Indicateur C4. Quel est le montant total des dépenses publiques d’éducation ?

La part du budget public total allouée à l’éducation varie entre les pays. Selon les chiffres de 2018, les dépenses publiques totales de l’enseignement primaire à l’enseignement tertiaire représentent 11 % en moyenne du budget public total tous services confondus dans les pays de l’OCDE. Ce pourcentage varie toutefois entre les pays membres et partenaires de l’OCDE : il est de l’ordre de 7 % en Grèce et de 17 % au Chili (voir le Tableau C4.1 et Graphique C4.1).

Dans l’ensemble, une part considérable du budget public est allouée aux niveaux d’enseignement inférieurs à l’enseignement tertiaire selon les chiffres de 2018. Dans la plupart des pays, ainsi qu’en moyenne dans les pays de l’OCDE, l’enseignement non tertiaire absorbe environ trois quarts du budget public total de l’enseignement primaire à l’enseignement tertiaire (soit 8 % environ du budget public total) (voir le Tableau C4.1). Ce constat s’explique en grande partie par la scolarisation quasi généralisée dans l’enseignement non tertiaire (voir l’indicateur B1), la composition démographique de la population et le fait que dans l’ensemble, le secteur privé contribue davantage au financement de l’enseignement tertiaire par comparaison avec les niveaux d’enseignement inférieurs (c’est-à-dire l’enseignement primaire, secondaire et post-secondaire non tertiaire) dans les pays de l’OCDE.

La part du budget public total allouée à l’enseignement tertiaire varie fortement entre les pays selon les chiffres de 2018. Dans les pays de l’OCDE, le budget public de l’enseignement tertiaire représente en moyenne 27 % du budget public total de l’enseignement primaire à l’enseignement tertiaire. Dans les pays membres et partenaires de l’OCDE, ce pourcentage est inférieur à 15 % au Luxembourg, mais passe la barre des 35 % en Autriche, au Danemark et en Turquie, où les dépenses en recherche et développement (R-D) en représente un partie importante (voir le Tableau C4.1).

Les dépenses publiques totales d’éducation incluent les dépenses directes au titre des établissements d’enseignement (dont celles au titre du fonctionnement des établissements publics), les transferts aux acteurs privés sans vocation pédagogique à affecter aux établissements ainsi que les aides publiques aux ménages au titre des frais de subsistance qui ne financent pas les établissements. Entre l’enseignement primaire et l’enseignement tertiaire, les transferts et versements publics aux acteurs privés sans vocation pédagogique (tels que les bourses et les prêts d’études publics et les subventions publiques au titre des prêts d’études privés) représentent une petite partie du budget public total dans les pays membres et partenaires de l’OCDE, mais leur pourcentage varie sensiblement entre les pays (voir le Graphique C4.1). Dans les pays de l’OCDE, ils représentent en moyenne moins de 1 % du budget public total et 8 % des dépenses publiques d’éducation, les 92 % restants allant aux dépenses publiques directes d’éducation, selon les chiffres de 2018. Leur pourcentage varie toutefois entre les pays : les transferts et versements publics aux acteurs privés sans vocation pédagogique représentent au moins 2 % du budget public total dans des pays tels que le Danemark, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, mais moins de 0.3 % en Argentine, en Estonie, en Fédération de Russie, en Grèce, en Hongrie, au Luxembourg et en République tchèque (voir le Graphique C4.1).

La part de l’éducation dans les dépenses publiques totales doit aussi être étudiée à la lumière de la taille relative des budgets publics. En effet, le pourcentage du produit intérieur brut (PIB) que représente le budget public total varie fortement entre les pays (voir les colonnes en ligne du tableau C4.1). Selon les chiffres de 2018, les dépenses publiques totales, tous services confondus, représentent plus de 50 % du PIB dans près d’un pays sur dix dont les données sont disponibles. Que les dépenses publiques d’éducation soient élevées en pourcentage du budget public total ne signifie pas nécessairement qu’elles sont élevées aussi en pourcentage du PIB national. En Corée par exemple, les dépenses publiques de l’enseignement primaire à l’enseignement tertiaire représentent 13 % du budget public total, un pourcentage supérieur à la moyenne de l’OCDE (11 %), mais elles sont relativement peu élevées en pourcentage du PIB (4.1 % seulement, contre 4.4 % en moyenne dans les pays de l’OCDE). Ce constat s’explique par le fait que le budget public total est relativement peu élevé en pourcentage du PIB en Corée (31 %) (voir les colonnes en ligne du Tableau C4.1).

