5. Hacia un sistema disciplinario coherente en Costa Rica

El marco de sanciones disciplinarias en Costa Rica actualmente está fragmentado y no abarca al Poder Legislativo

En Costa Rica la Ley General de la Administración Pública (LGAP, Ley 6227 de 1978) aplica a todas las instituciones públicas en el país (323 en marzo de 2021). Sin embargo, la LGAP en su artículo 367 excluyó en términos de procedimiento lo que concierne al personal regulado por ley o por reglamentos de trabajo autónomos. Como consecuencia, Costa Rica tiene un amplio número de reglamentos específicos con cobertura parcial (Recuadro 5.1, véase la Figure 1.3 en el capítulo 1 para una visión general de la organización del sector público costarricense).

Afuera de la administración pública, los poderes Legislativo y Judicial y los órganos electorales están cubiertos por leyes particulares.

• El Judicial está cubierto por la Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley 7333).

• Los funcionarios públicos del Poder Legislativo están regulados por la Ley 4556 (Ley del Personal de la Asamblea Legislativa). Sin embargo, esta ley no aplica a representantes electos.

• En el caso del Tribunal Supremo de Elecciones, además de la Ley 3504 (Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil), su personal está regulado por el Reglamento Autónomo de Servicios del Tribunal Supremo de Elecciones, con base en la Ley Núm. 6227.

Adicionalmente a la LGAP y estas regulaciones específicas, existe otra legislación relevante que cubre a todo el sector público: la Ley 7494 (Ley de Contratación Administrativa), la Ley 8131 (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), la Ley 8292 (Ley General de Control Interno) y la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (LCCEI). Estas leyes, junto con la LGAP, se consideran instrumentos clave en materia de investigación, acreditación y sanción dentro de sus respectivos ámbitos. Abarcan todas las 326 entidades del sector público de Costa Rica, que tienen que tomarlas en cuenta al desarrollar sus propios procedimientos.

En particular, la LCCEI y su reglamento (Decreto 32333-MP-J del 12 de abril del 2005) contempla violaciones adicionales, cuyas sanciones administrativas son impuestas por cada entidad pública, usualmente por medio de sus oficinas de recursos humanos o servicios legales. La cobertura de jure de la LCCEI, al igual que la LGAP, es amplia y alineada con la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. La definición de funcionario público también incluye a funcionarios electos o por designación, así como cualquier tipo de servicio, relación o contacto con el desempeño de la función pública.

Recientemente, Costa Rica aprobó la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), que busca unificar el régimen de servicio público aplicable a todos los funcionarios públicos en el país, incluyendo a los de la administración autónoma y descentralizada. La LMEP designa al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) como la entidad rectora en materia de empleo público y la ley entra en vigor el 10 de marzo de 2023. El alcance de la ley es amplio y toca muchos temas relacionados con la armonización del servicio civil de Costa Rica.

Entre varias otras reformas, la LMEP parcialmente reemplaza a los procesos disciplinarios establecidos en el Estatuto de Servicio Civil y define en el artículo 21 un nuevo conjunto de reglas en lo referente a procedimientos para despidos disciplinarios (Cuadro 5.1). Sin embargo, estos no aplican a los poderes legislativo y judicial, el órgano electoral o entidades autónomas. Estas últimas pueden expedir sus propias regulaciones internas o, en caso de no existir, aplicarán las siguientes: LGAP (Ley 6227), normas y principios del derecho público, el Código del Trabajo y el Código Procesal Civil.

Las apelaciones a sanciones distintas al despido se pueden presentar ante la autoridad que impone la sanción disciplinaria, notablemente ante el jerarca institucional de la entidad. En caso de despido, los funcionarios bajo el Estatuto de Servicio Civil pueden apelar ante el Tribunal del Servicio Civil, cuya decisión es final. Notablemente, la ley no estipula un tiempo límite para notificar la decisión del jerarca ni para que resuelva el Tribunal. Sin embargo, el artículo 352 de la LFAP se aplica como regla supletoria en ambos casos. Por ende, el caso de apelación se resuelve dentro de ocho días de acuerdo a las disposiciones del artículo 352 de la LGAP. Más aún, la LMEP no indica qué organismo será responsable para las apelaciones de funcionarios públicos que trabajan en instituciones que no están cubiertas por el Estatuto del Servicio Civil. En general, si bien la LMEP es sin duda un paso adelante hacia la armonización del marco legal, sólo cubre los procedimientos por despido y su amplio alcance estipulado en el artículo 2 es otra vez restringido a aplicarse sólo a la Administración Central de conformidad con el artículo 21.

Al analizar la tipología de sanciones en la legislación mencionada anteriormente, hay un grado de homogeneidad. No obstante, existen divergencias en varias disposiciones legales que regulan el uso del poder disciplinario con respecto a la descripción de las ofensas y detalles de los procedimientos. En orden ascendente, las sanciones usuales son:

• Amonestación oral (advertencia o reprimenda)

• Amonestación por escrito (advertencia o reprimenda)

• Suspensión del trabajo sin goce de sueldo (salario)

• Despido sin responsabilidad, revocación de la designación o remoción del puesto público.

Costa Rica podría desarrollar un conjunto de reglas disciplinarias compartidas para racionalizar su marco disciplinario en todo el sector público y asegurar equidad, claridad y un nivel coherente de rendición de cuentas disciplinario

La equidad es clave para salvaguardar la confianza de los ciudadanos y funcionarios públicos en los mecanismos de ejecución disciplinaria y en el estado de Derecho en términos más amplios. La adherencia a estándares de equidad es especialmente relevante en los casos de violaciones de integridad, que pueden tener alta significancia e impacto políticos, especialmente si funcionarios de alto rango, designados o electos, están involucrados. El concepto de equidad es global, abarcando principios de derecho tales como acceso a la justicia, tratamiento igual ante la ley e independencia del Poder Judicial. La homogeneidad de responsabilidades y obligaciones relacionadas a la integridad aumenta la certeza legal y favorece la comprensión y el alineamiento de funcionarios públicos con los comportamientos éticos esperados.

En Costa Rica, sin embargo, como se subrayó en la sección anterior, el marco disciplinario general actualmente está actualmente muy fragmentado. Aun cuando hay un grado de homogeneidad entre los tipos de sanciones incluidas en las distintas leyes y reglamentos, hay muchas diferencias entre las varias categorías de funcionarios públicos, en términos no sólo de procedimiento sino también en lo que concierne a la descripción de las infracciones incluidas en las distintas regulaciones.

Esta fragmentación y falta de homogeneidad en el marco disciplinario se señaló como una debilidad clave en las entrevistas durante la visita de investigación y un grupo de enfoque organizado por la OCDE con funcionarios responsables de la ejecución disciplinaria. Estos subrayaron que la falta de un marco legal uniforme es uno de los elementos que subvierte la eficiencia y efectividad del procedimiento de ejecución disciplinaria. Costa Rica recientemente adoptó la Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción (ENIPC), la cual también identifica a la ausencia de este marco legal homogéneo, especialmente en lo que respecta a sanciones, como una de las debilidades más importantes en el proceso de ejecución disciplinaria en el país, lo cual debe ser solucionado (ENIPC acción 2.4.1). De hecho, el Índice de Capacidad para Combatir la Corrupción 2021 subrayó que los desafíos de corrupción en Costa Rica se deben principalmente a los complejos procedimientos judiciales y lagunas legales en el país (Americas Society et al., 2021[5]).

Así, Costa Rica podría asegurar el alineamiento del marco disciplinario e introducir mayor homogeneidad desarrollando un conjunto de reglas comunes aplicables a todos los funcionarios públicos, las cuales después podrían complementarse con regulaciones de entidades o sectores específicos. Por ejemplo, a los actores del mecanismo de coordinación propuesto en el capítulo 1 se les podría asignar la responsabilidad de preparar una propuesta legislativa para alcanzar tal alineamiento.

