Principales conclusions et recommandations du CAD

L’Union européenne joue un rôle moteur sur la scène internationale et dans le secteur humanitaire

En plus d’être le plus gros donateur au monde (en tenant compte des apports d’aide publique au développement [APD] de l’Union européenne, ajoutés à ceux des États membres), l’Union européenne a intensifié ses efforts pour jouer un rôle clé dans la mise à disposition de biens publics mondiaux importants. Elle a notamment mené des efforts en matière de développement durable, grâce à la formation d’alliances visant à trouver des solutions aux défis mondiaux. Ainsi, l’élaboration de positions communes de l’Union européenne à l’heure du Programme de développement durable à l’horizon 2030 et de l’Accord de Paris sur le climat a été déterminante pour la finalisation de ces accords.

Par ailleurs, l’Union européenne façonne le paysage de l’action humanitaire internationale grâce à des politiques solides, un vaste réseau sur le terrain, une expertise largement reconnue, un vivier de partenaires diversifiés et un mécanisme de protection civile efficace. En outre, elle est capable de déployer rapidement différentes sources de financement au service de l’aide humanitaire, en fonction des besoins. Dans les situations de conflit complexes, la Direction générale de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire européennes (DG ECHO) est déterminée à mettre en œuvre l’approche globale de l’Union européenne relative à l’aide humanitaire, en défendant les principes humanitaires et en apportant une réponse en cohérence avec d’autres instruments de l’Union européenne. Un éventail varié et robuste d’outils de programmation, comprenant des instruments ciblant l’action humanitaire, le développement et la stabilisation sur des horizons temporels différents, améliore aussi la cohérence de l’Union européenne à travers une articulation action humanitaire-développement-paix.

L’efficacité du développement s’améliore sous l’effet des partenariats et de l’appui budgétaire

L’Union européenne promeut le programme d’action à l’appui de l’efficacité du développement, inscrit dans le Consensus européen pour le développement de 2017. Elle a avancé dans la réalisation de plusieurs engagements internationaux – comme l’approfondissement de ses partenariats multilatéraux – notamment grâce à un engagement plus structuré avec les OSC, les autorités locales et leurs associations, et le secteur privé. En outre, l’appui budgétaire de la Commission européenne (qui est fondé sur les performances et différencié, et a mobilisé 15 % des versements d’APD de la Commission) est très apprécié des pays partenaires, surtout lorsqu’il est employé en synergie avec d’autres instruments et programmes. Le panachage des différents instruments d’acheminement de l’aide permet également aux délégations de l’Union européenne d’adapter la programmation en fonction des besoins, des priorités et des capacités des pays partenaires, renforçant ainsi l’appropriation et l’inclusion.

Les efforts de sensibilisation participent au développement de la citoyenneté mondiale à travers l’Europe

Dans les États membres de l’Union européenne, la population affiche un large soutien (à hauteur de 89 % en 2007) à l’aide apportée aux pays en développement. L’Union européenne s’est attachée à renforcer la sensibilisation du public aux problématiques mondiales dans l’ensemble de ses États membres. Elle a étoffé ses outils (notamment grâce aux réseaux sociaux, à des événements comme les Journées européennes du développement et à la « DEVCO Academy » en ligne) de façon à sensibiliser les citoyens aux enjeux mondiaux du développement durable, sans toutefois se cantonner à la coopération pour le développement. Le programme « Éducation au développement et sensibilisation des citoyens » (DEAR) de l’Union européenne met également des financements à la disposition des OSC et des autorités locales, afin de les aider à mieux informer le public sur les différentes questions relatives au développement durable. Ainsi, en collaborant étroitement avec les États membres pour bâtir une citoyenneté mondiale, l’Union européenne promeut une contribution globale de l’ensemble de la société au développement durable et aux biens publics mondiaux.

