Chapitre 4. Transparence, consultation des citoyens et responsabilité

Ce chapitre analyse la place accordée par le gouvernement du Canada à la transparence et à la consultation dans son approche de l’élaboration de politiques en faveur de l’égalité des sexes. Une administration transparente est déterminante pour renforcer la confiance dans les institutions publiques, et, conjuguée à la consultation des citoyens, peut s’avérer la clé d’une action publique fondée sur des données concrètes, qui intègre la problématique femmes-hommes et donne de meilleurs résultats en matière d’égalité des sexes. Le Canada a pris des mesures en ce sens au cours des dernières années, mais il peut aller encore plus loin en intensifiant l’effort de transparence dans le cadre des ACS+ et en incorporant au processus d’élaboration des politiques une consultation plus systématique et plus significative des citoyens.

Ce chapitre étudie également les dispositifs mis en place pour examiner les actions et les décisions adoptées par le gouvernement en vue de progresser sur le front de l’égalité des sexes. Afin de davantage responsabiliser le gouvernement à l’égard des actions menées en faveur de l’égalité des sexes, le Parlement et le Bureau du vérificateur général du Canada devraient capitaliser sur les succès remportés dans le domaine des ACS+ en renforçant l’intégration des questions d’égalité des sexes dans leurs propres travaux.

    

4.1. Introduction

L’ouverture, la transparence et la responsabilité sont des piliers de la confiance des Canadiens envers leurs institutions publiques. Ce chapitre passe en revue les récentes évolutions dans ce domaine et cherche à déterminer le poids de ces principes dans l’obtention de résultats sur le plan de l’égalité des sexes.

4.2. Ouverture et transparence

Dans le Discours du Trône de décembre 2015 et le Budget de 2016 présenté en mars de cette même année, le gouvernement canadien s’est engagé à renforcer l’ouverture et la transparence. Les Engagements du Canada relatifs au gouvernement ouvert (2016-2018) s’articulent autour de quatre priorités : le gouvernement doit être « ouvert par défaut » ; faire preuve de « transparence budgétaire » ; encourager « l’innovation, la prospérité et le développement durable » ; et « engager les Canadiens, les Canadiennes et le monde ».

4.2.1. Transparence

Rendre les processus d’élaboration des politiques plus transparents constitue une priorité pour le gouvernement du Canada. Comme on l’a vu à la section 3.3.2., cet engagement se concrétise notamment par la publication en ligne, pour la première fois, de l’ensemble des Lettres de mandat du Premier ministre aux ministres de son Cabinet. La publication prochaine des « Énoncés concernant la Charte » (Encadré 4.1) en est une autre illustration. Ces avancées permettront aux Canadiens de mieux comprendre les priorités du gouvernement et de disposer des outils nécessaires pour lui demander des comptes au regard de ses engagements1.

Encadré 4.1. La ministre de la Justice et les « énoncés concernant la Charte »

La ministre de la Justice a pris l’engagement de rédiger des « énoncés concernant la Charte » relatifs aux projets de loi relevant de sa compétence, afin d’éclairer le débat public et parlementaire.

Un énoncé concernant la Charte présente certains éléments importants à prendre en compte dans le cadre de l’examen d’un projet de loi afin d’en déterminer la conformité avec la Charte canadienne des droits et libertés. Il dresse en particulier la liste des droits et libertés prévus par la Charte qui sont susceptibles d’être touchés par un projet de loi donné et explique brièvement la nature de ces répercussions au regard des mesures proposées. Un énoncé peut également présenter les raisons justifiant les restrictions que le projet de loi pourrait imposer aux droits et libertés protégés par la Charte. Les répercussions d’un projet de loi en matière d’égalité entre les hommes et les femmes y sont également évoquées.

Un projet de loi déposé le 6 juin 2017 prévoit l’obligation pour la ministre d’étendre cette pratique qui était la sienne à tous les projets de loi émanant du gouvernement.

Source : (Government of Canada,(s.d.)[44])

Le principe de transparence revêt une importance particulière dans le contexte des ACS+. Les politiques présentées pour approbation via des « mémoires au Cabinet » font systématiquement l’objet d’analyses comparatives entre les sexes plus (ACS+) à différentes étapes (voir section 3.2). Cependant, la publication des ACS+, même une fois achevée l’étape des délibérations, n’est pas une pratique courante au Canada. Cette situation s’explique par une application prudente du principe de confidentialité, qui est un élément central de l’action gouvernementale au Canada, comme dans de nombreux autres pays de l’OCDE.

La non-publication des ACS+ peut créer une situation où les parties prenantes extérieures au gouvernement se trouvent dans l’incapacité de se forger un avis sur la qualité, la rigueur et la pertinence des ACS+, et de mettre à profit les conclusions tirées de ces analyses de grande qualité pour les intégrer dans leurs propres travaux de recherche. Qui plus est, dans le cadre du processus de présentation des propositions au Cabinet, les responsables gouvernementaux eux-mêmes n’ont pas facilement accès aux ACS+ concernant les propositions présentées par d’autres ministères, ce qui paralyse le processus de partage des connaissances. Remédier à cette lacune en matière transparence et de gouvernement ouvert peut renforcer la qualité et la crédibilité du système des ACS+.

Le Bureau du Conseil privé – l’autorité compétente en matière de confidentialité des documents du Cabinet – indique que le principe de confidentialité des documents s’applique aux recommandations et aux propositions soumises au Cabinet, et que rien n’empêche les ministères de publier les ACS+ relatives à des décisions finales et annoncées présentées dans des rapports officiels (à ne pas confondre avec les « mémoires au Cabinet » comportant des recommandations au gouvernement). Il s’agirait de publier des éléments d’analyse factuels et une brève description de l’impact de l’ACS+ sur la proposition. D’ailleurs, cette méthode est déjà appliquée dans le cas des évaluations environnementales. La Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes dispose que dès lors qu’une politique, un plan ou un programme a été approuvé(e), les ministères et les organismes doivent rédiger un déclaration publique sur les effets environnementaux, qui est mise à la disposition du public via le Registre canadien d’évaluation environnementale2.

