Resumen: La transformación digital para una recuperación inclusiva y sostenible pos-Covid-19

El informe Perspectivas económicas de América Latina 2020: Transformación digital para una mejor reconstrucción analiza y ofrece mensajes en materia de política pública para aprovechar la transformación digital con el fin de fomentar un desarrollo más inclusivo y sostenible en la región, en particular en el contexto de la actual crisis del coronavirus. La región de América Latina y el Caribe atraviesa tiempos difíciles y sin precedentes. La pandemia está afectando profundamente las condiciones socioeconómicas de la región y agravando una situación ya de por sí compleja y de manifiesta debilidad estructural: bajo crecimiento de la productividad, altos niveles de desigualdad e informalidad y servicios públicos e instituciones deficientes con respecto a las aspiraciones de los ciudadanos. La crisis llega en un momento de grandes aspiraciones sociales, lo cual refuerza la necesidad de transformar las bases del modelo de desarrollo de la región, convirtiendo el bienestar de los ciudadanos en su elemento central.

La transformación digital brinda nuevas herramientas y oportunidades para que la región dé respuesta a la crisis actual y supere las dificultades de desarrollo a más largo plazo. La transformación digital conlleva alteraciones que están desencadenando innovaciones en los modelos de negocio y consumo, transformando los sistemas de producción y las cadenas de valor, reorganizando sectores económicos, generando nuevas dinámicas en el mundo del trabajo, creando bienes y servicios inteligentes e introduciendo nuevas condiciones de competitividad (CEPAL, 2016, 2018; OCDE, 2017a, 2017b). Las herramientas digitales también pueden favorecer el acceso a mejores servicios, tales como salud y educación. Por último, pueden resultar cruciales para mejorar el funcionamiento de los Estados, al propiciar instituciones más creíbles, efectivas, inclusivas e innovadoras, que puedan dar respuesta a las exigencias de los ciudadanos y la creciente insatisfacción social.

Los países de América Latina y el Caribe deben acometer importantes inversiones y aplicar políticas ambiciosas para aprovechar al máximo la transformación digital en beneficio de toda la población. La transformación digital dependerá del grado en que previamente se hayan adoptado las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), como el acceso a banda ancha o el uso de Internet. Para que todas las personas puedan acceder a las nuevas tecnologías, utilizarlas y beneficiarse de ellas, se requiere un trabajo serio, innovador y coordinado de diseño de políticas públicas. La coordinación de políticas públicas pertinentes exige una planificación estratégica, bajo marcos integrales previstos en los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) que muestren una clara sintonía con las agendas digitales más específicas.

La crisis del Covid-19 puede haber impulsado el momento para adoptar las reformas necesarias que garanticen los beneficios de la transformación digital a toda la población. Las tecnologías han sido esenciales para mitigar ciertos impactos, por ejemplo, al permitir el teletrabajo y también el comercio electrónico. Sin embargo, también ha quedado más patente la importancia que reviste reducir las brechas digitales entre familias, estudiantes, trabajadores y empresas.

El informe Perspectivas económicas de América Latina 2020: Transformación digital para una mejor reconstrucción examina cómo la transformación digital puede fomentar el desarrollo y promover un mayor bienestar para el conjunto de América Latina y el Caribe. En primer lugar, el informe estudia las implicaciones socioeconómicas de la crisis del Covid-19 en la región y la forma como está agravando las vulnerabilidades existentes, poniendo de manifiesto la trascendencia de la transformación digital para superar las trampas del desarrollo de América Latina y el Caribe (Capítulo 1). A continuación, analiza el potencial de la transformación digital para: 1) mejorar la diversificación y el crecimiento de la productividad (Capítulo 2); 2) promover la inclusión y el bienestar (Capítulo 3); y 3) reforzar las instituciones públicas y mejorar la gobernanza (Capítulo 4). Por último, examina la importancia que reviste reforzar nuevas alianzas internacionales para aprovechar las ventajas de la transformación digital mediante la creación de plataformas multilaterales para el intercambio de conocimientos en igualdad de condiciones, el refuerzo de las capacidades de las instituciones nacionales y la promoción de la cooperación en marcos de colaboración que engloben al conjunto de los organismos públicos (Capítulo 5). El informe incluye un análisis específico sobre los países del Caribe (Capítulo 6) y “notas país” para 14 economías de América Latina y el Caribe.

El impacto del coronavirus en la economía ha calado hondo y complicará las perspectivas macroeconómicas de América Latina y el Caribe en los próximos años. A partir de 2014, la región ha venido registrando el periodo de crecimiento más bajo desde 1950, con tasas de crecimiento inferiores al promedio de la OCDE y prácticamente sin expansión económica alguna en 2019. Estos datos indican que el potencial de crecimiento ya era escaso. La actual crisis está teniendo consecuencias internas y externas. Las medidas nacionales en materia de salud están repercutiendo de manera importante en la actividad económica y, por ende, en las condiciones sociales. Asimismo, un marcado descenso de la demanda mundial, una reducción considerable de los precios de las materias primas, la volatilidad financiera y otros efectos vinculados a un descenso de la inversión, contracción del turismo y posible descenso de las remesas configuran un escenario complejo. En términos generales, el crecimiento económico de la región descenderá entre 7% y 9% en 2020 (CEPAL, 2020a; CAF, 2020a).

La contracción de la actividad provocada por la pandemia está teniendo una enorme repercusión socioeconómica, que afecta a los grupos más vulnerables. Casi un 60% de los trabajadores de América Latina pertenece al mercado informal. Muchos trabajan por cuenta propia en una economía de subsistencia en la que viven al día y corren el riesgo de volver a caer en la pobreza. Antes de la crisis, cerca del 40% del total de trabajadores no estaba cubierto por ningún tipo de red de protección social (es decir, no contaba con seguro social alguno ni con ayudas de ningún programa principal de asistencia social) (Gráfico 1, Panel A). Esta situación hace que debido a la crisis actual aumenten los niveles de pobreza y desigualdad, ya estancados desde 2014. Dentro del sector empresarial, la crisis será especialmente difícil para las micro y pequeñas empresas, que no tienen capacidad para amortiguar el golpe: 2.7 millones, en su mayoría microempresas, podrían cerrar, lo que supondría la pérdida de 8.5 millones de puestos de trabajo (Gráfico 1, Panel B).

