Evaluación y recomendaciones

Mandato

El OSIPTEL es uno de los cuatro reguladores económicos creados en la década de 1990 para supervisar la transición de Perú a una economía liberalizada. El regulador comparte con los otros reguladores económicos un marco jurídico (Ley marco de los organismos reguladores de la inversión privada en los servicios públicos, Ley No. 27332, o LMOR) que les otorga autonomía, pero los adscribe a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). La LMOR instituye al OSIPTEL y a los reguladores sectoriales análogos (energía y minería, transporte, agua) como órganos reguladores especializados y desconcentrados con autonomía técnica, administrativa, económica y financiera. Sin embargo, los reguladores dependen de la PCM para aprobar varios procedimientos, desde los viajes internacionales del personal hasta los cambios en la estructura organizacional, lo que obstaculiza la toma de decisiones e intervención rápida y eficaz, y plantea retos a la independencia del regulador a lo largo de segmentos críticos específicos en su ciclo de vida.

El OSIPTEL ha gozado de un mandato estable sobre un mercado dinámico en rápida evolución desde su creación, en 1994, como regulador económico en Perú para el sector telecomunicaciones. Creado por el Decreto Legislativo No. 702 en 1991 y comenzando oficialmente operaciones en 1994, el OSIPTEL vigiló la liberalización del mercado de telecomunicaciones en sus primeros años de funcionamiento (véase cuadro 1). Por ley, sus objetivos son garantizar la calidad y eficiencia de los servicios al usuario y regular las tarifas del sector. El OSIPTEL también regula y supervisa la competencia y la protección del consumidor en el mercado de telecomunicaciones, función que ejerce exclusivamente el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi), autoridad de competencia y protección del consumidor de Perú, en la mayoría de los otros sectores económicos. Este mandato se refleja en el eslogan actual del regulador: “Promovemos la competencia y empoderamos al usuario”. Desde 1994, el mercado de telecomunicaciones ha evolucionado de tener una sola empresa estatal a cinco grandes operadores y más de cien empresas pequeñas y medianas en 2018. Se introdujo también la telefonía móvil, el internet móvil y fijo, la TV de paga y el internet de fibra al mercado en beneficio de los ciudadanos y la economía de Perú.

Si bien el regulador posee una sólida cultura interna y se compromete a cumplir su mandato, es necesario pronunciarse externamente a favor de los beneficios de la regulación económica independiente. Los reguladores económicos independientes ofrecen certidumbre y predictibilidad mediante visiones estratégicas a mediano y largo plazo respecto a los regímenes regulatorios que crean y apoyan. Con el paso del tiempo, esto inspira confianza en las instituciones públicas y fomenta la inversión. La independencia de los reguladores y su capacidad para tomar decisiones técnicas basadas en pruebas concluyentes concede a los reguladores el potencial para actuar como baluartes contra la corrupción e influencias indebidas, con lo que aumenta la confianza en la administración pública. Estos beneficios de la regulación económica independiente son relevantes y valiosos para el contexto político peruano, que se ha visto afectado por inestabilidad ligada a escándalos de corrupción en 2017-18.

Una estrategia de relaciones externas más proactiva ayudaría a los actores interesados a entender la función y los beneficios de una regulación económica independiente, y a encarar los riesgos externos. Una estrategia de relaciones externas vigorosa, estructurada en torno a la comunicación de las contribuciones esenciales y el impacto de los reguladores económicos en la economía, constituiría un contrapeso para la inestabilidad que escapa al control de la autoridad reguladora. Si bien la independencia es importante, no significa que los reguladores actúen en forma aislada; por el contrario, dicha estrategia deberá tener como meta el compromiso constructivo al establecer un diálogo constante y generar confianza. El impacto podría ampliarse al poner en marcha esa estrategia de manera conjunta, cuando sea pertinente, con otros reguladores económicos de Perú. Podría contribuir a entender mejor la función del regulador y a crear una relación “sin sorpresas” con otras autoridades del Estado y con el sector regulado que podría sentar las bases para solucionar más deficiencias estructurales cuando llegue el momento.

Coordinación institucional

El OSIPTEL trabaja siguiendo las políticas del sector fijadas por el Ejecutivo y publica periódicamente opiniones técnicas en respuesta a las consultas del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), pero sus opiniones no son vinculantes. Las políticas para el sector telecomunicaciones las fija el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) de conformidad con el artículo 75 de la Ley de Telecomunicaciones, aprobada por el Decreto Supremo No. 013-93-TCC (1993). En términos generales, la comunicación entre el regulador y el Ministerio competente es constructiva y fluida, y por ley el MTC puede pedir apoyo técnico del regulador. El OSIPTEL lo hace de manera habitual e informal antes de las consultas abiertas, apoyándose en la gran capacidad y especialización técnicas del regulador. Ambas instituciones ofrecen comentarios a las consultas abiertas del otro. Sin embargo, las opiniones técnicas del OSIPTEL sobre las consultas del Ministerio no tienen carácter vinculante y, en algunos casos, el Ministerio ha actuado en contra de las recomendaciones del regulador.