Il est recommandé que, conformément aux principes de gouvernement ouvert qui ont été adoptés, les ACS+ relatives aux décisions finales soient systématiquement publiées – dans leur intégralité ou dans un format abrégé – à une étape appropriée du cycle des politiques, afin de favoriser un débat plus éclairé et plus inclusif sur les possibilités d’action. À cet égard, « l’énoncé du budget de 2017 relatif aux sexes » et le chapitre du budget de 2018 consacré à l’égalité constituent des avancées majeures. Tous deux contiennent une ACS+ des décisions du gouvernement en matière de budget, et présentent succinctement les éléments de l’ACS+ qui ont été mis à profit dans les décisions budgétaires. Le chapitre consacré à l’égalité met en relief les points à améliorer dans l’ACS du budget de 2018 et indique que le gouvernement s’engage à publier l’ACS+ de tous les éléments du budget à compter du budget de 2019.

Afin de renforcer la transparence dans ce domaine, il serait utile que le Conseil du Trésor et Condition féminine Canada, après concertation avec le Bureau du Conseil privé, diffusent des lignes directrices explicatives sur la marge d’appréciation dont disposent les ministères pour publier des éléments factuels des ACS+ relatives à des décisions annoncées. Les analyses devraient être présentées de façon claire et facilement compréhensible par toutes les parties prenantes, à savoir Condition féminine Canada, les ministères fédéraux, le parlement et la société civile. Le gouvernement pourra souhaiter mettre en ligne un registre où des analyses comparatives entre les sexes et des réflexions génériques sur l’égalité des sexes pourraient être centralisées et facilement accessibles.

4.2.2. Consultation des citoyens

L’approfondissement du dialogue avec les membres de la société est une évolution majeure de la gouvernance publique moderne. Aux termes de la Recommandation du Conseil sur le gouvernement ouvert de 2017, « un gouvernement ouvert est d’une importance déterminante en vue de renforcer la confiance des citoyens, et […] a une contribution cruciale à apporter à des réalisations relevant de divers domaines de l’action publique » (OECD, 2017[45]) .

Dans le droit fil des évolutions observées dans les pays de l’OCDE, le gouvernement du Canada intensifie ses efforts de consultation des citoyens depuis quelques années. Les acteurs d’un large éventail d’organisations de la société civile (OSC), notamment de certaines associations de défense de l’égalité entre les sexes, font état d’un dialogue renforcé avec le gouvernement à la faveur de la mise en place de dispositifs de consultation. L’Encadré 4.2 ci-après donne quelques exemples récents de bonnes pratiques du gouvernement canadien en matière de consultation des citoyens.

Encadré 4.2. Exemples de bonnes pratiques en matière de participation citoyenne au Canada

Examen de la qualité des services de l’assurance-emploi (EQS de l’AE)

L’assurance-emploi (AE) est un pilier du filet de protection sociale canadien : elle octroie un revenu de remplacement temporaire aux travailleurs qui y sont admissibles, lorsqu’ils sont exposés à une perte d’emploi, à des responsabilités de proche aidant et à la maladie, et verse les prestations de maternité et parentales. En 2015, la difficulté d’accès aux services de l’AE a suscité insatisfaction et mécontentement chez de nombreux citoyens, ce qui a incité le gouvernement à engager un processus de consultation à l’échelle du pays afin de procéder à un examen de la qualité des services. Cet examen a été piloté par trois parlementaires. Les consultations se sont déroulées pendant l’été 2016 et ont consisté en des visites sur le terrain, des débats publics et une enquête en ligne. Les consultations menées par le comité ont été particulièrement vastes. Les agents chargés du programme AE ont été incités à participer à l’enquête en ligne afin que leur point de vue et leurs expériences soient également pris en compte. Une synthèse des commentaires recueillis lors de ces consultations a été publiée. Le comité d’examen a également utilisé les informations provenant de ces consultations pour élaborer un certain nombre de recommandations en vue d’améliorer la qualité des services du programme EI. Les recommandations ont ensuite été affinées à la lumière des discussions tenues avec les parties prenantes.

Source : (Government of Canada,(s.d.)[46])

Consultations sur les questions d’égalité des sexes organisées par le ministère de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique

En 2016, le ministère de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique a décidé d’organiser une consultation afin de mieux déterminer les actions à mener pour améliorer l’égalité des sexes. Le ministère a d’abord réuni un groupe de spécialistes susceptibles de soutenir la consultation en jouant le rôle de « leaders en mobilisation ». Ce groupe, composé en respectant une stricte parité entre hommes et femmes, rassemblait un certain nombre de parties prenantes telles que des innovateurs sociaux, des investisseurs en capital-risque et des dirigeants d’entreprise autochtones. Les « leaders en mobilisation » ont organisé des manifestations à l’appui de la consultation dans tout le Canada en mobilisant leurs propres réseaux. D’après le ministère, les informations obtenues lors de cette consultation s’éloignaient des propos habituels, ce qui l’a poussé à réfléchir à de nouvelles initiatives en faveur des femmes, et des femmes de différents groupes de population, visant par exemple à stimuler chez elles l’esprit d’entrepreneuriat. Le ministère a fait savoir que cette consultation a contribué à l’élaboration de politiques plus inclusives et à de récentes propositions budgétaires.