La propuesta legislativa podría tratar de desarrollar un nuevo instrumento que atienda el tema de una manera más sistemática, incluyendo asuntos institucionales relacionados a la asignación de responsabilidades disciplinarias, con el objetivo de introducir un marco disciplinario unificado aplicable a toda la administración pública. De forma alternativa, la propuesta de reforma podría tomar en consideración el marco legal existente e integrar un conjunto de reglas disciplinarias a la Ley General de la Administración Pública (Ley 6227 de 1978) que se aplica a todo el sector público, o a la nueva LMEP. Por último, otra opción a considerar podría ser la codificación de las reglas disciplinarias actuales en las leyes existentes. Esto atendería el tema de fragmentación y permitirá un enfoque más sistemático al marco aplicable, asegurando así dar claridad a la ley.

En cuanto a los elementos que se armonizarían, se daría prioridad a lo siguiente:

• Las tipologías de sanciones, como lo propone la ENIPC.

• Los criterios para definir infracciones y un conjunto mínimo de infracciones que se castigarían en todas las entidades, incluyendo infracciones a las reglas y principios de integridad.

• El procedimiento estándar para todo tipo de infracciones y algunos principios procesales y el derecho básico al debido proceso básicos que se garantizarán.

Estas reglas podrían seguir permitiendo excepciones justificables para organismos autónomos, los cuales deben tratar, sin embargo, de alinear lo más posible sus propias regulaciones, especialmente con respecto a los principios de debido proceso, tipologías de sanciones, infracciones básicas y fundamentos procesales. Como resultado, Costa Rica podría desarrollar un sistema disciplinario uniforme y coherente que aplique a funcionarios de las administraciones centrales y descentralizadas (tanto las territoriales como las institucionalizadas), las cuales sin embargo podrían tomar en consideración la especificidad y estatus autónomo de algunas entidades, como ocurre en otros países de la OCDE.

En efecto, en varios países los poderes disciplinarios se ejercen a nivel organizacional. Sin embargo, la orientación proporcionada a nivel central asegura la implementación armonizada del marco disciplinario en toda la administración pública. Por ejemplo, el Código de Administración del Servicio Civil en el Reino Unido recomienda cumplir con el Código de Prácticas para Procedimientos Disciplinarios y de Reclamación del Servicio de Arbitraje, Conciliación y Asesoría (Advisory, Conciliation and Arbitration Service, ACAS), y notifica a los departamentos y agencias que se le da mucho peso al código en casos ante el tribunal de empleo y será tomado en cuenta al considerar casos relevantes. La Comisión Australiana del Servicio Público (APSC) también ha publicado una Guía para Lidiar con Conductas Indebidas de manera integral, que proporciona clarificaciones de los principales conceptos y definiciones incorporados en el código de conducta del servicio civil y otras políticas/legislaciones aplicables, así como instrucciones detalladas a los gerentes sobre la implementación de los procedimientos. En Brasil, la Contraloría General de la Unión (Controladoria-Geral da União, CGU) proporciona varias herramientas para brindar orientación a los respectivos departamentos disciplinarios, incluyendo manuales, preguntas y respuestas sobre los temas más recurrentes, y un correo electrónico para clarificar preguntas relacionadas al sistema disciplinario (OCDE, 2020[4]). Un enfoque similar también se sigue en Malta, en donde la Comisión de Servicio Público (Public Service Commission, PSC) tiene el poder de dar laudos y orientación sobre la interpretación de regulaciones en caso de requerirse, así como investigar sobre el control disciplinario ejercido por los Jefes de Departamento. Asimismo, el PSC desempeña un rol de monitoreo para asegurar cumplimiento en todos los departamentos. Para este fin, lleva a cabo evaluaciones de desempeño en sitio y revisiones de escritorio con respecto a casos penales/disciplinarios iniciados en contra de funcionarios públicos (Public Service Commission, 2021[6]).

Costa Rica podría considerar ampliar la autoridad disciplinaria del Tribunal Supremo de Elecciones para incluir la imposición de sanciones en casos de violaciones relacionadas a corrupción y establecer un conjunto integral de reglas disciplinarias para miembros del Parlamento

Las sanciones son un componente fundamental para una regulación significativa y, en general, para la legitimidad del sistema de regulación parlamentario. Como en todo régimen disciplinario equitativo, las sanciones por violaciones disciplinarias cometidas por miembros del Parlamento deben ser proporcionales a la severidad de las violaciones y al número de infracciones (OSCE, 2012[7]). Para lograrlo, los sistemas de regulación parlamentarios pueden incluir una amplia gama de sanciones, desde castigos relativamente débiles que pueden considerarse como “reputacionales”, hasta multas y suspensiones temporales del cargo. La última sanción política –pérdida de escaño parlamentario– debe reservarse sólo a violaciones graves (OSCE, 2012[7]).

En Costa Rica el arco disciplinario que aplica a miembros de los poderes supremos está regulado por el artículo 43 de la Ley 8422 para violaciones disciplinarias relacionadas con corrupción, y que cubre a diputados, concejales, alcaldes, magistrados del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones y ministros del gobierno. Las sanciones relevantes las administran el Contralor y Subcontralor Generales de la República, el Defensor de los Habitantes de la República y el Defensor Adjunto, el Regulador General y el Procurador General de la República, o los directores de instituciones autónomas, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Gobierno, la Asamblea Legislativa o el Presidente de la República, dependiendo del caso.

Aun cuando el artículo 43 regula las responsabilidades disciplinarias administrativas de estos funcionarios públicos, desde la aprobación de la ley en 2004 y hasta la fecha, la competencia para imponer sanciones disciplinarias de estas posiciones es poco clara. Las consultas realizadas para este Estudio de Integridad indicaron que la razón de esta incertidumbre institucional es falta de reglas y regulaciones más específicas. Como regla general, la autoridad que designa tiene la competencia de destituir a cualquier funcionario público en caso de infracción y, por ende, de imponer sanciones disciplinarias. Sin embargo, esta regla general requiere mayores instrumentos de orden técnico-legal que permitan implementarla. De tal suerte, actualmente la regla sigue siendo inoperante en la práctica.

De manera más específica, mientras que el Reglamento de la Asamblea Legislativa establece un régimen disciplinario para los diputados, este se refiere sólo a la imposición de sanciones en caso de que la Asamblea no se pueda congregar debido a ausencia de asistentes y no señala ninguna responsabilidad disciplinaria por violaciones relacionadas a la integridad. Aparte de ello, en la Asamblea Legislativa no existe ningún mandato para la investigación de violaciones cometidas por diputados o ninguna otra regulación sobre su disciplina administrativa.

Bajo el actual régimen, y de conformidad con el artículo 262 del Código Electoral, el Tribunal Supremo de Elecciones es la instancia que deroga las credenciales del presidente, vicepresidentes de la República y diputados de la Asamblea Legislativa, pero sólo por causas establecidas en la Constitución. Asimismo, el artículo 43 de la Ley 8422 establece que el Tribunal Supremo de Elecciones es también la autoridad que puede imponer sanciones a miembros de los Poderes Supremos por violaciones estipuladas en esa ley. Sin embargo, ello sólo aplica para funcionarios electos al nivel municipal (Administración Descentralizada Territorial) y no cubre a los diputados. Esto crea un régimen de privilegio en favor de los diputados, los cuales, a diferencia de otros funcionarios públicos, se encuentran actualmente exentos de la aplicación de la Ley 8422, pues no pueden ser sancionados con la perdida de sus credenciales por violación a la obligación de actuar con probidad.