Dans les pays membres et partenaires de l’OCDE, le budget public de l’éducation risque de pâtir de la crise économique que la pandémie de COVID-19 a provoquée. L’impact de la crise sur le financement de l’éducation reste incertain à plus long terme, mais plusieurs pays ont immédiatement pris des mesures pour aider les élèves et les étudiants et les systèmes d’éducation à faire face aux perturbations et aux retombées financières de la fermeture des établissements (OCDE, 2021[1]).

Entre 2012 et 2018, la part moyenne des dépenses publiques totales allouée à l’éducation, de l’enseignement primaire à l’enseignement tertiaire, a légèrement diminué (1 %) dans les pays de l’OCDE, car le budget public n’a pas augmenté autant dans l’éducation (10 %) que tous secteurs confondus (12 %) durant cette période (voir le Tableau C4.3).

En dépit de cette diminution globale, cette part a augmenté entre 2012 et 2018 dans 50 % des pays membres et partenaires de l’OCDE dont les données des deux années de référence sont disponibles, surtout en Grèce et en République tchèque (plus de 12 %). Dans les autres pays, le budget public n’a toutefois pas augmenté autant dans l’éducation que tous secteurs confondus. Le Costa Rica, la Lettonie et la Turquie font vraiment figure d’exception : le budget public total y a augmenté de plus de 10 points de pourcentage de plus tous secteurs confondus que dans l’éducation (voir le Tableau C4.3).

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1. L’enseignement primaire inclut des programmes de l’enseignement préprimaire.

Les pays sont classés par ordre décroissant de l’évolution des dépenses publiques totales d’éducation.

Source : OCDE/ISU/Eurostat (2021), tableau C4.3. Consulter la section « Source » pour tout complément d’information et l’annexe 3 pour les remarques (https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2021_Annex3_ChapterC.pdf).

Des tendances similaires ressortent dans l’ensemble de l’analyse par niveau d’enseignement dans les pays de l’OCDE. Des différences marquées s’observent toutefois dans l’évolution du budget public entre les pays. Dans un quart environ des pays membres et partenaires de l’OCDE dont les données sont disponibles, le budget public a plus augmenté dans l’éducation que tous secteurs confondus entre 2012 et 2018. Les décisions concernant les dépenses publiques varient entre les niveaux d’enseignement et les pays. Le budget public a davantage progressé dans l’éducation que tous secteurs confondus en Hongrie, et ce, aux niveaux d’enseignement non tertiaires et tertiaires agrégés (de l’ordre de 26 % au moins). À l’inverse, l’augmentation des dépenses publiques a bénéficié à des niveaux d’enseignement spécifiques dans d’autres pays. Par exemple, les dépenses publiques au titre de l’enseignement tertiaire que les dépenses publiques pendant cette période au Brésil, au Chili, en Estonie, au Royaume-Uni et en Suisse ; tandis qu’elles ont augmenté à un rythme moindre au niveaux inférieurs à l’enseignement tertiaire, voire même diminué au Brésil. Par contraste, la croissance du budget public a davantage augmenté dans l’enseignement non tertiaire que tous secteurs confondus dans des pays tels que les États-Unis, la Fédération de Russie, l’Islande, Israël, la République slovaque, la Slovénie et la Suède, alors que les investissements publics au niveau tertiaire ont augmenté à un rythme plus lent que les dépenses tous niveaux confondus, voire diminué durant cette période.

La répartition des responsabilités du financement de l’éducation entre les niveaux de l’exécutif (gouvernement central et exécutifs régionaux et locaux) est un facteur important de la politique de l’éducation. En fait, des décisions importantes concernant le financement de l’éducation sont prises à deux niveaux de l’exécutif, celui qui libère les fonds et celui qui les dépense. Le niveau de l’exécutif qui libère les fonds décide du volume de ressources à affecter à l’éducation et des restrictions concernant l’affectation du budget. Le niveau de l’exécutif qui dépense le budget public de l’éducation peut décider de restrictions supplémentaires concernant l’affectation des fonds et peut même payer directement des ressources d’éducation (la rémunération des enseignants, par exemple). L’affectation des fonds publics peut toutefois varier entre les niveaux d’enseignement quelle que soit la répartition des responsabilités du financement entre les niveaux de l’exécutif (voir l’encadré C4.1).

