3. L’utilisation des données probantes dans la planification stratégique et budgétaire en Haïti
Haïti a adopté deux stratégies interministérielles principales, qui ont pour but de faire du pays une puissance émergente à l’horizon 2030. Leur mise en œuvre reposera notamment sur l’élaboration d’un budget pluriannuel conforme aux priorités stratégiques du pays, dont les jalons commencent à être posés. Le renforcement des capacités et l’établissement d’un cadre institutionnel en matière de suivi et d’évaluation permettraient également de mieux mesurer la performance de l’action publique en regard des objectifs de développement du pays.
Haïti s’est fixé des objectifs de développement ambitieux, formalisés dans un cadre de planification stratégique à plusieurs niveaux, visant à faire du pays une puissance émergente à l’horizon 2030. Ainsi, le Plan stratégique de développement d’Haïti (PSDH) est devenu le cadre de référence de développement à long terme du pays, tandis que le Programme de modernisation de l’État 2018-2023 (PME-2023) vise à renforcer l’efficacité de l’action publique. Or, pour que la planification stratégique soit efficace, les priorités de politiques publiques qu’elle met en avant doivent être précises et mesurables, et en nombre limité. Les stratégies pangouvernementales haïtiennes souffrent cependant de problèmes méthodologiques, qui affectent leur mise en œuvre.
Le budget est également un outil de planification puissant, reflétant les priorités stratégiques du gouvernement. Une budgétisation pluriannuelle efficace joue un rôle important majeur en la matière. En Haïti, des réformes législatives ont ainsi permis des avancées notables dans ce domaine, bien que les fondamentaux des finances publiques doivent encore être consolidés. La budgétisation axée sur la performance constitue un autre moyen de s’assurer que le budget participe aux priorités stratégiques du pays. Elle permet en effet aux gouvernements de vérifier régulièrement que les objectifs stratégiques, auxquels des ressources budgétaires ont été alloués, ont été atteints. Le chemin est cependant long avant que les finances publiques soient gérées de cette manière en Haïti. Une budgétisation pluriannuelle doit être solidement établie, et les bases d’un budget par programme doivent être posées. Une budgétisation axée sur la performance ne peut être envisagée qu’une fois ces étapes passées. Par ailleurs, la pratique de “gender budgeting” (budgétisation sensible au genre) dans sa contribution à l’égalité des genres, est une dimension importante de la budgétisation axée sur la performance. C’est un sujet d’étude important pour l’OCDE, qui a publié plusieurs rapports dans ce domaine tel que “Gender budgeting in OECD countries” (Downes, Von Trapp et Nicol, 2017[1]). La budgétisation sensible au genre ne rentre cependant pas dans la thématique de ce chapitre qui est consacré à l’utilisation de données probantes dans la planification stratégique et budgétaire. Une fois que les éléments de base de la budgétisation axée sur la performance seront en place, Haïti pourra envisager la mise en place d’une budgétisation axée sur le genre. Par ailleurs, le sujet du « gender budgeting » au sein du contexte haïtien a été étudié par de nombreuses institutions nationales et internationales, et se situe donc délibérément hors du champ d’étude de cet Examen.
Construire un système robuste de suivi et d’évaluation des politiques publiques sera également essentiel pour améliorer l’action publique en regard des objectifs de développement d’Haïti. Le suivi et l’évaluation fournissent en effet des données probantes cruciales sur la performance des politiques publiques, qui peuvent en améliorer la mise en œuvre et en accroître la transparence aux yeux des parties prenantes et citoyens. En Haïti, le cadre institutionnel de suivi et d’évaluation devra être renforcé et clarifié pour davantage installer les pratiques au sein du gouvernement. Un renforcement des capacités et des compétences sera également indispensable pour faire du suivi et de l’évaluation une réalité en Haïti, en particulier dans la perspective d’une sortie de crise du pays.
Dans ce contexte, ce chapitre s’intéresse à la façon dont la chaîne prospective, planification, programmation, budgétisation, suivi et évaluation est mise en œuvre en Haïti dans le cadre du PSDH et du PME-2023.Ainsi, la première section analyse ces deux stratégies pangouvernementales au regard des bonnes pratiques en matière de planification permettant la bonne mise en œuvre des objectifs de politiques publiques qu’elles consacrent. La deuxième section analyse les efforts entrepris par l’État haïtien pour aligner le cycle budgétaire à la planification stratégique. La troisième section examine enfin comment Haïti peut construire un système robuste de suivi et d’évaluation des politiques publiques.
Haïti s’est engagé dans une dynamique de réformes structurelles, ancrées dans deux documents stratégiques pangouvernementaux principaux
Depuis plusieurs décennies, Haïti fait face à une forte instabilité politique, à laquelle se sont ajoutées différentes crises sanitaires, ainsi que plusieurs catastrophes naturelles. Haïti a particulièrement été affecté par le séisme du 12 janvier 2010, qui a ravagé les infrastructures du pays. Sur le plan économique, le pays a fait face à deux années consécutives de récession en 2019 et 2020 (Economist Intelligence Unit, 2020[2]). Pour 2021, le gouvernement haïtien stimule la reprise par un fort investissement public et une politique de création d’emplois, ainsi qu’une politique budgétaire expansionniste. Néanmoins, la crise du COVID ralentit considérablement ces efforts et devrait, entre autres choses, provoquer une contraction de 5,4% du PIB en 2020.
C’est dans ce contexte, et plus particulièrement à la suite du séisme de 2010, que le gouvernement a affiché l’ambition d’engager de profondes réformes dans le but d’améliorer la gouvernance, de développer l’économie et de renforcer le tissu social haïtien. Le gouvernement haïtien s’est ainsi engagé ces dernières années dans une dynamique de réformes structurelles visant l’amélioration de la gestion du développement (Gouvernement d'Haïti, 2020[3]). Ces efforts se matérialisent notamment par la poursuite de la réforme de l’État, la rénovation du système national de planification et de gestion du développement, et l’amélioration de la programmation budgétaire pour « la mise en pratique de la chaine PPPBSE (Prospective, Planification, Programmation, Budgétisation, Suivi-Évaluation) » (Gouvernement d'Haïti, 2020[3]).
Fidèle à l’approche de la planification du développement mise en œuvre dans le pays depuis les années 2000, le gouvernement a formalisé ces projets de réforme dans un document stratégique transversal et pluriannuel : le Plan stratégique de développement d’Haïti à l’horizon 2030 (PSDH) (Gouvernement de la République d’Haïti, 2012[4]). La concrétisation de la vision du PSDH de faire émerger le pays à l'horizon 2030 suppose sa mise en œuvre à travers de Plans triennaux d’investissement (PTI) successifs, qui sont les outils de sa mise en œuvre de moyen terme et d’articulation entre ces objectifs et le budget. Depuis l’adoption de cette stratégie de développement, l'État haïtien n'a cependant pu réaliser qu'un seul PTI, celui de 2014-2016 (Gouvernement d'Haïti, 2020[3]).
Afin de pérenniser ces ambitions et d’assurer une mise en œuvre concluante des réformes de la gouvernance publique indispensables à l’atteinte des objectifs de développement d’Haïti, le gouvernement élu en 2017 a développé le Programme de modernisation de l’État 2018-2023. Il existe d’autres documents de planification stratégique en Haïti, comme la Stratégie de réforme des finances publiques et de gouvernance économique (SRFP) mise en place par décret du 9 octobre 2015 (Journal Officiel de la République de Haiti, 2015[5]). Le gouvernement d’Haïti a également développé des instruments de programmation stratégique en collaboration avec les partenaires techniques et financiers, afin de clarifier les objectifs et résultats attendus de l’aide internationale au développement. C’est le cas par exemple du Cadre de développement durable (CDD) 2017-2021 qui exprime la volonté commune de la république d’Haïti et des Nations Unies d’inscrire le pays dans une dynamique durable de développement. (Gouvernement d'Haïti et Nations Unies, 2017[6]). Le PSDH et le PME-2023 sont toutefois les principaux instruments à visée transversale pour le développement à moyen et long terme du pays.
Ce faisant, Haïti s’inscrit dans une dynamique d’intérêt croissant des gouvernements pour la planification de long terme, aussi bien à l’échelle nationale que territoriale (Máttar et Cuervo, 2017[7]). Cette affirmation de la planification est liée à deux facteurs principaux :
À l’échelle internationale, les gouvernements souhaitent rendre compte de la réalisation des Objectifs du développement durable de l’Agenda 2030 de l’Organisation des Nations Unies (ONU, 2015[8]).
À l’échelle nationale, les gouvernements reconnaissent le besoin d’assurer une continuité des politiques de développement au-delà des cycles électoraux.
L’encadré 3.1 ci-dessous présente quelques exemples de ces approches de planification stratégique à long terme.
Il existe de nombreux instruments de planification stratégique à long terme élaborés par les organisations internationales ou par les gouvernements.
L’Agenda 2030 est un programme de développement adopté en 2015 par les 193 membres de l’ONU, qui vise à favoriser la paix et la prospérité à travers l’éradication de la pauvreté et la transition vers un développement durable. Ce programme universel est décliné en 17 Objectifs de développement durables (ODD) et 169 cibles prioritaires. Chaque cible est associée à divers indicateurs statistiques permettant de suivre son degré de réalisation à l’échelle locale, national et internationale.
L’Agenda Afrique 2063 est un plan directeur visant à transformer le continent africain en puissance mondiale, sur le fondement d’un développement durable et inclusif. Ses aspirations sont de permettre notamment une prospérité économique fondée sur le développement durable, une bonne gouvernance et le maintien de la paix et la sécurité. Afin d’atteindre les objectifs fixés dans ce plan, l’Agenda 2063 est décliné en différents plans de mise en œuvre à moyen terme.
À l’échelle nationale, de nombreux gouvernements ont élaboré des documents de planification stratégique à long terme. Ainsi, en Afrique du Sud, le Plan national de développement 2030 définit les grands défis à relever pour accélérer le développement du pays, à travers notamment l’éradication de la pauvreté et la réduction des inégalités. Le document précise que ce plan sera mis en œuvre en trois phases et que les instruments de planification stratégiques des différentes institutions et entités gouvernementales devront être alignés par rapport à lui.
Source : Organisation des Nations Unies (2021), site web sur les objectifs du développement durable https://sustainabledevelopment.un.org/ ; Union Africaine (2021), site web sur l’Agenda 2063, https://au.int/fr/agenda2063 ; Gouvernement d’Afrique du Sud (2021), site web sur le Plan National de Développement 2030, https://www.gov.za/issues/national-development-plan-2030.
La mise en œuvre d’une nouvelle logique de développement avec le PSDH en 2012
En 2012, avec l’aide des partenaires techniques et financiers (PTF), le gouvernement a approfondi les quatre axes ou chantiers principaux du PARDH dans le Plan Stratégique de Développement d’Haïti (PSDH) (Gouvernement de la République d’Haïti, 2012[4]). Le Plan Stratégique de Développement d’Haïti (2012-2030) est ainsi devenu le cadre stratégique de référence global d’Haïti pour la planification du développement du pays. Le PSDH est articulé autour de quatre grands chantiers : une croissance économique forte ; un cadre de développement équilibré ; une refondation sociale réduisant les inégalités et permettant une meilleure cohésion sociale ; une refondation institutionnelle passant par une rénovation profonde des institutions et administrations publiques. L’encadré ci-dessous donne davantage d’éléments complémentaires sur l’élaboration et le contenu du PSDH.
Le PSDH 2030 est le document de planification détaillant la vision pour l’émergence de Haïti d’ici à 2030. Il vise :
« Une croissance accélérée de l’économie et une forte création d’emplois, sans lesquelles notre vulnérabilité environnementale et sociale s’accroîtra ; »
« Une diminution de notre croissance démographique, laquelle freine celle de notre niveau de vie et accentue les pressions sur les ressources naturelles ; »
« Une utilisation plus judicieuse du territoire pour protéger le patrimoine naturel et culturel du pays, améliorer les conditions d’habitat et réduire la dégradation de l’environnement ; »
« Une meilleure répartition spatiale des efforts de développement pour contrer la forte centralisation actuelle du pays ; »
« Une plus grande redistribution sociale des fruits de la croissance économique, requise pour la satisfaction des besoins sociaux, notamment l’éducation et la santé »
Et « un renforcement significatif de l’État de droit, tant du point de vue de la justice et de la sécurité que du respect des lois. »
Le PSDH est, depuis 2012, l’outil de référence de planification sur le long terme de l’État haïtien. Il est composé de quatre grands chantiers : la refondation territoriale, la refondation économique, la refondation sociale, la refondation institutionnelle, matérialisée par 32 programmes.
Il est notamment mis en œuvre successivement par sept Cadres triennaux de mise en œuvre du PSDH, chacun d’eux étant accompagné d’un Programme triennal d’investissement (PTI).
Source : Plan stratégique de développement d’Haïti (2012-2030).