Source : (Government of Canada, 2018[47])

Il est temps : Stratégie du Canada pour prévenir et contrer la violence fondée sur le sexe (VFS)

En 2017, le gouvernement canadien a lancé Il est temps : Stratégie du Canada pour prévenir et contrer la violence fondée sur le sexe, une stratégie qui s’inscrit dans la lignée des initiatives fédérales en cours en coordonnant les programmes existants et en posant les bases d’un train de mesures de plus grande envergure contre la VFS. À l’occasion de tables rondes, réunions, enquêtes et soumissions en ligne, des Canadiennes et Canadiens de divers horizons (femmes autochtones, personnes LGBTQ2 et allosexuelles, jeunes femmes, femmes handicapées, femmes et hommes militant contre la VFS, personnes vivant depuis peu au Canada) ont partagé leur vécu et apporté leur éclairage. En juin 2016, la ministre de la Condition féminine a créé un Conseil consultatif afin de faciliter l’échange d’informations, d’idées et de pratiques en matière de VFS. Les membres du Conseil consultatif ont été choisis pour leurs compétences spécialisées dans un large éventail de domaines, tels que la prévention de la violence, les enjeux propres aux personnes allosexuelles, la cyberviolence, la violence à caractère sexuel, la violence contre les personnes handicapées, la violence faite aux femmes et aux filles autochtones, les pratiques exemplaires de mobilisation des hommes et des garçons et la justice pénale.

Source : (Government of Canada, 2017[48])

Le gouvernement canadien peut tirer parti des améliorations récemment mises en œuvre en consultant les citoyens de façon plus systématique et en faisant en sorte que ce processus ait du sens pour les citoyens. Les ministères peuvent notamment mettre en place des canaux de consultation structurés ; ou encore renforcer les possibilités, actuellement considérées comme limitées, offertes aux citoyens d’apporter leur éclairage sur la politique économique et les ACS+.

La Recommandation du Conseil sur le gouvernement ouvert de 2017 dispose que les pouvoirs publics devraient « offrir à toutes les parties prenantes des possibilités égales et réelles d’être informées et consultées, et les associer activement à toutes les phases du cycle des politiques publiques, ainsi qu’à la conception et à la prestation des services publics »3. Il est particulièrement utile d’engager des consultations dès les premières phases du processus d’élaboration des politiques et du budget, à un moment où les parties prenantes ont encore la possibilité d’influer sur la conception des politiques. Par ailleurs, la mise en place de dispositifs permettant aux ministères de donner un retour d’information aux citoyens à la suite de leur participation peut aider les parties prenantes à prendre la mesure de l’intérêt et de la pertinence des consultations.

Dans l’administration publique, d’aucuns estiment que la consultation des citoyens est un « luxe » compte tenu du manque de temps. De leur côté, bon nombre d’OSC, notamment des associations de défense de l’égalité entre les sexes, se heurtent à des problèmes de logistique ou de ressources qui limitent leur participation aux consultations. Certaines OSC font observer que pour justifier et assurer leur participation, il leur serait utile de disposer d’une vision plus claire du rôle, de la finalité et du sérieux de ces consultations. Faire en sorte que les OSC soient dûment prévenues de la tenue d’une consultation, leur apporter une aide (frais de déplacement) et faire preuve de souplesse quant aux modalités de participation (ex. : par visioconférence) peut contribuer à offrir aux parties prenantes des possibilités égales et réelles de participer. Des efforts ciblés doivent être menés pour établir un dialogue avec les groupes les plus concernés, les plus vulnérables, les moins représentés ou les plus marginalisés de la société.

La prise en compte des points de vue de la société civile peut permettre de renforcer la qualité et le caractère réceptif d’un processus d’élaboration des politiques tenant compte de l’égalité des sexes et inclusif. Les OSC et les associations de défense de l’égalité entre les sexes ont souvent une connaissance fine des barrières sociales et culturelles à l’égalité des sexes et à l’autonomisation des femmes et des filles, et notamment une bonne compréhension du croisement des divers facteurs identitaires et sociaux (« l’intersectionnalité ») qui constitue une donnée important du paysage de l’action publique au Canada. Une consultation plus systématique des OSC permettrait de bénéficier des connaissances, des points de vue et des compétences de ces parties prenantes dès les premières étapes du cycle d’élaboration des politiques. Au lieu d’être considérée comme un « plus » de luxe, l’intégration de consultations et de dispositifs de retours d’information structurés dans les processus et le calendrier d’élaboration des politiques devrait être généralisée. Au début du mandat de chaque nouveau gouvernement, la tenue de vastes consultations sur les répercussions des orientations politiques proposées en matière d’égalité des sexes pourrait permettre de résoudre les problèmes de délais lors de l’élaboration de projets de politiques (comme proposé à la section 2.2.5).

Par ailleurs, l’expérience internationale tend à montrer tout l’intérêt qu’il y a à dûment évaluer et doter en ressources les initiatives indépendantes visant à promouvoir l’égalité des sexes, afin de faire en sorte que les points de vue de la société civile soient effectivement pris en compte dans un processus inclusif d’élaboration des politiques (voir Encadré 4.3). À cet égard, la mesure inscrite dans le budget de 2018 prévoyant d’accorder au Programme des femmes un financement de 100 millions CAD sur cinq ans en vue de soutenir les initiatives ayant pour objectif de renforcer les capacités des organisations actives dans la promotion de l’égalité des sexes au Canada, va dans le bon sens.

Encadré 4.3. Pays-Bas : Mettre le financement du développement au service des organisations de défense des droits des femmes

La viabilité à long terme des actions en faveur de l’autonomisation des femmes repose en grande partie sur l’existence d’organisations de défense des droits des femmes axées sur la promotion de l’égalité des sexes et sur les moyens dont elles disposent. Fort de ce constat, le ministère de la Coopération au développement des Pays-Bas a alloué, en 2008, 82 millions EUR au troisième Objectif du Millénaire pour le développement – portant sur la promotion de l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes.

Cet apport de fonds sur quatre ans a ciblé des organisations de la société civile et de défense des droits des femmes en vue d’améliorer la condition des femmes dans le monde. D’après une étude réalisée par l’Association pour les droits de la femme et le développement sur l’impact de ce financement, ce dernier a élargi le rayonnement et l’étendue des travaux de ces organisations, les a aidées à lancer de nouveaux programmes, stratégies et initiatives, et a renforcé leur action et leur capacité à influencer d’autres parties de l’opinion sur la question de l’égalité des sexes. Ce financement a donné lieu à des réussites en matière de sensibilisation, en permettant notamment la sauvegarde de certains acquis et l’obstruction à des mesures préjudiciables aux femmes et à d’autres groupes marginalisés.