Los gobiernos han adoptado medidas urgentes e importantes desde el inicio de los confinamientos, para responder a las necesidades de las empresas y los segmentos de la población más vulnerables. Para llegar a hogares y trabajadores del mercado informal, la mayoría de países ha ampliado las transferencias de efectivo incondicionales. Entre las medidas destinadas a apoyar a las empresas están las transferencias directas, garantías de crédito y moratorias al pago de impuestos, servicios públicos o contribuciones a la seguridad social.

No obstante, las intervenciones se ven limitadas por un escaso margen fiscal y las actuaciones en el ámbito nacional no son suficientes. Son necesarias medidas coordinadas a nivel global para reconstruir las economías y promover la inclusión. En el plano fiscal, dichas intervenciones incluyen la gestión de la deuda pública y el incremento de la transparencia en materia de impuestos. Con respecto a la deuda pública, en la región no existe una solución única para su gestión, debido a las diferencias entre países en cuanto a condiciones fiscales iniciales, tipo de acreedores internacionales y capacidades financieras para hacer uso de los mercados de capital. Estas divergencias entre los países exigen diferentes acciones de política para responder a la crisis del coronavirus (Covid-19) en el plano nacional y en el internacional.

Más allá de las consecuencias inmediatas de la pandemia, la región debe centrar sus esfuerzos en materia de políticas públicas en superar los desafíos estructurales. Las trampas del desarrollo, que implican una dinámica circular que se perpetúa a sí misma y limita la capacidad de los países para avanzar, son resultado de debilidades persistentes y nuevos desafíos surgidos con el incremento del nivel de ingresos. El informe Perspectivas económicas de América Latina 2019: Desarrollo en transición identificaba cuatro trampas del desarrollo: baja productividad, vulnerabilidad social, debilidad institucional y sostenibilidad ambiental (OCDE et al., 2019). Respecto a esta última, la transformación digital debería contribuir a la consecución de una transición “justa” hacia un crecimiento sostenible con bajas emisiones de carbono que vaya de la mano con el avance de la justicia social.

La transformación digital se ha erigido en una importante tendencia mundial que plantea desafíos y oportunidades y que, si se acompaña de políticas efectivas, puede ayudar a superar las trampas del desarrollo de América Latina y el Caribe. Aunque ya se han puesto en marcha algunas medidas, para aprovechar las oportunidades que se presentan, serán necesarios nuevos planteamientos en materia de políticas y también inversiones complementarias.

El proyecto Going Digital de la OCDE identifica siete dimensiones de política claves para que la transformación digital favorezca el crecimiento y el bienestar: 1) ampliar el acceso a tecnologías digitales; 2) reforzar su uso efectivo; 3) fomentar la innovación digital; 4) garantizar trabajos de calidad para todos; 5) promover la prosperidad social; 6) reforzar la confianza; y 7) favorecer mercados abiertos (OCDE, 2019a). La adopción de medidas en estos ámbitos ayudará a superar las trampas del desarrollo de América Latina y el Caribe (OCDE, 2019b).

Las actuaciones políticas en pro de la digitalización deben trascender el enfoque sectorial, ya que se trata de un proceso multidimensional que tiene implicaciones en diversos campos. El carácter transfronterizo de algunos de los desafíos y oportunidades que se plantean exige una mayor coordinación internacional. Resulta esencial crear mecanismos de diálogo político en el ámbito regional, promover acuerdos en materias que requieran una coherencia de las regulaciones internacionales y también fomentar la cooperación. Por ello, ha cobrado mayor interés la Agenda Digital para América Latina y el Caribe (eLAC), coordinada por la CEPAL desde el año 2000.

En las últimas décadas, la región ha registrado una brecha elevada y creciente en materia de productividad con respecto a las economías desarrolladas. La productividad laboral agregada muestra un crecimiento reducido y persistentemente bajo desde 1950. El aumento de la productividad es el motor principal de un avance económico sostenido, pero el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) de América Latina y el Caribe se debe mayoritariamente al crecimiento de la fuerza laboral, mientras que la contribución del crecimiento de la productividad es escasa (Gráfico 2).

La competitividad de la mayoría de países se basa en gran medida en la abundancia de recursos naturales o mano de obra de escasa cualificación. El resultado es una estructura de producción poco diversificada, con un escaso valor añadido y una especialización en exportaciones que se concentran en bienes de bajo contenido tecnológico. Tal como ocurrió con el auge de los productos básicos, este tipo de estructura puede dar lugar a períodos de rápido crecimiento, pero no favorece el crecimiento sostenido de la productividad. Para lograr esto último, se necesita incorporar tecnología y diversificar la producción hacia sectores dinámicos, tanto en relación con la tecnología como en términos de demanda internacional (CEPAL, 2012; OCDE et al., 2019).

América Latina y el Caribe debe aprovechar las herramientas digitales y promover la transformación de la producción para salir de la trampa de la productividad. Algunos países están incorporando políticas para impulsar el desarrollo de tecnologías emergentes, como la robótica avanzada y la inteligencia artificial, para mejorar la productividad. Algunas de las intervenciones en ese sentido son, por ejemplo, el Plan Nacional de Internet de las Cosas de Brasil, el Centro para la Cuarta Revolución Industrial de Colombia, de cuyo funcionamiento se encarga Ruta N en Medellín, y el Laboratorio de Fabricación Digital de Uruguay. Las dificultades persisten, sobre todo en cuanto a la aplicación de las tecnologías digitales de forma productiva, el fomento de iniciativas de emprendimiento de índole digital y heterogeneidad empresarial. Un amplio porcentaje de las empresas más pequeñas tiene dificultades para adoptar nuevas tecnologías. Por otro lado, pese a la rapidez con que se producen los cambios tecnológicos y las posibilidades de mejorar la eficiencia que ofrecen, el crecimiento de la productividad total a escala global, y también en América Latina y el Caribe, se ha ralentizado en la pasada década, lo que ha provocado una paradoja en materia de productividad (OCDE 2017a, 2017b).