Des stratégies, des garde-fous et une feuille de route globale sont nécessaires afin de donner corps aux aspirations politiques

Le Consensus de 2017 est pleinement aligné sur le Programme de développement durable à l’horizon 2030 et s’articule autour des cinq thèmes fondamentaux qui y sont énoncés : l’humanité, la planète, la prospérité, la paix et les partenariats. Le Consensus établit que l’Union européenne et ses États membres doivent tenir compte des éléments transversaux suivants : les jeunes ; l’égalité des genres ; la mobilité et la migration ; l’énergie durable et le changement climatique ; l’investissement et le commerce ; la bonne gouvernance ; la démocratie, l’état de droit et les droits de l’homme ; un engagement novateur à l’égard des pays en développement plus avancés ; et la mobilisation et l’utilisation des ressources nationales. Il engage également l’Union européenne et ses États membres à privilégier l’éradication de la pauvreté, la lutte contre les discriminations et les inégalités, et la volonté de ne laisser personne de côté.

Parallèlement, l’Union européenne et les États membres se sont dotés d’un plan d’action sur l’égalité des genres, par lequel ils se sont engagés à redoubler d’efforts en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes. L’Union européenne a enregistré des avancées sur ce front, mais des progrès sont encore nécessaires pour améliorer les capacités, les moyens d’incitation et les outils de mesure de l’efficacité organisationnelle de l’ensemble des acteurs dans l’Union européenne afin de produire un impact sur le terrain et d’être à la hauteur des ambitions annoncées. En ce qui concerne l’environnement et le changement climatique, l’Union européenne a réalisé des progrès dans la prise en compte systématique de ces problématiques, le renforcement des capacités, le contrôle de la qualité et l’affectation d’effectifs dédiés dans les services centraux. Cependant, elle n’a pas encore défini de stratégie, malgré la recommandation de l’examen par les pairs de 2012. En outre, lorsqu’elle intervient dans des contextes fragiles, l’Union européenne recourt de plus en plus à des fonds fiduciaires d’urgence, ce qui permet de mutualiser des ressources et d’apporter une réponse cohérente à une crise. Elle devrait prendre des mesures pour maintenir et renforcer l’alignement de ces instruments sur les priorités des pays partenaires en matière de développement, surtout lorsqu’il s’agit de traiter des problématiques migratoires. La focalisation des fonds fiduciaires sur des contextes de crise spécifiques contribuera également à renforcer la cohérence avec d’autres instruments de l’Union européenne.

Conformément au principe de concentration des activités énoncé dans le Programme pour le changement adopté en 2011, mais qui n’a pas été reconfirmé dans le Consensus, la programmation par pays de l’Union européenne est axée depuis 2014 sur un maximum de trois secteurs dans chaque pays. Ce principe a bien été appliqué en Bolivie et au Mali. Pour autant, les financements thématiques, les fonds d’affectation spéciale, les fonds d’investissement et la Banque européenne d’investissement (BEI) ne financent pas nécessairement les trois secteurs jugés prioritaires dans chaque pays. Il conviendrait donc de concentrer les activités de l’ensemble de l’Union européenne sur des secteurs prioritaires afin d’améliorer les synergies et la cohérence entre les différents acteurs de l’Union.

Plus généralement, prenant en compte le Programme à l’horizon 2030 et la stratégie globale de l’Union européenne, la Commission européenne vient de présenter une proposition d’instrument de financement complet visant la mise en œuvre du Consensus1 dans le contexte du prochain cadre financier pluriannuel (CFP) 2021–27. Cette proposition offre une occasion importante d’expliciter comment l’Union européenne, ses institutions, et ses États membres entendent conserver leur focalisation sur l’éradication de la pauvreté. Il pourrait également servir de base pour l’élaboration d’orientations opérationnelles indiquant les modalités selon lesquelles les acteurs de l’Union européenne – dont la BEI, qui débourse 27 % de l’APD brute de l’Union européenne – et les États membres pourront travailler de façon cohérente, notamment en se concentrant sur les pays les plus pauvres et en s’attachant à ne laisser personne de côté.

Les politiques au service du développement doivent être cohérentes et axées sur l’impact

Conformément à la Déclaration ministérielle de l’OCDE, au Programme à l’horizon 2030 et au Consensus de 2017, l’Union européenne approfondit son engagement en faveur de la cohérence des politiques au service du développement. Ainsi, l’Union européenne s’emploie depuis dix ans à passer à un modèle de partenariat fondé sur les échanges plutôt que sur la seule aide, y compris en Afrique subsaharienne, où les échanges réciproques des États membres dépassent chaque année 300 milliards USD (dollars des États Unis). En outre, l’Union européenne a révisé son initiative « Tout sauf les armes » de façon à favoriser davantage les importations en provenance des pays les moins avancés, en réduisant les pressions concurrentielles. En 2016, la valeur des importations des 49 pays bénéficiaires de cette initiative dans les États membres de l’Union européenne s’est élevée à 24 milliards EUR (euros), ce qui fait de l’Union européenne le marché le plus ouvert au monde pour les pays les moins avancés. Dans le même temps, certaines politiques agricoles et commerciales de l’Union européenne produisent des externalités négatives importantes sur les pays en développement, auxquelles convient de remédier.