Source : (Batliwala, Rosenhek et Miller, 2013[49])

Compte tenu de son rôle mobilisateur et de son mandat en matière d’égalité de sexes et sur les questions connexes, il serait souhaitable que Condition féminine Canada mette en place un groupe consultatif composé d’experts issus de la société civile choisis selon des critères clairs et transparents, afin d’éclairer les choix stratégiques. Cette solution permettrait de rapprocher le gouvernement de la société civile, d’ancrer les actions de Condition féminine Canada dans les réalités locales et de renforcer le sentiment de confiance au sein de la société en montrant que les avis et les intérêts des divers groupes de personnes, quel que soit leur genre, sont respectés. On trouvera des exemples émanant de plusieurs pays à l’Encadré 4.4.

Encadré 4.4. Les groupes d’experts au service du dialogue avec la société civile

Le Conseil pour la participation des femmes en Espagne

En Espagne, le Conseil pour la participation des femmes a été instauré par l’article 78 de la loi organique 3/2007 du 22 mars 2007. Ce Conseil est composé de représentants des autorités centrales, régionales et locales ainsi que d’organisations de défense des droits des femmes. Son rôle est de favoriser la participation des femmes dans l’élaboration des politiques publiques au regard du principe de l’égalité de traitement et des chances pour les hommes et les femmes. Le gouvernement espagnol consulte le Conseil lors de la phase d’élaboration du Plan stratégique sur l’égalité des chances. À cet effet, le Conseil met sur pied des groupes de travail chargés d’étudier différents aspects du projet et de convenir des améliorations à y apporter.

Source : Gouvernement espagnol 2018

Le Conseil pour l’égalité des sexes en Suède

En Suède, un Conseil pour l’égalité des sexes a été créé par le ministère chargé de l’égalité des sexes en 1982. Ce Conseil regroupe des représentants de plus de 50 organisations de tout le pays travaillant sur les questions d’égalité des sexes ainsi que des parlementaires. Véritable espace d’information, d’analyse et de consultation sur l’actualité des questions d’égalité des sexes, le Conseil se réunit trois à quatre fois par an. Au printemps 2014, c’est lors d’une réunion du Conseil pour l’égalité des sexes que les travaux de la Suède au titre du Programme d’action de Beijing ont été présentés.

Source : (Government of Sweden, 2014[50])

Les tables rondes des parties prenantes de l’Ontario

Le ministère de la Condition féminine (MCF) de l’Ontario joue un rôle important dans les services publics de la province en appliquant l’analyse par sexe à de nombreuses actions publiques et en incitant les ministères partenaires à tenir compte de l’impact selon le sexe au stade de l’élaboration des politiques et des programmes. Le MCF est à l’origine de tables rondes des parties prenantes, qui lui permettent de coopérer étroitement avec des intervenants extérieurs, des partenaires et des experts, et d’obtenir régulièrement des comptes rendus et des études sur l’impact selon le sexe des dispositions publiques. Par exemple, depuis sa création en 2015, la Table ronde de l'Ontario sur la lutte contre la violence faite aux femmes formule des conseils à l’intention des autorités au sujet des initiatives à prendre contre la violence fondée sur le sexe. Cette Table ronde regroupe plus de 20 organisations de plusieurs provinces du pays, directement ou indirectement engagées en faveur de la prévention de la violence, de la sensibilisation du public, des droits de l’homme et de la prestation de services aux survivants.

Source : ministère de la Condition féminine de l’Ontario, 2018

Les alliances nationales des femmes en Australie

En 2010, à l’issue d’une vaste consultation, le gouvernement australien a créé six alliances nationales des femmes et leur a alloué une enveloppe de 2 millions AUD pour trois ans, une étape importante qui marque le début d’un nouvel axe de collaboration entre les organisations de défense des droits des femmes et les pouvoirs publics. Dans ce cadre et pour la première fois, la représentation des femmes aborigènes a pu être assurée, une alliance ad hoc ayant été créée à leur intention. Rassemblant près de 120 organisations féminines, les six alliances mettent en avant les positions, opinions et préoccupations des Australiennes et, en particulier, des femmes issues de groupes marginalisés ou défavorisés. Elles montrent la voie en faisant en sorte que le plus de femmes possible soient entendues, particulièrement celles qui ont déjà rencontré des difficultés à intervenir pour la défense de leurs droits ou dans le processus de prise de décision. Les alliances sont constituées de diverses organisations de femmes, axées sur des enjeux ou des secteurs donnés, chacune présentant des orientations différentes et de solides aptitudes à travailler en réseau et à mener des opérations de sensibilisation.

Source : (Australian Government,(s.d.)[51])

4.3. La responsabilité en matière de l’égalité des sexes : le rôle du parlement et de l’institution supérieure de contrôle

4.3.1. Le Parlement du Canada

Le Parlement du Canada se compose du Sénat, dont les membres sont nommés par le gouverneur général sur recommandation du Premier ministre, et de la Chambre des communes dont les membres sont élus par les citoyens lors des élections législatives. À la Chambre des communes, la (42e) législature issue des dernières élections compte un nombre sans précédent de femmes – même si elles ne représentent toujours qu’à peine 28 % des députés. Avec la décision de nommer un Cabinet comptant autant de femmes que d’hommes (voir section 1.2.1), le nombre de femmes parmi les députés non investis de fonctions ministérielles est relativement faible ; de ce fait, les comités de la Chambre des communes sont majoritairement composés d’hommes. À titre d’exemple, on ne compte que deux femmes parmi les 12 membres du Comité permanent des finances (FINA).