La difusión y el impacto de las tecnologías digitales sobre la productividad en América Latina y el Caribe no son automáticos sino que dependen de elementos indispensables, como el acceso y la difusión adecuados de las tecnologías digitales, un sólido dinamismo empresarial, la participación de las pequeñas y medianas empresas en la transformación digital y una competencia suficiente en la economía digital. Para facilitar la adopción por parte de las empresas, resulta esencial crear un ecosistema digital integral (CAF, 2017). La región de América Latina y el Caribe ha registrado un importante avance en cuanto al uso de Internet. En 2018, el 68% de la población utilizaba Internet con regularidad, casi el doble de la proporción de 2010, pero por debajo del promedio del 84% de la OCDE (Gráfico 3). El acceso, la conectividad y la calidad de la conexión siguen siendo desiguales tanto entre los diferentes países como dentro de cada uno de ellos. Además, pese a la mejora sostenida que han experimentado las velocidades de conexión de la región, se mantienen muy por debajo del promedio mundial, lo que limita el tipo de servicios y apps disponibles.

El éxito de las estrategias de transformación digital en el ámbito de la productividad depende de una serie más amplia de intervenciones y sectores, más allá de las propias TIC por sí solas. La conectividad del transporte y el desarrollo de competencias digitales son elementos facilitadores clave en la era digital, en la que la región de América Latina y el Caribe se encuentra rezagada de la OCDE. Las políticas destinadas a promover el desarrollo de competencias digitales deberían encontrarse en sintonía con políticas industriales y tecnológicas de alcance más general, a fin de garantizar que la fuerza de trabajo disponga de las capacidades que precisan sectores prioritarios. La adopción y adaptación de tecnologías digitales abarca una serie de funciones y profesiones, cada una de ellas con diferentes requisitos en cuanto a educación y competencias. Pese al elevado número de programas de grado y posgrado, América Latina y el Caribe es deficitaria en programas de formación de alto nivel (principalmente programas de doctorado), lo cual incide en las actividades de investigación y desarrollo (I+D). Será esencial invertir en competencias adecuadas y reducir la brecha con los países más avanzados tecnológicamente para que América Latina y el Caribe aproveche las tecnologías digitales. Asimismo, la conectividad del transporte resulta fundamental para sacar el máximo partido a la transformación digital. Gracias a las plataformas digitales, el comercio electrónico puede expandir los mercados e incrementar la eficiencia. Mejorar la infraestructura de transporte y la logística debería servir para aumentar la competitividad y también la expansión del comercio electrónico.

Las tecnologías digitales no son independientes del sector, la estructura organizativa y otros elementos específicos del contexto en el que se encuadran. Las políticas y soluciones tecnológicas deben adaptarse a los distintos sectores y tipos de unidades de producción individuales, en particular a las pequeñas y medianas empresas (pymes), para tener en cuenta las características específicas que influyen en su funcionalidad. En particular, como nos recuerda el Covid-19, en una región con tantas diferencias en materia de productividad según el tamaño de la empresa, la transformación digital brinda oportunidades pero también podría acentuar las disparidades. Si se adoptaran las políticas oportunas, las tecnologías digitales podrían ayudar a cerrar la brecha de productividad existente con respecto a las empresas más grandes. A pesar de los avances logrados en los últimos años, la escasa adopción incluso de tecnologías básicas, especialmente entre las pequeñas empresas, demuestra que aún hay margen para una mayor intervención en el ámbito de las políticas públicas. Por ejemplo, en algunos países de la región, la diferencia de productividad entre pequeñas y grandes empresas que poseen un sitio web propio supera los 30 puntos porcentuales.

La región se ha visto golpeada por la crisis del Covid-19 en un momento en el que el número de empresas que usa medios digitales en sus operaciones rutinarias es relativamente bajo (Gráfico 4). Por lo tanto, la economía posterior a la pandemia se caracterizará por un incremento de la digitalización (CAF, 2020b; CEPAL, 2020b). Las tecnologías digitales serán clave para los nuevos modelos de explotación: las empresas tendrán que adoptar tecnologías para procesar grandes cantidades de información con el fin de mejorar los procesos de decisión, lo cual podría redefinir los modelos de negocio. La industria deberá incorporar un mayor uso de la robótica para mejorar la eficiencia e incrementar también la utilización de herramientas de inteligencia artificial (CAF et al., 2020). La transformación digital también puede incidir en las operaciones de los modelos de negocio mediante cambios en la venta y entrega de bienes y servicios o interacciones con proveedores (CEPAL, 2020b).

La región se encuentra actualmente en una mejor posición para beneficiarse de la transformación digital, principalmente porque se ha extendido el acceso a redes y dispositivos. No obstante, es preciso garantizar la existencia de elementos clave que propicien un ecosistema digital virtuoso, por ejemplo, infraestructuras de calidad, competencias digitales para todos y marcos jurídicos congruentes que estimulen la inversión y la innovación de forma sostenible. La digitalización ofrece importantes posibilidades para promover actividades de I+D, nuevos modelos y ajustes de las cadenas de valor productivas. Experiencias ya vividas en el pasado demuestran que la repercusión que tengan dichas políticas dependerá de la adopción de una visión estratégica, por ejemplo, incluyéndolas en los planes nacionales de desarrollo, garantizando la coordinación entre instituciones y forjando cooperaciones entre entidades públicas y privadas.

La transformación digital influye en la calidad de vida de los hogares, los trabajos y la educación. Las nuevas tecnologías ofrecen muchas oportunidades para acceder a mejores servicios públicos, mejorar el sistema de salud y educación y crear empleo, además de incorporar al mercado de trabajo a grupos que anteriormente tenían menor representación y tenerlos más en cuenta en las políticas públicas. La transformación digital también puede ayudar a mejorar la calidad del empleo y las competencias, concretamente podrían automatizarse tareas peligrosas o repetitivas. La crisis del coronavirus ha evidenciado que las nuevas tecnologías están permitiendo a ciertos segmentos de la población decidir con mayor libertad dónde y cuándo trabajar, lo cual puede mejorar el balance entre la vida laboral y personal y contribuir a la seguridad y salubridad de los entornos laborales.