Diversas entidades públicas peruanas intervienen en el sector de telecomunicaciones, pero no hay mecanismos de coordinación formales y estructurados, lo que menoscaba una visión armonizada y estable para el sector (véase cuadro 2). Varias entidades del Poder Ejecutivo y Legislativo de Perú pueden poner en marcha actividades que afectarán los deberes y las funciones del regulador y abarcan, por ejemplo, desde la política de seguridad nacional del Ministerio del Interior o la política nacional de datos del Ministerio de Justicia, hasta las legislaciones aprobadas por el Congreso que requerirán que el regulador apruebe la legislación secundaria correspondiente. No hay mecanismos de coordinación estructurados que agrupen a estas entidades para compartir y adaptar los planes y actividades en el sector telecomunicaciones. Por una parte, esto contribuye a percibir la ausencia de una política y visión uniformes para el sector, y por otra, a crear cargas excesivas sobre las entidades reguladas. También debilita la claridad de las funciones entre las diferentes entidades. En un contexto de inestabilidad e imprevisibilidad esto puede llevar a una asignación de recursos ineficiente e ineficaz cuando los esfuerzos se concentran en actividades reactivas a corto plazo, en lugar de implementar una visión y objetivos deliberados de mediano a largo plazo.

Además de la función que cumple el Ministerio, el OSIPTEL respalda la meta de la política de alto nivel que consiste en cerrar la brecha entre lo urbano y lo rural a través de su trabajo con el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL). Los recursos del fondo provienen del 1% de los ingresos brutos de los operadores de servicios, así como de las multas recaudadas por concepto de incumplimientos o contravenciones (en 2017, su presupuesto de inversión fue de 120 millones de dólares). Financia la instalación, operación y uso de servicios de comunicaciones públicas en zonas rurales para lograr el acceso universal. Inicialmente, el OSIPTEL administró el fondo; en 2006 fue transferido al Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). El Consejo del FITEL lo preside el ministro de Transportes y Comunicaciones y lo integran el ministro de Economía y Finanzas y el presidente del Consejo del OSIPTEL. Los proyectos se despliegan mediante alianzas público-privadas (PPP, por sus siglas en inglés) o en el marco de Proyectos en Activos. Para los proyectos implementados conforme a este último programa, el OSIPTEL no puede emitir opiniones vinculantes sobre asuntos que se cruzan con sus competencias, es decir, contratos de concesiones, tarifas, calidad del servicio, instalaciones esenciales y competencia. Más aún, para los proyectos de telecomunicaciones implementados conforme a este programa, la supervisión de la calidad de los servicios está a cargo del FITEL, que corre el riesgo de duplicar esfuerzos con el OSIPTEL, el mismo que supervisa la calidad del servicio en todas las áreas del sector de telecomunicaciones. Al OSIPTEL también se le encomienda la creación de regulaciones ad hoc de acuerdo con proyectos específicos.

Funciones

Las funciones del regulador han aumentado significativamente con el paso de los años, debido a la evolución del sector, mientras que el Ministerio retiene algunas funciones centrales relacionadas con la regulación económica del sector. El OSIPTEL estima que desde 2013, se le han otorgado 14 nuevas funciones a través de textos legislativos emitidos por el Poder Legislativo o el Ejecutivo sin recibir recursos adicionales para su implementación. En 2017, el OSIPTEL gastó 5.5 millones de PEN de su presupuesto en estas nuevas funciones. Debido al dinamismo del sector, es probable que la tendencia continúe, ya que la gama de servicios de comunicaciones electrónicas y los medios para prestarlos siguen en aumento. Más aún, el MTC conserva las funciones clave vinculadas al desarrollo y a la competencia del sector de telecomunicaciones, que incluyen la concesión de licencias de nuevos operadores, las decisiones sobre la separación estructural y la asignación del espectro (respecto a esta última, Proinversión realiza el diseño y manejo). Algunas de estas funciones podrían ser mejor abordadas por un regulador independiente y técnico para garantizar la toma de decisiones independiente basada en la evaluación técnica. En algunos casos, el MTC también ha presentado instrucciones sobre las tarifas y asuntos de interconexión que están dentro de las funciones del OSIPTEL. Si bien este puede presentar y publicar sus opiniones sobre las decisiones del MTC en estas áreas, sus opiniones no son vinculantes y el MTC puede pasarlas por alto para la decisión final. Por ejemplo, en el caso de las decisiones del MTC respecto a las fusiones con la transferencia del espectro, desde 2015 el OSIPTEL ha emitido opiniones que discrepan con la transferencia en los siete casos. Solo a uno no le aprobó la transferencia el MTC; en todos los demás, se hizo caso omiso de la opinión del regulador en la decisión final (cuadro 2.6.).