En dépit de la faible représentation des femmes, le programme d’action en faveur de l’égalité entre les sexes et de l’inclusion est une priorité politique de premier plan au Canada, et on trouve de fervents défenseurs de ce programme dans les deux chambres. Au parlement, on fait état d’un intérêt grandissant des parlementaires en général pour les effets redistributifs des politiques publiques.

Responsabilité en matière d’égalité des sexes : le rôle du parlement

Il incombe aux comités parlementaires d’examiner en détail les dispositions législatives nouvelles ou en vigueur et de contrôler les activités du gouvernement en évaluant les programmes et les politiques, les dépenses et les nominations, enquêtes à l’appui. Le Comité permanent de la condition féminine (FEWO) de la Chambre des communes dispose d’une grande latitude pour étudier les travaux ayant un lien avec la situation des femmes (House of Commons Canada,(s.d.)[52]). Les projets de lois peuvent être renvoyés devant le Comité, mais les textes ne prévoient pas une intervention systématique de sa part, en particulier pour les projets de lois qui ne sont pas clairement considérés comme traitant de la question des femmes. Le Comité a également toute latitude pour mener ses propres études. Le mandat du Comité ne définit pas son programme de travail, mais ses membres ont adopté une approche stratégique pour décider du périmètre de leurs travaux. Au-delà du volet législatif de son activité, le Comité a choisi de se concentrer sur trois domaines : l’analyse comparative entre les sexes ; les violences faites aux femmes ; et la sécurité économique des femmes.

Certains autres comités parlementaires intègrent la question de l’égalité des sexes dans leur programme de travail. À titre d’exemple, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes et le Comité sénatorial permanent des droits de la personne se sont récemment penchés sur la mise en œuvre de l’ACS+ dans leur domaine d’action respectif. De plus, en mars 2017, Condition féminine Canada a présenté au Comité des comptes publics un rapport d’étape sur la mise en œuvre de l’ACS+, préalable à un rapport final qui sera diffusé en 2018.

Cela étant, de manière générale, l’intégration de la question de l’égalité des sexes dans les travaux des comités parlementaires n’est pas aussi systématique que dans d’autres pays ou territoires, comme la Suède ou l’UE (voir Encadré 4.5). Lorsque les comités se sont intéressés à l’impact sur les sexes des propositions législatives (y compris celles qui ne présentent pas de lien direct avec la question de l’égalité entre les sexes mais sont susceptibles de renforcer implicitement les inégalités persistantes), les incertitudes entourant les limites du principe de transparence, du contrôle exercé par le parlement et du respect de la confidentialité des documents du Cabinet, ont empêché la pleine participation au processus d’établissement des éléments factuels des ACS+ (voir section 4.2.1 ci-dessus). Le constat de la faible prise en compte de la problématique femmes-hommes lors des examens des comités a donné aux OSC et aux associations de défense de l’égalité entre les sexes l’impression que les comités parlementaires faisaient peu de cas de la question de l’égalité des sexes.

Il semblerait que la responsabilité du parlement en matière d’égalité des sexes et d’impact sur les sexes ne soit pas aussi importante ni systématique qu’elle pourrait l’être sur tout l’éventail des propositions législatives. L’une des solutions possibles pour y remédier consisterait à doter le Comité permanent de la condition féminine d’un mandat élargi, prévoyant l’examen de l’impact sur les sexes des différentes propositions législatives (au-delà de celles concernant directement les femmes). Renforcer la transparence des ACS+ relatives aux propositions de dispositions législatives et de politiques publiques (voir Section 4.2.1) pourrait aussi faciliter l’exercice d’une responsabilité plus poussée.

Le Comité permanent de la condition féminine pourrait adopter une démarche stratégique consistant à cibler les lois importantes et à fort impact et à les soumettre à un examen critique visant à déterminer dans quelle mesure elles intègrent la problématique femmes-hommes. Ce faisant, il pourrait renforcer la collaboration et la coordination avec les comités chargés d’examiner les projets de lois, en mettant son évaluation à leur disposition en temps utile.

Par ailleurs, les comités devraient être encouragés à intégrer systématiquement la problématique femmes-hommes dans leurs travaux (par exemple, en étudiant l’ACS+ des propositions législatives qu’ils examinent).

Encadré 4.5. Intégration de la problématique femmes-hommes dans le processus d’examen des comités parlementaires

Suède

Le parlement suédois (Riksdag) a adopté le principe de l’intégration de la problématique femmes-hommes en 1994. De ce fait, l’ensemble des contrôles exercés par le Rikstag et ses comités sur l’action de l’exécutif doivent tenir compte de l’égalité des sexes. Toutes les nouvelles dispositions législatives doivent s’accompagner d’une analyse de leur impact sur les femmes et les hommes. Ainsi, lorsque les comités parlementaires examinent un texte législatif, ils sont mesure de prendre en compte son impact selon les sexes et, forts de cette information, de se forger un avis plus éclairé sur la suite à donner à la proposition. La question de l’égalité des sexes est également intégrée dans le processus d’examen budgétaire, le Comité des finances examinant systématiquement les aspects sexospécifiques du budget annuel.

Union européenne

Aux termes d’une Résolution adoptée en 2003, le Parlement européen s’engage à adopter une approche intégrée de l’égalité des femmes et des femmes dans toutes les politiques et les activités (European Parliament, 2003[53]). La commission des droits de la femme et de l’égalité des genres est l’organe compétent en matière de promotion de l’égalité des sexes et d’intégration de la problématique femmes-hommes dans l’ensemble des processus décisionnels et législatifs du parlement. Elle coordonne également le « réseau d’intégration de la dimension de genre », au sein duquel des représentants de chaque commission parlementaire sont chargés d’intégrer une « perspective générique » dans les travaux des commissions. Une pratique consistant à déposer des « amendements intégrant la dimension de genre » pour intégrer l’aspect générique dans les rapports des autres commissions a été inaugurée au début de la septième législature et continue d’être appliquée avec succès.