La crisis del Covid-19 también pone de manifiesto que la brecha digital de la región es un tema urgente, ya que los trabajadores pobres y vulnerables que no disponen del acceso ni de las competencias para beneficiarse de las herramientas digitales se están quedando atrás. Los que permanezcan al margen de estas nuevas herramientas digitales posiblemente se verán más afectados por las consecuencias sanitarias, económicas y sociales de la crisis, lo cual acrecentará las desigualdades socioeconómicas. En concreto, los trabajadores sin acceso a nuevas tecnologías o sin las competencias necesarias serán más vulnerables ante pérdidas económicas y de otro tipo, tanto a corto como a largo plazo; por ejemplo, no podrán teletrabajar ni vender bienes por Internet, y quizá sus hijos tampoco puedan acceder a la educación a distancia para proseguir sus estudios.

Pese a las importantes mejoras en cuanto a acceso a Internet y uso de este medio, persisten las brechas digitales entre hogares por nivel de ingresos, edad y territorio. El acceso a Internet en América Latina y el Caribe sigue estando fuertemente vinculado al nivel de ingresos de los hogares. En promedio, existe una diferencia de casi 40 puntos porcentuales entre el porcentaje de la población total que usa Internet del quintil más rico (75%) y del más pobre (37%). En los países de la OCDE, esta diferencia se sitúa en promedio por debajo de los 25 puntos porcentuales. El uso de Internet es considerablemente superior entre las personas de 15 a 34 años (más de un 60%) que en la población de 65 a 74 años (18%) y los mayores de 74 años (8%). El número y la proporción de usuarios urbanos supera las cifras registradas en núcleos rurales (hasta casi cuadruplicarlas en algunos países).

Pese a seguir existiendo una brecha digital en la mayoría de los países, la distribución del acceso a Internet y su uso es mejor que la de los niveles de ingreso, pensiones y algunos servicios públicos (Gráfico 5).

Pocas personas, en particular mujeres, cuentan con las competencias necesarias para beneficiarse de las TIC en su vida cotidiana. La Evaluación de Competencias de Adultos del Programa para la Evaluación Internacional de las Competencias de Adultos (PIAAC, por sus siglas en inglés) de la OCDE ofrece información sobre la frecuencia con que las personas realizan tareas relacionadas con las TIC. Menos de la mitad de los latinoamericanos de entre 15 y 65 años que participaron en esta evaluación habían usado una computadora o tenían experiencia suficiente para poder usar computadoras en la realización de tareas profesionales básicas. Las tareas para las que se utilizaba Internet de forma más habitual, al menos una vez a la semana, eran recabar información (73%) y usar el correo electrónico (69%). Menos del 10% de los trabajadores utilizaba las TIC para tareas más avanzadas, como la programación de computadoras. Los individuos con educación terciaria usaban estas herramientas con mayor frecuencia que aquellos con menor educación. Finalmente, los hombres eran más propensos que las mujeres a utilizar las TIC para hacer transacciones o trabajar con hojas de cálculo.

Según las estimaciones del análisis ocupacional de la CEPAL, el 16% de los empleos de América Latina y el Caribe presentan un alto riesgo de automatización, desde el 5% en Bolivia hasta el 29% en Uruguay (CEPAL, 2019). Por otra parte, si se tiene en cuenta la sustitución de tareas dentro de las diferentes ocupaciones, en promedio, un 25% de los puestos de trabajo de Chile, Ecuador, México y Perú corre un elevado riesgo de automatización, y un 35% puede experimentar cambios importantes en las tareas realizadas y en la forma de llevarlas a cabo (OCDE, 2019c). Un puesto de trabajo tiene un alto riesgo de automatización si al menos el 70% de sus tareas son susceptibles de ser automatizadas y correrá el riesgo de sufrir cambios significativos si entre el 50% y el 70% de sus tareas pueden automatizarse (Nedelkoska y Quintini, 2018).

Aunque la transformación digital propiciará la desaparición, el cambio o la creación de algunos empleos, muy pocos trabajadores de América Latina y el Caribe dominan o usan herramientas digitales en el trabajo. Solo un tercio de los trabajadores en la región utilizaba las TIC en el trabajo semanalmente, en comparación con Europa, donde más de la mitad lo hacen (OCDE, 2018a).

La gestión de la transición de los trabajadores de los sectores y las regiones en declive hacia nuevas oportunidades de empleo, y el avance hacia sistemas de protección social más amplios e inclusivos siguen constituyendo desafíos fundamentales. El futuro del trabajo dependerá de las decisiones de política pública (OCDE, 2019c). Los sistemas de protección social deberían reinventarse para garantizar una mejor cobertura, que incluya a trabajadores atípicos, como los de la economía bajo demanda (gig), en la que lo habitual es que se ofrezcan contratos temporales o para autónomos, y también contratos de cero horas.

La crisis del coronavirus (Covid-19) pone de manifiesto que las políticas e instituciones deben garantizar que la transformación digital no deje en situación de desventaja a determinados trabajadores. Algunos trabajadores encaran múltiples obstáculos para recibir formación. Los poco cualificados, los que realizan ocupaciones con alto riesgo de automatización o los que han perdido su empleo suelen ser reacios a formarse o incapaces de identificar vías de capacitación pertinentes. Por muy bien informados y motivados que estén, se enfrentan a barreras como la falta de tiempo, dinero o competencias para iniciar una formación específica. Concretamente esa es la situación en la que se encuentran los trabajadores del mercado informal de la región. Por otro lado, los empleadores suelen invertir en la formación de los trabajadores más cualificados, porque prevén un mayor retorno de la inversión.

Las nuevas formas de trabajo de la economía de plataformas (platform economy) pueden brindar oportunidades para la formalización del empleo en América Latina y el Caribe. La digitalización de las operaciones podría reducir los costos y mejorar el seguimiento de las actividades económicas. Para sacar provecho de la situación, las políticas laborales y fiscales tendrán que aplicar los mecanismos adecuados en materia de fiscalidad y protección social.