Iniciativas de leyes recientes (Iniciativa de ley 22226 y el borrador de reforma del artículo 112 de la Constitución) buscan llenar estas lagunas legales. De acuerdo con estas leyes, la responsabilidad disciplinaria de miembros del Parlamento puede resultar en la pérdida de credenciales en los casos de conformidad con los “procedimientos establecidos en la ley”. Cabe notar que los casos y procedimientos aplicables aún no están definidos en la ley, creando así un vacío legal, obstaculizando la ejecución de las sanciones, y, a fin de cuentas, generando una percepción de impunidad. Debido a este vacío legal, no se establece ninguna instancia específica para estos casos, sino que la investigación es delegada a la Procuraduría de la Ética Pública (PEP) y al Tribunal Supremo de Elecciones, así como al pleno de la Asamblea Legislativa. Dichos organismos están nombrados como instituciones competentes para aplicar el régimen de responsabilidades de Miembros del Parlamento por violaciones a la obligación de probidad y para imponer sanciones de conformidad con el artículo 8 del borrador de la iniciativa de la Ley 22226.

Adicionalmente, de acuerdo al artículo 21 de la LMEP, el Poder Legislativo aplicará procesos de despido contemplados para funcionarios públicos de acuerdo con sus regulaciones internas y sus propias leyes o estatutos, dependiendo del caso. La razón de ello es que el régimen de “autorregulación” aplicable a miembros del Parlamento está consagrado en la Constitución. En este sentido, la posición de los miembros del Parlamento es incompatible con una relación jerárquica de empleo, en la que el jefe de la institución puede supervisar el proceso disciplinario, como sucede con otras categorías de funcionarios públicos. Debido a que los miembros del Parlamento son de “designación directa” por parte del pueblo, no hay ningún organismo de rango constitucional que tenga el poder de imponer sanciones sobre ellos. Si bien parece que se está dando un paso hacia la armonización de las distintas disposiciones disciplinarias que aplican a diferentes categorías de funcionarios públicos, no está claro cómo ello puede ser implementado en la práctica junto con las disposiciones constitucionales pertinentes.

Aun cuando bajo el actual marco constitucional todos los funcionarios públicos se encuentran bajo el régimen de la Ley 8422 que en su artículo 39 establece sanciones disciplinarias administrativas, el artículo 40 de la ley requiere que estas sanciones sean impuestas por el organismo que tiene autoridad disciplinaria en cada entidad pública. En el caso de los diputados y como se explicó anteriormente, este organismo aún no está definido. Como resultado, el actual sistema es insuficiente para garantizar el cumplimiento de la ley y la promoción de estándares parlamentario. Para evitar fomentar un clima de impunidad, Costa Rica podría considerar modificar el artículo 262 del Código Electoral para ampliar la autoridad disciplinaria del Tribunal Supremo de Elecciones sobre los diputados a fin de que incluya las violaciones relacionadas a actos de corrupción estipuladas en la Ley 8422. Esto permitiría simplificar las reglas disciplinarias de la Ley 8422 por medio del Código Electoral, definiendo así al Tribunal Supremo de Elecciones como la autoridad disciplinaria responsable para la imposición de sanciones a miembros del Parlamento, incluyendo a los diputados, y evitando vacíos legales que surjan del estatus constitucional especial de estos funcionarios. En efecto, el Tribunal Supremo de Elecciones estaría constitucionalmente bien equipado para desempeñar este papel. De hecho, de acuerdo con el artículo 9 de la Constitución de Costa Rica, tal Tribunal tiene el mismo rango e independencia que los Poderes del Estado y está exclusivamente a cargo de la organización, dirección y supervisión de los actos relacionados a elecciones, así como de otras funciones que le atribuyen la Constitución y las leyes. Más aún, el Tribunal Supremo de Elecciones está conformado por miembros de la Corte Suprema de Justicia, lo que le permite resolver complejos problemas constitucionales que surjan de hacer cumplir regulaciones disciplinarias aplicables a miembros del Parlamento.

Como próximo paso, Costa Rica podría considerar establecer un procedimiento transparente que le permita escalar las sanciones desde medidas más suaves a otras más duras, conforme la severidad de la violación disciplinaria. Mantener un enfoque consistente con respecto a la imposición de sanciones es vital para evitar cualquier sugerencia de que su aplicación es discrecional, promover buenas prácticas y garantizar que los individuos cubiertos por el marco de integridad comprendan lo que se espera de su actuación (House of Commons Committee on Standards, 2020[8]). Asimismo, aunque nunca dos casos de conducta indebida son idénticos, los individuos tienen el derecho de que se les trate no más duramente y no más suavemente que otras personas en las mismas circunstancias (House of Commons Committee on Standards, 2020[8]). Esto podría lograrse definiendo en las Reglas de Procedimiento de la Asamblea Legislativa una lista de factores agravantes y mitigantes que deberían considerarse al imponer sanciones, incluyendo, por ejemplo, umbrales estandarizados para sanciones, en la medida de lo posible. Las buenas prácticas en otras jurisdicciones podrían usarse como la base para proponer un amplio conjunto de sanciones proporcionales, así como los factores agravantes y mitigantes que podrían usarse para evaluar casos específicos (Recuadro 5.2).

En vista del desarrollo de un sistema disciplinario único, Costa Rica podría designar al MIDEPLAN como el organismo líder para emitir las políticas generales de cumplimiento, incluyendo el desarrollo de orientación centralizada a las entidades, con el apoyo técnico de la Dirección General de Servicio Civil

Los sistemas disciplinarios requieren el liderazgo de una entidad u organismo a cargo de orientar las áreas disciplinarias para asegurar la aplicación uniforme de las reglas y sanciones relacionadas. Según la experiencia de la OCDE, estos actores normalmente se encargan de apoyar la coordinación y dar asesoría a través de canales de comunicación continua, así como organizando reuniones periódicas con las distintas entidades. Además, frecuentemente están bien posicionados para fortalecer la capacidad de las áreas disciplinarias y para apoyarlas en la elaboración y justificación de casos, siempre que se requiera. En particular, dichas entidades coordinadoras pueden proporcionar herramientas y canales para guiar y apoyar a los organismos investigadores a preparar casos por medio de guías, manuales y otras herramientas, tales como líneas telefónicas directas o mesas de apoyo electrónicas que responden a dudas relacionadas con asuntos y procedimientos disciplinarios.

Actualmente Costa Rica no tiene una institución central que esté liderando en materia de asuntos disciplinarios para la administración pública en su conjunto. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, la nueva LMEP da la tutela del Sistema General de Empleo Público al MIDEPLAN, el cual también tiene el rol orientador del empleo público conforme a la Ley 9635 de 2018.

Con base en esta decisión (y la decisión en contra de establecer un Ministerio de Empleo Público), y dadas las responsabilidades asignadas al MEDIPLAN que actualmente son potencialmente relevantes para la función disciplinaria (Recuadro 5.3), sería sencillo asignar la orientación del régimen disciplinario al MIDEPLAN. En efecto, con base en su mandato el MIDEPLAN establece, dirige y coordina políticas públicas generales, da asesoría y apoyo a todas las instituciones públicas y define los lineamientos y regulaciones administrativas orientadas a la unificación, simplificación y coherencia del empleo en el sector público. Con relación al cumplimiento disciplinario, el MIDEPLAN ya está planeando crear una plataforma bajo su mandato, que se utilizaría para dar a las unidades de planeación institucional la responsabilidad de desarrollar procedimientos disciplinarios bajo la orientación de este ministerio.

A su vez, la Dirección General del Servicio Civil (DGSC) ha estado desarrollando competencias técnicas sobre los procesos del sistema de administración de recursos humanos en el Régimen de Servicio Civil y podría seguir asumiendo liderazgo técnico en apoyo del MEDIPLAN y entidades públicas. Como tal, sus funciones bajo el actual régimen incluyen el reclutamiento y selección de puestos administrativos, técnicos y artísticos, administración de desempeño, capacitación, otorgamiento de asistencia técnica, clasificación y evaluación de los puestos, auditoría de recursos humanos y despidos, así como asesoría permanente a los niveles político-económicos. Con respecto a cumplimiento disciplinario, en concordancia con la Ley General de la Administración Pública, la DGSC es parte de los procedimientos sumarios. Específicamente, recibe las peticiones de despido de parte de las entidades públicas, les da a los acusados la posibilidad de intervenir y presenta el archivo de caso al Tribunal del Servicio Civil para su laudo final. En este contexto, la DGSC brinda orientación sobre este tema a las entidades, como por ejemplo con respecto a la presentación de solicitudes de despido a la Dirección General misma (Circular DG-CIR-010-2018, Lineamientos para la presentación de la “Gestión de Despido” ante la DGSC). Esta última circular fue emitida en 2018 para atender inconsistencias en distintos documentos, mejorar el proceso y procurar su eficiencia.