Le PSDH, dans sa dimension institutionnelle, est articulé avec le PME-2023 qui traduit les objectifs du gouvernement actuel en matière de modernisation de l’État
Afin de relancer la dynamique de modernisation de l’appareil étatique et d’amélioration de la gouvernance publique, arrivée au point mort après l’échec de deux plans cadres de la réforme de l’État, le nouveau gouvernement haïtien a adopté le Programme de modernisation de l’État en 2018 pour une période de cinq ans (PME-2023). Ce programme, porté par l’Office de management et des ressources humaines (OMRH), rattaché au Premier ministre, cherche à susciter une dynamique de transformation de l’action publique et l’établissement d’une relation de confiance entre les usagers et l’administration. Le PME-2023 comporte 6 objectifs principaux :
« Améliorer la qualité de services tout en développant une relation de confiance entre les usagers et l’administration » ;
« Offrir un environnement de travail moderne aux agents publics en les impliquant pleinement dans la définition et le suivi du projet de modernisation » ;
« Repenser et optimiser les dépenses de l’État de manière à obtenir de meilleures prestations de services publics à un moindre coût » ;
« Améliorer la gestion des ressources humaines par la mise en place d’une fonction publique revalorisée, plus attractive et plus compétitive, respectueuse de l’égalité des chances, de l’égalité des sexes et de l’équité de genre, des droits des personnes handicapées et à besoins spéciaux, des principes de déontologie et d’éthique, de la promotion du mérite et de l’excellence » ;
« Transformer l’administration publique de manière à ce qu’elle soit à même de propulser le développement du pays et son émergence à l’horizon 2030 », et
« Mettre en place des structures qui préviennent, dénoncent et combattent les pratiques de corruption afin de développer une culture de bonne gouvernance ».
Le PSDH et le PME-2023 comportent des limites méthodologiques susceptibles de limiter leur efficacité comme instruments de planification stratégique à long et moyen terme
L’opérationnalisation d’un instrument de planification stratégique passe principalement par la définition d’objectifs de politique publique clairs et mesurables et leur budgétisation (OCDE, 2018[9]) . En Haïti, le PSDH 2030 étant un instrument de planification à long terme, son opérationnalisation doit reposer principalement sur une articulation avec des instruments de planification stratégique de moyen terme tels que le PME-2023. Or, si le PME-2023 comporte des objectifs clairs et mesurables, l’articulation de ce programme avec le PSDH d’un côté, et avec le budget de l’autre, est insuffisante – risquant ainsi de compromettre la mise en œuvre opérationnelle de ces stratégies.
Le PME-2023 comporte des objectifs de politique publique clairs et mesurables par des indicateurs
Définir des objectifs de politique publique de qualité est un préalable nécessaire à la mise en œuvre de toute stratégie. Les objectifs indiquent le sens des réformes à mener et sous-tendent les actions à mettre en œuvre. En principe, une planification stratégique doit afficher des objectifs généraux (domaine de réforme large) et des objectifs plus spécifiques (résultats concrets sur un aspect de l’objectif général). Un objectif devrait être énoncé dans un langage clair, sans jargon ou phrases complexes afin d’être compris par l’ensemble des parties prenantes et par le grand public (OCDE, 2018[9]) . De façon générale, la qualité d’un objectif peut être évaluée au regard du modèle dit « SMART » :
Spécifique : un objectif doit être concret, décrire les résultats à atteindre, il doit être ciblé et contribuer à résoudre le problème ;
Mesurable : un objectif doit être exprimé de façon numérique et quantifiable en relation à parangonnage ou une cible prédéfinie ;
Atteignable : un objectif doit inciter à l’action et à l’amélioration de la situation existante, mais doit également être atteignable pour servir d’outil de gestion ;
Réaliste : un objectif doit être réaliste par rapport au temps donné pour l’atteindre et aux ressources disponibles ;
Défini dans le temps (« Time Bound »): la période escomptée pour la réalisation d’un objectif doit être spécifié.
Ce sont les indicateurs, associés à leurs cibles et leurs valeurs de référence, qui rendent un objectif mesurable et mobilisable dans la durée. Il est nécessaire de définir des objectifs explicites quant aux résultats escomptés. Plus un objectif est ambigu sur ses résultats, plus il sera difficile de lui associer un indicateur pertinent (Schumann, 2016[10]).
Les objectifs définis dans le PME-2023 sont ainsi déclinés en trois niveaux : un niveau général, l’« axe », et deux niveaux plus spécifiques, les « résultats immédiats » et « résultats attendus ». Cette déclinaison en plusieurs niveaux est soutenue par un modèle logique clair, qui permet de poser des jalons solides pour la mise en œuvre du PME-2023 et son évaluation. En effet, les différents niveaux d’objectifs d’une stratégie doivent répondre à une hiérarchie logique. Développer une chaine de causalité (une théorie du changement) ou un modèle logique permet de comprendre la façon dont une intervention, un programme ou une politique publique doit donner lieu à un changement particulier et avoir un impact. C’est donc une analyse causale fondée sur des données probantes permettant de théoriser la façon dont les intrants de la politique publique doivent aboutir aux impacts et objectifs escomptés (Groupe des Nations Unies pour le Développement Durable, 2017[11]). L’encadré ci-dessous explique plus en détails comment l’élaboration d’une théorie du changement ou d’un modèle logique permet de faciliter la mise en œuvre et l’évaluation d’un programme, d’une politique ou d’une stratégie.
Une théorie du changement est une méthode qui permet de tracer ou d’identifier les façons dont une intervention publique (politique publique, programme, projet, etc.) ou série d’interventions sera à l’origine de certains changements spécifiques, sur la base d’une analyse causale fondées sur des données probantes. Elle vise plusieurs objectifs :
1. L’évaluable du programme ou de la politique publique – tant pour la mise en œuvre que pour les résultats – est renforcée par la mention des paramètres appropriés.
2. Les intentions des concepteurs de la politique ou du programme sont clairement énoncées, et sont explicites et susceptibles d’être discutées.
3. La logique sous-jacente des hypothèses formulées dans la théorie – par exemple, la théorie selon laquelle entreprendre une certaine activité conduira à un certain résultat – peut être clairement examinée.
4. Le réalisme des hypothèses avancées dans le programme ou la politique peut être vérifié par une comparaison avec des données probantes plus larges sur les programmes qui fonctionnent, ce qui permet d’évaluer la probabilité de réussite du programme.
5. Les mandataires de l’évaluation peuvent vérifier si le programme ou la politique répond à leurs besoins, et les prestataires et praticiens administrant le programme peuvent vérifier leurs propres hypothèses et la conformité de leurs attentes par rapport aux intentions originales des développeurs du programme.
6. Les paramètres clés (par exemple, à qui s’adresse le programme) peuvent être aisément définis, ce qui réduit la probabilité que le programme soit utilisé de manière inappropriée ou inefficace.
7. Les principaux éléments – du contenu et/ou de la mise en œuvre – qui sont jugés essentiels à l’efficacité du programme peuvent être identifiés.
9. Les caractéristiques les plus importantes du modèle de mise en œuvre du programme peuvent être saisies, permettant une livraison qui adhère au modèle d’origine et aidant à prévenir la dérive du programme pendant la mise à l’échelle.
Source: Adapté de Groupe des Nations Unies pour le Développement – UNDG (2017[11]), Theory of Change: UNDAF Compagnon Guidance. https://undg.org/wp-content/uploads/2017/06/UNDG-UNDAF-Companion-Pieces-7-Theory-of-Change.pdf Ghate, D. (2018), « Developing theories of change for social programmes: co-producing evidence-supported quality improvement », Palgrave Communications, Vol. 4/1, p. 90, http://dx.doi.org/10.1057/s41599-018-0139-z.
Par ailleurs, chaque « résultat attendu » du PME-2023 est associé à un ou des indicateurs de rendement (output) permettant de mesurer son atteinte. Toutefois, les « résultats intermédiaires » ne sont pas associés à des indicateurs de résultat (outcome). Développer de tels indicateurs faciliterait la mise en œuvre et le suivi et l’évaluation du PME-2023 (se référer à la section trois pour davantage d’informations sur le suivi et l’évaluation du PME-2023). Qui plus est, pour qu’un indicateur puisse donner aux décideurs publics de l’information pertinente sur l’atteinte de l’objectif de politique publique, il doit être accompagné d’éléments qui permettent sa bonne interprétation (OCDE, 2018[9]). Ces éléments sont notamment la valeur de référence ou la base de l’indicateur, et les valeurs cibles finales permettant de définir sa satisfaction.
L’articulation des instruments de planification stratégique de long et moyen termes ne fait pas l’objet d’un cadre logique clair et explicite
L’articulation claire et explicite des instruments de planification stratégique permet de focaliser les ressources limitées des gouvernements sur quelques priorités de politiques publiques, en clarifiant la manière dont ces efforts contribuent plus largement aux autres ambitions affichées. À Haïti, l’existence de plusieurs stratégies pangouvernementales n’est pas un problème en soi, dans la mesure où celles-ci ont des horizons temporels différents. Toutefois, la clarification de leur articulation au travers d’un modèle logique permettrait de mieux assoir leur effectivité.
Ainsi, l’articulation entre le PME-2023 et le PSDH est un enjeu. En effet, le Programme de modernisation de l’État 2018-2023 est en phase avec le PSDH. Le PME-2023 indique que « le programme de modernisation de l’État (PME-2023) […] rejoint de manière cohérente les divers chantiers du PSDH » (Gouvernement d'Haïti, 2018[12]). Le PME-2023 lui-même précise qu’il « sera en phase avec le PSDH afin de maximiser les chances de réussite de son ancrage sur les dispositifs de mise en œuvre existants ». En effet, l’articulation des différents instruments de planification stratégique d’un pays est un enjeu important afin de concentrer les efforts et les ressources publiques sur un nombre limités d’objectifs à atteindre.
Toutefois, il n’existe pas aujourd’hui de cadre logique explicite assurant l’articulation et la cohérence de ces deux documents. Inclure des indicateurs avec des valeurs cibles finales claires dans le PME-2023, ainsi que dans le PSDH, permettrait également de clarifier l’articulation entre ces deux instruments.
L’opérationnalisation du PME-2023 dans un plan d’action et son articulation avec le budget reste à établir
Les bonnes pratiques internationales soulignent la nécessité d’élaborer des plans d’action conjointement avec la planification stratégique afin d’en définir le calendrier de mise en œuvre, de clarifier les responsabilités et de budgétiser chaque objectif. Le PME-2023 prévoit ainsi que les ministères sectoriels doivent établir un plan d’action, évaluer le coût de mise en œuvre des objectifs qui leur sont assignés, et établir un calendrier de mise en œuvre. Ces plans d’action ont été présentés lors du séminaire final de la Phase II de la mission d’opérationnalisation du PME-2023 tenu le 23 mars 2021.
L’utilisation et le suivi de ces plans d’action sera indispensable afin de clarifier les modalités de mise en œuvre du PME-2023, d’assurer l’articulation de ce plan avec le budget, et de poser les jalons du système de suivi et d’évaluation de ce plan. De même, la mise en œuvre progressive d’une programmation budgétaire axée sur la performance permettra d’améliorer l’articulation du PME-2023 avec le budget, et a fortiori, sa mise en œuvre. La section suivante de ce chapitre détaille les modalités précises d’une telle articulation.
La prise de décision stratégique nécessite l’accès à des données probantes robustes et crédibles
Plus généralement, prendre une décision stratégique nécessite l’accès à des données probantes robustes et crédibles. Pour cela, il faut notamment encourager la recherche et une bonne gestion des archives. Le gouvernement dispose d’un centre de recherche et de documentation (CREDOC), dépendant de la Primature. Le gouvernement haïtien pourrait s’appuyer sur le CREDOC pour accéder à des informations utiles aux décisions stratégiques.
Le cycle budgétaire pourrait davantage appuyer la mise en œuvre des objectifs stratégiques du gouvernement haïtien
La phase stratégique du budget est indispensable à l’alignement de celui-ci sur les priorités stratégiques des gouvernements
La Recommandation de l'OCDE sur la gouvernance budgétaire (voir Encadré 3.4) affirme que les budgets devraient être étroitement alignés sur les priorités stratégiques à moyen terme, à l’aide de deux mécanismes principaux, c’est-à-dire en :
Organisant et en structurant les allocations budgétaires de manière à ce qu'elles correspondent bien aux objectifs,
Développant la dimension de moyen terme du processus budgétaire.
Cette articulation correspond à l’objectif de la phase stratégique du budget. Celle-ci vise à arbitrer d’une part, entre les ressources limitées disponibles et les aspirations de l’État en matière de dépenses, et d’autre part, entre les différentes priorités stratégiques du gouvernement qui ne peuvent être simultanément atteintes au cours d’un seul exercice budgétaire. Sans pour autant être un plan stratégique, le budget est ainsi un outil de planification permettant d’atteindre les objectifs fixés par le gouvernement (Long et Welham, 2016[13]).
Dans le cadre d’un cycle budgétaire annuel, la phase stratégique du budget commence généralement par la présentation du panorama budgétaire qui exprime une demande d’orientation politique de la part de l’administration. La qualité des données sur laquelle s’appuie l’analyse des exercices budgétaires passés est essentielle pour assurer la crédibilité des prévisions budgétaires. À partir du panorama qui lui est présenté, le gouvernement communique clairement les objectifs et contraintes budgétaires. Les secteurs et ministères gestionnaires établissent alors leurs coûts et les transmettent à l’autorité budgétaire. Celle-ci veille ensuite à faire correspondre cet établissement des dépenses par les ministères sectoriels avec les priorités définies par le gouvernement. La phase stratégique se termine par la publication d’une « circulaire budgétaire » indiquant les plafonds budgétaires et incluant d’autres directives relatives à la préparation du budget pour les institutions responsables des dépenses. C’est le début de la phase de préparation du budget.