El uso de herramientas digitales está ligado a la obtención de mejores resultados académicos. Los alumnos que obtienen mejores puntuaciones en el Programa de la OCDE para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA) habían comenzado a usar dispositivos digitales a una edad más temprana. Si se empezaban a utilizar las TIC antes de los 9 años, se asociaba significativamente a mejores resultados que si se empezaban a usar después de los 12 años. La digitalización en la última década ha influido en la forma como los estudiantes aprenden, hacen los deberes, interactúan con sus compañeros y pasan el tiempo libre. En las escuelas de ALC el uso de Internet entre los estudiantes de 15 años creció más del doble entre 2012 y 2018, y su uso llegó a más de una hora al día de escuela.

Las desigualdades en el uso de las TIC también están relacionadas con el género y la geografía. Los estudiantes de entornos urbanos de América Latina y el Caribe tienen casi un 25% más de probabilidad de participar en redes sociales y más de un 20% de usar el chat que sus homólogos de entornos rurales. La diferencia en los países de la OCDE es mínima. Las disparidades en función del género comienzan a temprana edad en los centros educativos e inciden en el futuro desarrollo profesional de los alumnos. Si bien un porcentaje similar de niños (34%) y niñas (35%) informaron de que esperaban trabajar en una ocupación relacionada con la ciencia, tendieron a seleccionar diferentes campos, siendo las niñas más propensas a seleccionar profesiones relacionadas con la salud, y los niños más propensos a seleccionar profesiones relacionadas con las TIC, la ciencia y la ingeniería.

Los centros educativos de América Latina y el Caribe fomentan la equidad en cuanto a acceso a las TIC y uso de este tipo de herramientas en países en los que la conectividad de los hogares no es universal. Las cifras de acceso son especialmente bajas en el caso de los alumnos de los hogares más pobres. Por ejemplo, en 2018 menos de un 14% de los estudiantes pobres en educación primaria tenía una computadora conectada a Internet en casa, en comparación con más de un 80% de los estudiantes acomodados con el mismo nivel educativo (Gráfico 6). Además, más del 5% de los alumnos tenía acceso a Internet y otras tecnologías digitales exclusivamente a través de su centro educativo. Por lo tanto, también es necesario ampliar la conexión a Internet en los centros educativos de América Latina y el Caribe. Por ejemplo, alrededor del 95% de las computadoras de los centros educativos de la OCDE tenían conexión a Internet, en comparación con el 74% en América Latina y el Caribe.

Solo unas pocas escuelas de América Latina estaban preparadas para el aprendizaje digital antes de la pandemia del coronavirus. Los alumnos de 15 años que asistían a centros de entornos favorecidos de la región tenían más probabilidades de acceder a una plataforma eficaz de apoyo al aprendizaje en línea que los que asisten a centros de entornos desfavorecidos (Gráfico 7). La falta de preparación puede ampliar las diferencias socioeconómicas en materia de educación. En promedio, el 58% de los jóvenes de 15 años de la región asistían a escuelas cuyos directores consideraban que el cuerpo docente tenía los conocimientos técnicos y pedagógicos necesarios para integrar los dispositivos digitales en la programación. Esto pone de relieve la ingente necesidad de capacitación que tienen por delante los sistemas educativos y las significativas diferencias en términos de capacidad de enseñanza digital de los centros con ventajas socioeconómicas y de los que están en entornos desfavorecidos.

La crisis del coronavirus (Covid-19) hizo de la transformación digital inclusiva una prioridad máxima, para atenuar los efectos negativos y acelerar la recuperación económica inclusiva. La necesidad de adoptar una transformación digital beneficiosa para todos es una de las principales lecciones extraídas de la crisis, y puede ser una oportunidad para que los países le den el protagonismo que se merece en sus agendas digitales. Para evitar que las desigualdades existentes se acentúen, para que la tecnología beneficie a todos por igual, los países deben ampliar el acceso a esas tecnologías y hacer que las competencias necesarias lleguen a los centros educativos, a los alumnos, a los hogares y a los trabajadores. Las medidas de política pública deben ofrecer una respuesta rápida y articular con eficacia el proceso de transformación digital como factor clave del bienestar social.

El crecimiento de la clase media observado en América Latina y el Caribe desde principios de siglo ha traído consigo un aumento de las aspiraciones sociales, y la pandemia del coronavirus (Covid-19) podría intensificar las exigencias de instituciones públicas más sólidas y servicios públicos de mayor calidad por parte de la ciudadanía. Pese a las mejoras observadas en los últimos años en materia de gobernanza pública, las instituciones no están respondiendo de forma adecuada. En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, la desconfianza y la insatisfacción se están agravando, y el descontento social aumenta, lo que genera una trampa institucional (OCDE et al., 2019). Aún se desconoce en qué medida agravará la pandemia el descontento social y cambiará las aspiraciones de los ciudadanos, pero las instituciones públicas se han visto sometidas a una presión inédita y tendrán que responder a la evolución de las exigencias que plantea la sociedad y las extraordinarias dificultades que esto comporta en materia de políticas.

La transformación digital conlleva nuevos desafíos, pero también importantes oportunidades para reforzar el pacto social, así como para mejorar la respuesta a exigencias públicas que cambian rápidamente. La transformación digital puede contribuir a la mejora de la gobernanza y del funcionamiento de las instituciones públicas, así como a que se avance hacia la consecución de gobiernos digitales en tres sentidos. En primer lugar, son necesarias nuevas normas e instituciones que regulen la transformación digital, entre otros, ámbitos como el de la seguridad digital, la gestión y la protección de datos, así como nuevas cuestiones éticas que deben tenerse en cuenta. En segundo lugar, las tecnologías digitales pueden transformar profundamente las instituciones públicas y conseguir que sean más creíbles, eficientes, inclusivas e innovadoras. En tercer lugar, deben coordinarse las intervenciones encaminadas a digitalizar las economías y las sociedades. Un planteamiento estratégico de la transformación digital implica la formulación de agendas digitales estrechamente ligadas a planes nacionales de desarrollo más amplios.