Con respecto a los cambios incluidos bajo la reciente LMEP y de acuerdo al artículo 23c de la Ley, el Centro de Capacitación y Desarrollo (CECADES) de la DGSC, en estricto apego a los lineamientos emitidos por el MIDEPLAN, estará a cargo de dar asistencia técnica, monitorear y controlar las actividades de capacitación desarrolladas por las instituciones cubiertas bajo el Estatuto de Servicio Civil, con la excepción del sector de enseñanza. Asimismo, como se señaló anteriormente, la LMEP introdujo algunos cambios al proceso de despido disciplinario, que impactan al mandato actual de la DGSC, pero sin que la limiten a usar su experiencia técnica para apoyar al MIDEPLAN brindándole orientación para la implementación de los procesos disciplinarios. De hecho, la DGSC está bien posicionada para llevar a cabo este rol de apoyo dentro de sus áreas de competencia, en su calidad de uno de los pilares del Sistema General de Empleo Público, de conformidad con artículo 6 de la LMEP.

En consecuencia, proporcionar orientación centralizada sobre procesos y temas disciplinarios por medio del MIDEPLAN con el apoyo técnico de la DGSC ayudaría a evitar inconsistencias que surjan de la autonomía de organismo descentralizados y categorías especiales de funcionarios públicos, tales como en los poderes Legislativo y Judicial. Con la debida consideración a los diferentes regímenes aplicables, la vigilancia y coordinación proporcionada bajo el liderazgo del MIDEPLAN ayudaría a asegurar una aplicación más uniforme del sistema disciplinario para enfrentar retos comunes y promover buenas prácticas. Ello se puede lograr por medio del establecimiento de canales para la comunicación continua y espacios para reuniones regulares con entidades, con vistas a fortalecer la capacidad de los funcionarios encarados de la ejecución de procedimientos disciplinarios y apoyarlos para construir y dar sustento a los casos.

Más aún, el MIDEPLAN en cooperación con la DGSC podría considerar proporcionar a las entidades canales para orientar a funcionarios disciplinarios en la preparación consistente de casos, como podría ser por medio de guías, manuales y otras herramientas para establecer contacto directo (p.ej. líneas directas o mesas de apoyo electrónicas para resolver dudas con respecto a asuntos y procedimientos disciplinarios). Se podría involucrar a jueces administrativos con experiencia en estos temas desde una perspectiva judicial para apoyar la elaboración de los materiales de orientación a fin de asegurar que los derechos de los acusados se protejan en todo el sector público costarricense usando conceptos clave del debido proceso administrativo, los cuales se aplicarían de forma consistente.

El MIDEPLAN podría emitir criterios para asignar responsabilidades disciplinarias a una función específica dentro de las entidades

Las acciones de cumplimiento sólo deberían ejecutarse con base en la ley, y aquellos que hacen cumplir la ley deberían por ende actuar de forma objetiva. La objetividad debe prevalecer en todas las fases del régimen de cumplimiento de la ley. En procedimientos disciplinarios, las decisiones –por lo menos aquellas de primera instancia– usualmente se toman por organismos administrativos que no siempre son de naturaleza judicial. Dado que los integrantes de dichos organismos disciplinarios no son jueces sino servidores públicos, deben implementarse salvaguardas procesales para garantizar que sus acciones estén libres de influencia interna y externa, así como de cualquier tipo de conflicto de interés (OCDE, 2020[4]).

Como mínimo, tales salvaguardes procesales pueden incluir los siguientes componentes:

• Establecer el mandato y responsabilidades de las instituciones disciplinarias como el claro fundamento de su existencia.

• Asegurarse de que el personal responsable de procedimientos disciplinarios sea seleccionado con base en criterios objetivos y basados en mérito (especialmente las posiciones de jerarquía superior).

• Asegurarse de que el personal responsable de procedimientos disciplinarios goce de un nivel apropiado de seguridad en el trabajo y salario competitivo con relación a los requerimientos del puesto.

• Asegurarse de que el personal responsable de procedimientos disciplinarios esté protegido de amenazas y hostigamiento, para que no tema represalias.

• Asegurarse de que el personal responsable de procedimientos disciplinarios tenga autonomía para la selección de casos que se seguirán procesando en las distintas fases.

• Asegurarse de que el personal responsable de procedimientos disciplinarios reciba capacitación oportuna en situaciones de conflicto de interés y que cuenten con procedimientos claros para gestionarlos.

En Costa Rica, la LMEP asigna a cada entidad pública nuevas responsabilidades y poderes de toma de decisión en materia de procesos disciplinarios. De hecho, de acuerdo con el artículo 21 de la LMEP (Cuadro 5.1), el jefe de cada entidad pública es responsable exclusivo de tomar la decisión de lanzar una investigación preliminar para evaluar el mérito de una queja sobre una posible conducta indebida y determinar si amerita llevar a cabo el procedimiento administrativo especial de despido. Si bien esta es una práctica común en varias jurisdicciones (p.ej. Malta, México, Tailandia), las salvaguardas procesales mencionadas anteriormente podrían aplicarse como un mecanismo de pesos y contrapesos para asegurar la objetividad de las decisiones tomadas y la integridad del proceso disciplinario.

Especialmente en entidades pequeñas, existe el riesgo de que los vínculos personales de funcionarios involucrados en los procedimientos disciplinarios puedan influir sobre el resultado de los casos. Una forma de asegurar el principio de equidad en dichos procedimientos sería dándole a las personas acusadas el derecho de objeción al órgano designado por el jefe de la institución para encabezar el proceso administrativo de despido si, por ejemplo, existe algún vínculo personal con alguno de sus miembros u otras causas que pudieran obstaculizar su imparcialidad (OCDE, 2021[10]). En Costa Rica esto se logra por medio de la figura de recusación establecido en artículo 230 y siguientes de la LGAP, que permite al funcionario público sujeto a procedimientos disciplinarios pedir la remoción de servidores públicos designados en el órgano conductor del proceso alegando falta de imparcialidad.

En consecuencia, los principios y garantías de equidad deben mencionarse explícitamente en cualquier herramienta de orientación o regulaciones sobre procedimientos disciplinarios a fin de preservar los más altos estándares de integridad y prevenir cualquier tipo de influencia indebida que pueda poner en riesgo la validez de las decisiones disciplinarias. Una buena práctica relevante se encuentra en las Directrices Generales para el análisis de posibles irregularidades en el marco de las auditorías internas de la Contraloría General de Costa Rica. Éstas establecen los principios para la investigación de supuestas conductas indebidas, incluyendo los principios de legalidad, oportunidad, independencia y objetividad (Office of the Comptroller General, 2019[11]). De igual forma, el Manual sobre Casos Disciplinarios de la Comisión de Servicio Público de Malta estipula que la junta disciplinaria que investigue el caso debe asegurarse de que desempeñe sus funciones equitativa e imparcialmente durante las audiencias del caso (Public Service Commission, 2021[6]).

En el contexto del marco disciplinario costarricense, la falta de criterios específicos para colocar o estructurar un área a cargo de la autoridad disciplinaria puede generar riesgos para la imparcialidad y objetividad del proceso. En efecto, la única referencia en relación con la función disciplinaria dentro de las entidades públicas es que la facultad de imponer una sanción disciplinaria se encuentra en la jerarquía de la institución respectiva. El MIDEPLAN emitió la Guía de Nomenclatura para la Estructura Interna de las Instituciones Públicas y la Guía de Manuales Administrativos, pero ninguno de estos documentos hace referencia a un área encargada de la autoridad disciplinaria.