Faire étroitement correspondre les budgets avec les priorités stratégiques à moyen terme du gouvernement, en :
Développant au-delà du cycle annuel classique les aspects du processus de budgétisation s’inscrivant dans une perspective de moyen terme.
Organisant et en structurant les crédits budgétaires de sorte qu’ils reflètent correctement les objectifs nationaux.
Reconnaissant, lorsqu’il s’agit de mettre en place les bases du budget annuel, l’utilité potentielle d’un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT), qui :
Joue un véritable rôle dans la définition des limites applicables aux principales catégories de dépenses pour chaque exercice, dans une perspective de moyen terme.
Repose sur des prévisions réalistes concernant les dépenses de base (autrement dit, se fonde sur les politiques existantes), en intégrant un aperçu clair des grandes hypothèses retenues.
Montre la correspondance avec les objectifs de dépenses et les résultats attendus de la mise en œuvre des plans stratégiques nationaux.
Incorpore des incitations institutionnelles et une flexibilité suffisante pour garantir le respect des limitations de dépenses.
Favorisant l’existence d’une relation de travail étroite entre l’autorité budgétaire centrale et les autres institutions du centre de gouvernement (cabinet du Premier ministre, secrétariat général du gouvernement ou ministère du Plan, par exemple), compte tenu des liens d’interdépendance qui unissent le processus budgétaire et l’exécution des politiques émanant de l’administration dans son ensemble.
Réfléchissant aux moyens de concevoir et de mettre en œuvre des mécanismes réguliers d’examen des politiques existantes en matière de dépenses, notamment de dépenses fiscales, de sorte qu’il soit plus facile d’établir les prévisions budgétaires en tenant compte des éléments nouveaux observés à l’échelle de l’administration dans son ensemble.
Source : adapté de la Recommandation du Conseil sur la gouvernance budgétaire (OCDE, 2015[14])
Des réformes importantes qui vont dans ce sens sont en cours
L’amélioration de la budgétisation et de la planification stratégique sont des réformes clés dans le domaine des finances publiques en Haïti. L’un des principaux résultats attendus de l’axe 8, consacré au cadre global du budget, du PME-2023 est le suivant : « les principaux secteurs de développement économique et social sont dotés de stratégies sectorielles et de programmes pluriannuels assortis des allocations budgétaires en ligne avec les politiques publiques et les ressources disponibles de l’État » (Gouvernement d'Haïti, 2018, p. 61[12]). De même, l’amélioration la programmation budgétaire, via un cadre de dépense à moyen terme, et la mise en place du budget par programmes constituent deux des principaux axes identifiés par le Ministère de l’Économie et des Finances (MEF) dans sa Stratégie de réforme des finances publiques.
Les entretiens menés par l’OCDE avec l’administration haïtienne ont indiqué que le cadre législatif a été modifié, notamment par la loi du 4 mai 2016 sur le processus d’élaboration et d’exécution des lois des finances, pour moderniser le cycle budgétaire en Haïti et le faire passer d’une logique de moyens à une logique de résultats. Les réformes législatives entreprises dans le domaine budgétaire sont parmi celles ayant eu le plus de succès ces dernières années en Haïti. La loi du 4 mai 2016 (République d'Haiti, 2016[15]) met en place un cadre budgétaire à moyen terme, dont l’horizon triennal concorde avec les Programmes triennaux d’investissement (PTI). Cette loi institue également la budgétisation par programme et un cadre de dépenses à moyen terme.
Dans les faits, ces instruments ne sont cependant pas encore opérants. Dans le cadre d’une expérience pilote, les programmes budgétaires de deux ministères ont été introduits et présentés dans le projet de Loi de finances 2018-2019. En ce qui concerne l’avancement d’un cadre budgétaire à moyen terme, des projections financières agrégées ne sont pas encore disponibles. Dans le questionnaire de l’OCDE administré auprès des instances haïtiennes dans le cadre de cet Examen (ci-après « le questionnaire OCDE »), la Primature indique ainsi l’inexistence de mécanismes institutionnels pour assurer l’harmonisation entre la planification stratégique et l’affectation des ressources prévues dans les objectifs budgétaires annuels ou à moyen terme. Ce problème n’est pas nouveau : il était pointé dans le dernier rapport Public expenditures and financial accountability (PEFA) disponible1 à propos de l’alignement avec le ocument de stratégie nationale pour la croissance et la réduction de la pauvreté (DSNCRP) (Morachiello et Lopke, 2012[16]), et plus récemment dans un rapport de la Banque mondiale (2016[17]). Ceci est principalement dû à un manque de capacités et de ressources. Par ailleurs, il n’existe pas, en Haïti, d’incitations institutionnelles pour garantir le respect de plafonds de dépenses, comme le recommande l’OCDE (OCDE, 2015[14])
Il ressort des entretiens qu’un manque de capacités persiste dans les Unités d’études et de programmation (UEP) en matière de budgétisation et de planification stratégique. Les plans stratégiques sectoriels ne sont pas suffisamment développés. Lors de la phase de préparation budgétaire, ces plans doivent inclure des états de coûts. Cependant, le dernier rapport PEFA disponible indique que les états de coûts, lorsqu’ils existent, ne couvrent qu’une faible partie des dépenses de l’État haïtien (Morachiello et Lopke, 2012[16]). Par ailleurs, des états de coûts pluriannuels constituent l’une des bases d’un cadre budgétaire à moyen terme. Ceux-ci sont quasiment inexistants en Haïti (Morachiello et Lopke, 2012[16]). D’autre part, des objectifs de politiques publiques, conformes aux priorités définies par le gouvernement, elles-mêmes alignées sur le Plan Stratégique de Développement en Haïti (PSDH), sont rarement associés à la détermination des dépenses (Morachiello et Lopke, 2012[16]). Ceci est notamment dû au manque de ressources humaines dans les UEP : nombre d’entre elles ne sont pas fonctionnelles. En réponse à cette difficulté, le Ministère de la Planification et de la Coopération externe (MPCE), acteur central de la planification stratégique, centralise et coordonne la budgétisation stratégique au travers du forum des coordonnateurs des unités. Il organise régulièrement des séances de travail avec les UEP pour discuter de questions techniques et des priorités stratégiques. Le MPCE intervient donc dans la budgétisation stratégique à travers un mécanisme informel de coordination.
De même, les ressources manquent en matière de détermination et de mise en place d’investissements publics. Le rapport de la Banque mondiale (2016[17]) montre que les analyses préalables des projets d’investissements ne sont pas suffisamment élaborées. La documentation financière et stratégique de nombreux de projets d’investissements est absente, ne permettant pas d’établir un lien adéquat avec la planification stratégique. Certains projets sont par ailleurs abandonnés à mi-parcours ou transformés, créant une déviation par rapport aux plans stratégiques. C’est pourquoi le FMI (Fonds Monétaire International, 2019[18]) appelle à la mise en place d’un plan d’investissement qui faciliterait la budgétisation à moyen terme. Pour l’exercice fiscal 2017-2018, le MPCE, en charge de la plupart des dépenses d’investissement, est ainsi le ministère avec le taux d’exécution budgétaire le plus faible pour l’exercice 2017-2018 (Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes, 2019[19]).
Les prévisions macroéconomiques et macro-budgétaires sont également essentielles pour assurer la crédibilité d’un cadre budgétaire à moyen terme. Celles-ci sont encore récentes en Haïti et doivent continuer à être développées. Une équipe dédiée aux prévisions macroéconomiques et macro-budgétaires a été créé en 2013. Un cadre macroéconomique pluriannuel a été préparé pour la première fois à l’occasion de l’exercice fiscal 2018-2019 (Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes, 2019[19]). L’absence d’un certain nombre de données, notamment celles des comptes nationaux depuis fin 2018 (Fonds Monétaire International, 2020[20]), et le manque de sophistication du modèle de prévisions utilisé – pointé durant la mission d’enquête de l’OCDE – laissent penser que le travail de prévisions macroéconomiques est encore à parfaire. Le pan macro-budgétaire commence à peine à être introduit. Seules des projections pour les recettes fiscales ont été insérées dans la préparation de l’exercice fiscal 2018-2019. La mise en place de projections de dépenses publiques et de soldes budgétaires globales est prévue pour les années futures.
Consolider les fondamentaux des finances publiques est une condition essentielle à la mise en place d’une budgétisation programmatique et axée sur la performance
Une gestion de la trésorerie et une exécution budgétaire efficaces, un budget couvrant l’ensemble des administrations publiques, la production de rapports budgétaires complets et fiables et la certitude des entités administratives quant aux fonds disponibles pour les dépenses prévues sont des fondamentaux qui doivent être en place pour gérer un budget annuel et envisager une gestion pluriannuelle de celui-ci. S'il est soigneusement conçu, le cadre budgétaire à moyen terme peut illustrer avec clarté l'impact des politiques gouvernementales existantes sur les recettes et les dépenses. C’est aussi un outil pour surveiller l'introduction de nouvelles politiques et suivre l'exécution du budget de manière pluriannuelle. Il fournit une base transparente pour la mise en œuvre de la responsabilité et pour la préparation de budgets plus détaillés et axés sur les résultats. Il permet d’évaluer la reddition des comptes du gouvernement et de préparer des budgets détaillés et axés sur les résultats (Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes, 2019[19]). Les fondamentaux présentés dans cette section doivent devenir des acquis pour l’État haïtien avant d’envisager une budgétisation programmatique d’abord, puis une budgétisation axée sur la performance.
Les efforts dans la gestion de la trésorerie en Haïti ne doivent pas être relâchés
La gestion de la trésorerie en Haïti est une faiblesse de longue date, identifiée dans le dernier rapport PEFA disponible (Morachiello et Lopke, 2012[16]), dans un rapport de la Banque mondiale (Groupe de la Banque Mondiale, 2016[17]) et dans un récent rapport du FMI (Fonds Monétaire International, 2019[18]). Son importance est reconnue dans le PME-2023 : « assurer la consolidation du compte unique du trésor » est par exemple un des objectifs de l’axe 9, dédié à la trésorerie et à la comptabilité publique (Gouvernement d'Haïti, 2018, p. 62[12]). C’est également un objectif clair émis par le MEF dans sa stratégie de réforme des finances publiques.
De nombreux efforts ont été déjà réalisés avec l’aide du FMI pour consolider les soldes des comptes de l’État dans le compte unique du trésor (Fonds Monétaire International, 2019[18]). La persistance de plusieurs dizaines de comptes auprès de la Banque de la République d’Haïti complique cependant la gestion prévisionnelle de la trésorerie. Traditionnellement, cette persistance est souvent due à un refus de certains ministères gestionnaires de perdre la mainmise sur leur compte. Les raisons en sont multiples : entre autres, le manque de confiance dans une gestion centralisée des fonds financiers ou la volonté de préserver une forme d’opacité dans l’utilisation de l’argent public en évitant les contrôles administratifs effectués par l’autorité budgétaire. Un compte unique du trésor est un mécanisme efficace pour la planification, la gestion et la surveillance de l’exécution du budget. Un tel compte permet de rationaliser les paiements et de réduire les arriérés de paiements de nouvelles dépenses. Il permettrait également de réduire le coût de financement de l’État auprès de la Banque centrale et d’améliorer la transparence en matière financière.
En l’absence d’un compte unique du trésor exhaustif, le dégagement des liquidités en fonction de ce qui est disponible plutôt que de ce qui est budgétisé peut persister, constituant un frein à la budgétisation stratégique. Les agences gouvernementales ont en effet peu de raisons d’approfondir la phase stratégique du budget si les fonds qu’elles peuvent recevoir ne correspondent pas à leurs propositions budgétaires. La certitude requise par les secteurs administratifs repose par ailleurs sur des prévisions macroéconomiques et budgétaires crédibles.
La transparence des finances publiques doit être accrue
L’examen, au début de la phase stratégique, des exercices budgétaires passés, doit reposer sur la production de rapports financiers et comptables. Le septième principe de la Recommandation de l’OCDE sur la gouvernance budgétaire indique ainsi que « ces rapports jouent un rôle fondamental en matière de transparence et peuvent délivrer, dans la mesure où ils sont bien conçus, des messages utiles sur la performance et l’optimisation des ressources en vue d’éclairer les futures affectations budgétaires » (OCDE, 2015[14]).
La couverture et la qualité des comptes financiers devraient être améliorées pour faciliter le suivi des finances publiques. Le tableau d’opération financière de l’État (TOFE), publié mensuellement, présente certaines faiblesses, parmi lesquelles une couverture limitée, un niveau d’agrégation élevé ou encore une classification inexacte (Fonds Monétaire International, 2019[18]). La création de certaines institutions par décret, comme l’OMRH, est un obstacle à leur inclusion dans le budget. De même, une meilleure communication de certaines dépenses budgétaires ainsi que des comptes des agences autonomes et des entreprises publiques, améliorerait la transparence (Fonds Monétaire International, 2019[18]).
