Chapitre 10. Union européenne
Soutien à l’agriculture
L’Union européenne (UE) réduit progressivement son soutien à l’agriculture depuis le milieu des années 90. Elle utilise de nouveaux instruments qui gagnent en importance, en particulier les paiements non liés à la production, et les distorsions de prix ont sensiblement diminué. De plus, davantage de paiements sont désormais soumis au principe d’écoconditionnalité : la moitié environ de l’ensemble du soutien aux producteurs est subordonnée à des prescriptions environnementales obligatoires et une aide supplémentaire de 8 % peut être versée au titre de mesures volontaires allant au-delà des obligations prescrites.
Le soutien à l’agriculture s’est stabilisé aux alentours de 20 % des recettes agricoles brutes depuis 2010. Les paiements qui ne sont pas soumis à une exigence de production comptent pour environ 45 % du total. Le soutien lié à la production a diminué en 2017, essentiellement sous l’effet de la baisse du soutien des prix du marché due à la hausse des prix mondiaux des produits agricoles, plutôt que de la modification du cadre d’action. Les paiements budgétaires liés à la production n’ont que légèrement baissé.
La plus grande part du soutien total au secteur agricole (EST) est versée aux producteurs (environ 88 %). Les investissements dans le développement des connaissances et les infrastructures sont les principales composantes des services d’intérêt général fournis à l’ensemble du secteur (ESSG), qui représentent les 12 % restants de l’EST.
Principales évolutions de l’action publique
L’année 2017 a surtout été marquée par la pleine application des nouveaux règlements de la PAC pour la période 2014-20, y compris sa simplification dans le cadre du règlement Omnibus qui a modifié les quatre règlements de la PAC : le règlement sur les paiements directs, le règlement sur le développement rural1, le règlement sur l’organisation commune des marchés et le règlement horizontal.
La suppression des quotas de production de sucre, en 2017, est une étape importante vers l’élimination des mesures susceptibles de fausser la production et les échanges.
Plusieurs mesures exceptionnelles ont été maintenues face à la situation du marché dans les secteurs du lait, des fruits et légumes et de la viande porcine. Dans le secteur laitier, l’activation des systèmes d’intervention publique et d’aide au stockage privé s’est doublée de mesures visant à encourager la limitation volontaire de l’offre ainsi que de programmes de distribution publique. Un autre train de mesures destinées aux producteurs de lait et de viande prévoyait des aides financières axées sur les petites exploitations, la production extensive, les mesures agroenvironnementales et climatiques, la coopération entre exploitants, l’amélioration de la qualité et de la valeur ajoutée des produits, et la formation aux instruments financiers et aux outils de gestion des risques. Pour les fruits et légumes, les mesures exceptionnelles ont encouragé les retraits du marché et, moyennant des subventions, les opérations de « non-récolte » et de « récolte en vert ». En outre, les États membres ont été autorisés à compléter les aides de l’Union européenne avec des fonds nationaux d’un montant identique.
Évaluation et recommandations
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Les réformes de la politique agricole menées au cours des trois dernières décennies ont considérablement réduit le niveau du soutien et amélioré sa composition. La part croissante des paiements non assortis d’une exigence de production offre aux producteurs la souplesse nécessaire pour répondre aux signaux du marché et faire des choix de production indépendamment de l’intervention des pouvoirs publics. Dans certains secteurs, les prix payés aux producteurs ne correspondent toutefois pas aux cours mondiaux et les formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions représentent toujours un quart de l’ESP, signe qu’il est possible de continuer d’accentuer l’orientation par le marché.
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La part de soutien lié à la production a baissé en 2017, principalement en raison du recul du soutien des prix du marché consécutif à la hausse des prix mondiaux, tandis que les paiements budgétaires qui encouragent des productions particulières n’ont que légèrement diminué. Ces formes de soutien influent sur les choix de production au niveau de l’exploitation et peuvent fausser la concurrence.
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L’accès au marché des produits agricoles s’est amélioré grâce à plusieurs accords bilatéraux et à la réduction des droits de douane appliqués. Cependant, plusieurs produits continuent de faire l’objet de licences d’importation et d’exportation, de contingents tarifaires et de clauses de sauvegarde spéciale. Ces mesures poussent le soutien à la hausse lorsque les prix baissent sur les marchés mondiaux.
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Le régime des petits exploitants prévu par la PAC 2014-20 et la possibilité d’attribuer des aides supplémentaires pour les premiers hectares d’une exploitation ont des effets redistributifs qui risquent toutefois d’influencer l’ajustement structurel du secteur.
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Les mesures d’adaptation au changement climatique et d’atténuation de ses effets, dans l’agriculture, relèvent des mesures visant à améliorer la performance environnementale : écoconditionnalité et verdissement au titre du premier pilier, et mesures agroenvironnementales et climatiques au titre du second. La moitié environ du soutien accordé aux producteurs est liée à des prescriptions environnementales obligatoires. Les agriculteurs qui prennent volontairement des dispositions favorables à l’environnement allant au-delà des exigences minimales bénéficient également d’une aide. La part croissante de ces aides dans l’ESP illustre la transition de l’Union européenne vers un soutien davantage ciblé pour pallier les défaillances du marché. L’efficacité de ces mesures devrait être évaluée au regard des objectifs environnementaux.
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La PAC 2014-20 inverse en partie la tendance au recul des mesures de soutien qui faussent la production et les échanges. Les États membres mettent à profit leur marge de manœuvre accrue pour instaurer des paiements couplés à des secteurs spécifiques. D’autres moyens pourraient être utilisés pour aider les agriculteurs à améliorer leur compétitivité et leur productivité sur le long terme, avec moins d’effets de distorsion sur l’allocation des ressources et le marché. Face aux variations de courte durée des revenus, des outils de gestion des risques peuvent être adaptés. L’action publique devrait avoir pour but d’offrir aux agriculteurs européens des conditions de concurrence égales, dans un secteur davantage orienté par le marché, ainsi qu’un soutien mieux ciblé qui les aide à améliorer sur le long terme la productivité, la durabilité et l’efficience de leurs activités.
Le soutien aux producteurs (ESP en pourcentage) affiche une diminution progressive sur le long terme. Il se situe autour de 19 % des recettes agricoles brutes pour la période 2015-17, soit légèrement au-dessus de la moyenne de l’OCDE. La part du soutien pouvant créer le plus de distorsions a fortement diminué au fil du temps en raison du recul du soutien des prix du marché (SPM), et est nettement inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE (graphique 10.1). Le niveau de soutien a baissé en 2017 en raison de la réduction des paiements budgétaires et du SPM. Le recul du SPM résulte de la réduction de l’écart des prix, car les cours mondiaux ont augmenté plus vite que les prix intérieurs (graphique 10.2). Les prix effectivement perçus par les producteurs sont en moyenne légèrement supérieurs aux cours mondiaux. Mais d’importantes différences persistent entre les produits : les prix intérieurs sont de 20 % supérieurs aux cours mondiaux dans le cas de la viande bovine et de la volaille, et de 47 % dans celui du riz. Le SPM représente l’essentiel des transferts au titre d’un seul produit (TSP). La proportion des recettes agricoles brutes par produit imputable à des TSP atteint son plus haut niveau dans les cas du riz, de la viande bovine et de la volaille, mais ces transferts sont également élevés dans ceux de la viande ovine, du sucre et des pommes de terre (graphique 10.3). Les TSP représentent globalement 26 % de l’ESP totale. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG), principalement les connaissances et l’infrastructure, rapportées à la valeur ajoutée de l’agriculture, se situent dans la moyenne de l’OCDE. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a fortement diminué au fil du temps. Environ 88 % de ce total est fourni individuellement aux producteurs (ESP).
Informations contextuelles
L’Union européenne est la plus grande région économique examinée dans le présent rapport. Son PIB moyen par habitant se situe en dessous de la moyenne de l’OCDE, mais bien au-dessus de la moyenne des pays étudiés dans ce rapport. La part de l’agriculture dans l’économie a reculé lors les deux dernières décennies, et représente aujourd’hui 1.3 % du PIB et 4.3 % de l’emploi. Mais la conjoncture économique, les structures agricoles et les systèmes de production fluctuent beaucoup dans et entre les 28 États membres. Dans l’Union européenne, l’agriculture occupe plus de la moitié de la superficie terrestre et près de 60 % du territoire agricole est arable. Les cultures, y compris les céréales, les oléagineux, les fruits et les légumes frais, les plantes et les fleurs représentent environ 57 % de la production agricole totale. Le reste est composé de produits animaux, notamment de produits laitiers, de viande bovine, de viande porcine, de volaille et d’œufs.