Le financement de l’éducation est centralisé dans certains pays, mais est décentralisé dans d’autres pays, avec des transferts de fonds entre les niveaux de l’exécutif. La prise de décisions peut être ralentie si la centralisation est totale. Il arrive que les décisions prises loin de ceux qu’elles affecteront ne tiennent pas compte de l’évolution des besoins et des pratiques souhaitées à l’échelle locale. Si le financement de l’éducation est totalement décentralisé, des niveaux de l’exécutif peuvent allouer un volume différent de ressources à l’éducation, à cause de différences soit dans leurs priorités en matière d’éducation, soit dans leur capacité de lever des fonds. La forte variabilité des normes et des ressources d’éducation peut se traduire par des inégalités dans les possibilités d’apprentissage et un manque d’attention aux exigences nationales à long terme.

Ces dernières années, de nombreux établissements sont devenus des organisations plus autonomes et plus décentralisées, plus responsables aussi de leurs résultats à l’égard de leurs élèves ou étudiants, des parents et de l’opinion publique. Les résultats du Programme international de l’OCDE pour le suivi des acquis des élèves (PISA) suggèrent l’existence d’une corrélation entre, d’une part, l’adoption d’une combinaison intelligente d’autonomie et de responsabilisation et, d’autre part, l’amélioration des résultats scolaires (OCDE, 2017[3]).

Les niveaux de l’exécutif qui financent l’éducation varient entre les niveaux d’enseignement. Le financement public est dans l’ensemble plus centralisé dans l’enseignement tertiaire qu’aux niveaux d’enseignement inférieurs. Selon les chiffres de 2018, le gouvernement central finance en moyenne 59 % du budget public de l’enseignement non tertiaire avant transferts à d’autres niveaux de l’exécutif, contre 88 % du budget de l’enseignement tertiaire, dans les pays de l’OCDE (voir le Tableau C4.2).

La répartition des responsabilités relatives au financement public de l’enseignement non tertiaire varie fortement entre les pays (voir le Tableau C4.2 et le Graphique C4.4) :

  • Dans l’ensemble, le gouvernement central et les exécutifs régionaux sont les principales sources initiales et finales des fonds dans l’enseignement non tertiaire. Toutefois, le gouvernement central est la seule source initiale des fonds et le seul acquéreur final des services d’éducation au Costa Rica, en Irlande et en Nouvelle-Zélande. Dans des pays tels que le Chili, la Colombie, la France, la Grèce, la Hongrie, Israël, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Slovénie et la Turquie, le gouvernement central est la source initiale de la majorité des fonds et le principal acquéreur final de biens et services d’éducation.

  • En Autriche, en Corée, en Estonie, en Lettonie, en Lituanie, au Mexique, en Pologne et en République slovaque, le gouvernement central est la principale source initiale des fonds, mais les exécutifs régionaux et locaux sont les principaux acquéreurs finaux des services d’éducation dans l’enseignement non tertiaire.

  • Les exécutifs régionaux financent et dépensent l’essentiel du budget de l’éducation en Allemagne, en Australie, en Belgique, en Espagne, en Fédération de Russie, en République tchèque et en Suisse. Au Canada et au Japon, les exécutifs régionaux sont les principales sources des fonds initiaux, mais les exécutifs locaux sont les principaux acquéreurs des services d’éducation.

  • Au Danemark, en Finlande, en Islande, en Norvège et en Suède, les exécutifs locaux sont à la fois la principale source initiale des fonds et les principaux acquéreurs finaux des services d’éducation. Aux États-Unis, les exécutifs locaux et régionaux sont les principales sources initiales de fonds, mais les exécutifs locaux sont les principaux acquéreurs finaux des services d’éducation.