En la práctica el jefe de la entidad usualmente asigna la investigación y su sustentación de los procedimientos disciplinarios al área legal o de recursos humanos que de facto están a cargo de la función disciplinaria. Sin embargo, el poder de toma de decisiones con respecto al inicio de investigaciones y el procedimiento administrativo de despido está en el jefe de la institución. Algunas entidades públicas han establecido unidades administrativas especiales a cargo de procedimientos disciplinarios, tales como el Ministerio de Educación Pública, el Ministerio de Seguridad Pública, el Ministerio de Finanzas, el Registro Nacional, el Poder Judicial y el Ministerio de Justicia. La experiencia del sector público federal brasileño ha demostrado que este enfoque de establecer áreas disciplinarias dedicadas dentro de las entidades funciona bien en la práctica.

Con base en las prácticas de estos ministerios y para garantizar aún más la objetividad del cumplimiento de medidas disciplinarias, pero también darle mayor visibilidad y prominencia dentro de las entidades públicas, el MIDEPLAN podría tomar pasos graduales para formalizar y desarrollar áreas disciplinarias en entidades públicas. Con ese propósito, podría identificar entidades que están más en riesgo de infracciones disciplinarias, incluyendo infracciones de integridad, así como entidades públicas que han desarrollado un modelo institucional más avanzado, que podría ser considerado como útil para replicarse en otros organismos. Con base en ello, el MIDEPLAN podría gradualmente requerir el establecimiento de un área disciplinaria en entidades públicas si cumplen antes con ciertos criterios específicos. Estos criterios incluirían el nivel de riesgos, pero también el tamaño de la entidad, por ejemplo.

Para aquellas entidades a las que no se les requeriría tener un área disciplinaria específica, se les debería de proveer orientación adicional en cuanto a los requerimientos mínimos a seguir en términos de capacidad y experiencia cuando la función disciplinaria se asigne a otras áreas tales como asuntos legales o administración de recursos humanos. Estos criterios y requerimientos podrían establecerse por ejemplo en la Guía de Nomenclatura para la Estructura Interna de las Instituciones Públicas.

En el caso de entidades muy pequeñas o municipalidades chicas con pocos recursos, Costa Rica podría explorar proveer servicios disciplinarios por medio de servicios compartidos (OCDE, 2021[10]). En lo que concierne al modelo compartido, varios países han estado implementando enfoques similares en el área de auditoría interna, para enfrentar los retos de presupuestos reducidos. Por ejemplo, el Reino Unido ha estado trabajando en desarrollar un modelo de servicios de auditoría compartidos por medio de la consolidación de servicios internos de auditoría al pasar de una estructura departamental a un servicio integrado de auditoría único, la Agencia Gubernamental de Auditoría Interna (Government Internal Audit Agency, GIAA). La GIAA es responsable de proporcionar a departamentos individuales servicios de auditoría y aseguramiento en todo el gobierno, así como de desarrollar la profesión también en todo el gobierno. Este modelo podría usarse, con una versión adaptada, para establecer las oficinas disciplinarias dedicadas pero compartidas que estarían legalmente autorizadas para llevar a cabo investigaciones. El principio detrás de la creación de oficinas compartidas es tener un suficiente número agrupado de investigaciones para el desarrollo de capacidades. Más aún, las oficinas disciplinarias compartidas traen consigo varios beneficios como resultado del desarrollo de especialización, prácticas de vanguardia y mejorías en la eficiencia y calidad del sistema en su conjunto mientras se reduce el costo financiero (OCDE, 2017[12]; OCDE, 2021[10]).

Al desarrollar los criterios para la asignación de responsabilidades disciplinarias a una función específica dentro de las entidades, se debe prestar especial atención a separar claramente la función disciplinaria de la gestión ética. Como se mencionó en el capítulo 1, el sector público de Costa Rica está implementando un Modelo de Gestión Ética (MGE) con el apoyo de la Comisión Nacional de Ética y Valores (CNEV) y las Comisiones Institucionales de Ética y Valores (CIEV) que son los organismos responsables de la implementación de la CNEV en los ministerios y agencias del Poder Ejecutivo. Tanto la CNEV como la CIEV promueven la ética en el sector público y son responsables de proporcionar orientación por medio del desarrollo de un Código o Manual de Ética, campañas de comunicación y programas de capacitación en materia de ética, entre otros. Su papel, el cual busca desarrollar una relación de confianza, debería mantenerse claramente separado de temas disciplinarios y políticas de cumplimiento, que por naturaleza conllevan un grado de desconfianza (OCDE, 2018[13]). Por ende, la autoridad disciplinaria a nivel de entidades debería ejercerse por una función distinta y las unidades CIEV no deben involucrarse a ningún nivel del proceso disciplinario.

Costa Rica podría aumentar la capacidad y estabilidad de su personal que trabaja en temas disciplinarios y del Tribunal del Servicio Civil

La aplicación justa de un régimen sancionador también depende de contar con recursos adecuados para realizar investigaciones y de personal capacitado. Proporcionar entrenamiento y desarrollar el profesionalismo de funcionarios dedicados al cumplimiento de la ley ayuda a enfrentar retos técnicos, asegura la adopción de un enfoque consistente y reduce la tasa de sanciones anuladas debido a errores procesales y la baja calidad de las carpetas de investigación. Esto se puede lograr por medio de orientación y capacitación que genera conocimiento de cómo funcionan distintos tipos de régimen y pueden usarse en paralelo unos con otros, y que aumenta la capacidad de usar técnicas investigativas especiales para violaciones de integridad. Las actividades de construcción de capacidades también pueden enfocarse en fortalecer competencias y habilidades técnicas en áreas temáticas tales como derecho administrativo, tecnologías de la información, contabilidad, economía y finanzas, que son áreas necesarias para lograr investigaciones efectivas. En la práctica, varias autoridades de cumplimiento de la ley enfrentan retos para reclutar personal adecuado y atraer especialistas. Sin embargo, los costos de capacidad deben balancearse con los costos de no cumplimiento, tales como el declive de la confianza y rendición de cuentas, así como pérdidas económicas directas (OCDE, 2018[14]).

Como se mencionó anteriormente, en Costa Rica quienes en los hechos llevan a cabo los procedimientos dentro de las entidades, tales como desarrollar carpetas y materiales de temas disciplinarios, son usualmente los funcionarios que pertenecen a las áreas que varían de una institución a otra pero que generalmente se encuentran en las áreas responsables de gestión de recursos humanos y servicios legales. De acuerdo a la información recolectada por medio del cuestionario enviado por la OCDE, para apoyar a las áreas disciplinarias a llevar a cabo estos procedimientos, la Contraloría General de la República, la Procuraduría y el Poder Judicial ofrecen cursos de capacitación sobre el ejercicio de funciones disciplinarias como una herramienta para fortalecer capacidades institucionales. Más allá de esta actividad específica, cada institución define necesidades de capacitación. En el caso del Poder Ejecutivo, en la Administración Central cubierta por la Ley 1581, hay Planes Institucionales de Capacitación (PIC) en donde se integran todas las necesidades. El Centro de Capacitación y Desarrollo (CECADES) de la Dirección General de Servicio Civil se encarga de proporcionar a las unidades de capacitación o unidades equivalentes del Poder Ejecutivo la asesoría y apoyo técnico necesarios para el desarrollo efectivo de sus funciones. Si bien unos Planes Institucionales de Capacitación identifican los “procedimientos administrativos y disciplinarios” como una de sus necesidades de capacitación (p.ej. Plan de Capacitación Institucional 2021 del Ministerio de Agricultura y Ganadería) no parece existir ningún programa o actividad recurrente enfocado en construir las capacidades de funcionarios que lidian con temas disciplinarios.