La Commission a fait de la cohérence des politiques au service du développement un point régulièrement examiné par le groupe de pilotage interservices pour la mise en œuvre du Programme à l’horizon 2030. Elle a également instauré un mécanisme permettant d’évaluer les retombées économiques, sociales et environnementales, qui s’applique également aux retombées sur les pays en développement. Dans le même temps, les rapports biennaux sur la cohérence des politiques au service du développement ont leurs limites pour ce qui concerne la description des répercussions (positives ou négatives) réelles ou potentielles de l’ensemble des politiques publiques de l’Union européenne et de ses États membres sur les aspirations de développement des pays en développement. En outre, bien que les États membres aient l’obligation de rendre compte à la Commission des efforts déployés pour assurer la cohérence des politiques au service du développement, cette reddition de comptes est inégale, puisque tous les États membres n’accordent pas le même degré de priorité à la cohérence des politiques au service du développement.

L’Union européenne devrait démontrer une valeur ajoutée plus claire à acheminer des fonds vers les organisations multilatérales et les institutions de financement du développement

En tant que donateur à part entière doté d’une personnalité juridique, l’Union européenne procure des financements considérables à des organisations multilatérales en droite ligne de l’engagement qu’elle a pris de mettre à profit le multilatéralisme pour apporter une réponse aux défis collectifs. En 2015-16, environ 24 % de l’APD bilatérale de la Commission – soit en moyenne 3 milliards USD par an – ont transité par des organisations multilatérales, principalement des organisations des Nations Unies. Cette proportion est élevée par comparaison aux 16 % d’APD bilatérale observés en moyenne dans chacun des 20 États membres de l’Union européenne qui sont membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE (CAD). Compte tenu des coûts de transaction importants qui y sont associés, la valeur ajoutée que ce type de modalité de financement présente pour l’Union européenne pourrait être mieux mise en lumière, de sorte qu’elle puisse être évaluée correctement. Une explication plus claire et une approche plus transparente pourraient éclairer les choix et faire en sorte que le financement apporte effectivement une valeur ajoutée.

En réponse à l’appel lancé dans le Programme d’action d’Addis-Abeba, l’Union européenne promeut des activités visant à accroître le financement à l’appui du développement. Ainsi, l’initiative « Percevoir plus, mieux dépenser », adoptée par la Commission en 2015, visa à améliorer la mobilisation des ressources intérieures et de la gestion des finances publiques dans les pays partenaires. La Commission a en outre facilité l’entrée de plusieurs pays en développement au Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales afin de lutter contre les flux financiers illicites.

L’Union européenne a également lancé son Plan d’investissement extérieur afin d’inciter les investisseurs privés à se mobiliser pour le développement durable en Afrique et dans les pays faisant partie du voisinage européen. Le Plan comprend le Fonds européen pour le développement durable (FEDD), lequel offre essentiellement des garanties à la BEI, à la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et aux institutions de financement du développement (IFD) européennes. Ainsi, l’Union européenne a pu remédier aux difficultés (citées dans l’évaluation des opérations de financement mixte) liées au manque de diversification des partenaires d’exécution, et à la forte concentration sur les projets d’infrastructure et les pays à revenu intermédiaire. Pour l’avenir, l’Union européenne devrait continuer de veiller à ce que les priorités des pays partenaires soient bien ciblées et mieux expliciter la valeur ajoutée que le FEDD apporte à toutes les parties prenantes, y compris les pays partenaires, la communauté des affaires et la société civile. En outre, si le FEDD constitue une plateforme ouverte permettant de renforcer la collaboration entre la Commission et les IFD européennes (dont la BEI), le renforcement de la coopération en vue d’améliorer le climat d’investissement au travers des politiques publiques dans les pays pourrait améliorer la cohérence, la portée et l’efficacité de la contribution de l’Union européenne au Programme d’action d’Addis-Abeba.