Le contrôle et l’exécution budgétaires doivent être améliorés
Le contrôle effectif du Parlement sur le budget correspond à l’un des objectifs de l’axe 10, dédié au contrôle externe et à la transparence, du PME-2023 (Gouvernement d'Haïti, 2018[12]). La participation du pouvoir législatif à l’élaboration du budget est essentielle. Celui-ci doit pouvoir débattre des priorités politiques et contribuer à l’arbitrage des ressources à la disposition de l’État pour mettre en œuvre ces priorités. Le cadre légal haïtien institue un calendrier budgétaire fixe (Tableau 3.1) mais le budget est rarement ratifié par le Parlement (Morachiello et Lopke, 2012[16]) (Fonds Monétaire International, 2019[18]), puisqu’un Parlement est rarement en place. Lorsque c’est le cas, il est soit incomplet, soit soumis trop tard dans l’année fiscale. Ainsi, depuis l’année 2016, une seule loi des finances a été approuvée par le Parlement. En l’absence de cette approbation, l’État doit reconduire le dernier budget ratifié par le Parlement.
L’utilisation de lettres de virement pour payer les dépenses publiques doit être réduite (Fonds Monétaire International, 2019[18]). L’augmentation depuis plusieurs années du recours à cette procédure exceptionnelle de dépenses, qui contourne le contrôle interne des dépenses, nuit à la transparence et à la responsabilité budgétaires.
L’exécution budgétaire en Haïti reste encore un défi important (Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes, 2019[19] ; Groupe de la Banque Mondiale, 2016[17]).Un mauvais contrôle de gestion budgétaire est traditionnellement associé à des niveaux plus importants d’arriérés de dépenses, mais aussi à un manque de crédibilité du budget et à une faible qualité de la préparation budgétaire. Le taux d’exécution des dépenses d’investissement en Haïti est particulièrement faible. De fait, entre 2013 et 2018, ce taux était d’environ 41% (Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes, 2019[19]). Ces difficultés reflètent le manque de ressources nécessaires à la détermination et à la mise en place des investissements publics évoqué plus haut (Fonds Monétaire International, 2019[18]).
Il est important de poser dès maintenant les jalons de réformes plus ambitieuses
En parallèle de l’achèvement des fondamentaux des finances publiques énoncés plus haut, Haïti peut mieux articuler la planification stratégique et le cycle budgétaire afin de se projeter vers une gestion moderne des finances publiques. Cette articulation est un défi dans tous les pays, y compris les plus développés. L’harmonisation des horizons temporels au sein de l’Union européenne n’est par exemple pas encore achevée (Downes, Moretti et Nicol, 2017[21]). Le cadre budgétaire à moyen terme européen, appelé « cadre financier pluriannuel », a un horizon de sept ans tandis que l’outil majeur de planification stratégique, « Europe 2020 » a un horizon de dix ans. Synchroniser ces deux horizons permettrait de renforcer la concordance entre budgétisation et planification. Par ailleurs, l’OCDE a noté l’importance d’examiner le plan stratégique « Europe 2020 » à mi-parcours, et de profiter de cette évaluation pour effectuer une revue des dépenses publiques.
Les réformes en cours en Haïti – budgétisation par programmes, cadre budgétaire à moyen terme, cadre de dépenses à moyen terme, planification stratégique – constituent le socle de cette articulation entre objectifs stratégiques et cycle budgétaire. Les points abordés ci-dessous sont essentiels pour que ces réformes soutiennent une architecture budgétaire synchrone avec la planification stratégique. L’expérience de la Thaïlande, de la Corée du Sud et de la Roumanie peut ainsi être instructive pour les réformes des finances publiques en cours en Haïti.
Articuler le calendrier de la planification stratégique et de la préparation budgétaire
Le Cadre budgétaire à moyen terme est théoriquement préparé entre juillet et novembre de chaque année par le MEF (Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes, 2019[19]). Après sa présentation au Conseil des ministres et son approbation, il est transmis aux secteurs pour qu’ils puissent à leur tour élaborer leur Cadre budgétaire à moyen terme.
Lors de la préparation budgétaire, les enveloppes indicatives de dépenses, contenues dans la lettre-circulaire du 15 octobre demandant aux ministères et agences leurs propositions budgétaires, doivent être ventilées par secteur. Le dernier rapport PEFA disponible (Morachiello et Lopke, 2012[16]) suggère que cela n’est pas le cas en pratique et que ce n’est pas prévu dans le Manuel des procédures d’élaboration du budget.
Par le passé, les ministères et agences gestionnaires ont eu un temps limité pour élaborer leurs propositions budgétaires (Morachiello et Lopke, 2012[16]). Il est crucial que ces entités aient suffisamment de temps pour établir des estimations de dépenses. Les ministères et agences gestionnaires doivent se sentir acteurs et responsables à part entière du processus budgétaire, notamment dans sa contribution à la planification stratégique. Ceci affecte ensuite la crédibilité du budget et son exécution. Cette implication est également déterminante pour que la mise en place d’une structure programmatique soit un succès (Encadré 3.6).
La mission d’enquête a par ailleurs révélé que le cadrage macroéconomique pour la planification budgétaire s’effectuait, entre mars et juin, parallèlement à la préparation budgétaire. Ces prévisions macroéconomiques et fiscales constituent pourtant le socle d’un cadre budgétaire à moyen terme, lequel est normalement établi entre juillet et novembre. Cette incohérence temporelle ne permet pas d’effectuer un cadre budgétaire à moyen terme crédible. Ce travail de la Direction des études économiques doit donc s’effectuer plus en amont du calendrier budgétaire.
Lier la documentation budgétaire à la planification stratégique
Une classification fonctionnelle des dépenses dans la nomenclature budgétaire favorise la cohérence entre le cycle budgétaire et la planification stratégique, en mesurant les progrès par rapport aux objectifs stratégiques. Elle favorise également la transparence vis-à-vis du Parlement, des citoyens et des partenaires techniques et financiers.
En 2011, une classification fonctionnelle n’était pas encore mise en place en Haïti (Morachiello et Lopke, 2012[16]). La nomenclature budgétaire contenait uniquement une classification administrative et une classification économique. Une classification fonctionnelle a depuis été mise en place (Groupe de la Banque Mondiale, 2016[22]). Celle-ci se rapproche de la Classification of the Functions of Government (COFOG) à 12 catégories développée par l’OCDE.
Pour que la budgétisation ait une réelle dimension stratégique, une classification fonctionnelle doit appuyer l’analyse des exercices budgétaires passés et la détermination des perspectives budgétaires pour les exercices à venir. Cette classification est présente dans les deux dernières annexes disponibles des Lois de finances, soit celles des années fiscales 2017-2018 et 2020-2021. Elle est également incluse dans les dernières annexes disponibles de projet de loi de finances, qui sont celles pour l’année 2017-2018. Cependant, pour encourager la responsabilité et transparence budgétaires, cette classification fonctionnelle des dépenses exécutées doit être régulièrement rendue publique. Ce n’est pas le cas aujourd’hui : seule une classification très agrégée par nature est disponible. Il est ressorti des entretiens que des efforts sont en cours pour améliorer la nomenclature budgétaire, en partenariat avec le FMI.
Renforcer la coordination institutionnelle
Le manque de coordination empêche l’établissement de rapports financiers fiables et complets
Les dépenses d’investissements financées par des sources externes, comme les bailleurs de fonds, constituent la grande majorité du budget d’investissement total. De fait, la Loi de finances rectificative pour 2017-2018 indique qu’elles représentent 54,6% de ce budget. Cependant, le reporting des projets financés et fonds exécutés est très incomplet (Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes, 2019[19]). Ceci est un problème ancien. Le rapport PEFA de 2012 indiquait ainsi que les informations sur les recettes et dépenses des projets financés par les bailleurs de fonds ne sont pas incluses dans les rapports mensuels d’exécution des crédits budgétaires, ni dans les rapports annuels d’exécution budgétaire présentés par le MEF (Morachiello et Lopke, 2012[16]). En 2017, le gouvernement haïtien a mis en place un cadre de partenariat en matière de réforme fiscale et de gestion des finances publiques, afin d’améliorer la coordination entre les différents partenaires techniques et financiers et l’administration haïtienne (Fonds Monétaire International, 2019[18]). Un tel outil devrait faciliter l’intégration des projets financés par les bailleurs de fonds dans le processus de budgétisation. Par ailleurs, Haïti peut s’inspirer dans ce domaine des bonnes pratiques d’un certain nombre de pays africains, comme l’Ouganda ou la Tanzanie (Collaborative Africa Budget Reform Initiative, 2008[23]).
Il n’existe pas de rapport mensuel d’exécution budgétaire par le MEF couvrant l’ensemble des administrations (Morachiello et Lopke, 2012[16]). Chaque administration publie généralement des rapports mensuels de recettes et dépenses. Ce manque de lisibilité est un frein à la transparence budgétaire car il empêche les décideurs publics, les citoyens et le Parlement d’avoir une vue d’ensemble infra-annuelle de la situation budgétaire du pays.
Il ressort des entretiens conduits auprès de l’administration haïtienne qu’un canal de communication entre la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif (CSCCA) et l’Inspection générale des finances (IGF) située au sein du MEF, auparavant inexistant, est en train d’être établi. Une telle communication permettrait d’assurer des transferts d’information entre contrôleurs internes et externes et donc d’améliorer la qualité des rapports financiers.
Le manque de coordination freine la préparation budgétaire, notamment en matière de prévisibilité des dépenses
Les réponses au questionnaire OCDE suggèrent par ailleurs que durant la phase de préparation budgétaire, le MEF ne dispose pas de l’ensemble des informations pour s’assurer de l’authenticité des budgets soumis par les ministères sectoriels.
Le dernier rapport PEFA disponible (Morachiello et Lopke, 2012[16]) souligne que la budgétisation des dépenses d’investissement et de fonctionnement sont des processus distincts. Le MEF est en charge du budget de fonctionnement, tandis que le MPCE gère le budget d’investissement. Ces deux institutions ne se coordonnent pas encore suffisamment pour l’estimation des charges récurrentes qu’impliquent les dépenses d’investissement (Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes, 2019[19]). De ce point de vue, la structure organisationnelle de la Thaïlande, du Timor oriental et de la Corée du Sud établie pour articuler la budgétisation et la planification stratégique est éclairante (Encadré 3.5).
Les Programmes d’investissements publics (PIP) incluent rarement les projets d’investissements des bailleurs de fonds (Groupe de la Banque Mondiale, 2016[17]). Ces derniers peuvent entraîner des coûts imprévus pour le budget national. Le PEFA 2012 souligne que « les prévisions au titre des appuis budgétaires et des aides-projets ne sont pas exhaustives et ne sont pas communiquées à temps aux services du MPCE et du MEF, pour être prises en compte dans la loi des finances » (Morachiello et Lopke, 2012, p. 17[16]).
Une agence de planification stratégique séparée de l’autorité budgétaire en Thaïlande
Le cadre budgétaire à moyen terme en Thaïlande est préparé par quatre institutions qui forment le Comité de politique fiscale. Le bureau de politique fiscale au sein du ministère des Finances est en charge des revenus, de la gestion de la dette publique et de la trésorerie, et de la surveillance et du reporting infra-annuel. Le Bureau du budget est responsable de la politique budgétaire, de la planification et l’exécution et budgétaire et des estimations de dépenses. La Banque centrale thaïlandaise et le Conseil national pour le développement économique et social sont conjointement en charge des prévisions macroéconomiques. La Banque centrale gère l’analyse et le conseil économique tandis que le Conseil constitue l’agence de planification stratégique.
Une autorité commune de budgétisation et de planification : la Commission de planification économique en Corée du Sud
En Corée du Sud, du début des années 1960 au début des années 1990, la Commission de planification économique était responsable de la planification stratégique mais aussi de la budgétisation. Cette institution était rattachée au cabinet du Vice-Premier ministre. La Commission a mis en place un plan stratégique à moyen terme, appelé Plan de développement économique, sur un horizon de cinq ans, dans lesquelles sont intégrées les contraintes budgétaires. La Commission de planification économique est également chargée de coordonner la conception et la mise en œuvre de ces plans.
En Roumanie, le ministère des Finances publiques chapeaute la budgétisation à moyen terme
Le ministère des Finances publiques roumain est responsable de la gestion des finances publiques conformément aux règles nationales et européennes. Dans ce cadre, il prépare la Stratégie budgétaire et fiscale, qui définit le cadre budgétaire à moyen terme du pays. Le ministère des Finances publiques établit aussi les limites de dépenses et prépare le projet de Loi des finances en rassemblant les propositions des autorités de dépenses. Le ministère coopère également avec la Commission nationale pour la stratégie et les prévisions, qui est une entité distincte subordonnée au Secrétariat général du gouvernement. Elle est officiellement responsable des principales projections macroéconomiques, comme le PIB ou la demande sectorielle.
Source : (Blazey et al., 2021[24]); (Nicol et Park, 2020[25]), (Choi, 2015[26])
Développer les plans stratégiques sectoriels
Lors de la mission d’enquête, l’administration haïtienne a indiqué que le cycle budgétaire est aligné sur la planification stratégique de long terme, c’est-à-dire le PSDH. Le PSDH est cependant trop vague pour faciliter l’allocation des ressources budgétaires et la sélection de projets d’investissements. L’absence de hiérarchie entre les priorités, en termes d’importance et de faisabilité, est notamment un obstacle. Les plans stratégiques sectoriels, avec des objectifs stratégiques, doivent donc jouer un rôle essentiel dans la planification budgétaire. La mission d’enquête de l’OCDE auprès de l’administration haïtienne indique que des efforts sont en cours pour harmoniser les politiques et stratégies sectorielles. Il est à noter que certains ministères gestionnaires sont plus avancés que d’autres dans l’élaboration de plans stratégiques pluriannuels. C’est notamment le cas du ministère de l’Éducation et du ministère de la Santé publique et de la population.