Source : (European Parliament, 2016[54])

L’équilibre femmes-hommes dans le processus de collecte d’éléments de preuve des comités

Les comités parlementaires font souvent appel à des experts pour recueillir des éléments de preuve, par écrit ou par oral, sur la base desquels ils pourront publiquement demander des comptes au gouvernement au sujet des politiques adoptées et de leur mise en œuvre. Ces experts sont une source importante de contributions externes à l’appui du contrôle exercé par le parlement et, in fine, de l’action publique.

Même si le Comité permanent de la condition féminine associe régulièrement la société civile, les associations de défense de l’égalité entre les sexes et d’autres parties prenantes, à ses travaux, il reste des progrès à faire s’agissant des personnes appelés à témoigner devant les comités parlementaires dans leur ensemble4. Certes, la proportion d’hommes et de femmes parmi ces témoins est fonction de l’existence ou non d’une représentation équilibrée des hommes et des femmes parmi les experts d’un domaine donné. Cela étant, les associations de défense de l’égalité entre les sexes indiquent qu’il arrive souvent qu’elles ne soient pas informées des appels à témoigner émis par les comités, et même lorsqu’elles soumettent des éléments de preuve, il est rare qu’elles soient invitées à participer aux audiences des comités. Ainsi, quelques-unes de ces associations déplorent que le Comité permanent des finances ne sollicite pas leur éclairage de façon systématique sur des questions de finances publiques ou d’économie, alors même qu’elles estiment disposer des compétences nécessaires.

Le fait de favoriser la diversité (en termes de genre, mais aussi d’origine ethnique, d’orientation sexuelle, ou de handicap, etc.) des experts qui témoignent auprès des comités, permet de faire en sorte que l’élaboration des politiques bénéficie de tous les éclairages nécessaires issus de la diversité des expériences des Canadiens, et que les lacunes de l’action publique soient mises au jour et fassent l’objet d’un examen critique.

Les comités parlementaires pourraient envisager de prendre des mesures complémentaires visant à associer plus systématiquement au processus de consultation un ensemble de parties prenantes représentant les intérêts des femmes et des hommes de divers horizons. Ces mesures pourraient consister à diffuser plus largement et de façon standardisée (notamment en utilisant les médias sociaux) les appels à témoigner ; à étudier d’autres moyens de réunir des éléments de preuve ; à définir des étapes-cibles pour augmenter la proportion de témoins issus de groupes sous-représentés ; et à suivre les progrès accomplis au regard de ces objectifs. Le Parlement du Canada pourrait s’inspirer des efforts déployés par le parlement écossais en la matière (voir Encadré 4.6).

Encadré 4.6. Améliorer la diversité des témoins auditionnés par les comités parlementaires en Écosse

Le Bureau des comités du parlement écossais a demandé au centre d’information du parlement (SPICe) et à un chercheur de l’Université de Lincoln d’examiner la diversité des témoins entendus par les comités et de formuler des recommandations sur les moyens à mettre en œuvre pour établir des statistiques sur la diversité des témoignages produits devant les comités et pour renforcer cette diversité en mobilisant un plus large éventail de témoins. L’étude, publiée en février 2018, répertorie les possibilités d’action suivantes à l’intention du parlement :

  1. 1. Fournir aux comités des orientations sur les processus de sélection des témoins et de lancement des appels à témoignages écrits.

  2. 2. Formuler des orientations à l’intention des organisations fournissant des témoins aux comités.

  3. 3. Améliorer l’accès (en ligne) à la documentation destinée aux témoins (en particulier ceux qui interviennent pour la première fois).

  4. 4. Renforcer l’accompagnement des témoins (en particulier ceux qui interviennent pour la première fois).

  5. 5. Étudier scrupuleusement la représentativité des organes « représentatifs ».

  6. 6. Tenir des statistiques suivies sur le genre des témoins (et, éventuellement, d’autres caractéristiques), qui peuvent constituer une source précieuse d’information.

  7. 7. Consigner les réunions informelles et autres manifestations analogues dans les rapports d’enquête.

  8. 8. Faire en sorte que, dans la mesure du possible, le temps imparti à chaque enquête permette l’examen des éléments de preuve écrits avant la sélection des témoins apportant des témoignages oraux.

  9. 9. Examiner les avantages potentiels des technologies nouvelles dans l’amélioration de la diversité des témoins.

  10. 10. Fournir un retour d’information aux témoins.

  11. 11. Suivre les effets de ces changements.

Source : (Bochel et Berthier, 2018[55])

La Bibliothèque du Parlement du Canada et l’égalité des sexes

La Bibliothèque du Parlement est le centre d’information et de documentation du Parlement du Canada. Son rôle consiste à fournir aux parlementaires des services d’information, de référence, de documentation et d’analyse qui leur sont nécessaires pour examiner les questions à l’ordre du jour, examiner les dispositions législatives et demander des comptes au gouvernement. Dans ce contexte, la Bibliothèque est chargée de mettre à la disposition des parlementaires des capacités de recherche et des données à l’appui de leurs travaux dans le domaine de l’égalité entre les sexes.

La Bibliothèque a su prendre les devants en matière d’égalité entre les sexes. Ainsi, dans la perspective de la sixième édition de la Semaine de sensibilisation à l’ACS+, manifestation organisée chaque année par le gouvernement du Canada, la Bibliothèque a diffusé une publication consacrée à l’analyse comparative entre les sexes au Canada. Depuis quelques années, la Bibliothèque a développé son aptitude à répondre aux besoins dans le domaine de l’égalité des sexes. Les membres de son personnel ont élaboré un certain nombre de travaux de recherche sur la question, et ont été invités à intégrer la problématique femmes-hommes dans l’ensemble de leurs publications, y compris dans les résumés des projets de lois d’initiative parlementaire. En outre, le personnel de la Bibliothèque s’attache à respecter l’équilibre femmes-hommes dans la constitution de liste de témoins susceptibles d’être entendus par les comités.