La programmation conjointe et la gestion axée sur les résultats pourraient être renforcées

Dans la mesure où elles permettent d’harmoniser les efforts pour effectuer une analyse et définir des objectifs communs, les activités de programmation conjointe de l’Union européenne soutiennent la réalisation du Programme à l’horizon 2030 et contribuent à faire progresser le programme d’action sur l’efficacité dans les pays partenaires. Elles peuvent également favoriser la collaboration et une répartition plus claire des tâches, et rehausser la visibilité du soutien européen. Dans le même temps, les examens récents laissent à penser que la programmation conjointe devrait renforcer l’appropriation par les pays partenaires ; assurer un dialogue et une prise de décision conjoints ; mieux synchroniser les cycles de programmation ; et accroître la responsabilisation mutuelle au travers des cadres de résultats conjoints. Les efforts pour étendre la programmation conjointe devraient donc se poursuivre de manière pragmatique et adaptée à chaque contexte national, afin de donner corps à l’objectif ambitieux d’améliorer l’efficacité de la coopération européenne pour le développement.

En droite ligne du Consensus de 2017 engageant les institutions de l’Union européenne et les États membres à aligner leurs résultats sur le Programme à l’horizon 2030, l’Union européenne a accompli des progrès considérables dans l’instauration de cadres de résultats qui permettent de fixer plus facilement les cibles à atteindre, et prévoient des incitations pour fixer et réaliser les objectifs au niveau des pays. Au niveau institutionnel, cependant, il n’est pas évident que toutes les informations sur les résultats et les données recueillies, ainsi que les conclusions émanant des évaluations, contribuent à orienter la politique publique ou à faciliter l’apprentissage collectif. De plus, la plupart des évaluations sont décentralisées et placées sur la base de données IT Évaluation (EVAL), qui n’est pas accessible au grand public. Le manque de critères d’évaluation complique donc la tâche de déterminer si les ressources sont utilisées à bon escient. Il conviendrait également de mieux communiquer auprès des décideurs politiques et des citoyens en ce qui concerne les cadres et les évaluations de résultats. Cela pourrait notamment passer par la une analyse plus robuste, fondée sur une argumentation plus solide concernant les contributions de l’ensemble de l’Union européenne à des réalisations alignées sur les Objectifs du développement durable au niveau des pays.

L’Union européenne doit renforcer son rôle de coordination pour permettre d’atteindre les cibles d’APD et accroître son aide aux pays les moins avancés

En 2005, le premier Consensus européen sur le développement engageait la Commission à endosser un rôle de coordination et encourageait les États membres à consacrer d’ici à 2015 au moins 0.7 % de leur revenu national brut (RNB) à l’APD, et entre 0.15 % et 0.20 % de leur RNB à l’APD pour les pays les moins avancés. La plupart des États membres de l’Union européenne n’ayant pas atteint ces cibles, ces engagements ont été réaffirmés en 2017 dans le nouveau Consensus européen pour le développement, lequel fixe l’échéance à 2030. Alors que la coopération pour le développement est une compétence partagée de l’Union européenne et de ses États membres – et que les États membres sont les seuls à pouvoir décider des sommes qu’ils affectent à l’APD –, l’Union européenne devra mieux exploiter son rôle de coordination pour encourager les États membres à honorer leurs engagements dans les années à venir. Cela pourrait constituer une tâche particulièrement ardue, compte tenu de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. En effet, le Royaume-Uni a atteint la cible des 0.7 % et a également considérablement contribué aux atouts de l’Union européenne en matière de diplomatie, de sécurité et de développement au fil des ans.

L’APD propre des institutions de l’Union européenne pourrait être mieux ciblée afin d’aider les pays les moins avancés. En 2015-16, 43 % des sommes versées par l’Union européenne au titre de l’APD bilatérale ventilable ont été attribués à des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure. Sur cette même période, 27 % seulement de cette APD ont été versés à des pays les moins avancés, comparé à 37 % en moyenne pour les États membres de l’Union européenne qui sont membres du CAD et 40% pour l’ensemble des pays du CAD. La part de l’aide de l’Union européenne versée à des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure est relativement élevée, notamment sous l’effet de la forte concentration des prêts de la BEI sur cette catégorie de pays. Dans le même temps, les principaux bénéficiaires des dons de la Commission européenne sont des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure et de la tranche supérieure, qui ont enregistré une hausse due à l’aide humanitaire adressée à ces catégories de pays en raison de conflits ayant causé des déplacements forcés massifs et de graves urgences humanitaires. Ces pays sont la Turquie, la Cisjordanie et la bande de Gaza, la République arabe syrienne et l’Ukraine.