En plus de leur contribution à un cadre budgétaire et un cadre de dépense à moyen terme, les plans stratégiques sectoriels peuvent servir de points d’ancrage pour la budgétisation par programme (Downes, Gay et Kraan, 2018[27]). En effet, dans de nombreux pays, les programmes sont sélectionnés dans le contexte d'une « cascade » de politiques, à partir d'objectifs stratégiques et de développement de haut niveau qui informent des objectifs de résultats spécifiques à moyen terme, lesquels à leur tour informent des objectifs ministériels ou sectoriels et des objectifs de résultats associés. L'expérience internationale indique aussi que pour reclassifier le budget sur une base programmatique, il est préférable de disposer de prévisions budgétaires bien expliquées et pluriannuelles, formulées de préférence en termes de résultats. Une fois qu'une stratégie sectorielle à moyen terme, basée sur des programmes, est élaborée, les pays peuvent attribuer des responsabilités claires en matière d'organisation et de gestion, pour atteindre les plans et les objectifs sélectionnés. Haïti peut notamment s’inspirer de l’expérience du Timor oriental où la planification à moyen terme constitue un prérequis à la mise en place d’une budgétisation par programme (Encadré 3.6).
Le développement d’une budgétisation par programme, puis d’une budgétisation axée sur la performance, sont des objectifs clairs pour l’administration haïtienne. Mais le chemin pour atteindre ces objectifs est long. Le présent chapitre a détaillé certains aspects d’une architecture budgétaire moderne, ayant trait à l’articulation entre budgétisation et planification stratégique, qui doivent être assimilés pour avancer sur ce chemin.
Une agence pour la planification stratégique également impliquée dans la planification budgétaire, mais cependant distincte de l’autorité budgétaire
L'Unité de planification, de suivi et d'évaluation (UPMA) est une agence située au sein du cabinet du Premier ministre du Timor oriental. Elle est responsable de la coordination, de l'organisation et de la supervision du processus de planification, de suivi et d'évaluation de toutes les politiques et programmes du gouvernement, y compris le budget de l'État. L'UPMA assure la cohérence du plan annuel avec le plan de développement stratégique ainsi que celle des programmes sectoriels avec le plan annuel et le plan de développement stratégique. Le ministère des Finances est l'autorité budgétaire qui prépare et exécute le budget. Les ministères gestionnaires sont responsables de l'élaboration des plans sectoriels et de la soumission des propositions budgétaires au ministère des Finances et à l'UPMA pour analyse. Ils sont également chargés de suivre la mise en œuvre du plan annuel et l'exécution du budget par leurs ministères et d'envoyer à l'UPMA des rapports trimestriels et annuels sur les résultats.
La mise en place progressive d’un budget par programme
Après l’approbation du Plan de développement stratégique qui constitue le plan stratégique à long terme du Timor oriental, le cabinet du Premier ministre a pris l’initiative d’élaborer un processus de planification gouvernemental autour des programmes. À cette fin, il a lancé un projet pilote en 2016 pour établir une classification programmatique, dans dix ministères et 15 agences autonomes. Un des objectifs de cette dernière est de relier les programmes aux objectifs et à la vision globale définis dans le plan de développement stratégique et dans les plans sectoriels pertinents. Les plans sectoriels, annuels ou de moyen terme, n’étaient pas encore pleinement intégrés à la planification budgétaire. L’UMPA a notamment formé les ministères à la manière de développer la structure de leur programme, ainsi que le calcul de coûts et le suivi. Le Timor oriental a également opté pour une approche simplifiée, à travers laquelle les programmes budgétaires sont jumelés aux portefeuilles ministériels, et non pas interministériels ou transversaux.
Les principales difficultés rencontrées dans cette mise en place
Une leçon essentielle tirée de l’expérience des pays de l’OCDE comme du Timor oriental est d’éviter la surcharge d’informations demandés aux ministères gestionnaires et agences autonomes. Lors de l’élaboration du budget, ces derniers reçoivent souvent deux cadres pour exprimer leurs propositions budgétaires : d’une part, la structure par programme, et d’autre part, la structure traditionnelle par poste budgétaire. Étant donné le temps limité qui leur est laissé pour compléter ces documents, la procédure d’établissement des plans stratégiques annuels et de moyen terme doit d’emblée être rationalisée et assimilée. C’est pourquoi la budgétisation par programme doit s’effectuer en aval de la planification stratégique. La deuxième leçon est l’importance des boucles d’information entre les participants pour que la réforme ne soit pas comprise comme une politique « verticale ». L’adhésion de tous les participants à la structure programmatique n’est parfois pas au rendez-vous. Tous les participants doivent se sentir responsables, et non pas seulement exécutants de la structure programmatique du budget. Les mécanismes de coordination institutionnelle et de d’appropriation par les ministères et agences autonomes, jouent donc un rôle majeur dans la mise en place d’un budget par programmes.
Source : (Downes, Gay et Kraan, 2018[27]).
De même que l'amélioration de la qualité de gestion des finances publiques, le suivi et l'évaluation servent à améliorer l’atteinte des objectifs nationaux de développement, en fournissant des données probantes clés sur la performance de l’action publique dans la mise en œuvre de ces objectifs, ainsi que sur ce qui a fonctionné ou pas dans leur poursuite. Le suivi et l’évaluation permettent également de communiquer aux citoyens des informations clés sur la performance des politiques publiques.
Un système de suivi et d’évaluation robuste est essentiel à l’obtention des résultats visés par la planification stratégique
Le suivi et l’évaluation sont deux pratiques distinctes
Le suivi et l’évaluation sont deux pratiques distinctes, aux méthodes et finalités différentes. Ainsi, le suivi a pour objectif de faciliter la planification stratégique et d’éclairer les décisions publiques grâce à une mesure de la performance des réformes et l’identification de points de tension et de goulots d’étranglement. Il permet également de renforcer la responsabilité des décideurs publics ainsi que l’information du public sur la bonne utilisation des ressources (OCDE, 2019[28]). Contrairement à l’évaluation, le suivi est donc caractérisé par des processus routiniers et continus de collecte de données (Tableau 3.2). Alors que l'évaluation des politiques vise à montrer dans quelle mesure le résultat observé peut être attribué à l'intervention politique, le suivi fournit des informations descriptives sans établir de lien de causalité entre une intervention publique et les résultats observés.
À l’inverse, le but spécifique de l’évaluation est d’éclairer les décideurs sur la réussite ou non d’une politique publique et de déterminer s’il existe un lien de causalité entre les résultats observés et la politique en question. À cet égard, l’évaluation est un processus épisodique, adapté à un problème spécifique et dont les mesures et les ressources sont ciblées et personnalisées selon l’évaluation (OCDE, 2020[29]). L’évaluation partage toutefois des objectifs communs avec le suivi, à savoir déterminer si les efforts déployés par le gouvernement atteignent les résultats escomptés, si l’usage des ressources est optimisé et enfin dans un but de communication aux citoyens et autres parties prenantes.
Le suivi et l’évaluation ont des finalités complémentaires
Un système robuste de suivi des politiques publiques offre aux décideurs politiques les outils et les preuves nécessaires pour détecter les goulots d’étranglement dans la mise en œuvre de leurs politiques, adapter leur exécution, et communiquer les résultats de l’action publique auprès des citoyens. Ainsi, les pays de l’OCDE comme les pays non-membres ont développé leurs pratiques de suivi des politiques publiques dans une logique de reddition des comptes et de pilotage de la performance, mais également de communication à l’attention des citoyens et d’amélioration de l’atteinte des objectifs de développement (voir Encadré 3.7).
La pratique du suivi des politiques publiques s’est d’abord développée dans les années 1990 dans les pays de l’OCDE dans une logique de reddition des comptes et de performance de la gestion publique.
Aux États-Unis, le Government Performance and Result Act de 1993, renforcé en 2010, vise à améliorer la gestion de la performance du gouvernement. Il impose notamment aux agences fédérales de s’engager dans une démarche de performance en mesurant et communiquant leurs résultats à travers l’élaboration de plans stratégiques pluriannuels, d’un plan de performance annuel et d’un rapport annuel sur la performance.
Au Canada, une initiative de modernisation de la fonction de contrôleur a été lancée depuis 1997. Un nouveau cadre de gestion pour la reddition de comptes (CRG) a ainsi été adopté en 2003, et une politique de gestion par les résultats est mise en œuvre depuis 2016 au moyen d’une allocation des ressources budgétaires basée sur les résultats.
À cette tendance s’est ajoutée la volonté de mieux communiquer et donner à voir des résultats du gouvernement.
Au Royaume-Uni, cette volonté s’est traduite par la création en 2001 d’une unité de fourniture (Delivery Unit) rattachée au Premier ministre, dans un contexte de mécontentement des citoyens envers la qualité de leurs services publics. Ce dispositif a été mis en place pour superviser et mesurer la mise en œuvre des réformes assignées aux ministères et agences. C’est un outil efficace au service de la communication, la transparence et la reddition des comptes du gouvernement.
En Colombie, le Système national d’évaluation de la gestion et des résultats (SINERGIA) vise à améliorer l’efficacité de la formulation et de la mise en œuvre du Plan national de développement. Ce dispositif dispose d’un volet de suivi basé sur l’exploitation d’un système d’indicateurs associés aux objectifs du Plan au niveau stratégique, sectorielle et de management. Ce suivi est appliqué au niveau central mais aussi territorial et décentralisé, afin de fournir une information globale sur la performance des politiques publiques dans le pays.
De nombreux pays non-membres ont aussi adopté un cadre de suivi de leurs politiques publiques afin de mieux piloter la performance de leurs instruments stratégiques.
En Afrique du Sud, le Département de la planification, du suivi et de l’évaluation des résultats a pour but d’inciter les fonctionnaires et gestionnaires à rendre des comptes, d’améliorer la planification des politiques publiques et d’amener les ministères à travailler vers la réalisation d'objectifs communs. Ce système repose sur des objectifs de performance pour chaque ministère et un système d’indicateurs associés à des objectifs de performance du gouvernement.
Source : Basé sur les informations du United States Office of Management and Budget ; Treasury Board of Canada Secrétariat ; Département de la Planification, du Suivi et de l’Évaluation de la République d’Afrique du Sud ; (OCDE, 2018[30]), Public Governance Review Paraguay ; (Lafuente et Gonzalez, 2018[31]), Do Delivery Units deliver ?
De même, l’évaluation des politiques publiques est un instrument de gouvernance essentiel qui permet de s’assurer que les réformes menées contribuent à l’amélioration des services publics et du bien-être des citoyens. Pour cela, l’évaluation vise à mesurer objectivement dans quelle mesure les résultats observés sont attribuables aux politiques publiques mises en œuvre. Ainsi, l’évaluation contribue à la diffusion d’une culture du résultat au sein de l’administration, à la responsabilisation des décideurs publics et à l’atteinte des objectifs gouvernementaux de long terme (OCDE, 2020[29])
Le cadre institutionnel du suivi et de l’évaluation (S&E) est parcellaire
Un cadre institutionnel solide pour le suivi et l’évaluation des politiques permet de formaliser et systématiser des pratiques qui sont isolées et non coordonnées en son absence. L’institutionnalisation du système de S&E vise ainsi à établir des normes et des orientations pour les méthodes et les pratiques (Gaarder et Briceño, 2010[32]) et peut fournir des incitations efficaces pour la conduite d’évaluations de qualité et la collecte systématique de données de suivi de la performance (OCDE, 2020[29]). Bien qu’il n’y ait pas d’approche unique dans la manière dont les pays ont procédé à l’institutionnalisation de leurs pratiques de S&E, un cadre institutionnel solide se doit d’inclure :
Une ou plusieurs définitions claires et complètes, ancrées dans un cadre formel. Ces définitions doivent distinguer clairement le suivi de l’évaluation – ceux-ci correspondant à des pratiques complémentaires mais distinctes – et préciser les politiques ciblées.
Une pratique ancrée dans un cadre politique et légal, soit à un niveau spécifique de la hiérarchie des normes (loi, règlement, etc.), soit à travers des documents stratégiques dédiés ou des lignes directrices.
L’identification des acteurs institutionnels en charge de la supervision ou de la conduite du suivi d’une part, et de l’évaluation d’autre part, ainsi que de leurs ressources et mandats.
Une orientation au niveau macro concernant « qui, quand et comment » doivent être réalisés le suivi et l’évaluation des politiques publiques.
Il n’existe pas en Haïti de définition du suivi ou de l’évaluation partagée entre les différentes composantes du gouvernement
Selon les données collectées par l’OCDE (OCDE, 2020[29]), une majorité de pays de l’OCDE (23 sur 25) ont une (11 pays) ou plusieurs (12 pays) définition(s) formelle(s) de l’évaluation des politiques publiques (voir Graphique 3.1). Dans certains pays, cette définition est ancrée dans un cadre légal ou réglementaire. C’est le cas au Japon, où la loi sur les évaluations de politiques publiques du gouvernement, offre une définition de l’évaluation (loi N°86 de 2001), tandis qu’en Argentine, le décret 292/2018, désigne les acteurs responsables de l’élaboration de l’évaluation des politiques et programmes sociaux (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2018[33]). D’autres pays définissent l’évaluation dans des guides méthodologiques, comme c’est le cas en Colombie.