Après deux épisodes de récession en 2009 et 2012, la croissance du PIB a redémarré dans la région en 2013. Le taux de chômage est descendu sous la barre des 9 %, après avoir atteint le niveau historique de 11 % en 2013, mais continue de varier fortement selon les États membres. L’inflation a été relativement faible et avoisinait 1.7 % en 2017. Premier importateur mondial de produits agroalimentaires, l’Union européenne en est aussi le premier exportateur depuis 2013. Elle est exportatrice nette de produits agroalimentaires depuis cette même année. En 2016, ces produits ont représenté 7.3 % des exportations totales de l’UE et 6.6 % de ses importations totales. La majorité des exportations agroalimentaires de la région (61 %) consistent en produits transformés destinés à la consommation finale, tandis que seulement 16 % sont composées de produits primaires destinés à être transformés. Les importations agroalimentaires comprennent des produits primaires et transformés destinés à parts à peu près égales à la consommation et à la transformation.
Au cours de la période 2005-14, la croissance moyenne annuelle de la production agricole a été de 0.4 %, soit nettement moins que la moyenne mondiale de 2.4 %. La productivité totale des facteurs (PTF) a enregistré une croissance annuelle moyenne de 1.9 %. Cette croissance de la PTF est en partie due à la réduction des consommations intermédiaires et des facteurs primaires. La croissance réduite de la production agricole est donc un effet net de la croissance de la PTF et de la réduction de l’utilisation des facteurs de production. Le secteur consomme moins d’éléments nutritifs et d’eau que pendant les années 90. L’agriculture absorbe 2.6 % de la consommation énergétique totale, soit légèrement plus que dans les années 90, et davantage que la moyenne de l’OCDE de 1.9 %. La part des émissions de GES a augmenté d’un point et se chiffrait à 10 % en 2016, soit 1.5 point de plus que la moyenne de l’OCDE.
Description de l’évolution des politiques
Principaux instruments d’action
La Politique agricole commune (PAC) est le principal cadre stratégique pour l’agriculture de l’Union européenne. En dehors du cadre de la PAC, les États membres peuvent appliquer des mesures financées sur leurs budgets nationaux qui ciblent des secteurs, y compris l’agriculture, ou des objectifs spécifiques, dès lors qu’elles satisfont aux règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État et ne faussent pas la concurrence au sein du marché commun (encadré 10.1).
La PAC couvre généralement une période de sept ans (actuellement 2014-20) et repose sur deux piliers. Le premier est financé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA). Les mesures du second pilier s’appuient sur les programmes de développement rural (PDR) cofinancés par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et les États membres de l’Union européenne. Les PDR sont déployés sur la durée de sept ans de la PAC. La PAC 2014-20 s’inscrit à de nombreux égards dans la continuité de la PAC 2007-13, mais comporte néanmoins un certain nombre de nouveautés (OCDE, 2017).
La définition des aides d’État et les conditions qui les régissent s’appliquent dans tous les secteurs et ne sont pas spécifiques à l’agriculture. L’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) les définit comme suit : « dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, […] aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ».
Bien qu’étant en principe interdites, les aides d’État peuvent être autorisées par la Commission européenne (CE) à condition d’être jugées compatibles avec le marché intérieur. Toutes les mesures financées exclusivement sur les budgets nationaux sont soumises à un contrôle au regard des règles applicables en matière d’aides d’État.
Les règles relatives aux aides d’État dans le secteur agricole suivent les principes généraux de la politique de la concurrence, sont cohérentes avec les politiques communes dans le domaine de l’agriculture et du développement rural, et tiennent compte des engagements internationaux de l’Union européenne. Elles s’appliquent aux produits agricoles. Les mesures de marché, les paiements directs et les mesures en faveur du développement rural prévus par la PAC sont exemptés de contrôle en matière d’aides d’État.
Toutes les affaires d’aide d’État ayant fait l’objet d’une décision de la Commission depuis le 1er janvier 2000 peuvent être consultées dans la base de données de la Commission recensant les affaires de concurrence, de même que les informations concernant les affaires en matière d’exemption par catégorie enregistrées par la Commission.
Sources : Base de données de la Commission européenne recensant les affaires en matière de concurrence : http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm?clear=1&policy_area_id=3 ; Statistiques sur les aides d’État accordées aux secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales de l’UE : http://ec.europa.eu/eurostat/tgm_comp/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=comp_ag_01 ; Informations d’ordre général sur les aides d’État dans l’UE : http://ec.europa.eu/competition/state_aid/scoreboard/index_en.html ; Informations complémentaires sur la politique en matière d’aides d’État dans les secteurs agricole et forestier et dans les zones rurales : https://ec.europa.eu/agriculture/stateaid_fr.
La PAC 2014-20 a été déployée progressivement entre 2014 et 2016, année où les 118 programmes nationaux de développement rural du second pilier ont été mis en œuvre par les États membres.
Le budget global de la PAC pour la période 2014-20 est fixé à 408 milliards EUR (453 milliards USD), dont initialement 76 % pour le premier pilier (mesures de marché et paiements directs) et 24 % pour le second. La nouvelle PAC autorise les États membres à transférer jusqu’à 15 % de chaque enveloppe2 entre les deux piliers. À l’origine, 11 États membres ont transféré des fonds du premier au second pilier, tandis que cinq ont choisi de transférer des fonds dans le sens inverse. Les transferts nets du premier au second pilier se chiffrent à 500 millions EUR par an. La répartition entre les piliers a été réexaminée en 2017. Depuis, deux États membres ont augmenté leurs transferts du premier au second pilier, tandis qu’un État membre a effectué son premier transfert3.
Le premier pilier définit et finance les mesures de marché relevant des organisations communes de marché, ainsi que les paiements directs, essentiellement composés de paiements à l’hectare non assortis d’une exigence de production. Les droits à paiement direct ont été évalués et octroyés aux agriculteurs réputés actifs pour l’ensemble de la période de la PAC 2014-20. La distinction entre agriculteurs actifs et non actifs est facultative depuis 2017.
Le régime de paiement de base (RPB) et le régime de paiement unique à la surface (RPUS) – qui offre lui aussi un paiement uniforme à l’hectare et s’applique à tous les États membres, sauf trois, qui ont rejoint l’UE après 20004 – représentaient en moyenne environ la moitié de l’enveloppe des paiements directs de l’Union européenne en 2017 (tableau 10.4). Au niveau national, on observe de grandes différences entre les États membres selon la part des dépenses qu’ils ont choisi de consacrer aux mesures facultatives du premier pilier (graphique 10.7). Le RPB et le RPUS sont soumis à un système de conditionnalité, mais des exceptions sont possibles. Le paiement vert, qui représente 29 % du budget des paiements directs du premier pilier, est assorti de conditions supplémentaires (tableau 10.4). À compter de 2017, les agriculteurs qui participent au plan volontaire de verdissement, mais ne satisfont pas à toutes les exigences peuvent être passibles de sanctions supplémentaires pouvant aller jusqu’à 20 % du RPUS ou du RPB.
Dans les dix États membres où s’applique le RPUS, des paiements liés à des produits particuliers, financés sur les budgets nationaux, peuvent venir s’ajouter aux paiements uniques à la surface afin d’accompagner la transition vers les nouvelles mesures de la politique agricole, dans certaines limites budgétaires. L’aide nationale transitoire est financée sur l’enveloppe nationale et s’applique à des produits particuliers. Elle peut être affectée à des paiements découplés, mais il est possible de consacrer une part fixe de son montant à la production en cours. Ces paiements peuvent être calculés en fonction des superficies (grandes cultures, houblon et pommes de terre féculières), du volume de production (lait) et du nombre d’animaux (autres productions animales). Les États membres peuvent réexaminer chaque année les budgets et les produits concernés. Les paiements maximums autorisés au titre de l’aide transitoire seront graduellement ramenés de 75 % du niveau 2013 des paiements RPUS en 2015 à 50 % de ce niveau en 2020.