Dans les pays de l’OCDE, le montant des transferts du gouvernement central aux exécutifs régionaux et locaux est dans l’ensemble plus élevé dans l’enseignement non tertiaire que dans l’enseignement tertiaire, signe que la décentralisation est plus importante aux niveaux d’enseignement inférieurs. Dans les pays de l’OCDE, la part des fonds publics alloués à l’enseignement non tertiaire par le gouvernement central diminue et passe de 59 % à 44 % en moyenne après transferts aux autres niveaux de l’exécutif, de sorte que la part des fonds des exécutifs locaux augmente et passe de 26 % à 42 %. La source des fonds après transferts du gouvernement central aux exécutifs régionaux et locaux varie fortement entre les pays. La différence représente plus de 50 points de pourcentage après transferts aux exécutifs régionaux et locaux en Corée, en Lituanie, au Mexique, en Pologne et en République slovaque, mais est comprise entre 25 et 40 points de pourcentage en Australie, en Autriche, au Chili et en Estonie. Au Canada et aux États-Unis, où le budget des établissements provient essentiellement des exécutifs régionaux, la part des dépenses financée par les exécutifs régionaux diminue d’au moins 40 points de pourcentage après transferts aux exécutifs locaux (voir le Tableau C4.2 et le Graphique C4.4).

Le financement de l’éducation est nettement plus centralisé dans l’enseignement tertiaire que dans l’enseignement non tertiaire. En effet, la part des fonds publics qui provient du gouvernement central est relativement élevée dans l’enseignement tertiaire, tant avant qu’après transferts aux exécutifs locaux et régionaux (voir le Tableau C4.2). En moyenne, 88 % des fonds avant transferts sont gérés par le gouvernement central dans les pays de l’OCDE ; ce pourcentage change à peine si les transferts entre niveaux de l’exécutif sont pris en compte. Le gouvernement central finance directement plus de 60 % du budget public de l’enseignement tertiaire dans la plupart des pays membres et partenaires de l’OCDE dont les données sont disponibles ; le gouvernement central est la principale source initiale des fonds et ne transfère rien ou presque aux exécutifs régionaux ou locaux dans près des deux tiers des 32 pays. Il n’en va par contre pas de même dans des pays tels que l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, la Fédération de Russie et la Suisse, où les exécutifs régionaux financent plus de 60 % du budget de l’enseignement tertiaire et où leurs transferts aux exécutifs locaux sont minimes, voire nuls. Les exécutifs locaux n’interviennent guère dans le financement de l’enseignement tertiaire, où leur part est de l’ordre de 1 % du budget public, sauf aux États-Unis où ils financent et dépensent plus de 12 % du budget.

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1. Année de référence : 2019.

2. La catégorie « Primaire, secondaire et post-secondaire non tertiaire » inclut des programmes de l’enseignement préprimaire.

Les pays sont classés par ordre décroissant de la part du financement initial provenant de l’exécutif central.

Source : OCDE/ISU/Eurostat (2021), tableau C4.2. Consulter la section « Source » pour tout complément d’information et l’annexe 3 pour les remarques (https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2021_Annex3_ChapterC.pdf).

Par transferts entre niveaux de l’exécutif, on entend les transferts de fonds au titre de l’éducation entre les différents niveaux de l’exécutif. Il s’agit des transferts nets d’un niveau supérieur à un niveau inférieur de l’exécutif. Le financement initial renvoie au budget avant transferts entre les niveaux de l’exécutif, et le financement final, au budget après transferts.

Les dépenses publiques d’éducation incluent les dépenses au titre des établissements d’enseignement et les aides au titre des frais de subsistance des élèves et étudiants et autres dépenses privées en dehors des établissements, contrairement aux indicateurs C1, C2 et C3 qui portent uniquement sur les dépenses d’éducation. Elles incluent aussi les dépenses de toutes les entités publiques, dont celles du ministère de l’Éducation et d’autres ministères, des exécutifs locaux et régionaux et autres instances publiques. Le mode d’affectation du budget public de l’éducation varie selon les pays de l’OCDE. Les ressources publiques peuvent être allouées aux établissements soit directement, soit indirectement par l’intermédiaire des ménages ou au travers de programmes gouvernementaux. Elles peuvent aussi être réservées à l’acquisition de services d’éducation ou être destinées au financement des frais de subsistance des élèves et étudiants.