En Haïti, il n’existe pas a priori semblable définition partagée. L’adoption d’une définition claire et précise constitue pourtant une étape importante dans l’institutionnalisation de l’évaluation. En effet, cela permet une compréhension commune des enjeux, des objectifs et des outils à mobiliser pour mettre en œuvre l’évaluation, non seulement au sein du secteur public, mais également entre l’ensemble des acteurs du système, tels que les PTF et les organisations de la société civile (OSC).
À titre d’exemple, si le contenu des définitions de l’évaluation peut varier d’un pays à l’autre, on retrouve quelques concepts clés dans la plupart des définitions analysés par l’OCDE (OCDE, 2020[29]), à savoir :
Les critères de l’évaluation (impact, efficacité, efficience, etc.),
Le type de politiques publiques ciblé (projets, programmes, plans, etc.),
Les caractéristiques de l’évaluation, qui incluent les critères de qualité de l’évaluation, le type de mesures attendues, la méthode de conduite ou encore les acteurs qui y participent.
Le système de suivi et d’évaluation d’Haïti est intégré à un paysage institutionnel clair qui implique principalement le MPCE et les ministères sectoriels
Le décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’Administration centrale de l’État, pose le cadre réglementaire général du système national de suivi et d’évaluation des politiques publiques. Plusieurs acteurs situés au niveau du centre de gouvernement (CdG) jouent ainsi un rôle de coordination et de promotion important en cette matière. Il s’agit de :
L’Office de management et des ressources humaines (OMRH) chargé, entre autres, de « veiller à la performance du système de la fonction publique par des mesures de régulation et d’évaluation ». Cette responsabilité lui est attribuée par l’article 113 du décret de 2005. Elle se limite néanmoins au suivi et à l’évaluation des mesures concernant la fonction publique.
La Cellule de coordination et de suivi des politiques publiques (CCSPP) qui « assure le suivi et l’évaluation de l’action gouvernementale et concourt à la préparation des dossiers de réflexion stratégique, essentiellement sur les questions touchant à la bonne gouvernance ». Cette Cellule, rattachée au Premier ministre, a été néanmoins dissoute en 2016 du fait de doublons potentiels avec le mandat du MPCE.
Le ministère de la Planification et de la Coopération externe (MPCE) a pour mandat d’« assurer le suivi et l’évaluation des plans et programmes élaborés par le ministère. » Ce rôle de coordination en matière de planification est confirmé par le décret du 2 février 2016 organisant le MPCE (Gouvernement d'Haiti, 2016[34]). Le MPCE est donc le principal acteur de coordination et de promotion en matière de suivi et d’évaluation à travers le gouvernement.
À ces nouveaux acteurs au centre de gouvernement s’ajoute le rôle des ministères sectoriels chargés d’effectuer un suivi et une évaluation des politiques publiques sectorielles, via les Unités d’études et de programmation (UEP) (article 63 du décret de 2005). L’encadré ci-dessous (Encadré 3.8) donne plus d’information sur le fonctionnement des UEP.
Les UEP sont services centraux de l’État dont les attributions sont définies dans l’article 63 du décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’Administration centrale de l’État.
Les UEP servent de point de contact principal du ministère de la Planification et de la Coopération au sein de chaque ministère sectoriel. Elles ont en charge notamment le suivi et l’évaluation des politiques publiques sectorielles pour le compte du MPCE. Les capacités de ces unités varient beaucoup d’un ministère à l’autre. Il n’existe pas, à l’heure actuelle, de cadre de compétences homogène pour les agents qui travaillent dans ces unités.
Source : Décret du 2 février 2016 organisant le ministère de la Planification et de la Coopération externe ; Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État.
Enfin, en Haïti, les PTF jouent un rôle important en matière de suivi et d’évaluation des politiques publiques. Les initiatives menées par les PTF en la matière ne semblent toutefois pas contribuer au système national haïtien de S&E et ainsi, in fine, à l’amélioration de l’utilisation des données probantes dans l’élaboration des politiques nationales.
Il existe un système de suivi distinct pour le pilotage du PME-2023
En Haïti, s’ajoutent aux mandats de ces acteurs, des systèmes de suivi particuliers destinés à piloter les politiques prioritaires du gouvernement, telles qu’elles sont formalisées au sein du PSDH et du PME-2023. Ainsi, une gouvernance spécifique est créée pour assurer le suivi et l’évaluation du PME-2023, composée des acteurs suivants :
Un comité de pilotage stratégique présidé par le Premier ministre, et composé des ministères sectoriels et de l’OMRH, qui assure le pilotage du PME-2023 au plus haut niveau politique ;
Un comité de pilotage opérationnel, présidé par l’OMRH, et composé des comités sectoriels et sous-sectoriels des ministères, qui élabore les processus de suivi dans les ministères et évalue les résultats de la mise en œuvre ;
Des comités sectoriels dans chaque ministère, composé des directeurs généraux et des UEP, qui élaborent un plan de suivi et communiquent en interne et en externe, sur les progrès réalisés.
Il n’existe pas de cadre légal ou politique interministériel du suivi et de l’évaluation en Haïti
Une majorité de pays interrogés par l’OCDE (29 pays dont 23 pays de l’OCDE) ont développé un cadre légal pangouvernemental pour l’évaluation. Le fait que plus de deux tiers des pays interrogés aient développé un tel cadre légal montre l’importance accordée à la systématisation de cette pratique. Toutefois, les pays de l’OCDE ont ancré l’évaluation à plusieurs niveaux de la hiérarchie des normes. L’enquête de l’OCDE (2018) montre en effet que l’évaluation peut être reconnue au plus haut niveau de la hiérarchie des normes, dans une loi voire dans la constitution, mais que cela n’est pas une nécessité.
En France, par exemple, la pratique de l’évaluation des politiques publiques est affirmée au niveau constitutionnel (article 47-2 sur le mandat de la Cour des comptes), légal et règlementaire (voir Encadré 3.9).
La France a mis en place un cadre juridique pour l’évaluation des politiques intégré à trois niveaux différents : la Constitution, la législation primaire et le droit dérivé.
Sur le plan constitutionnel, l'article 47-2 donne mandat à la l’institution suprême d’audit, la Cour des comptes, pour assister le Parlement et le gouvernement dans l'évaluation des politiques publiques. Les résultats sont mis à la disposition du gouvernement et des citoyens à travers la publication des évaluations. Les activités d'évaluation sont également énoncées aux articles 39 et 48 de la Constitution.
En matière de législation primaire, les articles 8, 11 et 12 de la loi organique N°2009-403 sur l'application de l'article 34-1 de la Constitution exigent que les propositions législatives soient soumises à une analyse d'impact ex ante. Les résultats de l’évaluation sont ensuite annexés à la proposition législative dès leur transmission à la cour administrative suprême (le Conseil d’État).
Au niveau du droit dérivé, l'article 8 du décret N°2015-510 dispose que tous les projets de propositions juridiques affectant les missions et l'organisation des services déconcentrés de l'État doivent faire l'objet d'une analyse d'impact. L'objectif principal est de vérifier la cohérence entre les objectifs poursuivis par la proposition et les ressources allouées aux services décentralisés.
Par ailleurs, la France dispose d'un certain nombre de circulaires du Premier ministre relatives à l'évaluation. Le 12 octobre 2015, la circulaire portait sur l'évaluation des normes, et en mai 2016 sur l'évaluation d'impact des nouveaux projets de lois et textes réglementaires.
Source : Enquête de l’OCDE (2018), Constitution de la Ve République, articles respectifs sur Légifrance (https://www.legifrance.gouv.fr).
De même, plusieurs pays de l’OCDE ont développé un cadre légal ou réglementaire transversal pour organiser le suivi de la performance. C’est le cas des États-Unis dans le cadre du Government Performance and Results Modernisation Act.
En Haïti, il n’existe pas de tel cadre légal cohérent sous-tendant le système d’évaluation et de suivi des politiques publiques à travers le gouvernement2. Par ailleurs, comme le montre l’exemple de la CCSPP, certains des décrets sur l’administration publique qui ancre le mandat institutionnel des acteurs du suivi et de l’évaluation ne sont pas à jour.
Il n’existe pas d'orientations globales générales ou spécifiques pour la conduite du suivi ou de l’évaluation
D’autres pays ont fait le choix d’inscrire ces pratiques dans un cadre politique. Un cadre de politiques publiques est généralement constitué d’un document ou ensemble de documents qui fournissent une direction stratégique, des principes et un plan d’action au gouvernement sur un secteur ou une thématique spécifique. Les cadres de politiques publiques peuvent comprendre ou non des actes législatifs, ainsi que des actes ministériels sous la forme de lignes directrices, par exemple (OCDE, 2020[29]). L’existence d’un tel cadre politique démontre l’importance qu’accordent les gouvernements à ces pratiques comme vecteurs de l’amélioration des politiques publiques et, in fine, de développement. Surtout, ces cadres politiques permettent de définir les finalités et modalités concrètes de mise en œuvre du suivi ou de l’évaluation : qui sont les acteurs, quelles politiques doivent être évaluées ou faire l’objet d’un suivi, quel est le calendrier de mise en œuvre du S&E.
Ainsi, comme la moitié des pays interrogés par l’OCDE (21 au total dont 17 pays membres de l’OCDE), le Bénin a développé un tel cadre de politiques publiques pour l’organisation pangouvernementale de l’évaluation. L’encadré suivant (Encadré 3.10) donne plus d’informations sur ce cadre.
En effet, le Bénin a inscrit la pratique de l’évaluation dans un cadre politique solide à travers la Politique nationale d’évaluation 2012-2021 (PNE, (République du Bénin, 2012[35])) et plus récemment le Guide méthodologique national d’évaluation (Guide méthodologique, (Bureau de l’Évaluation des Politiques Publiques et de l’Analyse de l’Action Gouvernementale, 2017[36])). Cette PNE définit un cadre global pour la finalité et les objectifs des évaluations, les normes et principes à respecter dans leur conduite, et les mesures mises à disposition pour les mettre en œuvre. En ce sens, la PNE 2012-2021 institutionnalise la pratique de l’évaluation en contribuant au développement de pratiques évaluatives formelles, systématiques et alignées en termes de méthode et d’utilisation des résultats à travers le gouvernement (Gaarder et Briceño, 2010[32]).
Sources : dans le texte.
Le dernier rapport de mise en œuvre du PSDH 2030 indique que le gouvernement haïtien avait l’intention de développer « des documents méthodologiques [sur] le cadre de résultats pour le suivi du PSDH et des politiques publiques et des ODD. » mais que ces initiatives n’ont pas abouti du fait des difficultés économiques et sociales rencontrées par le pays ces dernières années (Gouvernement d'Haïti, 2020[3]). Il existe un Manuel de procédures sur la gestion de l’investissement public (Gouvernement d’Haïti, 2014), qui s’applique exclusivement aux projets d’investissement public et se concentre sur un suivi sommaire financier et physique de l’exécution des projets.
Les modalités (acteurs, méthodologie et séquençage) et les outils du suivi ne sont toujours pas clairs, ce qui est susceptible de fortement minimiser l’impact du suivi de la performance. Il n’existe pas de document méthodologique organisant le suivi à travers le gouvernement. Aussi, si la gouvernance du suivi du PME-2023 est explicitée dans ce document, sa méthodologie exacte et l’ensemble des acteurs qui sont impliqués ne sont pas précisés. En effet, si les comités présentés ci-dessus ont pour mandat de valider des rapports de suivi (appelé « évaluation » dans le PME-2023, mais il s’agit plus vraisemblablement de rapports de suivi) et de prendre des décisions concertées sur la marche à suivre, ils ne semblent pas impliqués en tant que tels dans plusieurs étapes clés de la chaîne de valeur du suivi : collecte des données et mise à jour des indicateurs, consolidation de tableaux de bord d’avancement, proposition de scénarios concernant la marche à suivre pour répondre à des difficultés de mise en œuvre. En d’autres termes, ce sont des instances décisionnelles, qui constituent un maillon indispensable d’un système de suivi de la performance, mais qui ne peuvent pas fonctionner sans leur contrepartie opérationnelle ou administrative.
Poser les jalons d’un système d’évaluation des politiques publiques robuste en institutionnalisant la pratique
Un système peut être défini comme un « ensemble d’éléments liés entre eux par une dynamique produisant un effet, créant un nouveau système ou influençant ses éléments » (OCDE, 2017[37]). Plus particulièrement, un système d’évaluation des politiques publiques peut être défini comme « un système dans lequel l’évaluation est une composante normale du cycle de vie des politiques publiques et des programmes, conduite de manière systématique et rigoureuse, et dont les résultats sont utilisés dans les processus de prises de décisions et mis à la disposition du public »(Lázaro, 2015[38]).
Pour cela établir un tel système, la première étape consiste pour les gouvernements à institutionnaliser la pratique de l’évaluation afin d’en donner le mandat explicite à des acteurs publics (voir Encadré 3.11).
Un système d’évaluation des politiques publiques solide se développe à travers les trois dimensions suivantes :
Institutionnalisation : désigne le processus d’intégration des pratiques évaluatives à des approches plus formelles et systématiques. Cela peut inclure la mise en place d’un système d’évaluation dans les cadres gouvernementaux par le biais de politiques ou stratégies spécifiques (Lázaro, 2015[38] ; Gaarder et Briceño, 2010[32]).