La PAC 2014-20 prévoit une harmonisation progressive des paiements à l’hectare du RPB et du RPUS entre les pays (convergence externe), mais aussi au sein des régions des pays (convergence interne). La convergence interne ne s’applique qu’au RPB, car le RPUS prévoit un montant uniforme par hectare à l’échelon national.
Dans la PAC 2014-20, une partie de l’enveloppe des paiements directs est allouée à des paiements liés à des productions particulières à l’échelon de l’UE et dans des limites définies. Le nouveau régime de soutien couplé facultatif élargit les précédentes mesures de soutien couplé mises en place au titre de l’article 68 et offre aux États membres la possibilité d’octroyer une enveloppe plus importante à un plus grand nombre de secteurs ou de régions, dans un plus large éventail de circonstances. Ce soutien peut être accordé dans la mesure nécessaire pour inciter à maintenir les niveaux actuels de production dans les secteurs ou régions concernés. Les choix des États membres en matière de soutien couplé facultatif varient considérablement, aussi bien du point de vue des montants que des produits (graphique 10.7). Tous les États membres, excepté l’Allemagne, ont recours à ce type d’aide, à hauteur de 10 % en moyenne des paiements directs européens. À titre de comparaison, le soutien couplé au titre de l’article 68 représentait auparavant 3 % de ces paiements, tels qu’ils figurent dans le budget général de l’Union européenne.
Le paiement supplémentaire en faveur des jeunes agriculteurs, en sus du RPB et du RPUS, est versé dans tous les États membres. En 2017, il a absorbé 1.1 % de l’enveloppe des paiements directs de l’Union européenne, comme indiqué dans le budget général. Les États membres appliquent cette mesure selon diverses modalités. Certains proposent un montant forfaitaire pour un nombre limité d’hectares, d’autres un paiement proportionnel à l’aide reçue au titre du RPB ou du RPUS. Outre ce complément obligatoire, 25 États membres ont choisi d’affecter une partie de leurs dépenses en matière de développement rural – 4 % en moyenne – à des mesures en faveur des jeunes agriculteurs. La majeure partie de ces sommes sert généralement à financer le développement des exploitations et les investissements.
Quinze États membres ont opté pour un dispositif simplifié de paiement – le régime des petits agriculteurs – qui exonère les petites exploitations des obligations de verdissement et de conditionnalité. Ce paiement est plafonné à 1 250 EUR (1 382 USD) par exploitation et, selon la méthode choisie par l’État membre, le coût total de ce régime peut être plafonné à 10 % de l’enveloppe nationale des paiements directs.
Tous les États membres, à l’exception du Danemark, de l’Estonie et des Pays-Bas, appliquent des mesures en faveur des zones soumises à des contraintes naturelles dans le cadre de leur programme de développement rural, pour un coût représentant en moyenne 27 % des dépenses publiques affectées au second pilier en 2017 (y compris les contributions des budgets nationaux des États membres). Jusqu’à présent, les États membres ont utilisé jusqu’à 140 critères différents pour déterminer le statut les zones soumises à des contraintes naturelles. Ces critères seront remplacés par huit critères biophysiques communs. À l’origine prévue pour 2018, l’échéance relative à la réévaluation des zones éligibles par les États membres a été reportée à 2019. Le Danemark a recours à un paiement direct supplémentaire pour les zones soumises à des contraintes naturelles, financé sur le premier pilier. Il définit ces zones sur la base de huit critères biophysiques, et y consacre 0.3 % de son enveloppe nationale de paiements directs.
Neuf États membres ou régions ont choisi de renforcer le soutien accordé aux premiers hectares, au titre du paiement redistributif, et y consacrent au total 4.1 % de l’enveloppe des paiements directs de la PAC, selon le budget général de l’Union européenne.
Les États membres qui optent pour le paiement redistributif peuvent s’exonérer de l’application du principe de dégressivité. La dégressivité impose une réduction d’au moins 5 % des paiements de base à partir de 150 000 EUR (165 880 USD) par bénéficiaire. Six États membres et régions ont choisi d’en être exonérés5 Neuf États membres ajoutent les salaires versés au montant exonéré de la réduction de 5 %, comme le permet le dispositif. Neuf États membres appliquent aux paiements de base un plafond global qui va de 150 000 EUR (165 880 USD) à 600 000 EUR (663 510 USD). Les montants déduits en application du principe de dégressivité sont transférés au second pilier et servent à financer les programmes de développement rural des États membres.
Une réserve de crise est prévue pour les situations d’urgence. Elle est financée sur le budget des paiements directs du premier pilier. Si elle n’est pas utilisée dans l’année courante, cette enveloppe est restituée aux paiements directs du premier pilier pour être distribuée la même année. La réserve de crise est reconstituée chaque année ; elle n’a jamais été utilisée jusqu’à présent comme fonds de secours.
Le programme POSEI (programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité) apporte un soutien à l’agriculture des régions ultrapériphériques de l’Union européenne au moyen de paiements liés à la production. Ce soutien vise l’accès aux aliments destinés à la consommation humaine, aux aliments pour animaux et aux intrants dans les collectivités locales, ainsi que le développement de la production agricole locale ; en 2017, ils ont absorbé un peu plus de 1 % de l’enveloppe des paiements directs.
Le premier pilier finance également les mesures de soutien des prix du marché, qui représentent 5.2 % du budget total de l’agriculture et du développement rural en 2017. L’intervention publique reste possible pour des céréales, en l’occurrence pour le blé tendre, le blé dur, l’orge et le maïs, mais elle n’a pas été activée ces dernières années. Pour le blé tendre, les achats au prix d’intervention sont limités à 3 millions de tonnes, une procédure d’adjudication s’appliquant au-delà de ce plafond. Une intervention publique par adjudication peut être ouverte dans des circonstances particulières pour le blé dur, l’orge et le maïs. Des systèmes similaires s’appliquent au riz non décortiqué. Le sucre a bénéficié de quotas de production jusqu’au 30 septembre 2017. Le prix minimum de la betterave, dans ce cadre, a été fixé à 26.29 EUR (29.07 USD) par tonne. Les dispositions existantes régissant les accords entre les entreprises sucrières et les producteurs de sucre ont été maintenues depuis l’abolition du régime contingentaire. Par ailleurs, le sucre blanc est resté admissible au bénéfice de l’aide au stockage privé. Dans le cas des céréales et du sucre, le régime de soutien apporte aussi une protection commerciale passant par des droits de douane et des contingents tarifaires. Les subventions à l’exportation ont été abolies après la Conférence ministérielle de l’OMC à Nairobi en 2015. Les subventions à l’exportation ne sont plus attribués depuis juillet 2013.
Les fruits et les légumes peuvent bénéficier du dispositif de soutien couplé facultatif et de paiements par produits. Diverses mesures de marché sont également prévues pour les soutenir. Celles-ci comprennent des mesures d’intervention en cas de crise, pouvant être mises en œuvre par les organisations de producteurs, un dispositif de prix d’entrée (prix minimum d’importation) pour certains produits et des droits ad valorem, mais pas de subventions à l’exportation. Les fruits et les légumes, mais aussi l’huile d’olive et les olives de table bénéficient en outre d’aides cofinancées par les États membres. Celles-ci couvrent un large éventail de mesures d’intervention, qui vont de la planification de la production et des mesures de qualité au retrait du marché et à l’assurance récolte, en passant par la formation, la promotion et la communication. Certaines de ces mesures s’appliquent sur l’exploitation tandis que d’autres visent les organisations de producteurs ou l’ensemble du secteur. Également axé sur les fruits et les légumes, le système de soutien à la consommation de fruits et de légumes frais et transformés, et de produits à base de banane, a été maintenu dans les écoles jusqu’à la mi-2017. Le budget de ce dispositif a connu une augmentation rapide, passant de 29 millions EUR (32 millions USD), lors de sa mise en place en 2010, à 150 millions EUR (166 millions USD) en 2016 ; en 2017, il s’est chiffré à 10 millions EUR (11.2 millions USD). Il finançait la fourniture des produits, la logistique et la distribution. Les États membres le cofinançait à hauteur de 25 %, ou 10 % dans le cas des régions les moins développées et ultrapériphériques. Le stockage privé peut aussi être mis en œuvre, à titre facultatif, pour l’huile d’olive et la filasse de lin. Dans la PAC 2014-20, les règles relatives à la reconnaissance des organisations de producteurs et des organisations interprofessionnelles sont étendues à d’autres secteurs que celui des fruits et des légumes. Les avantages peuvent être plus élevés si les agriculteurs sollicitent un soutien par l’intermédiaire de groupements de producteurs. C’est ce que l’on a vu dans le cas de l’embargo sur les importations imposé par la Fédération de Russie.