Les sources publiques de financement de l’éducation, exception faite des sources internationales, se répartissent en trois catégories : 1) le gouvernement central (national) ; 2) les exécutifs régionaux (États, provinces, Länder, etc.) ; et 3) les exécutifs locaux (municipalités, districts, communes, etc.). Les adjectifs « régional » et « local » désignent les exécutifs dont les compétences sont limitées à un territoire administratif dans un pays. Ils ne s’appliquent pas à des instances gouvernementales dont les compétences ne sont pas limitées de manière géographique, mais sont définies en termes de services, de fonctions ou de catégories d’élèves ou étudiants.

Les dépenses publiques totales correspondent à la somme des dépenses en capital et des dépenses de fonctionnement non remboursables dans tous les domaines (y compris l’éducation) de tous les niveaux de l’exécutif (gouvernement central et exécutifs régionaux et locaux) et des producteurs non marchands (c’est-à-dire qui fournissent des biens et services gratuitement ou à un prix négligeable) contrôlés par l’exécutif ainsi que les fonds de la sécurité sociale. Elles n’incluent pas les dépenses de sociétés publiques, telles que les banques, les ports et les aéroports publics. Elles incluent les dépenses publiques directes au titre des établissements d’enseignement (définies ci-dessus) ainsi que les aides publiques aux ménages (par exemple, les bourses, les prêts d’études et les aides au titre des frais de subsistance et de scolarité des élèves ou étudiants) et à d’autres entités privées au titre de l’éducation (par exemple, les subventions aux entreprises privées ou aux organisations syndicales au titre de la formation sous contrat d’apprentissage).

Les chiffres relatifs aux dépenses publiques totales et au PIB proviennent de la Base de données de l’OCDE sur les comptes nationaux (voir l’annexe 2).

Les dépenses publiques d’éducation des pays sont rapportées en pourcentage de leurs dépenses publiques totales. Le concept statistique de budget public total est défini selon la Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP). La CFAP et la collecte de données de l’UNESCO, l’OCDE et Eurostat (UOE) sont assez proches, mais certains de leurs concepts statistiques diffèrent à quelques égards (Eurostat, 2011[4]).

Les dépenses au titre du service de la dette (remboursements afférents à la dette publique) sont incluses dans les dépenses publiques totales, mais sont exclues des dépenses publiques d’éducation, car certains pays ne peuvent faire la distinction entre les intérêts dus pour l’éducation et ceux dus pour les autres services. Par voie de conséquence, les dépenses publiques d’éducation en pourcentage des dépenses publiques totales peuvent être sous-estimées dans les pays où le service de la dette représente une partie importante des dépenses publiques totales tous services confondus.

Voir le Guide de l’OCDE pour l’établissement de statistiques internationalement comparables dans le domaine de l’éducation 2018 (OCDE, 2019[5]) pour de plus amples informations. Voir les notes spécifiques aux pays à l’annexe 3 (https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2021_Annex3_ChapterC.pdf).

Les données se rapportent à l’année budgétaire 2018 (sauf mention contraire) et proviennent de la collecte de données statistiques sur l’éducation de l’UNESCO, de l’OCDE et d’Eurostat (UOE) réalisée en 2020 par l’OCDE (pour plus de précisions, voir l’annexe 3 [https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2021_Annex3_ChapterC.pdf]). Les données de l’Afrique du Sud, de l’Arabie saoudite, de l’Argentine, de l’Inde, de l’Indonésie et de la République populaire de Chine proviennent de l’Institut de statistique de l’UNESCO (ISU).

Les données relatives aux dépenses de 2012 à 2018 ont été mises à jour sur la base d’une enquête menée en 2020 et 2021 et ont été ajustées en fonction des méthodes et des définitions appliquées lors du dernier exercice UOE de collecte de données en date.

Références

[4] Eurostat (2011), « Manual on sources and methods for the compilation of COFOG statistics », Methodologies and Working Papers, Commission européenne, Luxembourg, http://dx.doi.org/10.2785/16355.

[1] OCDE (2021), The State of Global Education: 18 Months into the Pandemic, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/1a23bb23-en.

[5] OCDE (2019), Guide de l’OCDE pour l’établissement de statistiques internationalement comparables dans le domaine de l’éducation 2018 : Concepts, normes, définitions et classifications, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264305380-fr.

[3] OCDE (2017), Résultats du PISA 2015 (Volume II) : Politiques et pratiques pour des établissements performants, PISA, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264267558-fr.

[2] OCDE (2017), The Funding of School Education : Connecting Resources and Learning, OECD Reviews of School Resources, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264276147-en.

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