El mayor interés del OSIPTEL en la promoción de la satisfacción del usuario, además de garantizar la protección del consumidor, afecta los recursos del OSIPTEL y despierta inquietudes sobre el equilibrio de sus funciones. La protección del cliente es uno de los principales objetivos y funciones del regulador desde su creación. En los últimos años, un mayor interés del regulador en la protección y satisfacción del usuario ha sido visible en gran medida en la función del OSIPTEL como órgano de apelaciones en segunda instancia administrativa para los reclamos de los consumidores a través del Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de Usuarios (TRASU). Este órgano procesa los reclamos que no han prosperado ni fueron resueltos con el operador. Los reclamos de usuarios han crecido exponencialmente desde 2015 (68% en 2015-16 y 71% en 2016-17, véase cuadro 3), sin duda en parte para diferir el pago de una cuenta al presentar un reclamo. Como resultado de la presión sobre los recursos del OSIPTEL, el tiempo de atención a los reclamos de segunda instancia aumentó de 8-10 días en 2015 a 120 días en 2017. El número de reclamos empezó a disminuir en 2018 después de un ajuste de la regulación correspondiente por el OSIPTEL, y será necesario seguir con el monitoreo (cuadro 3). Finalmente, el enfoque de la satisfacción de los usuarios y los recursos del regulador, en general, tal vez no se corresponda con la estructura del mercado que vigila. Esta función y objetivo pueden ser más adecuados en el caso de los monopolios y no ser válidos ya en un mercado competitivo.

Las oficinas desconcentradas del OSIPTEL se encargan de interactuar diariamente con los gobiernos subnacionales y el público. La tarea de las 23 oficinas regionales y los 8 centros en el país es manejar los asuntos locales, medir la calidad del servicio, promover los derechos de los usuarios y dar capacitación a las empresas locales. Los centros comparten instalaciones con otros organismos públicos desconcentrados. Las oficinas regionales son supervisadas por la Gerencia de Oficinas Desconcentradas (GOD), la Gerencia de Supervisión y Fiscalización (GSF) y la Gerencia de Protección y Servicio al Usuario (GPSU) del OSIPTEL. Las oficinas regionales interactúan directamente con los gobiernos locales en la solución de problemas y se coordinan con otras oficinas locales pertinentes. Por ejemplo, se coordina con Osinergmin respecto a los cortes de energía que afectan al servicio de telecomunicaciones. Además de la promoción de los derechos de los usuarios, el personal de las oficinas regionales tiene trato directo con ellos, sobre todo en cuanto a la solución de reclamos.

Planeamiento estratégico

El regulador establece sus objetivos estratégicos en planes estratégicos a cinco años (Plan Estratégico Institucional, PEI) que se centran históricamente en la competencia, protección a usuarios y desempeño organizacional. Estas prioridades se resumen en la declaración de la misión del regulador: promover la competencia, la calidad de los servicios de telecomunicaciones y el empoderamiento de los usuarios de manera continua, eficiente y oportuna. El PEI se hace operativo mediante un plan de trabajo anual (Plan Operacional Institucional, POI). El actual PEI 2018-2022 se estructura en siete objetivos estratégicos institucionales (OEI) en dos categorías: cuatro objetivos esenciales, referentes a las funciones de competencia y protección a los clientes, y tres de apoyo que se relacionan con identidad corporativa y desempeño organizacional (cuadro 6). Esta es una evolución del período previo que solo contaba con tres objetivos (competencia, protección de los usuarios, desempeño institucional), uno para cada área, y al parecer hace más énfasis en la protección y satisfacción de los clientes en comparación con el funcionamiento del mercado (tres versus un objetivo esencial). El plan actual se desarrolló en un periodo de seis meses.

Comunicaciones

El OSIPTEL tiene una estrategia de comunicaciones activa que si bien es positiva en cuanto a la reputación del regulador, necesita diferenciarse de los canales formales de participación los actores interesados. Los reguladores económicos de Perú han tenido perfiles públicos visibles desde su creación. El OSIPTEL cuenta con un plan estratégico de comunicaciones con actividades diferenciadas para diversos grupos objetivo (p. ej., un boletín dirigido a la industria y al Congreso, un blog para especialistas y académicos, el seguimiento personalizado para los miembros del Congreso). En 2016, el regulador invirtió en una mayor visibilidad en los medios, lo que dio por resultado que se duplicaran las apariciones públicas del OSIPTEL de 2015 a 2016 (de 2 831 a 3 626). El OSIPTEL también está muy activo en medios sociales con más de 84 000 seguidores en twitter, 7 000 en LinkedIn y 170 000 en Facebook. Cuando se une a más acciones directas desarrolladas por el OSIPTEL directamente en los municipios a favor de interactuar con los usuarios e informarlos, el uso de las redes sociales puede contribuir de manera significativa a la meta estratégica del regulador de empoderar e informar a los consumidores. Será preciso tener cuidado de no sustituir los canales formales para la participación de los actores interesados, como los consejos consultivos o de usuarios, por el intercambio de ideas y opiniones en las redes sociales. Cuando se usan las redes sociales para aumentar los canales formales, es importante que al público le quede clara la manera y la razón por la que sus comentarios se toman en cuenta en vez de enfrascarse en intercambios carentes de estructura sobre la política. Hay diversas experiencias y aplicaciones que apoyan el uso de redes sociales para la participación estructurada de los actores interesados.