La necesidad de fortalecer la capacidad disciplinaría en entidades públicas se ha enfatizado durante una discusión en un grupo focal con funcionarios con responsabilidad disciplinaria organizado por la OCDE. Los participantes subrayaron la falta de un plan de construcción de capacidades sobre el tema, así como la necesidad más global de aumentar la capacidad humana, financiera y tecnológica de los funcionarios que trabajan sobre temas disciplinarios. Como se mencionó en dicho grupo de enfoque, el vacío de capacidades afecta la calidad de los documentos legales, cuyas deficiencias muchas veces llevan a que los casos no cumplan con reglas y estándares procesales mínimos y que por lo tanto sean eventualmente anulados. Un tema más general pero relacionado es el nivel de rotación de personal, lo cual es un obstáculo adicional para construir capacidad y retener conocimiento y experiencia para la realización de procedimientos disciplinarios, lo cual eventualmente impacta la eficiencia del cumplimiento disciplinario, los niveles de impunidad y el respeto por los derechos de debido proceso. Retos similares aplican al personal del Tribunal del Servicio Civil que tiene tres jueces oficiales y tres jueces suplentes, así como limitados funcionarios para lidiar con un promedio de 200 casos por año. Adicionalmente, estos jueces actualmente no están empleados a tiempo completo, lo cual no sólo limita el desarrollo de conocimiento y especialización, sino que también genera un riesgo sobre la objetividad de su toma de decisiones. Esto cambiará, sin embargo, con la entrada en vigor de la LMEP, que transforma el Tribunal del Servicio Civil en una institución con personal permanente. En efecto, la falta de entrenamiento y actividades de construcción de capacidad es una debilidad fundamental y las iniciativas para enfrentar esta debilidad deberían verse bajo una visión estratégica, por ejemplo, desarrollando actividades centralmente bajo el liderazgo del MIDEPLAN en cooperación con la DGSC, como se señaló en secciones anteriores. Asimismo, la planeación estratégica de tales actividades debería considerar cuidadosamente una posible duplicación de funciones y hacer uso de recursos y estructuras existentes.

Algunos de los desafíos, tales como el alto grado de rotación de personal responden al marco de empleo más amplio de Costa Rica. Al mismo tiempo se podrían llevar a cabo algunos esfuerzos específicos para fortalecer la capacidad de las áreas disciplinarias, considerando también los cambios al marco legal a través de la LMEP. En primer lugar, las entidades públicas podrían procurar que cuentan con el personal suficiente y con funcionarios que se enfocan en el cumplimiento disciplinario y promuevan, en la medida de lo posible, estabilidad y desarrollo de conocimiento y especializaciones relevantes. En segundo lugar, podrían ofrecer apoyo de forma más continua y llevar a cabo cursos sobre “procedimientos administrativos y disciplinarios” organizados periódicamente para entrenar al nuevo personal y construir capacidades en materia de la función disciplinaria, especialmente en los casos en que las tasas de rotación de personal son mayores. En este contexto el CECADES –en coordinación con el MIDEPLAN y la DGSC– podría ofrecer asesoría técnica y desarrollar materiales y cursos estándar de capacitación sobre cumplimiento disciplinario que después podrían adaptarse y desarrollarse más por parte de las entidades individuales. Para tal propósito aprovecharían el potencial de recursos virtuales y desarrollarían tanto un repositorio en línea de materiales clave, así como una serie de cursos en línea, tal como sucede en Brasil (Recuadro 5.4). El desarrollo de estos recursos en Costa Rica podría primero enfocarse en temas fundacionales y después abordar las necesidades y prioridades identificadas por funcionarios y áreas disciplinarias. Más aún, la estandarización de documentos legales (p.ej. formatos de decisiones, documentos de investigación, etc.) contribuiría a la velocidad y transparencia, así como a mejorar su calidad, evitando así posibles anulaciones debido a no cumplimiento con reglas y estándares procesales.

En cuanto al Tribunal del Servicio Civil, el cual según al LMEP se volverá la única instancia de apelación, sus capacidades podrían fortalecerse al incrementar progresivamente el número de jueces de tiempo completo que tiene asignados, incrementar el número de personal de manera proporcional al número de casos que procesa y proporcionarle capacidades técnicas y herramientas adecuadas para que eventualmente se adapte a los cambios que el borrador de la ley de servicio civil traería consigo. Este apoyo debería continuar para asegurar la autonomía del Tribunal y no influir de ninguna forma sobre sus procesos de toma de decisión.

Cabe señalar que actualmente algunas entidades no cuentan con una segunda instancia para procedimientos disciplinarios (p.ej. ARESEP). Esta es una fuerte inconsistencia provocada por el régimen temporal actualmente en vigor hasta la implementación de la LMEP. Más específicamente, la LMEP establece en su artículo 49D que el Tribunal Administrativo del Servicio Civil estará llamado a resolver, dentro de un periodo de dos meses, las apelaciones registradas contra decisiones del Tribunal del Servicio Civil, excluyendo el tema de despidos, que actualmente sólo se procesa en una sola instancia, así como otros asuntos presentados por ley ante dicha instancia. De acuerdo con las entrevistas realizadas durante el proceso de investigación para el presente Estudio de Integridad, la ley con esta enmienda deja al Tribunal Administrativo del Servicio Civil prácticamente vacío de funciones porque, por un lado, no hay apelaciones que deban ser examinadas que no estén relacionadas al tema de despidos y, por el otro lado, la ley no especifica cuáles son los “otros asuntos presentados por ley ante dicha instancia”. Al mismo tiempo, se generan inconsistencias adicionales debido a que la LMEP no modifica las disposiciones legales en vigor, según las cuales el Tribunal de Servicio Civil gobierna en una única instancia (p.ej. artículo 14 de Estatuto en vigor).

A fin de asegurar que todas las entidades del sector público hay establecido una segunda instancia de apelaciones y para evitar cualquier posible desperdicio de recursos del Tribunal Administrativo del Servicio Civil, el Tribunal del Servicio Civil podría fortalecer sus capacidades al establecer un sistema bicameral para evaluar apelaciones que lleguen del régimen estatutario y otras provenientes del sector público descentralizado.

La necesidad de fortalecer la capacidad disciplinaria también la subraya la ENIPC, que ha puesto entre sus objetivos promover mayor concientización, educación y actividades de capacitación continua sobre regulaciones disciplinarias que sancionan el no cumplimiento con las obligaciones del servicio público, conducta fraudulenta, impropia y corrupta, a fin de procurar la gestión efectiva de procedimientos administrativos disciplinarios y la imposición y aplicación de sanciones. Para este fin, la ENIPC estipuló como una de sus acciones “empoderar al organismo responsable de la implementación del proceso sancionatorio” con el objetivo de mejorar la aplicación efectiva y conforme con el marco disciplinario.

Costa Rica podría establecer mecanismos y herramientas digitales que faciliten la coordinación investigativa y la cooperación entre organismos disciplinarios y otras áreas o actores encargados del cumplimiento de la ley en materia penal y administrativa

Las autoridades responsables de la aplicación disciplinaria de la ley pueden enterarse de hechos o información relevante para otro régimen de cumplimiento y deberían notificárselo cuando sea relevante para establecer otro tipo de responsabilidades. Este intercambio de información debe fluir en dos vías, para que otras entidades de cumplimiento de la ley compartan información con autoridades disciplinarias. Los mecanismos de coordinación son pues clave para procurar que la información se intercambie rápidamente y los mecanismos de cumplimiento se apoyen mutuamente. Esto se reconoce en varios instrumentos jurídicos internacionales, que requieren que los estados parte tomen medidas para fomentar la cooperación con y entre autoridades públicas y de procuración de justicia, tanto proactivamente (cuando sea que una autoridad se tope con una posible violación en materia de corrupción) y a petición de las autoridades investigadoras y acusadoras (United Nations, 2003[15]) (Council of Europe, 1999[16]). Los mecanismos de coordinación entre instituciones relevantes también ayudan a identificar cuellos de botellas compartidos, asegurar un intercambio continuo de experiencias y comentar mecanismos formales e informales para mejorar el cumplimiento de la ley en su conjunto.