Dans le secteur laitier, des prix d’intervention ont été fixés pour le beurre et le lait écrémé en poudre, qui font également l’objet de mesures de protection à l’importation. Les achats d’intervention sont limités à 50 000 tonnes dans le cas du beurre et à 109 000 tonnes dans celui du lait écrémé en poudre. Au-delà, les achats s’effectuent par adjudication. Jusqu’à la mi-2017, le programme en faveur de la consommation de lait et de produits laitiers à l’école était une forme de soutien à ces produits et il a bénéficié d’un budget total de 75 millions EUR (83 millions USD) en 2017. Les aides étaient fixées à 18.15 EUR (20.07 USD) par 100 kg de lait et limitées à 0.25 litre de lait par enfant et par journée d’école. Les États membres pouvaient compléter ce dispositif avec des subventions nationales.
En août 2017, un unique programme visant les écoles a été mis en place pour remplacer les programmes en faveur de la consommation de lait, de fruits et de légumes à l’école. Il devrait bénéficier d’un budget de 188 millions EUR (211 millions USD) en 2018. Lancé et financé par l’Union européenne, il pourra être cofinancé par les États membres.
Sur le marché de la viande bovine, les instruments du soutien sont les prix planchers, les droits de douane et les contingents tarifaires. Le soutien de la viande porcine passe par une protection à l’importation. En ce qui concerne la viande ovine, le soutien comprend des droits de douane et des contingents tarifaires, la plupart des contingents par pays étant en franchise de droits. La volaille et les œufs font l’objet de contingents tarifaires. Depuis la conférence ministérielle de l’OMC à Nairobi en décembre 2015, l’Union européenne est censée ne pas recourir aux subventions à l’exportation. Le stockage par un opérateur privé est facultatif pour le beurre, le lait écrémé en poudre, certains fromages, et la viande bovine, porcine, ovine et caprine. Enfin, le lait et les produits laitiers font l’objet de dispositions particulières.
Le secteur vitivinicole est soumis à un système d’autorisations qui, depuis janvier 2016, limite chaque année les nouvelles plantations à 1 % de la superficie plantée en vigne. Des autorisations seront automatiquement accordées aux producteurs pour remplacer les vignes existantes arrachées. Les États membres ont jusqu’au 31 décembre 2020 pour passer au nouveau système. Le secteur bénéficie aussi de mesures de promotion au sein de l’Union européenne et dans les pays tiers, ainsi que d’autres dispositifs de soutien : restructuration et conversion des vignobles, compensation en cas de récolte en vert, création de fonds communs, investissements matériels et immatériels, garantie des revenus, élaboration de nouveaux produits, processus et technologies, et distillation des sous-produits.
Du fait de ces mesures, les prix payés aux producteurs à l’intérieur de l’UE ont été de 5 % supérieurs aux cours mondiaux en 2015-17, et le soutien ainsi généré (soutien des prix du marché) a représenté 20 % du soutien dont les producteurs agricoles ont bénéficié d’après les estimations.
Les financements du second pilier sont utilisés dans le cadre de programmes de développement rural (PDR) nationaux (ou régionaux). Ces programmes soutiennent notamment des projets au titre de « l’approche LEADER » (liaison entre actions de développement de l’économie rurale) – une approche multisectorielle qui s’appuie sur des partenariats locaux pour régler des problèmes locaux – et des activités d’assistance technique à la mise en œuvre des mesures du second pilier. Le développement rural fait partie du cadre stratégique commun à l’échelle de l’UE, qui couvre toutes les aides des Fonds structurels et d’investissement européens (le FEADER, le FEDER, le Fonds de cohésion, le FSE et le FEAMP) octroyées à l’État membre concerné par le biais de partenariats.
Les États membres participent au financement des mesures du second pilier (on parle de cofinancement) dans le cadre de programmes de développement rural établis pour toute la durée du cycle de la PAC. Dans leur programme, les États membres ont le choix dans un bouquet de 19 mesures qui correspond aux six priorités du second pilier. Deux conditions doivent être respectées : 30 % au moins des fonds de l’Union européenne pour le développement rural doivent être consacrés à des mesures dans les domaines de l’environnement et de l’adaptation au changement climatique, y compris la foresterie et les investissements physiques, et 5 % au moins doivent être réservés à l’approche LEADER. Les six priorités du second pilier de la PAC 2014-20 sont les suivantes : 1 favoriser le transfert de connaissances et l’innovation ; 2) renforcer la compétitivité de tous les types d’agriculture et soutenir la gestion durable des forêts ; 3) promouvoir l’organisation de la filière alimentaire, y compris la transformation et la commercialisation, ainsi que la gestion des risques ; 4) restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes ; 5) promouvoir l’utilisation efficace des ressources et la transition vers une économie à faibles émissions de carbone ; et 6) promouvoir l’inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique dans les zones rurales (tableau 10.5).
En moyenne et au niveau de l’UE28, l’essentiel du nouveau budget PDR est alloué à trois mesures : les investissements, l’agroenvironnement et le climat, et les zones soumises à des contraintes naturelles. Bien que les choix puissent varier, les investissements sont parmi les trois premières mesures sélectionnées dans tous les États membres sauf deux (Autriche et Suède).
L’entrée en vigueur du partenariat européen pour l’innovation en faveur de la productivité et du développement durable de l’agriculture (PEI-AGRI), en 2012, a été suivie de l’intégration dans la PAC 2014-20 des programmes Horizon 2020 axés sur la recherche et l’innovation en agriculture. Les programmes Horizon 2020 du secteur agricole visent essentiellement à garantir une offre suffisante de produits alimentaires et d’autres bioproduits sains et de qualité. Le budget du PEI-AGRI au titre du développement agricole et rural est passé de 1 million EUR (1.11 million USD) en 2013 à 108 millions EUR (121 millions USD) en 2017.
Conformément aux conclusions du Conseil européen d’octobre 2014, l’Union européenne et ses États membres se sont fixé comme objectif contraignant de réduire conjointement leurs émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % à l’horizon 2030 par rapport aux niveaux de 1990. Cet objectif représente une réduction absolue dans l’ensemble des secteurs de l’économie par rapport aux émissions de l’année de référence. L’Union européenne a déjà entamé la préparation de la mise en œuvre des engagements de l’Accord de Paris à partir de 2021. La législation interne régissant la déclaration et la comptabilisation des émissions et des absorptions imputables à l’agriculture et à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie (UTCATF) a fait l’objet d’un accord politique et devrait être adoptée au printemps 2018.
Les mesures spécifiques au secteur agricole tiennent aux composantes de la PAC qui visent l’amélioration de la performance environnementale : écoconditionnalité et verdissement au titre du premier pilier, et mesures agroenvironnementales et climatiques au titre du second.
Outre les mesures prises à l’échelle de l’UE, les États membres élaborent leurs propres politiques pour s’attaquer au changement climatique par divers moyens, dont certains axés sur le secteur agricole. Des plans nationaux de lutte contre le changement climatique ont été élaborés et des objectifs nationaux de réduction des émissions ont été fixés.
Des moyens d’action spécifiques au secteur sont définis en consultation avec les parties prenantes pour faire face aux phénomènes climatiques extrêmes tels que les sécheresses, les précipitations extrêmes (pluie et grêle) et les inondations (Belgique, Pays-Bas). Des fonds d’assurance contre les risques climatiques sont créés (Belgique, Pays-Bas). Des services de recherche et de conseil offrent aux agriculteurs des informations et des formations sur l’adaptation au changement climatique (Allemagne, Autriche, Belgique, Estonie, France, Pays-Bas et Suède) et les mesures d’atténuation (Irlande). Le recours à de nouvelles espèces et variétés est encouragée (Belgique, Estonie), et le suivi des ennemis des cultures et des maladies animales, ainsi que des actions de lutte en la matière, sont mis en œuvre (Estonie).