Qualité : se réfère aux évaluations de politiques qui sont techniquement rigoureuses et bien gouvernées, c’est-à-dire indépendantes et ajustées au processus décisionnel (Picciotto, 2013[39]).
Utilisation : se produit lorsque les résultats de l’évaluation conduisent à une meilleure compréhension ou à un changement dans la conception du sujet de l’évaluation, ou lorsque les recommandations de l’évaluation informent la prise de décision et conduisent à une modification de l’objet de l’évaluation.
Source : Lázaro (2015[38]), Gaarder and Briceño (2010[32]), Ledermann (2012[40]), et Picciotto (2013[39]).
Poser un cadre légal et donner des orientations globales pour la conduite de l’évaluation
Le gouvernement haïtien pourrait bénéficier de l’adoption d’une loi fixant un cadre de mise en œuvre du suivi et de l’évaluation au sein de l’ensemble du gouvernement, afin d’établir un consensus politique, au-delà des cycles électoraux, sur l’importance du S&E pour le pays (OCDE, 2020[29]). La pertinence de cette loi est accrue en période de transition électorale.
Par ailleurs, le gouvernement haïtien pourrait bénéficier de l’adoption d’une directive ou d’un guide méthodologique pour clarifier le rôle des acteurs en matière de S&E, ainsi que donner des orientations au niveau global concernant « qui, quand et comment » doivent être réalisés le suivi et l’évaluation des politiques publiques. En effet, ce type d’orientations est utile afin de s’assurer que les ressources des ministères sont focalisées sur le suivi et l’évaluation des politiques à fort enjeu social et économique, ainsi que de prévoir les ressources humaines et financières qui seront dédiées au S&E.
Rationaliser le fonctionnement des acteurs et renforcer le rôle du centre de gouvernement en matière d’évaluation
Dans la majorité des pays étudiés par l’OCDE, c’est le centre de gouvernement3 (CdG) qui joue un rôle majeur dans la coordination des pratiques évaluatives des ministères. En effet, les différentes structures du centre de gouvernement bénéficient d’un positionnement stratégique pour diffuser une culture de l’évaluation à travers l’administration, ainsi que pour coordonner l’action des différent ministères sectoriels, agences et institutions (OCDE, 2020[29]). De plus, les capacités de coordination du CdG sont d’autant plus importantes que les gouvernements auront besoin d’évaluer l’impact des politiques de soutien à l’économie et des politiques sanitaires (Graphique 3.2).
Note : Il s’agit des réponses des pays à la question « Quelles institutions de l’exécutif ont des compétences pangouvernementales en matière d’évaluation ? ».
Source : OCDE (2018), Enquête sur l’évaluation des politiques publiques.
Haïti pourrait ainsi renforcer la fonction de son centre de gouvernement en matière d’évaluation. En effet, depuis la disparition de la Cellule de coordination et de suivi des politiques publiques, aucune institution de l’exécutif n’a le mandat explicite d’exiger la conduite d’évaluations par les ministères sectoriels et d’en coordonner la mise en œuvre.
Toutefois, dans un pays comme Haïti, le rôle du MPCE demeure important en matière de coordination des évaluations. En effet, le MPCE a pour responsabilité d’évaluer la contribution des programmes sectoriels au développement d’Haïti. Par ailleurs, le MPCE est particulièrement bien placé pour coordonner les évaluations faites par les PTF et en promouvoir l’utilisation au sein de l’administration. Le rôle de promotion des évaluations du MPCE pourrait donc être renforcé. Ainsi, le MPCE pourrait avoir pour mandat explicite d’inciter les ministères sectoriels (en réalité son réseau d’UEP) à conduire des évaluations.
Une rationalisation des acteurs du suivi et une clarification des méthodologies permettraient une meilleure utilisation des résultats, importante pour la sortie de crise
Comme cela a été mentionné dans les sections précédentes, le suivi de la performance peut servir trois objectifs distincts :
Il contribue à la prise de décision opérationnelle, en produisant des données probantes permettant de mesurer la performance et d’identifier des délais ou difficultés de mise en œuvre (i) ;
Il contribue également à un objectif de reddition des comptes quant à l’utilisation des ressources, à l’efficience interne des processus de gestion, ou aux résultats des politiques publiques (ii) ;
Enfin, il contribue à un objectif de transparence, en donnant à voir aux citoyens et parties prenantes dans quelle mesure les efforts des gouvernements produisent les résultats escomptés (iii).
Chacun de ces objectifs appelle une organisation distincte du suivi de la performance. En Haïti, les systèmes existants semblent, dans les faits, principalement articulés autour de la production de rapports de suivi, documents dont la finalité est principalement de rendre compte à une instance décisionnelle, des activités mises en œuvre pour atteindre les objectifs fixés par la collectivité. C’est le cas par exemple des évaluations du PME-2023, qui sont en réalité des rapports de suivi, et qui sont élaborées pour être revues par les différents comités de suivi du PME-2023. De plus, la prise de décision opérationnelle n’est pas facilitée par ce format peu adapté à l’exercice. Enfin, les rapports de mise en œuvre du PME-2023 et du PSDH ne sont pas rendus publics ; ils ne contribuent donc pas à communiquer autour des résultats du gouvernement.
Rationaliser les acteurs et organiser un dialogue de performance unique entre le centre de gouvernement et les ministères sectoriels
D’abord, pour que le suivi de la performance serve d’outil de gestion efficace, il doit être effectué de façon suffisamment régulière et fréquente pour permettre aux décideurs et agents publics d’adapter leurs actions ou ressources face à des difficultés de mises en œuvre (OCDE, 2018[9]). Cet exercice est donc intimement lié à la gestion quotidienne des politiques publiques et à leur mise en œuvre. Par ailleurs, il est important de rationaliser les systèmes de suivi afin de minimiser les coûts additionnels liés à cet exercice (OCDE, 2018[9]). Haïti pourrait donc mettre en place un dialogue de performance unique autour de l’ensemble de ses politiques prioritaires : PME-2023, PSDH, Objectifs de développement durable. Pour ce faire, il conviendrait de :
Il conviendrait de clarifier les responsabilités respectives des différents acteurs du dialogue de performance tout au long de la chaîne de valeur du suivi : coordination et promotion du suivi, collecte des données, analyse des données, reporting, utilisation des données. Au Sénégal, par exemple, le Bureau opérationnel de suivi (BOS), situé au niveau de la présidence de la République, est chargé de coordonner le suivi de la mise en œuvre du Plan Sénégal émergent 2035 au niveau intergouvernemental. Il est donc responsable vis-à-vis de la Présidence du pilotage du Plan, et en particulier du Conseil des ministres qui décide des mesures correctrices à adopter. Le BOS s’appuie pour cela sur les comités de pilotage des ministères sectoriels, qui sont chargés de lui remonter les données relatives à la mise en œuvre des objectifs du PSE relatifs à leur champ de compétence. L’encadré suivant (Encadré 3.12) offre une vision détaillée de ce système.
Le « Plan Sénégal émergent » (PSE) est un programme de transformation économique du Sénégal à l’horizon 2035, avec un triple objectif de croissance inclusive, de développement humain et de bonne gouvernance. Dans le volet « croissance inclusive », le plan se décline dans six secteurs clés (agriculture, pêche et agroalimentaire ; énergie ; économie sociale ; hub logistique et industriel ; mines et fertilisants ; hub multiservices et tourisme) et en 27 projets phares et 17 réformes phares pour favoriser la croissance économique, avec l’objectif à dix ans de multiplier le PIB par tête par 1,5.
Le Bureau de suivi du plan Sénégal émergent (BOS), qui est l’unité de fourniture (delivery unit) du PSE, vise à assurer le suivi de la mise en œuvre et la coordination des 27 projets phares et 17 réformes phares du PSE afin d’en assurer les résultats. Placé sous l’égide du Ministre en charge du suivi du PSE, le BOS est une entité à durée de vie limitée et au mandat évolutif et adaptable aux besoins du gouvernement. Le BOS est responsable de la mise en place d’une approche systématique pour piloter l’avancement du programme, et ce à travers trois axes d’intervention :
Structuration de projet et réformes : le BOS pilote la mise en œuvre des grandes priorités du Plan et aide les ministères à mettre en place un plan de mise en œuvre mesurable.
Suivi opérationnel et résolution de problèmes : le BOS suit la mise en œuvre des grandes priorités du Plan, assurant de ce fait la transparence. Il facilite également les processus de prise de décision, grâce à ses contacts au plus haut niveau du gouvernement qui lui permettent notamment de pouvoir débloquer les situations problématiques.
Évaluation des impacts : le BOS évalue les effets et impacts des projets et des réformes phares livrés sur les populations ciblées, ce qui lui permet de comprendre les avantages nets d’un programme et de le comparer à différentes options, ainsi que d’optimiser la mise en œuvre des futurs programmes.
Aux côtés du BOS, d’autres instances de gouvernance permettent un suivi efficace du PSE. Alors que le Comité d’orientation stratégique (COS) présidé par le chef de l’État définit et ajuste le cap stratégique du plan, le Conseil des ministres prend des décisions sur les sujets intersectoriels et sur les actions correctrices. Enfin, le comité de pilotage ministériel effectue des points de situation sur l’état d’avancement du projet, prend des décisions sur les problèmes sectoriels et opérationnels, et suit les résultats et décisions des actions correctrices. L’implication effective du chef de l’État dans certaines de ces instances de suivi, la structure de gouvernance forte ainsi que les outils méthodologiques adaptés à la nature des projets permettent un suivi efficace du PSE.
Source : Bureau Opérationnel du Suivi du Plan Sénégal Emergent (2021), site web du dispositif spécial de coordination et mise en œuvre articulé autour du BOS, http://senegal-emergent.com/fr/dispositif.
Établir des outils appropriés au dialogue de performance
De plus, les outils du dialogue de performance doivent être utiles à la prise de décision. En effet, le suivi de la performance doit inciter les administrations à résoudre les problèmes de mise en œuvre à leur niveau. Cela implique qu’il permette d’apporter des solutions concrètes aux difficultés identifiées : ajustement des ressources dédiées à un programme ou une politique, prise de décision du ministre ou du Président, etc. Aujourd’hui, le suivi repose à Haïti sur des rapports qui permettent un reporting sur la mise en œuvre de chaque document de politique prioritaire (PME-2023, PSDH, ODD, etc.), mais dont le format est peu propice à la prise de décision opérationnelle.
En conclusion, Haïti gagnerait à mettre en place un dialogue de performance unique entre le centre de gouvernement et les ministères sectoriels, sur le modèle du Sénégal. Deux fonctions principales seraient identifiées : une fonction de coordination du pilotage, qui pourrait revenir au centre de gouvernement, et une fonction de collecte, d’analyse et d’utilisation des données, qui incomberait aux ministères. Afin de renforcer le pilotage stratégique du suivi au niveau du centre de gouvernement, un seul acteur pourrait être en charge de cette fonction de coordination, quel que soit le document stratégique concerné. Cette clarification des responsabilités renforce le rôle de coordination du centre de gouvernement en période post-crise du COVID-19 dans la mesure où celle-ci implique de construire une réponse cohérente à la crise, qui prend en compte les coûts et bénéfices des stratégies de relance, et qui pilote au plus près les efforts de mise en œuvre des acteurs publics, pour permettre leur rapide ajustement.
Ce dialogue de performance pourrait être conduit de façon trimestrielle au niveau sectoriel. Si le problème de mise en œuvre n’est pas surmonté après deux trimestres, il pourrait être placé au niveau du CdG deux fois par an. Tout problème de mise en œuvre qui requiert une coordination interministérielle et une mobilisation de ressources supplémentaires pourrait être soumis au Conseil des ministres une fois par an. Celui-ci pourrait s’appuyer sur le système d’information actuellement en cours de déploiement pour le suivi du PME-2023 et du PSDH, qui attribue à chaque ministère la responsabilité de contribuer à la validation et à la mise à jour régulière des données qui le concernent, selon un format et un mécanisme préétabli de collecte, de validation et d’agrégation des données.
Communiquer sur le suivi des politiques prioritaires dans un souci de transparence
L’objectif de communication lié au suivi de la performance pourrait être servi dans un premier temps par la publication de versions lisibles et synthétiques des rapports d’avancement des documents stratégiques. De plus, le gouvernement d’Haïti pourrait sélectionner des indicateurs clés sur lesquels communiquer, qui pourraient être mis en ligne sur une plateforme unique. En effet, une plus grande publicité des résultats du suivi peut accroître la pression sur les décideurs pour la mise en œuvre des priorités de politiques publiques et pour un suivi plus systématique des recommandations. Or, les rapports de suivi du PME-2023 et du PSDH ne sont pas systématiquement rendus publics. La première étape pour améliorer la transparence et l’information du public serait donc de mettre en ligne ces rapports sur une plateforme, de préférence unique pour faciliter l’accès à l’information.
En cela, Haïti peut s’inspirer de la plateforme Benin.Opendataafrica.org. L’encadré suivant (Encadré 3.13) donne plus d’informations sur cette plateforme.