Recursos financieros y gestión

El financiamiento del OSIPTEL procede completamente de los recursos recibidos del sector regulado, pero su presupuesto está limitado en la práctica por las normas del gobierno central. La LMOR establece que el presupuesto operativo del OSIPTEL se financiará con los ingresos derivados de la industria regulada hasta en 1% de los ingresos de los operadores después de impuestos (aporte por regulación). En la práctica, la PCM limitó esa suma a 0.5% desde 2002, según el Decreto Supremo No. 012-2002-PCM. Entre 2015 y 2018 este monto bajó 19% en términos reales porque los ingresos de la industria disminuyeron. Esta tendencia ha llevado al regulador a considerar que sus actividades no reciben suficientes fondos y que sus recursos apenas alcanzan para realizar sus actividades regulares. Esta sensación se exacerba cuando se agregan nuevas funciones al portafolio del OSIPTEL en consonancia con las evoluciones del sector o los nuevos textos legislativos (p. ej., la regulación de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica). El cuadro 4 muestra la ejecución del presupuesto del OSIPTEL para el periodo 2014-17, e indica que por lo general es alta y que fondos trasladados de un ejercicio al siguiente, en dos ocasiones (2014 y 2017), han aportado financiamiento para gastos superiores al presupuesto inicial correspondiente a la tasa de 0.5% sobre los ingresos de la industria.

Una prueba más contundente de un presupuesto basado en la recuperación de costos de las actividades reguladoras reforzaría el argumento del regulador para obtener más recursos. Como regulador autónomo, el OSIPTEL envía su propuesta de presupuesto directamente al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para que la tomen en cuenta en el presupuesto nacional. La administración nacional peruana implementa un sistema presupuestal basado en el desempeño, por lo que los presupuestos deben ser acordes con las metas y objetivos de la institución y su ejecución vigilada junto con el progreso en los indicadores de desempeño. Si bien el presupuesto del OSIPTEL se prepara con aportes de las gerencias internas y los compila la Gerencia de Planeamiento y Presupuesto (GPP), el monto total se fija de acuerdo con los recursos disponibles en vez de ser una estimación de los costos relacionados con la regulación y la supervisión del sector.

El OSIPTEL, por lo general, es independiente al gestionar su presupuesto directamente con el MEF, aunque esto se ve limitado por un cambio reciente en el uso de fondos trasladados al periodo siguiente. Históricamente, el OSIPTEL ha podido trasladar los fondos no gastados (saldos de balance), lo que le daba flexibilidad para manejar problemas que surgían y las fluctuaciones. La Ley de Equilibrio Financiero de 2017, renovada para 2018, exigió a los organismos públicos transferir los fondos que no se hubieran gastado al Tesoro Público, incluidos los provenientes de recursos recaudados directamente (es decir, multas o contribuciones), que antes estaban exentos de esta norma. Si bien la ejecución del presupuesto del OSIPTEL ha sido generalmente alta, esta nueva práctica limita la autonomía del regulador en la gestión de sus recursos y dirige los ingresos de las entidades reguladas al financiamiento de actividades gubernamentales generales en vez de hacerlo a las del regulador del sector.

Recursos humanos y su gestión

Al personal del OSIPTEL se le reconoce un elevado nivel técnico y gran capacidad, pero no posee un marco de reclutamiento uniforme, lo que limita la rendición de cuentas. El OSIPTEL emplea a 400 profesionales que, en su mayoría, son contratados a través de procedimientos abiertos y transparentes basados en un modelo de reclutamiento de habilidades, en virtud del cual el gerente de contratación hace una recomendación al gerente general que decide el nombramiento. El OSIPTEL también cuenta con seis altos directivos que son nombrados según la modalidad de “puestos de confianza” (gerente general, gerente de Administración y Finanzas, Comunicaciones Corporativas, asesor jurídico, asesor del presidente y de la secretaría del Consejo). La contratación y destitución de quienes ocupan estos puestos se hacen a criterio del presidente del Consejo sin un proceso competitivo; él nombra directamente a las personas para los restantes puestos de alta dirección después de un proceso de reclutamiento competitivo; sus contratos son de duración indefinida. El puesto de gerente de Recursos Humanos está en proceso de creación para aumentar y mejorar las políticas y prácticas de la gestión de los recursos humanos.

Los contratos, sueldos y otros beneficios del personal del OSIPTEL se rigen conforme a dos sistemas diferentes que menoscaban la motivación del personal y las prácticas de Recursos Humanos. Los servidores públicos peruanos están regulados en la actualidad con uno de tres regímenes laborales, dos de los cuales los usan las autoridades reguladoras: un régimen de actividad privado que les otorga contratos de duración indefinida y prestaciones, como los servicios de salud (Decreto Legislativo 728); y un régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS), especial, de contratación temporal con contratos de seis meses renovables y algunas prestaciones laborales (Decreto Legislativo 1057). Este último está destinado a ser de contratación temporal, pero su uso ha crecido más allá de la característica temporal prevista, luego de que se congeló el reclutamiento conforme al Decreto Legislativo 728, en virtud del cual solo se puede contratar nuevo personal en remplazo de un miembro del personal que se marcha. Desde 2018, el OSIPTEL cuenta con 280 empleados según el Decreto Legislativo 728 y 200 según el Decreto Legislativo 1057 o CAS. Los dos marcos paralelos pueden resultar problemáticos para la rendición de cuentas (contratación) y los incentivos al personal (remuneración, prestaciones). SERVIR creó un nuevo régimen laboral en 2013 como un proyecto para toda la administración pública que busca tener un régimen de empleo unificado, incluido el personal de los reguladores económicos, pero no está claro cuándo entrará en vigor el régimen SERVIR entre las autoridades reguladoras de Perú.