4.3.2. Le Bureau du vérificateur général du Canada

Le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) est au service du parlement, auquel il fournit, sur la base des audits qu’il réalise, des informations objectives et factuelles et des conseils d’experts sur les programmes et les activités du gouvernement. Le BVG effectue trois types d’audits : des audits d’états financiers, des audits de performance et des examens spéciaux.

En avril 2008, le Comité permanent de la condition féminine a préconisé que le BVG examine la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes au sein du gouvernement fédéral (House of Commons Canada, 2008[56]). Le BVG a donc réalisé en 2009 et en 2015 des audits ciblés en lien avec l’analyse comparative entre les sexes qui ont permis de mieux comprendre comment elle était appliquée au sein du gouvernement (voir section 3.2 pour plus de précisions) et de mobiliser des acteurs clés pour apporter des améliorations. Ainsi, à la suite de l’audit de 2015, Condition féminine Canada, le Bureau du Conseil privé, et le Conseil du Trésor ont présenté un Plan d’action sur l’analyse comparative entre les sexes (2016-2020)5, dans lequel ils s’engagent à cerner et analyser les obstacles à la mise en œuvre de l’ACS+ ; à développer les outils de renforcement des capacités et la formation ; et à mettre en place des dispositifs de surveillance et de responsabilité.

Avec cet axe de travail, le BVG est désormais l’une des rares institutions supérieures de contrôle, au sein de l’OCDE, à avoir réalisé un audit de l’analyse comparative entre les sexes. Par rapport aux autres audits menés par le BVG, l’écho que celui-ci a trouvé auprès du public et les réactions qu’il a déclenchées au niveau politique, sont à souligner ; des comités parlementaires ont même organisé plusieurs débats pour discuter des résultats. Le BVG s’est avéré un élément clé des progrès réalisés dans l’application de l’analyse comparative entre les sexes ; son implication suivie dans ce domaine, à travers des audits ciblés, renforcerait la qualité de l’ACS+. Ces audits gagneraient en rigueur si le BVG pouvait consulter librement les rapports d’ACS+ accompagnant les projets de politiques. Actuellement, le BVG n’a pas accès aux documents confidentiels du Cabinet ; cependant, s’il pouvait consulter le compte rendu joint aux présentations au Conseil du Trésor, il pourrait évaluer pleinement si le Conseil du Trésor remplit sa fonction d’examinateur critique. Élargir le périmètre des audits de l’ACS+ de façon à couvrir les phases de mise en œuvre et d’évaluation (comme dans la province espagnole d’Andalousie, voir Encadré 4.7), permettrait de déterminer si l’ACS+ est appliquée en continu tout au long du cycle des politiques. Compte tenu de l’indépendance dont jouit le BVG et de la nécessité qui est la sienne de hiérarchiser ses activités en fonction des ressources disponibles, il conviendrait de conférer aux institutions et aux processus axés sur l’égalité des sexes un socle législatif plus solide et plus clair – comme évoqué à la section 3.2 de ce rapport – qui conférerait au BVG une motivation et un élan renforcés pour réorienter ses activités en ce sens, et ne plus se limiter à des interventions ponctuelles ou de circonstance.

Encadré 4.7. Des audits axés sur l’égalité des sexes en Andalousie (Espagne)

La Loi 18/2003 portant approbation des mesures fiscales et administratives rend obligatoire la vérification de l’application du principe d’égalité des sexes dans l’administration publique andalouse. Depuis lors, l’administration de la Junta de Andalucía a conçu ses propres audits afin d’évaluer les progrès accomplis dans la mise en œuvre de sa stratégie budgétaire tenant compte de l’égalité des sexes.

En 2013, dans le cadre de cette stratégie, l’administration a lancé une nouvelle série d’audits sur l’égalité des sexes. Ces audits ont pour objet :

  1. 1. de déterminer dans quelle mesure les objectifs assignés aux programmes budgétaires considérés comme pertinents sur le plan de la promotion de l’égalité des sexes (G+) sont atteints ;

  2. 2. d’analyser et de mesurer dans quelle mesure la problématiques femmes-hommes a été intégrée dans les processus de planification budgétaire, de mise en œuvre et de responsabilité ;

  3. 3. d’évaluer les stratégies déployées par les centres de gestion pour mettre en œuvre la méthodologie et atteindre leurs objectifs ; et

  4. 4. de recenser les pratiques exemplaires et de formuler des recommandations visant à développer la budgétisation sexospécifique dans l’administration publique andalouse.

Ces audits sont menés par une commission ad hoc instituée par la Loi 18/2003. Ils visent à recenser les progrès accomplis, à tirer des enseignements et à apporter des éclairages visant à améliorer la mise en œuvre de programmes budgétaires importants du point de vue de la problématique femmes-hommes de façon à ce que les objectifs en la matière soient atteints. Dans une volonté de tenir compte des observations des citoyens, les projets d’audits sont mis à la disposition du public pour consultation pendant une période définie.

Source : (Andalusian Regional Government Administration, 2014[57])

Le BVG pourrait tirer parti des succès remportés sur le front de l’ACS+ en intégrant davantage la problématique femmes-hommes dans les autres aspects de ses travaux. Idéalement, les audits de performance prenant en compte la question de l’égalité entre les sexes devraient examiner dans quelle mesure les politiques et les programmes atteignent les objectifs initialement prévus en la matière. À cet égard, le BVG pourrait s’inspirer de l’expérience de la Cour des comptes autrichienne (voir Encadré 4.8).

Encadré 4.8. L’intégration de la dimension femmes-hommes dans des audits de performance de la Cour des comptes autrichienne

La Cour des comptes autrichienne, l’institution supérieure de contrôle des finances publiques de l’Autriche, est chargée de réaliser des audits financiers et des audits de performance.

Des directives internes disposent que lors de chaque audit de performance, des questions supplémentaires relatives à l’égalité entre les femmes et les hommes doivent être examinées. Parmi ces questions figurent :

  • L’objectif relatif à l’égalité des sexes est-il pertinent ?

  • Les données sexospécifiques sont-elles suffisantes ?

