis de la OCDE (OCDE, 2016[13]) subraya la variedad de ejercicios que existen. Los sistemas de anticipación de necesidades varían notablemente entre países, pero se considera buena práctica el uso de métodos combinados – cuantitativos y cualitativos. Los primeros pueden incluir métodos de proyección de demanda de habilidades (basados en modelos de proyecciones macroeconómicas, con un horizonte relativamente largo – de cinco a diez años). Los segundos, además de encuestas ad hoc pueden incorporar métodos estructurados de prospectiva estratégica (strategic foresight) para evitar que los resultados se focalicen en inadecuaciones marginales (OCDE, 2016[13]). También es necesario realizar un seguimiento de egresados de formación para el trabajo, para ver si logran efectivamente mejorar sus competencias, ingresos o productividad, y así mejorar las políticas públicas en la materia.

La participación del sector productivo y de los trabajadores y la relación directa entre la información generada y las políticas públicas son dos claves en ejercicios exitosos de anticipación de necesidades (OCDE, 2016[13]). Actualmente, la SNPP cuenta con mesas sectoriales, pero debe mejorar la metodología de levantamiento de información y los incentivos al sector privado. Los beneficios principales para los sectores productivos se generan en general por la influencia de los resultados en la política de formación inicial como permanente. En algunos países existen consejos de competencias que contribuyen a formular políticas de formación. Estos consejos en algunos casos como en Reino Unido pueden también tener un papel instrumental en la organización de formación por aprendizaje, diseñando y dimensionando la oferta en relación a la situación de la industria, y facilitando la vinculación de empresas y aprendices (OCDE, 2016[13]). Este mecanismo permite un beneficio muy directo a las empresas, además del que está ligado a su participación indirecta.

Los ejercicios de anticipación de necesidades también deberían incluir a otras partes de la administración. El Ministerio de Industria y Comercio, por ejemplo, tiene la capacidad de recolectar información sobre cuáles son las necesidades del mercado laboral de manera más específica que el Observatorio laboral que basa esos análisis en la EPH. También puede recabar información de las necesidades de inversores extranjeros prospectivos. Debe potenciarse la participación de otras instancias en estos ejercicios, a los que pueden contribuir pero que pueden también ayudar a la coherencia de la información generada a nivel del país. Estos podrían incluir otros ministerios sectoriales (especialmente el MAG) así como la autoridad estadística (DGEEC) y el Banco Central del Paraguay (por la formulación de proyecciones macroeconómicas).

Referencias

[2] MEC (2019), Plan de acción educativa 2018-2023, Ministerio de Educación y Ciencias de Paraguay, Asunción.

[7] MEC (2015), Informe Nacional Paraguay: Educación para Todos 2000-2015; 2014, Ministerio de Educación y Cultura, Asunción, http://www.acaoeducativa.org.br/desenvolvimento/wp-content/uploads/2014/11/Informe_Paraguai.pdf.

[8] OCDE (2018), Education at a Glance 2018: OECD Indicators, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/eag-2018-en.

[1] OCDE (2018), Estudio multidimensional de Paraguay: Volumen 2. Análisis detallado y recomendaciones, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264306226-es.

[4] OCDE (2018), PISA for Development Reporting Tables and System-level Data [Caudros de reporte y datos a nivel de sistema de PISA para el Desarrollo](base de datos), OECD, Paris, http://www.oecd.org/pisa/pisa-for-development/database/PISA_D_school_based_assessment_Report_Tables_FINAL.xlsx.

[13] OCDE (2016), Getting Skills Right: Assessing and Anticipating Changing Skill Needs, Getting Skills Right, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264252073-en.

[10] OCDE (2014), Skills beyond School: Synthesis Report, OECD Reviews of Vocational Education and Training, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264214682-en.

[11] OCDE (2011), OECD reviews of vocational education and training Learning for Jobs. Pointers for policy development, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/edu/learningforjobs.

[3] OCDE/CAF/CEPAL (2014), Perspectivas económicas de América Latina 2015: Educación, competencias e innovación para el desarrollo, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/leo-2015-es.

[5] OIT (2019), ILOSTAT, Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, http://www.ilo.org/ilostat.

[6] OIT (2018), World Employment and Social Outlook: Trends 2018, Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, http://www.ilo.org/publns.

[9] Ojeda Cano, M., S. Álvarez y M. Jiménez Yegros (2018), “Hacia un Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales en el Paraguay. La construcción del catálogo nacional de perfiles profesionales”, La Revista Paraguaya de Educación, Vol. 1/7, pp. 97-112, https://www.mec.gov.py/cms_v2/adjuntos/15276?1550061015.

[12] UNESCO/OIT (2018), Taking a whole of government approach to skills development, United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization and International Labour Organization, Ginebra, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---ifp_skills/documents/publication/wcms_647362.pdf.

Nota

← 1. Por “pobres extremos” se entienden aquellos que viven en hogares con ingresos inferiores a USD 2.50 per capita al día en paridad de poder de compra, según la clasificación del Banco Mundial (ver OCDE (2018[1]) para más detalle)

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Capítulo 4. Áreas de acción prioritarias en educación y habilidades