La gobernanza de la transformación digital es un tema fundamental de política pública. Son necesarios cambios en las instituciones, las regulaciones y los mercados para garantizar el avance justo y equitativo de la transformación digital. Los gobiernos encaran nuevos desafíos regulatorios, no solo a la hora de gestionar aspectos surgidos con la transformación digital, sino también a la hora de garantizar que sus beneficios lleguen a toda la población (OCDE, 2019b).

Los marcos regulatorios deben adaptarse para dar respuesta a los desafíos en materia de competencia que plantea la mayor convergencia de las redes y los servicios en la economía digital. Un marco regulatorio estable y previsible fomenta la inversión a largo plazo en infraestructuras de banda ancha e innovación digital. También se necesitan regulaciones que promuevan la innovación para dar facilidades a nuevos sectores y empresas que hagan un uso intensivo de los medios digitales. Los marcos regulatorios deben contribuir igualmente a la protección de los consumidores. Al formular nuevas normas, deben aclararse las responsabilidades correspondientes, evitando solapamientos y facilitando a las instituciones herramientas específicas que les permitan hacer cumplir sus decisiones.

Resulta esencial contar con medidas suficientes para proteger a sectores vulnerables contra incidentes de seguridad digital. Conforme aumenta la predisposición de personas, administraciones y empresas a usar medios digitales, los incidentes de seguridad serán cada vez más frecuentes y podrían ocasionar perjuicios sociales y económicos. Los riesgos de seguridad pueden causar alteraciones en las operaciones y en servicios esenciales como el suministro de agua y energía o la seguridad y la salud públicas, así como pérdidas económicas directas, litigios, daños a la reputación, pérdida de competitividad, por ejemplo, como consecuencia de la revelación de secretos profesionales, la pérdida de datos personales y la desconfianza por parte de los consumidores (OCDE, 2015). Las organizaciones públicas y privadas deberían tener en cuenta la seguridad digital en sus actividades de gestión de riesgos y no considerarla un riesgo técnico específico al que debe darse una respuesta aislada. Los países de América Latina y el Caribe están avanzando en la formulación de planes estratégicos de seguridad digital a largo plazo. En 2019, 13 países de América Latina poseían una estrategia nacional de seguridad digital (BID/OEA, 2020).

Los datos no solo se han erigido en activos económicos esenciales, sino también en aportaciones fundamentales para una respuesta eficaz en primera línea a la propagación del coronavirus (Covid-19). Se necesita una regulación más estricta en materia de gestión, protección e intercambio transfronterizo de datos. Durante la pandemia, las autoridades de protección de la privacidad han desempeñado una función esencial al aplicar marcos de protección de datos y de la privacidad nuevos o ya existentes para garantizar una gestión de datos fiable, rápida y segura. Los marcos de protección de datos han experimentado importantes avances recientemente y han incidido en los marcos regulatorios de América Latina y el Caribe. La mayoría de países de América Latina y el Caribe tienen marcos de protección de datos, con ciertas características en común. Sus diferencias obedecen principalmente a la fecha de adopción y, en cierta medida, a la influencia de diferentes modelos internacionales. Debería fomentarse la armonización internacional de las normas, con el objetivo de promover un marco que fomente el intercambio de información y también la protección de los derechos de la ciudadanía.

La gobernanza de la transformación digital debe integrar dimensiones éticas y reaccionar a nuevos desafíos. El empleo cada vez mayor de apps de inteligencia artificial plantea preocupaciones relacionadas con los valores humanos, la equidad, la determinación humana, la privacidad, la seguridad y la gestión más responsable, entre otras. Los datos con los que se entrenan los algoritmos pueden ser erróneos, estar sesgados, ser insuficientes o no estar actualizados (Buenadicha Sánchez et al., 2019), lo que pone de relieve la necesidad de avanzar hacia sistemas de inteligencia artificial más sólidos, seguros y transparentes con mecanismos claros de rendición de cuentas (OCDE, 2019d).

Las plataformas de redes sociales han ampliado la capacidad y la rapidez de la desinformación masiva (es decir, la difusión de noticias falsas o fake news). El estar en contacto con este tipo de desinformación guarda una correlación negativa con la confianza en los organismos públicos (OCDE, 2019e). La desinformación tiene otros efectos sociales negativos, por ejemplo, la difusión de noticias falsas sobre el coronavirus (Covid-19) puede alentar comportamientos perjudiciales para la salud pública.

Los países de América Latina y el Caribe se encuentran en distintas etapas de transformación digital de sus gobiernos. El Índice de Desarrollo del Gobierno Electrónico (EGDI) de Naciones Unidas es la medida más completa en materia de desarrollo del gobierno electrónico. Los países de América Latina se dividen en dos grupos. Argentina, Brasil, Chile y Uruguay se sitúan entre los primeros 50 países de los 193 encuestados para la edición de 2018 con resultados ligeramente inferiores al promedio de la OCDE (Gráfico 8, Panel A). Nicaragua (129), Belice (132), Cuba (134) y Haití (263) aparecen entre los que obtienen peores resultados (ONU, 2019). Según la evolución de los subíndices del EGDI, entre 2014 y 2018 (Gráfico 8, Panel B), los mayores desafíos que encaran los países de América Latina y el Caribe están relacionados con las dimensiones de infraestructura de comunicaciones y capital humano.

Para mejorar la gobernanza, los organismos públicos pueden usar herramientas digitales que los conviertan en instituciones más confiables, eficaces, inclusivas e innovadoras. Las administraciones públicas están inmersas en un proceso de transición de gobiernos electrónicos a gobiernos digitales. El gobierno electrónico usa las TIC, y especialmente Internet, como instrumento para mejorar la administración pública (OCDE, 2014). No obstante, la interacción con los ciudadanos es escasa y persisten las prácticas de gestión jerárquicas. El gobierno digital, sin embargo, se basa en un ecosistema compuesto por agentes de la administración, organizaciones no gubernamentales, empresas, asociaciones y particulares que facilitan la producción de datos, servicios y contenido, y el acceso a estos, mediante interacciones con los organismos públicos. Se prevé que esta transformación en gobiernos digitales aporte mayor transparencia y apertura a las administraciones y las haga más colaborativas, centradas en el usuario y con un planteamiento proactivo que reconozca los datos como activos estratégicos.