Les mesures d’atténuation comprennent la gestion durable des terres, de l’eau et des autres ressources naturelles (Allemagne, Autriche, Estonie, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Pays-Bas, Portugal et Suède). Un soutien est apporté aux technologies qui réduisent les émissions de gaz à effet de serre et d’ammoniac provenant de la manipulation et du stockage des effluents d’élevage (Allemagne, France, Hongrie, Irlande et Suède). Les liens entre l’agriculture et la foresterie sont renforcés pour accroître la séquestration du carbone (Allemagne, France, Irlande et Portugal).
Évolution des mesures internes, 2017-186
Entre 2016 et 2017, le budget de l’UE consacré à l’agriculture et au développement rural (titre 5) a reculé d’environ 7 % pour atteindre 53 milliards EUR (60 milliards USD), dont 5 % environ ont été alloués aux mesures d’intervention sur le marché, 74 % aux paiements directs au titre du premier pilier et 20 % aux mesures de développement rural relevant du second pilier7 Les principales évolutions de ces dernières années sont liées au déploiement intégral de la PAC 2014-2020, y compris la simplification prévue par le règlement Omnibus.
Le règlement Omnibus (règlement de l’UE 2017/2393), adopté le 16 octobre 2017, modifie le règlement financier régissant la mise en œuvre du budget de l’UE et les 15 actes législatifs sectoriels, dont celui sur l’agriculture. Cet accord vise à simplifier la PAC en apportant plusieurs modifications à ses quatre règlements : le règlement sur les paiements directs, le règlement sur le développement rural, le règlement sur l’organisation commune des marchés et le règlement horizontal (encadre 10.3).
Le règlement régissant les paiements directs a été modifié et contient une nouvelle définition du terme agriculteur actif, rendant facultative la distinction entre agriculteurs actifs et non actifs, de sorte qu’elle puisse être abandonnée par les États membres pour lesquels elle créait un fardeau administratif trop lourd. Les règles actuelles sur les prairies permanentes ont été modifiées pour permettre une application plus souple du règlement. Les paiements au titre du verdissement ont été modifiés pour inclure les zones où sont cultivées des variétés végétales comme le Miscanthus et le Silphium perfoliatum, ainsi que les surfaces de jachères mellifères, en tant que surfaces d’intérêt écologique. Les paiements en faveur des jeunes agriculteurs sont octroyés pour une période de cinq ans à compter de la date de soumission, pour autant que celle-ci intervienne dans les cinq ans suivant l’installation de l’exploitation. Les États membres peuvent en outre augmenter les paiements en faveur des jeunes agriculteurs au titre du premier pilier à hauteur de 50 % et dans la limite des plafonds existants. Enfin, les États membres peuvent revoir chaque année leur décision sur le soutien couplé facultatif.
Les règles sur l’organisation commune des marchés ont été révisées pour permettre une négociation collective des clauses de contrat relatives à la répartition de la valeur dans des secteurs autres que le sucre, et leur application sera volontaire (répartition de la valeur). Certaines prérogatives des organisations de producteurs, telles que la planification de la production, l’optimisation des coûts de production, la mise sur le marché et la négociation de contrats relatifs à l’approvisionnement en produits agricoles pour le compte des membres, qui existent déjà dans des secteurs tels que l’huile d’olive, la viande bovine et les grandes cultures, seront étendues à tous les secteurs afin d’améliorer la position qu’occupent les agriculteurs dans la filière d’approvisionnement. Des garde-fous ont été ajoutés pour veiller à ne pas exclure la concurrence. Les règles régissant les programmes opérationnels sur les fruits et les légumes, le vin et les contingents d’importation ont été simplifiées et améliorées sur le plan technique.
Concernant le développement rural, l’instrument de stabilisation des revenus a été modifié pour inclure une nouvelle mesure spécifique au secteur, qui permet de déclencher le soutien si les revenus annuels moyens du secteur baissent de plus de 20 %. Les agriculteurs dont plus de 20 % de la production annuelle moyenne est détruite peuvent en outre bénéficier de subventions à l’assurance. Les règles régissant les instruments financiers ont été révisées pour promouvoir leur utilisation et pour les harmoniser avec les autres fonds structurels et d’investissement européen.
Le règlement horizontal a été modifié pour renforcer la discipline financière en simplifiant la procédure qui assure que les dépenses engagées au titre de la PAC ne dépassent pas les limites fixées dans le budget de l’UE. Cette procédure relève dorénavant uniquement de la Commission européenne. Cette dernière est également chargée de revoir le fonctionnement de la réserve de crise, dans le cadre de la préparation du prochain cadre financier pluriannuel, pour faire en sorte que les interventions en cas de crise sur le marché soient efficaces et rapides.
Dans le cadre de l’application de la PAC 2014-20, l’aide nationale transitoire est un paiement qui complète le RPUS et les niveaux maximums autorisés sont graduellement ramenés de 75 % du niveau 2013 des paiements RPUS en 2015 à 50 % de ce niveau en 2020. Par exemple, en République tchèque, les aides nationales transitoires ont encore diminué en 2017, par rapport à 2016, et elles prennent essentiellement la forme de paiements unitaires à la surface, pour les terres arables, et par tête, pour le bétail. En République slovaque, les aides nationales transitoires fournies en 2017 ont uniquement couvert le bétail. L’Estonie a restauré ces aides en 2017. L’enveloppe totale de 19.3 millions EUR (21.7 millions USD) a été allouée à sept programmes, portant notamment sur les grandes cultures, les semences, les vaches allaitantes, les brebis, le lait et le bétail. En 2018, cette enveloppe passera à 18.4 millions EUR (20.7 millions USD). En Pologne, le programme sur les petits fruits a été remplacé par le programme sur les fraises, et le programme sur la betterave sucrière est appliqué à l’ensemble de la surface cultivée couverte par le contrat.
L’Estonie a également révisé son programme de soutien couplé facultatif et, en 2017-20, a uniquement appliqué deux mesures : le soutien aux vaches laitières et aux fruits et légumes, avec un budget total de 6.1 millions EUR (6.9 millions USD) par an. En Hongrie, en 2017, le soutien couplé facultatif a été étendu aux pommes de terre et les paiements visant les fruits et les légumes ont été différenciés selon que la production est extensive ou intensive. Ils sont venus s’ajouter au soutien déjà versé pour les vaches allaitantes, les vaches laitières, les bovins mâles, les ovins, le riz, la betterave sucrière, les légumes frais, les légumes destinés à la transformation, les fruits, les protéagineux fourragers, le soja et les autres protéagineux. La Lituanie a instauré le soutien couplé facultatif pour le sucre et les semences certifiées. En Pologne, les paiements visant les plantes protéagineuses ont été remplacés par des paiements visant les cultures de légumineuses liées à la production céréalière et les cultures fourragères. La Pologne a également fourni un soutien pour les bovins, y compris les vaches (jusqu’à 20 animaux) qui répondent à des critères d’admissibilité, et pour les brebis qui répondent également à des critères d’admissibilité spécifiques.
Un certain nombre de mesures exceptionnelles ont été maintenues ; elles avaient été déployées en août 2014 pour faire face aux conséquences de l’interdiction des importations de produits laitiers et de fruits et légumes en provenance de l’Union européenne décrétée par la Fédération de Russie et aux perturbations concomitantes du marché, qualifiées de « graves » par la Commission européenne.
Un dispositif de régulation volontaire de l’offre a été doté de 150 millions EUR (166 millions USD) pour l’exercice budgétaire 2017, en vue de réduire la production de lait. Tous les États membres, excepté la Grèce, y ont pris part. L’aide est fixée à 0.14 EUR (0.15 USD) par kilogramme de production en moins. Chaque État membre peut décider de compléter ce montant avec les fonds des enveloppes nationales spécialement accordées par l’Union européenne en faveur du secteur laitier. Dans le même temps, le montant maximum autorisé des aides d’État a été porté à 15 000 EUR (16 590 USD) par exploitant et par an, sans aucun plafond par État membre (encadré 10.1).
Deux plans de soutien au secteur laitier et au secteur de l’élevage ont été dotés d’une enveloppe totale de 350 millions EUR (387 millions USD) en 2017, dont 250 millions EUR (276 millions USD) en 2017 sont allés aux producteurs laitiers. Ces aides sont destinées à favoriser, notamment, la petite agriculture, les méthodes de production extensive, les pratiques respectueuses de l’environnement et du climat, la coopération entre exploitants, l’amélioration de la qualité et de la valeur ajoutée, ainsi que la formation aux instruments financiers et aux outils de gestion des risques. En outre, les États membres ont la possibilité de doubler les enveloppes qui leur sont attribuées avec des crédits nationaux. Outre ces mesures, des ajustements du paiement du soutien couplé facultatif aux propriétaires d’un troupeau de vaches laitières sont proposés : l’aide par tête peut être remplacée par une somme forfaitaire (CE, 2016).