Les défis concernant les systèmes et les effectifs persistent

Des lourdeurs administratives subsistent dans la coopération pour le développement déployée par la Commission. Les procédures d’approbation des politiques et des programmes restent complexes en raison du grand nombre d’acteurs institutionnels et externes impliqués. Les partenaires d’exécution critiquent le caractère chronophage des conventions PAGoDA, par exemple, même si des progrès ont récemment été constatés. Les systèmes de passation des marchés et des contrats de l’Union européenne sont généralement considérés comme étant inclusifs et transparents, mais ils sont également difficiles à comprendre. La Commission pourrait donc intensifier ses efforts pour rendre moins chronophages la planification, les autorisations et la passation de marchés concernant ses activités.

La Commission pourrait s’appuyer sur les progrès accomplis – comme l’utilisation accrue des systèmes de ses partenaires – pour simplifier les procédures et réduire les coûts de transaction dans ses partenariats avec les OSC, notamment en allégeant davantage leurs obligations de notification. Elle pourrait s’appuyer sur des mécanismes d’évaluation harmonisés ou communs, y compris avec les États membres de l’Union européenne. Sur le terrain, une réduction de la charge administrative, un renforcement des gains d’efficience et une modernisation des systèmes informatiques permettraient aux hauts fonctionnaires de dégager du temps pour se consacrer à des travaux plus stratégiques au sein des délégations. Un accroissement de l’autorité budgétaire des délégations conférerait également davantage de flexibilité à l’Union européenne, qui pourrait ainsi réagir plus rapidement à l’évolution des besoins et des situations dans les pays.

Dans ce contexte, alors que l’Union européenne soutient l’innovation dans plusieurs domaines importants (comme les contrats d’appui à la consolidation de l’État ou encore les obligations vertes et les obligations responsables en matière de durabilité de la BEI), elle pourrait établir un meilleur équilibre entre gestion des risques et culture de l’innovation. En d’autres termes, l’Union européenne doit prêter attention aux arbitrages entre les coûts d’administration et de gestion élevés, susceptibles d’étouffer l’appétence pour l’innovation, et une prise de risques intelligente, qui pourrait améliorer l’impact en matière de développement.

En ce qui concerne la structure organisationnelle, le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) a été établi en 2010 afin d’élaborer et de mettre en œuvre la Politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne, notamment en matière de coopération pour le développement. Bien que s’appuyant sur différentes directions générales pour accomplir ses missions, le SEAE est extérieur à la Commission. Il a pour mission d’assurer la cohérence et la constance des politiques de l’Union européenne au regard des principes, des valeurs et des objectifs de son action extérieure. Le service de la coopération extérieure pour le développement a quant à lui été reconfiguré en 2011 à la faveur de la création de la Direction générale Coopération internationale et développement international (DG DEVCO), ce qui a permis de regrouper les services de politique générale et de gestion.

Malgré ces modifications organisationnelles, on retrouve aujourd’hui dans l’ensemble des institutions de l’Union européenne plusieurs des problèmes de ressources humaines pointés lors du précédent examen par les pairs : disparité des régimes et des possibilités de carrière entre les différentes catégories professionnelles ; difficultés à préserver l’expertise et les connaissances techniques nécessaires ; et niveau relativement faible de satisfaction du personnel. Qui plus est, compte tenu de la diminution des compétences spécialisées, la DG DEVCO devrait constamment veiller à disposer de la combinaison adéquate de compétences spécialisées et de profils généralistes/diplomatiques. Ce point est essentiel pour permettre à l’Union européenne de prendre des décisions éclairées sur la coopération pour le développement, ainsi qu’à collaborer de manière stratégique avec des pays en développement partenaires et gérer le nombre grandissant de crises complexes.