Al igual que muchos reguladores en el mundo, el OSIPTEL tiene dificultades para atraer y retener personal, debido a restricciones de los marcos laborales públicos, pero ha implementado diversas iniciativas exitosas para hacer del OSIPTEL un lugar deseable para trabajar. Por lo general, los sueldos ofrecidos son un poco más altos que los de las entidades del gobierno central, pero muy inferiores a los del sector privado. Para contrarrestar este reto, la autoridad desarrolló un sistema de retención de talentos que es fundamental para su identidad institucional como empleador. El plan incluye un generoso seguro de gastos médicos para el empleado y sus dependientes, así como programas de capacitación. Sin embargo, el primero solo es para el personal contratado conforme al Decreto Legislativo 728. El OSIPTEL también implementa un sólido sistema de evaluación del desempeño, que desde 2018 vincula los objetivos del personal al PEI, e incluye evaluaciones de 360 grados que el personal hace de los gerentes. Gracias a estos esfuerzos, el OSIPTEL fue clasificado en 2015 como un gran lugar para trabajar y ostenta una tasa de rotación de solo 9.13% comparada con 18% de toda la administración nacional peruana (cifras de 2017). La autoridad también ganó el Premio Abe 2017 por buenas prácticas laborales en la categoría de mejor programa de flexibilidad laboral.

Toma de decisiones

En el OSIPTEL, la toma de decisiones la encabeza el Consejo Directivo, que posee un amplio mandato y participa en muy diversas decisiones ejecutivas, pero parece tener poca participación estratégica. El Consejo se encarga de la administración y supervisión de contratos y establece un claro mandato para la organización. El Consejo ejerce funciones tanto normativas como reguladoras por medio de resoluciones y emite opiniones técnicas sobre los contratos de concesión. El Consejo también designa y remueve miembros de los órganos de apelación interna (es decir, el TRASU) que manejan las impugnaciones presentadas al OSIPTEL, además de actuar como órgano de apelación para las empresas que reciben sanciones impuestas por la Gerencia de Supervisión y Fiscalización. Esta última función se complica por la falta de lineamientos para que los miembros del Consejo dictaminen sobre los casos, lo que, con el tiempo, puede conducir a variaciones en las decisiones. Debido a lo limitado de los recursos, el Consejo parece concentrarse principalmente en la toma de decisiones ejecutivas y no en dar una dirección estratégica al OSIPTEL.

En su configuración actual, el Consejo parece trabajar según un modelo híbrido en el que sus funciones y recursos no están en consonancia. El presidente del Consejo tiene un puesto ejecutivo de tiempo completo en la autoridad reguladora, mientras que los otros miembros solo están a tiempo parcial. Asisten a dos juntas de consejo al mes y les pagan solo por estas ocasiones, lo que limita considerablemente su capacidad para intervenir en decisiones técnicas y estratégicas complejas. Como se indicó antes, participan en la toma de decisiones, pero sus recursos son limitados para apoyar esta colaboración que puede reflejar mucho mejor un papel consultivo. Si bien un número limitado de asesores apoya al presidente del Consejo, parecen apoyarlo solo a él y no a los otros miembros.

Por diseño, los miembros del Consejo son nombrados en contratos escalonados para la continuidad en la toma de decisiones. En la práctica, no se hace, lo que pone en riesgo la estabilidad e independencia del regulador. El Consejo está formado por cinco miembros, uno de los cuales es su presidente. Por ley, todos los miembros están en periodos escalonados de cinco años que pueden renovarse una vez. Sin embargo, en la práctica, el mandato de tres de los cinco miembros del Consejo venció en junio del 2018. En vez de nombrarse nuevos miembros, la PCM emitió el Decreto Supremo No. 082-2018-PCM para extender su mandato por noventa días. Al momento de la presente redacción, los nuevos miembros aún no han sido nombrados y el Consejo se encuentra operando con solo dos miembros activos, incluyendo al presidente. (véase cuadro 5). Esto crea un riesgo para la continuidad y capacidad de funcionamiento del Consejo. Los miembros del Consejo se seleccionan mediante un proceso de múltiples etapas con contrapesos que incluyen la revisión de un comité de selección interinstitucional, la presentación al presidente de la República de los candidatos seleccionados por parte del presidente del Consejo de Ministros, la designación del presidente de la República por Decreto Supremo y, por último, la aprobación de la PCM, el MEF y el MTC. En los últimos 10 años no ha habido mujeres en el Consejo del OSIPTEL.

Gestión y organización interna

El presidente del Consejo gestiona el OSIPTEL con el respaldo del gerente general. El gerente general es designado a voluntad junto con seis miembros de la alta dirección de la organización sin que haya reclutamiento abierto (puestos de confianza). El presidente aprueba el presupuesto institucional, los balances y los estados financieros, así como el Plan de Gestión Institucional y las políticas administrativas. El gerente general está a cargo de las responsabilidades legales, administrativas y judiciales del OSIPTEL y hace planes, organiza, gestiona, ejecuta y supervisa sus actividades administrativas, operativas, económicas y financieras. El gerente general también prepara los informes anuales preliminares, los presupuestos y toma decisiones en cuanto al reclutamiento para la alta dirección, que son aprobadas por el presidente. Al presidente lo apoyan dos asesores; el gerente general, uno. Juntos, el presidente y el gerente general, encabezan una reunión semanal con la alta dirección del OSIPTEL. Gran número de funciones de la toma de decisiones está concentrado en estos dos puestos ejecutivos.