  • Le niveau d’ambition des mesures et des indicateurs est-il adapté ?

  • Quel est l’impact sur la société ?

  • Les femmes et les hommes sont-ils dûment représentés dans les organes de gouvernance ?

À titre d’exemple, un audit des subventions à l’investissement agricole et de leurs effets, mené dans le cadre du programme de développement rural autrichien, a montré que l’égalité des sexes n’était pas systématiquement prise en compte par le programme ; que les femmes représentaient à peine 30 % des membres du comité de suivi (alors que les règles de procédure prévoient une représentation équilibrée) ; que les besoins des femmes et des hommes en matière d’investissement n’étaient pas analysés alors même que, pour la plupart, les femmes détiennent des exploitations plus petites que les hommes ; et que les données du programme n’étaient pas systématiquement notifiées ni analysés dans une optique sexospécifique.

La Cour des comptes autrichienne a mené d’autres audits intégrant la dimension d’égalité des sexes, notamment sur la santé des hommes et des femmes en Autriche (2015) ; les suppléments compensatoires dans l’assurance retraite (2015) ; l’introduction de la culture du résultat dans certains ministères fédéraux (2016) ; les aspects sexospécifiques de la Loi sur l’impôt sur le revenu (2017).

Source : Cour des comptes autrichienne, 2018

À terme, quand les programmes du gouvernement incorporeront davantage d’objectifs de performance en matière d’égalité des sexes, le BVG devrait idéalement être en mesure d’intégrer la problématique femmes-hommes dans un plus grand nombre, voire la totalité, des audits de performance qu’il effectue, comme il l’a fait pour la problématique environnementale – « le 4e E » (voir Encadré 4.9). Le BVG pourrait ainsi respecter son engagement de contribuer, par l’intermédiaire des audits qu’il réalise et conformément à son mandat, à l’action menée par le gouvernement fédéral pour mettre en œuvre les ODD, notamment l’ODD 5, relatif à l’égalité des sexes6.

Toute évolution en la matière devrait s’accompagner d’orientations, de communication et de formations adaptées, afin d’éviter qu’elle ne soit considérée comme une simple « case à cocher » sur une liste.

Encadré 4.9. Les audits de performance au Canada et le « 4e E »

Les responsabilités du vérificateur général se sont élargies dans le domaine de l’environnement à la faveur de la création, en 1995, de la fonction de commissaire à l’environnement et au développement durable. Le commissaire assure le suivi des stratégies de développement durable des ministères fédéraux, supervise le processus de pétitions en matière d’environnement, et surveille la gestion, par le gouvernement, des questions liées à l’environnement et au développement durable.

Les audits de performance se sont articulés autour des principes d’économie, d’efficience et d’efficacité (les trois E) jusqu’en 1995, où une modification de la Loi sur le vérificateur général a ajouté un quatrième principe : le respect de l’environnement (le « 4e E »).

Au cours d’un audit, le vérificateur peut poser les questions suivantes :

  • Les fonds ont-ils été utilisés dans le respect du principe d’économie ?

  • Les fonds ont-ils été utilisés dans le respect du principe d’efficience ?

  • Des procédures permettant de mesurer l’efficacité des programmes, et d’en rendre compte, ont-elles été mises en place ?

  • Les fonds ont-ils été utilisés avec le souci de leurs effets sur l’environnement ?

Le 4e E est prévu à la section 7(2)(f) de la Loi sur le vérificateur général, qui donne mandat au Bureau du vérificateur général de procéder à des audits de performance et d’en faire rapport au Parlement.

Source : (Office of the Auditor General of Canada,(s.d.)[58])

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[12] Status of Women Canada (2017), It's Time: Canada's Strategy To Prevent and Address Gender-based Violence, Government of Canada, http://www.swc-cfc.gc.ca/violence/strategy-strategie/GBV_Fact_sheets_2.pdf (consulté le 01 janvier 2018).

[76] Status of Women Canada((s.d.)), The History of GBA+ Domestic and International Milestones.

[65] Swedish Fiscal Policy Council (2016), Finanspolitiska rådets rapport 2016, http://www.finanspolitiskaradet.com/download/18.21a8337f154abc1a5dd28c15/1463487699296/Svensk+finanspolitik+2016.pdf.

[79] The Victorian Government (2018), Safe and Strong: A Victorian Gender Equality Strategy. Achievements Report Year One, https://www.vic.gov.au/system/user_files/Documents/women/1801009_Safe_and_strong_first_year_report_summary_10_%C6%92_web.pdf (consulté le 17 mai 2018).

[43] UK National Audit Office (2016), Sustainability in the spending review, https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2016/07/Sustainability-in-the-Spending-Review.pdf.

[9] Wells, M. (2018), Closing the Engineering Gender Gap, https://www.design-engineering.com/features/engineering-gender-gap/.

Notes

← 1. À titre d’exemple, Oxfam Canada a récemment élaboré un Bulletin Féministe où sont examinés les mesures prises et les progrès réalisés au regard des engagements du gouvernement en faveur de l’égalité des sexes. Pour plus de précisions, consulter le site : https://www.oxfam.ca/turning-feminist-promises-into-progress.

← 2. Voir : http://www.ceaa-acee.gc.ca/050/evaluations/?&culture=fr-CA

← 3. Pour plus de précisions, voir la Recommandation du Conseil sur le gouvernement ouvert de 2017 : https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0438

← 4. D’après les chiffres de la ventilation par sexe communiqués par la Chambre de communes concernant ses comités, 33 % des témoins sont des femmes et 66 % sont des hommes. Le Sénat indique qu’environ 34 % des formules d’appel adressées aux témoins au cours de la première session de la 42e législature étaient au féminin (Bibliothèque du Parlement, 2018).

← 5. Voir https://cfc-swc.gc.ca/gba-acs/plan-action-2016-fr.html

← 6. Voir la Stratégie de développement durable du Bureau du vérificateur général du Canada 2017–2020 - http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/acc_rpt_f_42863.html

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