Las tecnologías digitales pueden mejorar la fiabilidad de las instituciones públicas y, por lo tanto, aumentar su credibilidad. En 2018, la confianza de la población en el gobierno local había bajado al 26% desde el 45% registrado en 2008 (Gallup, 2019). La percepción de corrupción es uno de los principales factores que genera desconfianza en las instituciones públicas: en 2018, el 79% de la población consideraba que la corrupción era un problema generalizado de sus organismos públicos (Latinobarómetro, 2018) y el 53% consideraba que la corrupción había aumentado en los 12 meses anteriores (Pring y Vrushi, 2019). La confianza es la piedra angular de la gobernanza pública y resulta fundamental para que las políticas públicas surtan efecto. Sin confianza, los ciudadanos se desvinculan de sus deberes cívicos y encuentran menos incentivos para involucrarse en asuntos políticos o para pagar impuestos. Si se gestiona adecuadamente, la transformación digital puede ayudar a los gobiernos a recuperar la confianza, aprovechando las oportunidades que brindan los datos gubernamentales abiertos y creando una cultura de transparencia, integridad y responsabilidad social.

Las tecnologías digitales ofrecen la posibilidad de poner fin a la malversación de fondos públicos. La plataforma MapaRegalías de Colombia muestra el origen y el destino de los recursos financieros obtenidos con la explotación de los recursos naturales y ha ayudado a identificar numerosas irregularidades (Santiso, 2018). La creación de órganos centrales de compras como centros especializados en adquisiciones y contrataciones, y el desarrollo de soluciones electrónicas para adquisiciones y contrataciones (como ChileCompra y Colombia Compra Eficiente) están transformando las prácticas tradicionales en este ámbito en América Latina y el Caribe. El Observatorio de Gasto Público de Brasil realiza un seguimiento de los datos sobre gasto en adquisiciones y contrataciones, y los contrasta con los de otras bases de datos gubernamentales para identificar situaciones atípicas que, pese a no constatar a priori ninguna irregularidad, justifican que se realice un examen más exhaustivo.

Las redes sociales pueden ser una herramienta muy útil para reforzar la confianza de los ciudadanos. En concreto, en el contexto de una crisis como la del coronavirus (Covid-19), los gobiernos deben cerciorarse de que la comunicación con el grueso de la población sea clara y fiable. Las redes sociales pueden constituir una plataforma importante para informar a los ciudadanos de los riesgos y la evolución de la pandemia, así como de las medidas adoptadas para atajarla. Este canal puede resultar especialmente efectivo en América Latina y el Caribe, debido al uso extendido de dichas plataformas entre la población.

Al aumentar la eficacia de los servicios públicos mediante el uso de nuevas tecnologías, las administraciones pueden mejorar la experiencia de los ciudadanos y recortar los plazos de los trámites y los costos que comporta desplazarse físicamente a las instituciones para realizarlos. El sistema burocrático de América Latina y el Caribe es complejo, ejemplo de ello es el promedio de tiempo necesario para realizar un trámite ante la administración pública, como conseguir un certificado de nacimiento, pagar una multa u obtener una licencia. En América Latina y el Caribe, se tarda aproximadamente 5.4 horas en realizar un trámite, aunque las cifras varían mucho en función del país, ya que para la realización de un trámite equivalente se necesitan entre 11 horas o más, en promedio, en Bolivia y menos de 3 horas en Chile (Latinobarómetro, 2017; Roseth, Reyes y Santiso, 2018). El uso de canales digitales para la tramitación de operaciones conlleva un ahorro de tiempo para los ciudadanos, que ya no tendrán que acudir en persona a las instituciones, así como de los costos que esto les acarrea.

La transformación digital de los gobiernos puede favorecer además unos servicios públicos más inclusivos mediante políticas de datos abiertos, más interacciones con las partes interesadas (consultas electrónicas) y la participación ciudadana en procesos de toma de decisiones (toma de decisiones por medios electrónicos). La transformación digital puede ayudar a los gobiernos a prestar servicios públicos más inclusivos, de manera que lleguen a los segmentos de la población más desfavorecidos o a zonas remotas con dificultades de acceso. La educación es un campo en el que las tecnologías digitales pueden ampliar la cobertura de los servicios. El aprendizaje por medios electrónicos ha experimentado una transformación extraordinaria en los últimos años. Asimismo, los servicios de salud electrónicos también ofrecen enormes posibilidades. Las consultas por medios electrónicos durante la pandemia del coronavirus (Covid-19) han tenido una importancia crucial para frenar los contagios y reducir la carga de trabajo de las salas de urgencias.

La transformación digital puede ayudar a los organismos públicos a ser más innovadores en cuanto a formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas y a mejorar el proceso de formulación de políticas, por ejemplo, mediante el uso de macrodatos (big data) o del govtech. La tecnología y la digitalización de sociedades y gobiernos generan cantidades ingentes de datos, que pueden ser activos importantes para fomentar la innovación y crear políticas y servicios públicos mejor fundamentados y orientados. Muchos países están usando datos de proximidad y geolocalización generados por smartphones para cartografiar la distribución geográfica y la evolución del coronavirus (Covid-19) y vigilar el cumplimiento de las medidas de confinamiento. Para aprovechar al máximo la transformación digital, es necesario un cambio dentro de la administración pública, que debe abandonar su concentración en la información para adoptar un planteamiento innovador, basado en datos, que incluya las tecnologías digitales y los datos en la formulación de políticas públicas desde el inicio.

La transformación digital abarca una serie de políticas públicas que deben incluirse en el marco de una acción coordinada, como los planes nacionales de desarrollo (PND), con una vinculación directa a las agendas digitales. Para conocer los ámbitos principales en los que se centran los planes nacionales de desarrollo de América Latina y el Caribe, se realizó un ejercicio de extracción de texto (text-mining) con el objetivo de determinar la frecuencia relativa con que aparecían en ellos seis temas sobre digitalización: 1) acceso y uso de las tecnologías digitales e Internet; 2) infraestructura de comunicación; 3) futuro del trabajo (es decir, cambios en materia de políticas relativas al mercado de trabajo debido a las nuevas tecnologías); 4) gobierno digital; 5) economía digital; e 6) integración regional. Surge una combinación de resultados cuantitativos y cualitativos (Gráfico 9).