En plus des fonds européens, de nombreux États membres ont poursuivi la mise en œuvre de mesures compensatoires. En Belgique (Wallonie), 6.5 millions EUR ont été attribués au titre des pâturages et en Belgique (Flandre), 9.8 millions EUR ont servi à financer des paiements à la surface, des mesures de qualité dans les filières lait et porc, et des programmes d’innovation. L’Estonie a doublé le montant des fonds de l’Union européenne affectés aux aides d’ajustement exceptionnelles en faveur des éleveurs laitiers (total de 12.5 millions EUR ou 14 millions USD) et de porcs (total de 3.4 millions EUR ou 3.8 millions USD) en 2017. En France, un paiement forfaitaire de 150 EUR (168 USD) par tête a été institué pour les jeunes bovins mâles d’une race à viande ou croisés de moins de 360 kg, commercialisés sur le marché en janvier et février 2017. La Lituanie a fourni une aide nationale pour réduire la production laitière et promouvoir la coopération. Le Luxembourg offre des bonifications d’intérêt aux producteurs de lait et aux éleveurs de porcins depuis mars 2017 et a doublé les financements communautaires attribués aux exploitants qui adoptent des pratiques agricoles extensives. En Pologne, un soutien financier supplémentaire de 22.5 millions EUR (25.3 millions USD) a été apporté aux producteurs laitiers et aux autres éleveurs. En Slovénie, les financements communautaires de 1.15 million EUR (1.3 million USD) ont été doublés à partir de sources nationales pour aider les producteurs laitiers qui n’ont pas augmenté leur production au cours du premier trimestre 2017 par rapport au premier trimestre 2016.
Des mesures exceptionnelles ont également été maintenues dans le secteur des fruits et légumes. Elles comprennent des retraits du marché aux fins de distribution gratuite ou à d’autres fins (fourrage, compostage ou distillation). D’autres mesures, telles que des opérations de « non-récolte » et de « récolte en vert », ont également été appliquées. En Pologne, le soutien a été prolongé jusqu’en avril 2018 ; il comprend le retrait du marché de fruits et de légumes qui sont ensuite distribués gratuitement, ou utilisés dans l’alimentation des animaux et la production de biogaz. Les pommes ont représenté environ 90 % du volume total retiré. En 2017, la Slovénie a indemnisé les producteurs après le retrait du marché de 3 000 tonnes de fruits et légumes qui ont ensuite été distribués gratuitement. En janvier 2018, l’Italie a approuvé un programme d’aide d’urgence pour les agrumes. D’un budget de 10 millions EUR (11.2 millions USD), il couvre le retrait du marché de 4 500 tonnes d’oranges, dont 500 tonnes ont fait l’objet d’un retrait immédiat, le reste ayant été acheté par l’État en vue d’être distribué dans le cadre de programmes d’alimentation.
Les mesures de compensation offertes aux éleveurs pénalisés par des maladies animales dans la filière avicole ont été maintenues en France. En octobre 2017, 20 millions EUR (22.5 millions USD) ont été obtenus pour indemniser les éleveurs ayant subi des pertes en 2016 du fait de l’influenza aviaire ; les négociations avec la Commission européenne concernant un fonds semblable visant les pertes subies en 2017 se poursuivent. La France a également apporté un soutien aux entreprises situées en aval et a renforcé sa stratégie de protection contre l’influenza aviaire en définissant de nouvelles prescriptions de biosécurité comprenant le dépistage systématique dans les élevages, la gestion de la circulation des véhicules sur les exploitations et les conditions de protection de l’alimentation des oiseaux d’élevage contre les oiseaux sauvages. En Lettonie, les exploitants avicoles touchés par la salmonellose ont reçu des indemnités. En Estonie, une indemnité a été versée aux propriétaires d’élevages porcins dont le troupeau a été abattu et dont les aliments pour animaux et le matériel ont été détruits du fait de la peste porcine africaine (PPA ; 0.57 million EUR ou 0.64 million USD en 2017). En Lettonie, les producteurs touchés par la PPA ont également été indemnisés des mesures de biosécurité et d’abattage prises entre le 1er décembre 2015 et le 31 juillet 2017. La Lituanie a continué de lutter contre la PPA en menant des campagnes d’information et en prenant des mesures de biosécurité. En Pologne, une indemnité a été versée aux éleveurs de porcs pour les pertes liées à l’abattage des animaux et à la destruction d’aliments du bétail et de matériel à la suite de l’apparition de la peste porcine africaine. Une aide additionnelle a été accordée aux petits élevages porcins (moins de 50 animaux) enjoints de suspendre leur production du fait du renforcement des restrictions sanitaires visant à endiguer la propagation de la PPA. En Slovénie, des paiements ont été versés en 2016 et en 2017 aux éleveurs touchés par l’anthrax en 2015.
En août 2017, la Belgique a détecté l’utilisation d’un pesticide non autorisé (fipronil) dans des élevages de poules pondeuses. Les œufs contaminés ont été détruits et certains élevages ont dû suspendre leur activité. Les autorités fédérales et régionales (Wallonie) ont apporté une aide aux producteurs pour compenser les pertes de revenus associées. La Flandre et la Wallonie ont également apporté une aide pour compenser le coût de la destruction des effluents provenant des élevages contaminés.
En avril 2017, l’Estonie a adopté un nouveau plan d’action 2017-2021 qui vise à réduire la résistance aux antibiotiques vétérinaires. Il couvre trois domaines : les médicaments et les aliments médicamenteux à usage vétérinaire ; la sensibilisation à l’utilisation des antibiotiques (formation, conseil et vulgarisation) ; le suivi de la résistance aux antimicrobiens et la recherche scientifique et appliquée.
Certains États membres se sont dotés de plans sectoriels. En avril 2017, l’Estonie a approuvé le plan de développement des exportations alimentaires 2018-2020, qui vise à accroître la part des produits à valeur ajoutée dans les exportations du pays et compte cinq principaux domaines d’intervention : le renforcement du pouvoir de marché, l’amélioration de l’information sur les marchés, le soutien aux activités de R-D, la promotion de l’image de l’Estonie et des produits alimentaires estoniens à l’étranger, et l’aide aux activités de commercialisation. En Italie, une loi a été adoptée pour réglementer le secteur vitivinicole en simplifiant les systèmes de commercialisation, d’appellation d’origine, d’indication géographique, d’étiquetage et de présentation, de gestion, de contrôle et de sanction. L’Italie a également mis en place des mesures visant à promouvoir les filières d’approvisionnement en chanvre et a adopté un nouveau règlement visant à restaurer et à préserver les plantations typiques d’agrumes grâce à un budget de 3 millions EUR (3.4 millions USD) pour 2017. En Roumanie, le secteur de la tomate bénéficie d’une enveloppe annuelle de 40 millions EUR (44 millions USD) pendant huit ans à compter de 2017. Des mesures visant le secteur vitivinicole sont en préparation. En 2017, l’Espagne a préparé son plan stratégique global pour le secteur agroalimentaire à l’horizon 2030, qui sera publié en 2018.
L’agriculture biologique s’est développée en 2017 dans de nombreux États membres. En Autriche, par exemple, les nouveaux participants au programme national d’agriculture biologique, qui s’inscrit dans le cadre du programme d’action agroenvironnemental (ÖPUL), ont porté le nombre d’exploitations biologiques à plus de 22 000 en 2017. Le programme global a attiré en 2017 plus de 80 % des agriculteurs qui, outre le fait de respecter les prescriptions légales, ont indiqué gérer leurs terres agricoles dans le respect de l’environnement. L’agriculture biologique est également fort attrayante en Bulgarie, où les subventions autorisées en juin 2017 se sont établies à 49.8 millions EUR (56 millions USD). Au début de 2018, le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation a indiqué que les demandes de subventions étaient plus nombreuses que prévu, en conséquence de quoi il a décidé de les limiter en 2018. La mise en œuvre du plan de développement de l’agriculture biologique 2014-2020 en Estonie s’est soldée en 2017 par l’augmentation de la superficie des terres utilisées à cette fin, qui a atteint 209 000 hectares, alors que le nombre d’exploitations biologiques est passé à 1 888. En France, 3 000 exploitations se sont converties à l’agriculture biologique en 2017.