La plateforme ouverte de données de la Banque africaine de développement (BAD), mise en place en 2013 dans le cadre du projet « Autoroute africaine de l’information », couvre 14 pays africains, dont le Bénin, pour lequel elle est disponible à l’adresse Benin.opendataafrica.org. Cette plateforme rassemble les données statistiques socio-économiques du pays sur une multitude de politiques prioritaires, allant du développement économique, de la sécurité alimentaire et de l’égalité du genre au changement climatique.
Cette plateforme vise à intensifier la collecte, la gestion, le partage ainsi que l’analyse des données statistiques, à l’intérieur du pays mais également sur tout le continent africain. Ces données sont déposées et mises à jour régulièrement par les organisations internationales de développement, dont le FMI. Les utilisateurs peuvent visualiser des indicateurs de développement ainsi qu’effectuer une analyse au niveau national ou régional, ou encore utiliser les modèles de présentation de la plateforme.
La plateforme Opendataafrica favorise la bonne gouvernance et la responsabilité administrative. Dans la mesure où les données présentes sur la plateforme répondent aux meilleures normes internationales, elles facilitent en effet la prise de décision sur la base d’informations fiables. Les données permettent également le suivi de l’état d’avancement des Objectifs du millénaire pour le développement à l’échelle nationale.
Enfin, la plateforme permet d’établir des liens entre les organisations nationales du Bénin (tel que l’Institut national de la statistique et de l’analyse économique), les organisations internationales de développement (la BAD, le FMI), et une communauté mondiale d’usagers composée de chercheurs, experts et législateurs.
Source : Benin Data Portal (2021), site web open data for Africa, https://benin.opendataforafrica.org/ ; Groupe de la Banque Africaine de Développement (2021), site web de la Plateforme ouverte de données (OpenData) de la BAD, https://www.afdb.org/fr/news-and-events/the-afdbs-open-data-platform-achieves-continent-wide-coverage-12108.
Un suivi et une évaluation de qualité reposent avant tout sur l’existence de compétences et de capacités suffisantes au sein du gouvernement
Afin de mettre en place un dispositif de suivi et d’évaluation capable de produire des données et des analyses crédibles et pertinentes, il faut des compétences et des capacités. La notion de capacité peut être définie comme « l'ensemble des forces et des ressources disponibles au sein de l'appareil gouvernemental. [Elle] fait référence aux systèmes organisationnels, structurels et techniques, ainsi qu'aux compétences individuelles qui créent et mettent en œuvre des politiques répondant aux besoins du public, conformément à l'orientation politique » (OCDE, 2008[41]). À l’inverse, la notion de compétence fait référence à la qualification technique d’une personne.
Le suivi de la performance nécessite surtout d’avoir les ressources et capacités suffisantes pour collecter les données de façon régulière, calculer les indicateurs, analyser les données, etc., ce qui requiert une masse critique d’agents et de cadres bien formés. À Haïti, ces ressources se situent a priori dans les UEP. La création d’unités dédiées à cette fonction dans les ministères sectoriels constitue une étape importante pour la mobilisation de ressources. Toutefois, au niveau ministériel, il existerait un déficit important de compétences techniques dans les UEP. Ce sont des difficultés souvent rencontrées dans un cadre administratif pour un pays de taille relativement petite au niveau international, et avec des ressources limitées. Ce rapport ne peut que recommander de poursuivre les accords avec les PTF pour obtenir des ressources supplémentaires permettant de pallier ces manques de capacité.
L’évaluation des politiques publiques nécessite surtout de disposer des compétences techniques pertinentes pour les conduire. Afin de remédier au manque de compétences des évaluateurs, il est donc nécessaire de renforcer l’apprentissage à l’échelle individuelle à travers des actions de formation et la création de réseaux de partage de connaissances. Enfin, la mise en place de programmes d’échanges entre les agents gouvernementaux (par la mise à disposition) et des universitaires est une manière relativement peu coûteuse de renforcer le partage de connaissances entre le gouvernement et la sphère scientifique (Results for America, 2017[42]). Ces échanges peuvent être accompagnés de la création de contrats doctoraux dirigés par des universitaires du pays pour la conduite d’évaluations.
Afin d’accélérer son développement économique et social, Haïti s’est doté ces dernières années de deux instruments clés de planification stratégique pangouvernementale : le PSDH et le PME-2023. Néanmoins, plusieurs axes de réformes doivent encore être explorés afin de renforcer cette planification stratégique et sa mise en œuvre. En premier lieu, l’articulation entre la planification à long terme et la réforme de l’État à moyen terme doit être améliorée. Surtout, ces documents stratégiques et les objectifs de politique publique qu’ils consacrent doivent être intégrés au budget. Ce dernier est en effet un outil de planification de premier plan. Ces dix dernières années, Haïti a réalisé certaines avancées, grâce à des réformes législatives, dans la mise en place d’un cadre budgétaire à moyen terme. Ces éléments, ainsi que certains fondamentaux des finances publiques, doivent être des acquis avant de progresser vers une budgétisation axée sur la performance pour lier plus explicitement objectifs de politique publiques et cadre budgétaire. Enfin, la mise en place de systèmes de suivi et d’évaluation des politiques publiques robustes sera essentielle pour mieux mesurer la performance de ces dernières et les progrès du pays dans le cadre de son plan de développement.
Les recommandations suivantes s'appuient sur les trois thèmes analytiques présentés dans ce chapitre:
1. Le cadre de planification stratégique
Le gouvernement haïtien gagnerait à réviser le Programme de modernisation de l’État 2018-2023 pour en améliorer la structure interne et la cohérence par rapport aux autres instruments de planification que sont le budget et le PSDH. Cette révision pourrait servir à :
Faciliter le suivi, et a fortiori la mise en œuvre, du PME-2023, en :
Définissant des indicateurs permettant de mesurer les objectifs « intermédiaires » du PME-2023, qui sont in fine ceux qui permettront de mesurer les résultats du PME pour les citoyens et parties prenantes.
Accompagner l’ensemble des indicateurs du PME-2023 d’éléments qui permettent leur bonne interprétation, c’est-à-dire qui permettent de comprendre si oui ou non cet indicateur a été atteint, qui est responsable de ce résultat, et qui l’est de la collecte des données afférentes à son calcul. Ces éléments sont notamment les valeurs de référence et de base de l’indicateur, et les valeurs cibles finales permettant de définir son atteinte, mais également l’institution en charge de son suivi et de sa satisfaction, sa formule de calcul, et la source des données sous-jacentes.
Renforcer et clarifier l’articulation du PME-2023 et du PSDH en :
Développant un cadre logique explicite assurant l’articulation et la cohérence de ces deux documents, qui pourrait être présenté en annexe du PME-2023.
Incluant des indicateurs avec des valeurs cibles finales claires dans le PME-2023, ainsi que dans le PSDH, ce qui permettrait également de clarifier, par exemple sous la forme d’un tableau, l’articulation entre ces deux instruments.
Clarifiant, dans l’introduction du PME-2023, que l’un des objectifs de ce programme est de faciliter la mise en œuvre du PSDH dans sa dimension relative à la gouvernance et l’administration publique.
Opérationnaliser le PME-2023 en :
Mettant en œuvre les plans d’action ministériels présentés lors du séminaire final de la Phase II de la mission d’opérationnalisation du PME-2023 tenue le 23 mars 2021.
S’assurant que ces plans d’action servent à clarifier comment les programmes budgétaires et les investissements définis par le gouvernement servent à atteindre les objectifs du PME-2023 en définissant des livrables et un calendrier clair.
2. Le budget comme outil de mise en œuvre des objectifs stratégiques
Pour mieux adapter le cycle budgétaire aux objectifs stratégiques haïtiens :
L’élaboration du cadre budgétaire à moyen terme peut être renforcée par :
L’exécution des prévisions macroéconomique et macro-budgétaire avant la formulation du budget et non pas pendant celle-ci,
Le renforcement des capacités des Unités d’études et de programmation. Une plus grande expertise de ces entités faciliterait la préparation des plans stratégiques sectoriels et des états de coûts annuels et pluriannuels.
La phase de préparation du budget peut être améliorée en :
Ventilant par secteurs les enveloppes budgétaires destinées aux entités gestionnaires,
Donnant suffisamment de temps aux entités gestionnaires pour établir leurs propositions de dépenses. La responsabilisation de ces entités dans le processus budgétaire facilite à court terme la crédibilité du budget et son exécution.
Renforçant la coordination et la communication entre le MPCE et le MEF, pour mettre en cohérence les dépenses de fonctionnement et d’investissement
Les fondamentaux des finances publiques ne doivent cependant pas être oubliés puisqu’ils constituent le socle d’une architecture budgétaire pouvant soutenir une budgétisation pluriannuelle et programmatique. Ainsi, il est essentiel de :
Poursuivre la consolidation d’un compte unique du trésor pour minimiser le nombre d’entités opérant en dehors du processus budgétaire,
Permettre au Parlement de jouer un rôle plus efficace en ce qui concerne l’approbation et le suivi du budget. C’est un des objectifs du PME-2023.
3. Le suivi et l’évaluation des politiques publiques
Le gouvernement haïtien gagnerait à établir un cadre institutionnel solide pour le suivi et l’évaluation des politiques publiques. Pour cela, il devrait envisager de :
Adopter une définition claire et complète, intégrée à un cadre formel, du suivi et de l’évaluation, en :
Distinguant clairement le suivi de l’évaluation, qui correspondent à des pratiques complémentaires mais distinctes, pour créer une compréhension partagée des enjeux de ces outils au sein du secteur public. En particulier, la définition de l’évaluation peut inclure quelques concepts clés tels que les critères de l’évaluation (impact, efficacité, efficience, etc.), le type de politiques publiques ciblé (projets, programmes, plans, etc.), et les caractéristiques de l’évaluation,
Précisant clairement les politiques ciblées par ces définitions,
Intégrant ces définitions à un cadre formel, qu’il soit légal ou non.
Clarifier et compléter le cadre institutionnel pangouvernemental du suivi et de l’évaluation des politiques publiques en :
Adoptant une loi fixant un cadre pour la mise en œuvre du suivi et de l’évaluation au sein de l’ensemble du gouvernement, afin d’établir un consensus politique, au-delà des cycles électoraux, sur l’importance de l’évaluation pour le pays.
Définissant des orientations globales, dans un cadre légal ou réglementaire par exemple, pour clarifier le rôle des acteurs en matière de S&E, et donner des orientations au niveau global concernant « qui, quand et comment » doivent être réalisés le suivi et l’évaluation des politiques publiques.
Développer la fonction du centre de gouvernement en matière d’évaluation en donnant à une institution du centre de gouvernement ou au au MPCE, un mandat explicite pour :
Rationaliser et clarifier le cadre institutionnel du suivi afin de :
Clarifier les mandats des différents acteurs impliqués dans le suivi, et leur articulation au sein du cadre institutionnel du suivi des politiques prioritaires,
Identifier les acteurs impliqués, la méthodologie et les outils du suivi de la performance pour chacun des objectifs poursuivis dans le cadre de cet exercice :
Organiser un dialogue de performance unique entre le centre de gouvernement et les ministères sectoriels en :
Mettant en place un dialogue de performance entre le centre de gouvernement et les ministères sectoriels pour suivre la mise en œuvre du PME-2023 et du PSDH.
Établissant le dialogue de performance de façon à résoudre les problèmes de mise en œuvre au niveau de décision le plus bas possible :
Conduire le dialogue de performance de façon trimestrielle au niveau sectoriel. Rediriger les problèmes de mise en œuvre non résolus après deux trimestres vers le CdG, ce deux fois par an,
Soumettre tout problème de mise en œuvre qui requiert une coordination interministérielle et une mobilisation de ressources supplémentaires au Conseil des ministres.
Décrivant les modalités de ce dialogue de performance dans un guide méthodologique du suivi permettant de :
Clarifier les responsabilités respectives des différents acteurs dans le dialogue de performance, et ce tout au long de la chaîne de valeur du suivi, et
Distinguer clairement dans ce dialogue la fonction coordination du pilotage – qui revient au centre de gouvernement – et de la fonction de collecte, d’analyse et d’utilisation des données – qui revient aux ministères et agences et leurs comités sectoriels.
Développant des tableaux de bord dont le format permet la prise de décision rapide et opérationnelle.
Communiquer sur le suivi des politiques prioritaires dans un souci de transparence en :
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Notes
← 1. Un rapport PEFA a été écrit en 2019 mais il n’est pas public. Le rapport de 2012 est donc le dernier rapport disponible.
← 2. Il existerait un guide méthodologique du suivi des investissements publics, d’après le questionnaire OCDE, mais celui-ci n’a pas été rendu public ou partagé avec les équipes de l’OCDE.
← 3. L’expression centre de gouvernement désigne la structure administrative qui est au service de l’exécutif (c’est-à-dire du Président ou du Premier ministre ainsi que du gouvernement dans son ensemble). Le centre de gouvernement connaît des appellations très diverses selon les pays : secrétariat général, secrétariat du Cabinet, chancellerie, bureau/ministère de la présidence, bureau du Conseil des ministres, etc. Dans de nombreux pays, le centre de gouvernement est composé de plusieurs unités aux fonctions diverses. Dans la quasi-totalité des cas, il comporte une unité exclusivement placée au service du chef du gouvernement, et non du Centre de gouvernement dans son ensemble. Les appellations de cette unité sont elles aussi nombreuses : Cabinet du Premier ministre, Secrétariat du Premier ministre, etc.