El acceso a Internet y su uso, la infraestructura de comunicación y el futuro del trabajo son los temas con mayor representación en los planes nacionales de desarrollo de América Latina y el Caribe. Un número cada vez más elevado de planes reconoce el acceso a Internet como un servicio doméstico básico, junto con el suministro de agua, electricidad y teléfono. Con respecto al futuro del trabajo, los planes nacionales de desarrollo se centran más en mejorar las competencias que en fomentar nuevas y más flexibles condiciones laborales. La atención prestada al desarrollo de la economía digital sigue siendo escasa, ya que solo se identificó un reducido número de propuestas relativas a la promoción del comercio electrónico, la banca abierta o las empresas de tecnología financiera. La integración regional es importante para el grueso de países, pero la mayoría se centra en la integración energética, fronteriza y comercial. Pocos países contemplan la integración digital regional en sus planes nacionales de desarrollo como parte de su objetivo global de conseguir una economía competitiva e innovadora.

Las agendas digitales son otra herramienta clave de política pública para abordar y coordinar la transformación digital a largo plazo. La mayoría de países de América Latina y el Caribe han creado agendas digitales con diferentes características (Gráfico 10), que proponen programas transversales para alcanzar los objetivos en materia de políticas que implica la digitalización de la economía y la sociedad. Las agendas digitales abarcan una amplia serie de políticas, en las que participan no solo los ministerios de TIC sino también instituciones encargadas de las finanzas, la educación, la industria y las administraciones públicas.

La eLAC ha servido como espacio de cooperación entre agendas digitales regionales, donde los gobiernos intercambian experiencias y mejores prácticas y debaten una visión común para usar las tecnologías digitales como herramientas de desarrollo. Este foro ha fijado una serie de metas regionales que sirven para orientar el desarrollo de políticas nacionales. Las agendas digitales de Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Honduras, México, Panamá y Perú establecen de forma explícita la articulación de objetivos de políticas nacionales en consonancia con los recogidos en la eLAC2020.

Puesto que la digitalización brinda oportunidades y también plantea retos que trascienden fronteras, la cooperación, la coordinación y la formación de nuevas alianzas conforman una dimensión esencial para aprovechar al máximo la transformación digital en el plano local, nacional e internacional.

El informe LEO 2019 estudió y presentó los beneficios de una cooperación internacional reforzada que facilite el desarrollo sostenible. La cooperación en la transformación digital de América Latina y el Caribe, en especial a la luz de la enorme repercusión transversal de las herramientas digitales, podría ayudar a los países a avanzar en su desarrollo y sortear las trampas existentes en este sentido.

La crisis del coronavirus (Covid-19) ha acentuado la importancia de la cooperación internacional y las herramientas digitales. Resulta esencial coordinar políticas en el plano internacional que promuevan una digitalización para todos. Los modelos tradicionales de cooperación internacional no han cumplido las expectativas. Por tanto, un nuevo modelo podría favorecer las estrategias de desarrollo de los países de América Latina y el Caribe. En el sector digital, ya existen ejemplos que indican cuál ha de ser el camino a seguir.

La cooperación internacional puede ayudar a los países de América Latina y el Caribe a crear capacidades digitales nacionales para hacer frente a sus trampas del desarrollo, que suelen estar interrelacionadas. Las iniciativas más eficaces siguen un planteamiento de desarrollo multidimensional, puesto que abordan varios desafíos a la vez. El Programa BELLA y la cooperación científica y tecnológica entre la Unión Europea y Brasil no solo generan capacidades de inclusión social o productivas en América Latina y el Caribe a través de herramientas digitales, sino que además permiten a los países cerrar la brecha entre sus prioridades y las cuestiones internacionales (BELLA, 2019). Iniciativas de cooperación triangular, como el Centro de Tecnologías Ambientales de Perú, muestran cómo pueden ayudar las nuevas herramientas a crear capacidades que permitan superar obstáculos en materia de desarrollo (GIZ, 2014).

La integración regional también puede ayudar a materializar el potencial digital de América Latina y el Caribe. Un mercado digital regional podría acelerar el desarrollo, ayudando a los países a mejorar la infraestructura de telecomunicaciones y expandir el comercio, gravemente afectado por la pandemia. No suele haber una armonización de los marcos regulatorios digitales de América Latina y el Caribe, ni de las experiencias en materia de cooperación regional y subregional. Iniciativas de cooperación regional, como la Agenda Digital para América Latina y el Caribe de la CEPAL de 2020 (eLAC2020), podrían resultar útiles para que diferentes grupos de interés y países formulen marcos y niveles de desarrollo digital, intercambien experiencias e inicien diálogos en materia de políticas (CEPAL, 2018). Además de impulsar el desarrollo digital de América Latina y el Caribe, este tipo de iniciativas podrían potenciar la coordinación de las estrategias nacionales con las normas internacionales y promover la participación de la región en plataformas internacionales en pie de igualdad. Resulta fundamental tener en cuenta ejemplos de otras regiones y alianzas interregionales. La estrategia digital de la Unión Europea constituye un ejemplo útil y concreto de cómo crear una plataforma regional integrada y formular una regulación común en materia de innovaciones tecnológicas, que la posiciona al mismo tiempo como un socio clave para la cooperación y refuerza su posición en el sistema multilateral (Comisión Europea, 2019).

La cooperación internacional es esencial para superar los desafíos que trascienden las fronteras, tales como las cuestiones impositivas provocadas por la digitalización de la economía. En igualdad de condiciones, los países de América Latina y el Caribe deberían beneficiarse en gran medida de una mayor cooperación con otras economías. La región de América Latina y el Caribe también tiene un importante papel que desempeñar en el logro de soluciones de consenso mediante una cooperación multilateral eficaz.

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