En Espagne, les investissements dans l’irrigation se poursuivent dans le cadre de la nouvelle stratégie nationale d’irrigation 2018-2025.
En Grèce, une nouvelle loi a été adoptée concernant la manutention et la commercialisation des produits agricoles frais et périssables. Cette loi impose également l’étiquetage de la provenance du lait et de la viande dans les points de vente au détail. La France a également institué l’étiquetage de la provenance du lait et de la viande dans les produits alimentaires transformés à compter de janvier 2017, à titre expérimental pour une période de deux ans.
Certains États membres ont mis en place des systèmes d’indemnisation des catastrophes liées au climat. En Autriche, 23.3 millions EUR (26.2 millions USD) seront versés aux viticulteurs pour compenser les dommages causés par le gel. L’Italie a adopté des mesures pour relancer l’agriculture et les filières d’approvisionnement dans les zones du centre du pays touchées par le séisme de 2016, dont un fonds de compensation de 11 millions EUR (12.4 millions USD) pour les élevages. En Slovénie, une aide temporaire de 3.5 millions EUR (3.9 millions USD) a été fournie aux producteurs de raisin et d’autres fruits pour compenser les pertes de revenu dues aux fortes gelées printanières de 2016, et une aide supplémentaire est prévue en 2018 pour compenser les effets des fortes gelées subies au printemps 2017. Une aide temporaire a également été accordée aux apiculteurs pour compenser le manque à gagner dû aux conditions météorologiques défavorables.
L’Autriche a mis en place en 2017, aux fins de gestion des risques, une assurance indicielle contre la sécheresse pour le maïs, le blé d’hiver et les pâturages. Ce système d’assurance agricole repose sur un partenariat public-privé, dans le cadre duquel l’État fédéral et les États fédérés subventionnent à hauteur de 50 % les primes des contrats couvrant certains risques. L’Estonie a lancé le processus d’inclusion de mesures de gestion de risques (assurance des cultures, des animaux et des végétaux) dans son plan de développement rural, dans le but de remplacer le programme national actuel. En France, les taux de subvention à l’assurance récolte sont depuis 2018 indépendants du nombre de contrats souscrits. Trois niveaux de risque sont anticipés, avec des taux de subvention de 65, 45 et 0 %. En Hongrie, les primes d’assurance couvrant les prêts ne sont plus subventionnées par les programmes nationaux, mais par le programme de gestion des risques du plan de développement rural de l’UE. Le cofinancement par le budget national était proche du montant versé en 2016 (5 millions EUR ou 5.6 millions USD). Avec le financement de l’Union européenne, la subvention des primes d’assurance s’est chiffrée à 21 millions EUR (23.6 millions USD) en 2017 et devrait augmenter au cours des années à venir. En Slovénie, le taux de subvention des primes d’assurance a été modifié pour certains produits : pour les fruits (dont les olives), il est passé de 30 % en 2016 à 40 % en 2017, puis à 50 % en 2018 ; et pour le houblon et le raisin, de 20 % en 2016 à 30 % en 2017, puis à 50 % en 2018. Le taux de subvention des primes d’assurance a été porté de 20 % en 2017 à 40 % en 2018 pour les autres cultures, mais maintenu à 20 % pour l’élevage. Au Portugal, le programme de développement rural continental a été élargi pour créer une nouvelle mesure de gestion des risques qui fait appel à des fonds de mutualisation.
La Slovénie a accru l’aide accordée aux jeunes agriculteurs qui investissent pour lutter contre les effets des sécheresses, du gel et du changement climatique.
Plusieurs États membres, dont l’Estonie, la Pologne, et la Slovénie, ont adhéré à un nouveau programme d’appui à l’apiculture cofinancé par l’UE pour la période 201-19. Ce programme, qui étend les mesures déjà mises en œuvre en 2014-2016, est essentiellement axé sur : l’assistance technique aux apiculteurs et aux organisations d’apiculteurs ; la lutte contre les espèces envahissantes et les maladies frappant les ruches, notamment la varroase ; et le soutien à l’analyse des produits apicoles visant le renforcement de leur commercialisation et l’augmentation de leur valeur ajoutée. En 2017, la France a proposé de nouveaux services de conseil dans le cadre de son plan de développement durable de l’apiculture, mis en œuvre en 2016.
L’Union européenne a renouvelé en décembre 2017 l’approbation du désherbant glyphosate pour une période de cinq ans. L’autorisation des produits à base de glyphosate par les États membres est subordonnée au respect d’une longue liste de conditions pour minimiser leurs effets potentiels sur l’environnement et la santé humaine. Au Danemark, une nouvelle réglementation sur les nitrates a remplacé en 2018 le système existant de normes sur la réduction de la fertilisation.
Plusieurs pays ont élaboré des stratégies pour lutter contre les déchets alimentaires. En France, un accord a ainsi été signé pour la période 2017 à 2020, dans l’objectif de parvenir à une réduction de moitié à l’horizon 2025. Des partenaires publics et privés sont convenus d’actions prioritaires, notamment favoriser la gestion des invendus et les dons d’aliments, renforcer l’innovation et les partenariats entre les différents acteurs, déployer de nouveaux moyens de communication et quantifier les déchets. Le Portugal a élaboré une stratégie nationale de lutte contre les déchets alimentaires (ENCDA) ainsi qu’un plan d’action pour la lutte contre les déchets alimentaires (PACDA).
Le secteur agricole bénéficie aussi de réductions d’impôts et de cotisations sociales dans certains États membres. En Hongrie, la TVA a été réduite de 27 à 5 % pour la viande de porc en 2016, et pour le lait frais, la volaille et les œufs en 2017. En janvier 2018, une TVA de 5 % a également été appliquée aux abats de porc comestibles. Depuis le 1er janvier 2017, l’impôt sur les sociétés, qui était jusqu’alors appliqué avec deux taux différents (19 et 10 %), est passé à un taux unique de 9 %. Depuis janvier 2018, les investissements initiaux entraînant une diversification de la production et des innovations de procédé, y compris dans l’agriculture, ont également été ajoutés à la liste de ceux qui donnent droit à des avantages fiscaux. En Italie, la loi de 2017 sur la stabilité envisage d’exclure les revenus fonciers agricoles de la base des revenus imposables des agriculteurs pour la période 2017-2019 et d’exonérer de cotisations à la sécurité sociale, pendant trois ans, les agriculteurs et les entrepreneurs agricoles de moins de 40 ans, y compris ceux qui détiennent des exploitations en zone montagneuse ou défavorisée et qui se sont inscrits pour la première fois à la sécurité sociale agricole entre le 1er janvier et le 31 décembre 2017. La loi stabilité de 2017 a réintroduit des allégements fiscaux liés au transfert de droits de propriété entre les producteurs agricoles et les membres de leur famille dans les régions montagneuses. L’objectif de cette mesure est de garantir la poursuite des activités agricoles dans ces régions. De plus, un crédit d’impôt de 65% est accordé aux exploitations qui entreprennent la modernisation de leurs exploitations agricoles en 2017 et 2018.
L’allégement des taxes sur le carburant a nettement augmenté en République tchèque, passant de 45 millions EUR (50.6 millions USD) en 2016 à 87 millions EUR (97.8 millions USD) en 2017, car il couvre dorénavant le carburant utilisé dans la production animale.
La Lettonie a mis en place une aide aux organisations de producteurs du secteur des fruits et légumes. La Slovénie a aboli l’aide aux activités d’information et de promotion menées sur le marché intérieur par les groupements de producteurs.
Avec la sous-mesure « soutien aux nouvelles participations aux systèmes de qualité », la Slovénie a mis en place un nouveau système de qualité pour les fruits et les produits à base de fruits.