El OSIPTEL trata de alcanzar la excelencia en materia de gestión y procesos organizacionales. Se da gran prioridad a la obtención de certificaciones internacionales para la gestión y los procesos, incluida la certificación de SGSI para ISO 27001 (sistemas de gestión de seguridad de la información) y para ISO 9001 (sistemas de gestión de la calidad) en 2015. El OSIPTEL también obtuvo, en 2015, un lugar en la lista de excelentes lugares para trabajar, el Premio Nacional a la Calidad 2016 en la categoría de sector público en reconocimiento a su modelo de gestión, y el Premio de la Asociación de Buenos Empleadores (ABE) a la Responsabilidad Social Laboral (RSL), en la categoría de Mejor Programa de Flexibilidad Laboral. Desde 2003 ha habido una práctica formal de enviar análisis preliminares sobre borradores de regulaciones para las diversas gerencias internas con el fin de recibir retroalimentación por medio de un memorándum. En 2017, el gerente general mejoró este proceso al exhortar a las gerencias que buscan retroalimentación a que agreguen acciones concretas al memorándum e incluyan un cronograma.

Procesos de calidad regulatoria

El OSIPTEL ha sido pionero en implementar los análisis de calidad regulatoria, junto con otros organismos reguladores y la PCM. En respuesta al Estudio de la OCDE de 2016, Política Regulatoria del Perú (OECD Regulatory Policy Review of Peru), la PCM comenzó a desarrollar un marco para el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) que implementa medidas para simplificar procedimientos administrativos, lo que incluye el requerimiento de evaluar impactos, así como conducir revisiones de las regulaciones existentes y evaluaciones ex post de las regulaciones que agregan procedimientos administrativos. El OSIPTEL, de manera independiente y paralela, desarrolló un manual y lineamientos para aplicar Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) a todas las decisiones regulatorias. En 2017, el OSIPTEL planteó un “compromiso de calidad regulatoria” para formalizar la meta de desarrollar el AIR y, en 2018, divulgó los lineamientos y el manual para seguir a la PCM y los requisitos internos del RIA. Si bien los lineamientos y el manual permiten análisis de múltiples tipos, proporcional al asunto en cuestión (incluido un análisis completo de la relación costo-beneficio), hasta la fecha principalmente se han completado AIR de análisis con criterios múltiples. Todos los RIA preliminares son vigilados por el consejero del presidente del Consejo, que es independiente del proceso regulatorio y lleva a cabo esta función de aseguramiento de la calidad además de sus otros deberes. El consejero tiene la facultad de bloquear y regresar para revisión los RIA deficientes antes de presentarlos al Consejo.

Aunque no es obligatorio en Perú, la interacción con los actores interesados internos y externos es práctica constante del OSIPTEL, pero solo en etapas posteriores del desarrollo de regulaciones. Los reguladores tienen que publicar nuevas leyes y reglamentos en el diario oficial El Peruano y en el sitio web institucional para recibir comentarios por lo menos durante 30 días. Los comentarios recibidos y las medidas tomadas en respuesta se asientan en una “matriz de comentarios” y se publican junto con la regulación final para efectos de transparencia. Las consultas de la primera etapa también se realizan ocasionalmente en forma puntual cuando el OSIPTEL solicita información de las entidades reguladas.

El futuro desarrollo de herramientas digitales para apoyar las actividades regulatorias del OSIPTEL podría mejorar el compromiso y la calidad del impacto. Si bien está muy activo en redes sociales, el OSIPTEL utiliza estos recursos principalmente como instrumento para compartir información y ayudar a los consumidores a tomar mejores decisiones. En la actualidad desarrolla una aplicación móvil para informar a los usuarios sobre la interrupción de sus servicios. La exploración de las herramientas digitales existentes o nuevas para fomentar la participación de los actores interesados puede ayudar al OSIPTEL a llegar a un público más amplio cuando realiza actividades de difusión y consultas o solicita retroalimentación de los usuarios y los actores interesados.

No hay un órgano formal dedicado a reunir a los actores interesados para realizar consultas en etapas tempranas; esto limita la predictibilidad e inclusión de mecanismos para su participación. Las entidades reguladas presentan los comentarios acerca de las regulaciones del OSIPTEL a través de consultas públicas una vez que se formularon las propuestas regulatorias, por un período de 30 días. Los usuarios pueden participar a través de esos mecanismos, pero el regulador no ha establecido ni puesto en marcha los Consejos de Usuarios ordenados por la ley. La activación de estos Consejos de Usuarios, apoyados en mecanismos de incentivos satisfactorios para que participen en intercambios significativos de ideas, y su inclusión en organismos de consulta más incluyentes de la etapa preliminar, podría potenciar el alcance y la utilidad de las actividades del regulador para interactuar con los actores interesados.

