Résumé

Ce rapport porte sur les pays de l’OCDE et sur un certain nombre d’économies émergentes qui représentent la majeure partie de la valeur ajoutée de l’agriculture mondiale. Ces 50 pays diffèrent par le poids de l’agriculture dans leur économie, la structure et l’orientation du secteur, et l’abondance des ressources naturelles dont la production agricole est tributaire. À des degrés divers, ces pays sont tous confrontés aux mêmes opportunités et défis : répondre à une demande croissante d’usages alimentaires et non alimentaires des produits agricoles de base ; utiliser de manière plus durable les terres, l’eau et les ressources de la biodiversité ; atténuer le changement climatique et s’y adapter ; et faire face à des « chocs » d’offre, de demande et de politique souvent imprévisibles.

Ces pays partagent un certain nombre d’objectifs pour le secteur : assurer aux consommateurs un accès fiable à des aliments sûrs, sains et nutritifs ; permettre aux producteurs d’améliorer leur niveau de vie en opérant dans un système d’échanges mondial qui soit ouvert et transparent ; contribuer à une utilisation durable des ressources ; fournir des biens publics et des solutions au changement climatique ; contribuer au bien-être des collectivités rurales, notamment en fournissant divers services écosystémiques ; accroître la résilience des ménages agricoles face aux risques ; et, globalement, contribuer à la croissance inclusive et au développement durable généralisés. Les pays accordent une importance différente à ces objectifs et choisissent des approches différentes, ce que reflète la diversité de leurs panoplies de mesures.

Au total, les pays étudiés dans ce rapport ont consacré durant la période 2013-15 une moyenne annuelle de 585 milliards USD (469 milliards EUR) au soutien direct de leurs producteurs agricoles et un supplément de 87 milliards USD (69 milliards EUR) aux services d’intérêt général utilisés par le secteur. Néanmoins, la façon de fournir le soutien aux agriculteurs est sans doute aussi importante que son niveau global. En moyenne, dans la totalité des 50 pays inclus dans ce rapport, 68 % du soutien aux agriculteurs sont liés au soutien des prix du marché, aux paiements fondés sur la production ou sur l’utilisation d’intrants sans contraintes ; ces mesures faussent les décisions de production et peuvent entraîner des distorsions importantes des marchés et des échanges. Une partie relativement restreinte du soutien est consacrée directement aux opportunités et aux défis identifiés auxquels le secteur est confronté.

S’agissant des pays de l’OCDE dans leur ensemble, l’intensité du soutien a été divisée grosso modo par deux au cours des 30 dernières années pour s’établir désormais à 17 % des recettes agricoles brutes. Parallèlement, dans les économies émergentes, les niveaux moyens de soutien, partant de niveaux très bas, voire négatifs, ont augmenté pour se rapprocher de ceux des pays de l’OCDE. Mais ces moyennes masquent des niveaux de soutien très disparates entre les pays étudiés dans ce rapport : l’Afrique du Sud, l’Australie, le Brésil, le Canada, le Chili, la Colombie, les États-Unis, Israël, le Kazakhstan, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, l’Ukraine et le Viet Nam affichent des niveaux de soutien inférieurs – et dans certains cas très inférieurs – à la moyenne de l’OCDE ; les niveaux de soutien de la Fédération de Russie, de la Turquie et de l’Union européenne (dans son ensemble) se situent aux alentours de cette moyenne, tandis que celui de la Chine, lui, est très légèrement supérieur ; le niveau de soutien de l’Indonésie, qui est beaucoup plus élevé, reste encore nettement inférieur aux plus hauts niveaux de soutien qui sont accordés par la Corée, l’Islande, le Japon, la Norvège et la Suisse.

Recommandations

Lors de la réunion du Comité de l’agriculture de l’OCDE au niveau ministériel, qui s’est tenue les 7 et 8 avril 2016, 46 pays ainsi que l’Union européenne, ont adopté une Déclaration sur des politiques meilleures pour un système alimentaire mondial productif, durable et résilient. Les ministres sont convenus que les politiques devaient :

  • Concorder avec les mesures visant l’économie dans son ensemble, notamment dans les domaines de la croissance, du développement, des échanges, de l’investissement, de l’emploi, du bien-être et de l’environnement.

  • Être transparentes (prévoir des objectifs précis et définir les bénéficiaires), ciblées (viser des résultats déterminés), adaptées (être proportionnées au résultat souhaité), flexibles (tenir compte de situations et priorités variées dans le temps et dans l’espace), cohérentes (concorder avec les règles et obligations multilatérales) et équitables (à l’intérieur des pays et entre eux), tout en garantissant que l’utilisation des modestes ressources gouvernementales est profitable.

  • Concourir à un meilleur fonctionnement du système commercial multilatéral, qui sera propice à une plus forte intégration du secteur, de manière à ce que les fournisseurs compétitifs soient à même d’essayer de tirer parti des débouchés commerciaux dans des conditions équitables, transparentes, conformes aux mécanismes du marché et non discriminatoires.

  • Faire de l’innovation une priorité pour parvenir à une croissance durable de la productivité.

  • Encourager les systèmes de production qui utilisent de façon durable l’eau, les terres, les forêts, l’énergie, les sols et la biodiversité disponibles, et qui améliorent la santé des animaux, des végétaux et des humains.

  • Stimuler la résilience des agriculteurs face au risque, pour leur permettre de résister à des événements imprévisibles plus fréquents, comme les chocs liés aux conditions météorologiques, les épizooties et la volatilité des marchés.

Des avancées progressives, quoique inégales, ont été faites en réduisant le niveau global du soutien et en le réorientant vers des formes de soutien créant moins de distorsions. Néanmoins, ce rapport conclut qu’une poursuite de la réorientation des politiques agricoles et alimentaires s’impose dans de nombreux pays. Globalement :

  • Les pays devraient réorienter leurs politiques agricoles pour répondre aux opportunités et difficultés nouvelles auxquelles le secteur est confronté et améliorer la croissance de la productivité, l’utilisation durable des ressources naturelles et la résilience des ménages agricoles. Sont nécessaires en particulier des investissements dans les individus (formation, compétences et, dans certains cas, services de santé), les infrastructures physiques stratégiques et des systèmes d’innovation agricole répondant aux besoins des producteurs et des consommateurs.

  • Les pays devraient clarifier et rationaliser leur politique de gestion des risques. Les limites entre les risques normaux, les risques pouvant être gérés par des instruments de marché, et les risques catastrophiques devraient être définies de manière transparente et pragmatique.

  • Dans l’optique d’améliorer l’efficience des paiements directs, les pays devraient définir des objectifs précis, comme l’amélioration des performances environnementales, le soutien des revenus agricoles, ou l’amélioration du bien-être des collectivités rurales, identifier les bénéficiaires visés et cibler les mesures gouvernementales en conséquence.

  • Le soutien des prix du marché devrait être progressivement éliminé. Il n’est pas bien ciblé et n’atteint pas les bénéficiaires visés ; il impose des coûts importants à l’industrie agroalimentaire et aux consommateurs, et s’accompagne de conséquences particulièrement dommageables dans les pays à faible revenu.

  • Les paiements au titre de la production devraient aussi être progressivement éliminés ou cibler des objectifs précis et les bénéficiaires visés. Les subventions aux intrants sans contraintes devraient être progressivement supprimées ; une grande partie de ces dépenses se dissipent en dehors du secteur agricole et, si le soutien entraîne une surconsommation d’intrants, des impacts environnementaux négatifs sont à craindre.