En Costa Rica, más allá de la potestad disciplinaria interna del jefe de entidad y gerentes, el marco legal da la posibilidad de investigar irregularidades administrativas en el servicio público a la función de auditoría interna de las entidades y a la Contraloría General de la República (CGR), dependiendo del tema. La CGR puede recomendar al organismo competente la aplicación de una sanción administrativa –advertencia, suspensión o despido– si un funcionario público cometió una infracción a las reglas del sistema de control y vigilancia regulado por la Ley 7428 de 2004 o causó perjuicios a la tesorería pública. La autoridad competente tiene que cumplir con la recomendación expedida por la CGR, salvo que, dentro de ocho días hábiles desde el día de la comunicación del acto, se envía una bien razonada y fundamentada solicitud de revisión, bien razonada y fundamentada, por parte del jefe de la entidad. La CGR puede emitir una decisión razonada declarando la responsabilidad civil de un funcionario público y su monto pecuniario si constata un daño a los fondos públicos resultado de un acto flagrante de ilegalidad manifiesta.

A la par de la CGR, cada entidad pública debe contar con una función de auditoría interna que le reporta al jefe de la entidad pero que también recibe orientación y vigilancia por parte de la CGR. Su principal función es, en seguimiento a la Ley 8292 de 2002, el realizar una actividad asesora objetiva e independiente que da respaldo a la entidad u organismo para validar y mejorar su operación, así como contribuir a los logros de su misión y objetivos institucionales. Con base en la Ley 7428 y Ley 8422, la función de auditoría interna está empoderada para procesar quejas presentadas por ciudadanos, estableciendo la obligación de mantener la confidencialidad con respecto a la identidad de los quejosos y aquellos siendo investigados, así como de la información, documentos y otra evidencia recopilada durante la formulación del reporte o investigación. Como tal, las auditorías internas tienen el poder de realizar investigaciones en respuesta a la presentación de una denuncia, a petición de un órgano administrativo o incluso de oficio. En la práctica, esto significa que las investigaciones realizadas por la auditoría interna se usan como un insumo para el jerarca de la entidad a fin de que evalúe la posibilidad de abrir un procedimiento administrativo, sin prejuicio de ninguna otra acción que se considere apropiada. En este contexto, y tal como fue mencionado anteriormente, la CGR ha desarrollado una serie de “Lineamientos generales para el análisis de presuntos hechos irregulares” que proporcionan un marco básico para la ejecución transparente y adecuada del trabajo investigativo de auditorías del sector público dentro del ámbito de competencia de las funciones de auditoría interna, abarcando también temas de cooperación y colaboración (Office of the Comptroller General, 2019[11]) (Recuadro 5.5).

Debido a este contexto, diversas áreas o actores contribuyen a investigar posibles infracciones administrativas, asegurando así la responsabilidad disciplinaria (Figura 5.2). Sin embargo, además de la orientación delineada en el Recuadro 5.5 no existen mecanismos o herramientas para el intercambio de información para construir casos disciplinarios y, de acuerdo con la información recopilada durante la visita de investigación de hechos, esto ha sido aún más desafiante durante la situación generada por el COVID-19. De igual forma, en la ausencia de mecanismos formales de coordinación, la autoridad administrativa consulta con la autoridad judicial de forma ad hoc, cuando se requiere intercambio de información o mayor coordinación.

Figura 5.2. Interacciones de varios actores en la investigación de infracciones administrativas

Fuente: Elaborado por la OCDE.

Reglas operativas y legales formalmente establecidas y condiciones para compartir información relevante y asegurar coordinación entre las entidades involucradas pueden asegurar acceso ágil a información crítica para el inicio o apoyo de evidencia en los procedimientos. De acuerdo a información recolectada por medio del cuestionario de la OCDE desarrollado para el presente Estudio, hay un caso de cooperación estandarizada en el sector público de Costa Rica, entre la Corte Suprema de Justicia y los ministerios de Seguridad Pública y de Obras Públicas y Transporte (Circular 17-2004, Acuerdo 26-2018). La circular y el acuerdo estipulan que se requiere que las oficinas judiciales en el país informen al Ministerio de Seguridad Pública y al Ministerio de Obras Públicas y Transporte de cualquier queja o posible abuso de autoridad por parte de la Policía de Tránsito. La circular también incluye la información requerida para compartir (i.e. información básica con respecto a los casos, supuesta falta que se está investigando y estatus del caso), asegurando así una forma estandarizada de comunicación entre las partes involucradas.

Establecer mecanismos para procurar la cooperación en o con los encargados de cumplimiento disciplinario es clave para estandarizar procesos, promover la comunicación oportuna continua y oportuna, como también el aprendizaje mutuo y el diálogo para enfrentar desafíos y proponer mejoras operativas y legales. Costa Rica podría tomar medidas para mejorar la situación existente, tanto de un punto de vista operativo como legal. En primer lugar, podría crear un grupo de trabajo informal como parte de la subcomisión de cumplimiento que se recomienda en el capítulo 1. El futuro organismo rector del sistema disciplinario, la Contraloría General, la Procuraduría y el Ministerio Público podrían analizar lagunas y definir soluciones operativas y legales para mejorar la cooperación, por ejemplo, a través de un acuerdo multi-agencias o promoviendo una regulación para permitir el intercambio de información entre órganos investigadores. Segundo, el grupo de trabajo podría promover diálogo entre entidades para continuamente ubicar cuellos de botella que se presenten e identificar buenas prácticas que podrían generalizarse. Por ejemplo, durante la misión investigadora de la OCDE, una de las entidades participantes dijo que están desarrollando una plataforma tecnológica que –en caso de ser efectiva– podría ser usada por todas las entidades para intercambiar información y lograr acción disciplinaria ágil. Como próximo paso, la plataforma se podría integrar o por lo menos vincularse a la Plataforma de Empleo Público del artículo 12 de la LMEP para permitir un intercambio coordinado de información entre entidades del sector público. Con base en la experiencia de la OCDE, los grupos de trabajo sobre aplicación de la ley pueden promover protocolos bilaterales o multilaterales o memorándums de entendimiento para clarificar responsabilidades o introducir herramientas prácticas de cooperación entre organismos relevantes, guardando debido respeto a sus respectivas competencias y a la confidencialidad de las investigaciones.

Costa Rica podría aprovechar iniciativas en curso para desarrollar un sistema estandarizado para la recolección de datos sobre casos disciplinarios

La recolección, análisis y comunicación de datos sobre aplicación de la ley puede apoyar al sistema de integridad de múltiples formas. En primer lugar, los datos estadísticos sobre las sanciones disciplinarias impuestas en seguimiento a violaciones de integridad dan información sobre principales áreas de riesgo, lo cual puede alimentar el desarrollo o actualización de políticas públicas específicas, así como estrategias anticorrupción y de integridad. En segundo lugar, los datos pueden nutrir indicadores usados para monitorear y evaluar políticas de integridad y estrategias y pueden ayudar a evaluar el desempeño del sistema disciplinario en su conjunto. En tercer lugar, los datos pueden ser insumos para comunicaciones institucionales, dando cuenta de la acción de cumplimiento a otros funcionarios públicos y al público (OCDE, 2018[14]). Por último, el análisis científico, accesible y consolidado de datos estadísticos sobre prácticas de cumplimiento de la ley facilita la evaluación de la efectividad de medidas existentes y la coordinación operativa entre instituciones anticorrupción (UNODC, 2017[17]).

En Costa Rica actualmente no existe un proceso estandarizado con respecto a la recolección de datos sobre la aplicación de la ley y a ninguna entidad en específico se le ha asignado la responsabilidad de recolectar datos y estadísticas sobre el sistema disciplinario para todas las 326 instituciones del sector público costarricense. Sin embargo, las funciones específicas de algunas instituciones han permitido la recolección parcial de datos sobre su propia gestión disciplinaria de manera ad hoc.

De acuerdo con información recolectada a partir del cuestionario de la OCDE, el Tribunal del Servicio Civil, que es la segunda instancia en el mecanismo de apelación para casos disciplinarios, recolecta los datos siguientes:

• Número de casos recibidos cada mes.