Las revisiones ex post no se aplican en forma sistemática, pero se han hecho esfuerzos recientes para mejorar regulaciones anticuadas. De acuerdo con el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) de la PCM, las regulaciones que adicionan procedimientos administrativos deben ser revisadas cada tres años, con algunas excepciones. En OSIPTEL, la mayoría de las evaluaciones ex post se hacen ad hoc o solo de regulaciones específicas. Algunas, que con frecuencia se relacionan con los precios o cargos por interconexión, son objeto de revisiones periódicas, con base en una cláusula de extinción o a través de las normas existentes. No hay un lineamiento formal para evaluaciones ex post, incluso en términos de participación de los actores interesados. Cada gerencia está encargada de revisar sus respectivas regulaciones mediante los criterios establecidos. De acuerdo con las pautas para el ACR, el OSIPTEL revisa las regulaciones existentes. Si bien el ACR requiere concentrarse en aquellos que adicionan procedimientos administrativos, el OSIPTEL amplía esta revisión a otras regulaciones expedidas desde su creación. El objetivo es revisar cuatro en 2018 y completar el proceso para 2021. Se ha contratado un consultor externo para que haga un diagnóstico sobre las regulaciones que resultan una carga innecesaria para las empresas y se ha creado un grupo ad hoc para efectuar el proceso. Este grupo entregará sus conclusiones en 2019. De 2019 a 2021, el OSIPTEL anulará, modificará o mantendrá sin cambios las regulaciones de acuerdo con las recomendaciones.

Supervisión y fiscalización

Los planes de supervisión son anuales e intentan abarcar nuevas áreas cada año, pero no están sustentados en una estrategia basada en riesgos. La Gerencia de Supervisión y Fiscalización (GSF) cuenta con personal profesional en Lima, además de tener un supervisor en cada una de las 23 oficinas descentralizadas que transmiten información a Lima. Los inspectores están especializados en diferentes áreas —ingeniería, derecho y economía— para garantizar un enfoque multidisciplinario. Las supervisiones tienen como objetivo el cumplimiento y la prevención. En 2016 y 2017, el OSIPTEL realizó 260 y 250 inspecciones, respectivamente, y detectó 126 y 99 casos de incumplimiento. La sanción administrativa es el resultado más común, pero el OSIPTEL también emplea acciones correctivas o preventivas a fin de dar a las entidades reguladas diversas oportunidades para corregir la conducta.

Las sanciones implican un largo procedimiento administrativo y su nivel lo establece el gerente general. El reglamento que rige actualmente dispone el procedimiento y la diversidad de sanciones (conforme a tres niveles: leve, moderada o grave), que generalmente concuerdan con principios económicos. La Gerencia de Operaciones presenta una propuesta al gerente general, quien puede aprobar o modificar la sanción para aumentar o bajar el monto dentro de los límites del reglamento vigente. La entidad regulada puede apelar la sanción a nivel administrativo. Todas las sanciones se publican en el sitio web como parte del procedimiento obligatorio. El OSIPTEL quiere ampliar esta disposición y publicar todas las decisiones para incluir los casos en que no haya sanciones.

Transparencia, integridad y rendición de cuentas

El OSIPTEL da gran prioridad a la toma de decisiones transparente y responsable. El OSIPTEL está comprometido a publicar las decisiones regulatorias, de supervisión y normativas en su sitio web respaldadas por los datos brutos y otra información no confidencial pertinente que emplea para adoptar sus decisiones. Pone a disposición, en su sitio web, los datos recopilados sin procesar y los emplea para elaborar informes periódicos de fácil lectura sobre el sector telecomunicaciones, así como una serie de boletines, videos e informes estadísticos. También publica información sobre sus actividades, como las juntas, y la lista de asistentes. La distribución de la información se apoya en una estrategia de comunicaciones dirigida al Congreso, los órganos ejecutivos, la industria, los usuarios y los medios.

Si bien el OSIPTEL comparte información sobre el desempeño del sector y sus actividades por medio de múltiples productos de divulgación, hacen falta mecanismos formales de rendición de cuentas. Por una parte, el OSIPTEL, para dar a conocer sus actividades, desarrolla herramientas cuya eficiencia puede aumentar mediante la optimización. Por otra parte, el regulador no está obligado a presentar o discutir su informe anual con el Congreso. Si bien es posible llamar al OSIPTEL a comparecer ante el Congreso y sus comisiones, sus informes anuales no son examinados en forma periódica. Una presentación más estructurada de los informes podría cumplir la doble función de contribuir a una relación “sin sorpresas” con el Poder Legislativo y también a que los congresistas conozcan más el trabajo del regulador.

Los reguladores económicos de Perú, incluyendo el OSIPTEL, deberían aspirar a ser ejemplos en la administración pública en las áreas de integridad y transparencia, debido a su función para dar estabilidad a los sectores que vigilan. El OSIPTEL tiene un Código de Ética Institucional en sitios visibles en todo el entorno laboral y un grupo de trabajo sobre ética con representantes de cada gerencia encargada de promover el comportamiento ético. El Código de Ética incluye cinco disposiciones generales y no presenta mecanismos de supervisión ni fiscalización, aunque las violaciones al Código están sujetas a sanciones y se reportan a una persona designada (el asesor del presidente del Consejo). Esta persona acepta la responsabilidad añadida a sus deberes de trabajo habituales. Una comisión de ética maneja las violaciones; las violaciones graves pasan al gerente de Recursos Humanos y al tribunal de SERVIR en los casos más graves. Las violaciones no se reportan de manera anónima y hasta la fecha no se ha informado de ninguna.