Outre la simplification de la PAC dans le cadre du règlement Omnibus susmentionné, plusieurs modifications institutionnelles ont été introduites en 2017. En France, le Parlement a adopté des mesures visant à protéger les terres et à limiter l’accumulation de terres dans l’objectif de maintenir la diversité du secteur agricole, tant au niveau de la superficie des exploitations que des modes de production, tout en permettant le renouvellement des générations. En Hongrie, l’Agence de développement agricole et rural, organisme payeur des aides agricoles, a été dissoute le 1er janvier 2017 et ses activités ont été transférées au Trésor. Les tâches liées au FEADER ont été transférées au ministère chargé du développement rural et agricole, et celles concernant le FEAGA, au ministère chargé de la politique agricole. En Pologne, un nouveau cadre institutionnel de soutien à l’agriculture et au développement rural est entré en vigueur le 1er septembre 2017. Ce nouveau cadre a entraîné la cessation d’activité de l’Agence du marché agricole et de l’Agence de la propriété agricole, la création d’un Centre national de soutien à l’agriculture (KOWR) et la révision de la mission de l’Agence de restructuration et de modernisation de l’agriculture. Le KOWR est chargé de la programmation du développement des zones rurales polonaises ainsi que de la gestion des biens immobiliers agricoles, tandis que l’Agence de restructuration et de modernisation de l’agriculture est chargée du versement des fonds de l’UE.
Évolution des mesures commerciales, 2017-18
A la conférence ministérielle de l’OMC tenue à Nairobi en décembre 2015, l’Union européenne s’est engagée à ne pas recourir aux subventions à l’exportation. Les subventions à l’exportation ne sont plus attribuées depuis juillet 2013. Que des paiements résiduels liés aux licences en cours d’expiration ont été déboursés depuis cette date.
La moyenne simple des droits NPF appliqués aux produits agricoles dans l’UE était de 11.1 % en 2016 (OMC, 2018a), soit légèrement plus qu’en 2015. À titre de comparaison, la moyenne était de 4.2 % pour les produits non agricoles. Les droits sur les importations de blé de haute qualité sont suspendus depuis 2012.
Divers contingents tarifaires d’importation ont été utilisés à 80-100 % au cours de l’année civile 2017, notamment ceux concernant le poulet et les découpes de volaille, les pommes de terre, les tomates, les carottes, les piments doux, les amandes, le raisin, les poires et la majorité des céréales. Le taux d’utilisation de la majorité des autres contingents était inférieur à 5 % (OMC, 2018b).
La clause de sauvegarde spéciale fondée sur les prix a été déclenchée pour certains morceaux de volaille congelés et pour les œufs en poudre durant la campagne de commercialisation 2015/16. La clause de sauvegarde spéciale fondée sur le volume n’a pas été invoquée pendant cette même période, mais le système a été activé aux fins du calcul des volumes de déclenchement pour certains produits du secteur des fruits et légumes (notification de l’UE à l’OMC, mars 2017).
L’embargo sur les importations d’oiseaux en provenance des pays touchés par l’influenza aviaire, imposé par l’Union européenne, était toujours en place en 2017.
En décembre 2017, l’Union européenne a mis en œuvre une révision de la législation commerciale qui instaure une nouvelle méthode de calcul du dumping sur les importations, notamment de produits agricoles.
L’Accord économique et commercial global (AECG) UE-Canada est entré en vigueur à titre provisoire le 21 septembre 2017, ce qui a rendu possible l’application d’environ 90 % de ses dispositions en attendant sa ratification par les parlements nationaux des États membres de l’UE.
En septembre 2017, le Parlement européen a approuvé deux accords entre l’UE et l’Islande, l’un sur le commerce des produits agricoles et l’autre sur la reconnaissance mutuelle de l’indication géographique. L’accord sur l’Espace économique européen de 2007 a ainsi été étendu aux produits de l’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture, qui entrent désormais dans le champ des dispositions relatives au libre-échange.
L’accord de partenariat économique entre l’Union européenne et le Japon a été finalisé en décembre 2017. Il devrait entrer en vigueur en 2019 (CE, 2018). Cet accord abolira les droits de douane japonais sur environ 85 % des produits agroalimentaires de l’UE, améliorant l’accès au marché du fromage, du vin et de la viande, notamment, et il assurera la protection de plus de 200 indications géographiques.
Les négociations commerciales entre l’Union européenne, le Mexique et les pays du Mercosur ont sensiblement progressé en 2017. L’accord politique a été atteint en avril 2018.
Les négociations sur le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP), qui ont commencé en juillet 2013 avec les États-Unis, ont été suspendues en 2017.
Les négociations sur d’autres accords de libre-échange ont été engagées entre l’Union européenne et l’Inde (2007), l’Indonésie (2016), la Malaisie (2010), le Myanmar (2014), les Philippines (2016), la Thaïlande (2013) et le Viet Nam (2012). S’y ajoutent les négociations avec le Maroc en vue d’un accord de libre-échange approfondi et complet, suspendues après le quatrième cycle en avril 2014. En septembre 2017, la Commission européenne a proposé des directives de négociation à l’Australie et à la Nouvelle-Zélande8.
Cinq pays ont actuellement le statut de candidat à l’adhésion à l’Union européenne : la Turquie (depuis 1999), l’ex-République yougoslave de Macédoine (depuis 2009), le Monténégro (depuis 2010), la Serbie (depuis 2012) et l’Albanie (depuis 2014).
Références
CE (2016), Communiqué de presse, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2563_fr.htm.
CE (2018), Communiqué de presse, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-18-3326_en.htm
OCDE (2017), Evaluation of Agricultural Policy Reforms in the European Union: The Common Agricultural Policy 2014-20, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264278783-en.
OMC (2018a), Profils tarifaires - Union européenne, http://stat.wto.org/TariffProfiles/E28_f.htm.
OMC (2018 b), Notifications de l’Union européenne à l’OMC, tableau MA : 2 janvier 2018, G/AG/N/EU/41.
Notes
← 1. Dans le cadre de la réglementation du développement rural, l’outil de stabilisation des revenus a été modifié et comprend une nouvelle mesure concernant le secteur agricole qui met en place des paiements compensatoires quand le revenu annuel moyen du secteur subit une réduction de plus de 20%. En plus, un soutien aux contrats d’assurance est mis en place quand plus de 20% de la production annuelle moyenne d’un agriculteur sont détruits.
← 2. 2 Les États membres dont les paiements directs moyens par hectare sont inférieurs à 90 % de la moyenne de l’UE peuvent utiliser jusqu’à 25 % du fonds de développement rural pour des paiements directs.
← 3. Les États membres suivants ont choisi de transférer des fonds du premier au second pilier : Allemagne, Belgique, Danemark, Estonie, France, Grèce, Lettonie, Pays-Bas, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni et, depuis 2017, Lituanie. En 2017, la France et les Pays-Bas ont doublé le montant de leurs transferts entre les deux piliers. La Croatie, Malte, la Hongrie, la Pologne et la République slovaque ont transféré des fonds du second au premier pilier.
← 4. Le RPUS s’applique aux pays suivants : Chypre*, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République slovaque, Bulgarie et Roumanie. Le RPB s’applique à la Slovénie, à Malte et à la Croatie, en plus des pays de l’UE15.
* Note de la Turquie : Les informations figurant dans ce document qui font référence à « Chypre » concernent la partie méridionale de l’Île. Il n’y a pas d’autorité unique représentant à la fois les Chypriotes turcs et grecs sur l’Île. La Turquie reconnaît la République Turque de Chypre Nord (RTCN). Jusqu’à ce qu’une solution durable et équitable soit trouvée dans le cadre des Nations Unies, la Turquie maintiendra sa position sur la « question chypriote ».
* Note de tous les États de l’Union européenne membres de l’OCDE et de l’Union européenne : La République de Chypre est reconnue par tous les membres des Nations Unies sauf la Turquie. Les informations figurant dans ce document concernent la zone sous le contrôle effectif du gouvernement de la République de Chypre.
← 5. 5 Belgique (Wallonie), Croatie, France, Allemagne, Lituanie et Roumanie.
← 6. Cette section décrit les mesures découlant de la PAC de l’Union européenne et des décisions des États membres. Les exemples concernant les États membres sont donnés à titre indicatif. Ils reposent sur les informations disponibles et ne prétendent pas être exhaustifs.
← 7. 7 Le reste des fonds se répartit entre l’aide de préadhésion, les dépenses administratives, le programme Horizon 2020, l’audit, la stratégie politique et les aspects internationaux du domaine « agriculture et développement rural ».
← 8. Un récapitulatif des négociations d’accords de libre-échange et autres négociations commerciales en cours est présenté dans un document régulièrement mis à jour à l’adresse suivante : http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_118238.pdf.