• Tipo de acción (queja o despido).

• Casos por institución.

• Número casos decididos (por institución, por causa de la acción, por resultado – confirmado o desestimado).

• Número de casos cuya decisión fue apelada.

• Número de casos devueltos de la apelación y, de estos, cuántos confirmados y cuántos revertidos.

Esto es de por sí un buen primer paso. Costa Rica podría construir sobre la práctica llevada a cabo por el Tribunal del Servicio Civil para facilitar la recolección consistente de datos y procurar la transparencia y rendición de cuentas del sistema de aplicación de la ley. Con 326 entidades públicas ejecutando procesos disciplinarios individuales a nivel de la organización, la compilación de datos relevantes debería sistematizarse por medio de una agencia gubernamental, que sería responsable de coordinar los procesos de recolección de datos en todas las entidades del sector público costarricense. Tal mandato cae de forma natural bajo el rol recientemente fortalecido del MIDEPLAN después de la aprobación de la Ley Marco de Empleo Público (Ley 10159).

A la luz de la LMEP, el MIDPELAN está encabezando la armonización de procesos de empleo público en todo el servicio público a partir de nuevas responsabilidades, incluyendo, entre otras, la coordinación de políticas públicas, programas nacionales de empleo y planes, desarrollando y manteniendo una plataforma de empleo público, así como recolectando, analizando y diseminando información de entidades públicas sobre temas de empleo público (como se describe en el Recuadro 5.4). Tomando en consideración que al MIDEPLAN también se le ha dado el mandato de coordinar a la Procuraduría de la Ética Pública para emitir disposiciones generales, lineamientos y regulaciones para funcionarios públicos con respecto a sus obligaciones, responsabilidades y funciones, la recolección y análisis de información sobre temas de empleo público en términos más amplios podría incluir datos sobre casos disciplinarios en el sector público.

El proceso de recolección de datos podría facilitarse por medio de la Plataforma Integrada de Empleo Público del artículo 12 de la LMEP. Actualmente, tal Plataforma no incluye asuntos disciplinarios, pero su alcance podría ampliarse consecuentemente. En línea con la acción 2.4.2 de la ENIPC sobre el “Uso de datos abiertos sobre sanciones en instituciones públicas para procurar la facilidad de consulta interinstitucional, transparencia de información y toma de decisiones”, la nueva plataforma podría potenciarse para proporcionar y analizar información sobre sanciones disciplinarias al integrar características del registro de la Dirección General del Servicio Civil para la Administración Central del Poder Ejecutivo, que actualmente se encuentra disponible para los Departamentos de Gestión Institucional de Recursos Humanos. Al registro actualmente se le denomina Lista digital en el Sistema Automatizado de la Gestión del Empleo y del Talento (SAGETH) y contiene datos de ciudadanos a quienes se les ha declarado como no elegibles, ya sea porque han sido despedidos por infracciones por las disposiciones del Estatuto de Servicio Civil, los Reglamentos del Estatuto de Servicio Civil o las regulaciones autónomas respectivas, dependiendo de la seriedad de la falta aplicable. En tal medida, como se subraya en la ENIPC, el registro puede usarse como la base para el desarrollo de un sistema integral y automatizado para la recolección y análisis de datos sobre el régimen disciplinario y sancionador aplicado en instituciones públicas costarricenses.

En la práctica, esto podría lograrse al dar acceso a la nueva plataforma a todas las 326 instituciones del sector público de Costa Rica. Cada una de estas instituciones sería capaz de ingresar sus propios datos sobre, por ejemplo, el número de casos iniciados y concluidos, tipos de sanciones impuestas, duración aproximada de los procesos, número de casos decididos (por institución, por tipo de acción, por resultado –confirmado o desestimado–, número de casos cuya decisión fue apelada, etc. Un modelo similar que puede usarse como buena práctica en este caso es implementado por el Ministerio de Finanzas y se refiere a las capacidades de litigio del Estado costarricense.

Costa Rica podría usar datos disciplinarios para desarrollar una base de evidencia para la evaluación de políticas anticorrupción y la publicación de información seleccionada para aumentar la transparencia sobre los resultados de casos y la efectividad global de los mecanismos de ejecución disciplinaria

En una siguiente fase, la información recopilada sobre los casos disciplinarios podría ser usada por el MIDEPLAN para evaluar la efectividad global del sistema de cumplimiento disciplinario. A partir de análisis suplementario, los datos recolectados pueden ayudar a identificar retos y áreas de mejora dentro del régimen de cumplimiento disciplinario. Por un lado, ello contribuiría a cumplir con los resultados contemplados bajo la Acción 2.4.2. de la ENIPC, según la cual “las bases de datos abiertas relativas a sanciones aplicadas bajo el régimen disciplinario y sancionador del sector público coadyuvan al análisis de riesgos y tendencias, así como a la toma de decisiones basada en evidencia para reducir la corrupción”. Por otro lado, potenciaría las actividades de monitoreo y supervisión de MIDEPLAN y la efectividad de los procedimientos disciplinarios.

En efecto, este tipo de datos puede ser usado para desarrollar Indicadores Clave de Desempeño (Key Performance Indicators, KPI) para identificar cuellos de botellas y áreas que presentan desafíos a lo largo de todos los procedimientos, pero también generando metas medibles para alcanzar los objetivos de desempeño. Varias organizaciones internacionales han desarrollado indicadores relevantes (p.ej. proporción de supuestas violaciones reportadas que prosiguieron su curso y duración promedio de los procedimientos) para el sistema judicial que se pueden adaptar a las necesidades del sistema disciplinario (Council of Europe, 2018[18]). El Poder Judicial de Costa Rica sigue un enfoque similar. Estableció un Sistema de Apoyo a la Toma de Decisiones del Poder Judicial (SIGMA), el cual es usado para extraer estadísticas y definir áreas de riesgo para incluirlas en el Plan Anual de Operación (PAO), en el Sistema Específico de Valoración de Riesgos (SEVRI) y en el Proceso de Autoevaluación Institucional (PAI), así como proporcionar seguimiento adecuado con indicadores mensuales que se reportan a la Dirección de Planeación del Poder Judicial. La información está disponible en el sitio web, incluyendo las metas implementadas en el PAO y el SEVRI. Esta práctica puede adaptarse dentro de entidades públicas para su uso en el procesamiento de estadísticas con respecto a casos disciplinarios.

Costa Rica también podría considerar hacer públicos datos seleccionados de una forma interactiva y fácil de usar, permitiendo su reutilización y análisis adicional. En este contexto, Costa Rica podría considerar la práctica de Colombia, que hizo indicadores de sanciones relacionadas a actos de corrupción (Observatorio de Transparencia y Anticorrupción, 2020[19]) y a Brasil, que regularmente recolecta y publica datos sobre sanciones disciplinarias en formatos PDF y xls (CGU, 2014[20]). En efecto, la publicación de datos sobre la aplicación del régimen disciplinario en el sector público costarricense podría ser parte la Acción 2.3.2. de la ENIPC para el desarrollo de una estrategia de comunicación sobre políticas y procedimientos disciplinarios y su implementación.

Los datos recopilados pueden usarse para alimentar a las políticas de integridad y anticorrupción. Más aún, pueden ayudar a identificar áreas, sectores y patrones que emergen de investigaciones en curso y las sanciones impuestas. De forma más general, los datos sobre cumplimiento disciplinario serían parte de una evaluación y monitoreo más amplia del sistema de integridad. Por ejemplo, Corea desarrolla y toma en consideración para el proceso de monitoreo y evaluación dos índices relacionados tanto a casos disciplinarios como de corrupción –el índice disciplinario de corrupción de funcionarios públicos y el índice de casos de corrupción– dentro de su evaluación anual de integridad de organizaciones públicas (Anti-Corruption and Civil Rights Commission, 2022[21]). Un mandato similar de evaluación y monitoreo amplios se le puede dar al MIDEPLAN como parte de su nuevo rol de vigilancia sobre la administración pública costarricense.