El OSIPTEL tiene una política de “puertas abiertas” para las entidades reguladas con el fin de analizar los problemas con el regulador; los recientes cambios impiden que esto ocurra durante la fase de desarrollo regulatorio. Las entidades tienen entonces que esperar la consulta pública para hacer sus aportaciones. Antes, las entidades hablaban directamente con los miembros del Consejo y con el personal del regulador, se registraba la visita en el portal de transparencia en línea (nombre de la entidad y de los representantes visitantes, el asunto del tema tratado y el personal del OSIPTEL que estuvo en la reunión), pero no se hacía una descripción detallada de lo que hablaron.

Evaluación del desempeño

El marco estratégico del OSIPTEL incluye una combinación de resultados y de metas organizacionales, y lo respaldan complejos indicadores para medir sus logros. El marco estratégico consta de siete objetivos: tres se concentran en la protección al consumidor, uno en la competencia y tres en la reputación y los procesos del OSIPTEL. Los objetivos estratégicos institucionales (OEI) se miden con indicadores de alto nivel que en gran parte se centran en los resultados de mercado, pero las metas no se fijan para el periodo de planeamiento estratégico (véase cuadro 6). Estos OEI se traducen luego en acciones prioritarias que cuentan con un grupo de indicadores, la mayoría centrados en los resultados, procesos e insumos. Además, el OSIPTEL ha diseñado indicadores compuestos (índices) que miden el desempeño del mercado para los OEI y más (p. ej., el índice de competencia que agrupa todas las áreas bajo la jurisdicción del OSIPTEL). El OSIPTEL también comparte datos para conformar un conjunto de indicadores definidos por el MEF para monitorear el ejercicio del presupuesto y el desempeño. No todos los indicadores del MEF están incluidos en el marco estratégico general del regulador, lo que puede conducir a la duplicidad de esfuerzos en términos de monitoreo.

Los indicadores complejos existen para medir el logro e implementación del PEI, pero su monitoreo puede emplear muchos recursos y estar subutilizado para efectos de rendición de cuentas y transparencia. El OSIPTEL ha definido 14 indicadores compuestos que miden el logro de cuatro de los OEI, los otros se monitorean mediante porcentajes de satisfacción o número de informes. Sin embargo, el OSIPTEL no tiene que informar de estos indicadores al Congreso ni a otros órganos, y si bien se elabora un informe anual complejo, los indicadores se utilizan en gran medida para efectos internos. Más aún, el OSIPTEL solo debe informar de un subconjunto de sus indicadores totales al MEF y a la PCM, los cuales piden diferentes subconjuntos. La ausencia de concordancia entre indicadores y requisitos para informar reduce la eficiencia de los sistemas de rendición de cuentas y transparencia para mejorar el desempeño del regulador.

Datos y reportes

El OSIPTEL solicita datos e información de las entidades reguladas y publica y emplea los datos a través de distintos canales. Las empresas reguladas deben presentar 185 formatos por medio de un sistema digitalizado en línea, así como responder a las solicitudes puntuales de información enviadas por el OSIPTEL. Cuando se envía información incompleta o incoherente, el OSIPTEL exige la subsanación. Las entidades reguladas pueden recibir sanciones por incumplimiento o cumplimiento tardío solicitudes de información. Para el OSIPTEL es difícil utilizar debidamente todos estos datos en los informes o en el material de comunicaciones, lo que puede provocar rechazo de la industria. El OSIPTEL está desarrollando métodos para emplear más los datos que recopila, pero también deberá evaluar si, ante todo, no está recabando demasiados datos. La mayoría de los que no son confidenciales y están disponibles en un formato bruto en el sitio web del OSIPTEL. El OSIPTEL informa sobre el desempeño del sector en su reporte anual y también mediante síntesis en su boletín trimestral y en breves informes estadísticos. Sin embargo, el regulador no publica un informe exclusivo y sistemático sobre el desempeño del sector ni utiliza los canales existentes como oportunidades para interactuar con las entidades reguladas en relación con las tendencias y evoluciones del mercado.

Los distintos informes publicados por el regulador podrían optimizarse en informes más específicos e integrados, compatibles con el marco estratégico del regulador. El regulador recopila gran cantidad de datos para informar sus indicadores de desempeño y publica análisis y algunos datos sin procesar. Entre la información publicada en línea están los datos brutos de mercado, datos brutos de la encuesta realizada entre los consumidores, análisis de la encuesta a consumidores, breves informes estadísticos que presentan las tendencias y desempeño del mercado, documentos de trabajo. El OSIPTEL también comunica sus actividades e impacto mediante boletines periódicos y elabora un informe anual detallado. El único informe obligatorio es para el MEF sobre un conjunto de indicadores convenidos con el Ministerio, lo que no siempre coincide con el de indicadores del OSIPTEL dentro de su marco estratégico. El marco estratégico y la revisión de indicadores, así como la publicación de los resultados de comunicación del OSIPTEL requieren gran cantidad de recursos.